社会监督体系下的社会保险论文

摘要：在全国社保基金理事会受托投资运营广东省企业职工基本养老保险基金的示范下，越来越多的地方养老基金实行多元化的投资运营乃属大势所趋。既要拓宽养老基金的投资渠道，又要强化包括政府审计在内的监督形式以控制投资尤其是证券投资的风险，是当前中国地方养老基金运营管理的现实选择。今天小编为大家精心挑选了关于《社会监督体系下的社会保险论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

社会监督体系下的社会保险论文 篇1：

财政资金统筹使用的困境及路径选择

摘要：在经济延续稳中向好态势、财政收支执行超前完成任务的背景下，“聚焦减税降费，积极财政政策要更加积极”的目标在国务院常务会议上被提出，如何在当前各种不确定因素增多的情况下实现更加积极的财政政策，以免发生财政风险进而引起系统性整体风险，多举措加快预算执行进度、提高财政支出效率等就显得至关重要。从财政资金统筹现状出发，财政资金在统筹使用过程中因受主体利益选择、博弈困境、改革成本等困境阻碍，难以实现资金的有效统筹。应从顶层设计出发，培育全局意识的价值导向，实现多元共治的统筹机制，配以全面实施预算绩效管理的内部管理模式和强化人民代表大会监督的外部监督措施，等等，提高统筹效果，为实现更加积极的财政政策提供保障。

关键词：财政资金；财政风险；统筹利益格局；多元共治

DOI：10.3969/j.issn.10056378.2018.06.013

引言

“十九大”报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构和转换增长动力的攻关期。社会主要矛盾随之转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，无论是在物质文化生活方面，还是在民主、政治、公平、正义、安全、环境等方面，需求都在增加。此时，财政已告别原有的增长轨迹，走上了与以往大不相同的新方向[1]。从数据上看，2018年全国一般公共预算收入183 177亿元，增长6.1%，从原有的高速增长转为近年来的中速增长；预算支出安排209 830亿元，增长7.6%，保持著高于收入增长率的态势。财政安排赤字23 800亿元，虽与2017年持平，但地方专项债务13 500亿元，与2017年相比增加5 500亿元，规模持续扩大①。

2018年，继续实施积极财政政策，成为党中央、国务院确定的宏观政策取向，而加快财政支出进度，是落实积极财政政策的重要内容。截至2018年6月，全国一般公共预算在收入保持平稳较快增长的同时，支出也已完成预算的53.2%，比序时进度快3.2个百分点，相较于上年同期加快了0.1个百分点②。可以看出，财政支出保持着较高强度且完成了较好进度，为积极财政政策实施提供了保障。因此，在经济延续稳中向好态势、财政收支执行超前完成任务的背景下，“聚焦减税降费，积极财政政策要更加积极”的目

标在国务院常务会议上被提出，减费降税、保持支出强度以及微调财政政策等，成为实现财政政策更加积极的主要措施。如何在当前各种不确定因素增多的情况下实现更加积极的财政政策，以免发生财政风险进而引起系统性整体风险，需要解决一系列结构性问题，为不确定性注入确定性[2]。为此，多举措加快预算执行进度、提高财政支出效率至关重要。

然而从实践中可知，当前财政资金使用效益仍然不高，资金沉淀问题依旧突出，尤其是在财政政策重点发力的领域。比如，审计署公布的《国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，部分扶贫项目共261个，涉及投资共2.88亿元，长期闲置或未达目标[ZW（]数据来源：《国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，http：//www.audit.gov.cn/n4/n19/c123683/content.html？from=groupmessage&isappinstalled=0.[ZW）]。这种统筹力度不断增加，而财政资金却仍然沉淀的现状，会制约未来更加积极的财政政策的实现。

就这一问题，学者纷纷展开研究并提出相关政策建议，具体如完善预算管理制度[35]、推进国库集中支付改革[68]、合理划分财权事权[910]、完善监督机制提高信息公开[1112]，做法包括加强“四本预算”衔接、构建跨部门协同机制[13]等。此外，从治理的角度上来说，不少学者认为解决财政支出效率不高涉及到治理机制问题[14]，而统筹资金的能力反映了财政的治理能力，针对目前中国发展重点从总量为主转向结构为主的变化，更应重视支出结构背后的观念固化和制度固化，加快支出分类改革的试点[15]，实现具有效率性、效益性、公平性和透明性等特征的政府治理目标，以期更好地提高财政资金使用效益[16]。但这些讨论更多地是针对问题的表面原因进行探讨，较少涉及对资金统筹使用难以展开深层次原因的分析。基于此，本文从财政资金统筹现状出发，分析资金统筹使用过程中存在的困境，进而提出相应的路径选择，为构建资金统筹使用长效机制提供依据，以期为实现更加积极的财政政策提供保障。

一、财政资金统筹现状

通过对国家审计署公布的2016年第一季度至2017年第四季度“国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果”进行整理可以看出，截至2017年第三季度，出现由于未支出形成违规存量资金[ZW（]关于财政存量资金官方并未给出明确的定义，根据学者的研究，可将其定义为已编列支出但尚未实际支付使用的财政资金，且普遍认为存量资金包括正常原因形成的和非正常原因形成的。因此，审计署文件中指出的违规存量资金，可以认为是因非正常原因导致的存量资金，包括在日常财政收支过程中出现的该投未投、该用未用、支出绩效低等引起的存量资金。[ZW）]的省份在减少，仅包括吉林、上海、江西、河南、湖南、广西、四川7个省市，说明各省市在国家重大政策措施落实的过程中加强了对财政支出的管理，加大了统筹财政资金的力度；但到2017年第四季度，存在违规存量资金的省份突然增加，达到14个（表1）。

另一方面来说，从2013年李克强在国务院会议上指出要进一步开展财政存量资金的盘活，将财政存量资金统筹用于国家急需发展的地方开始，财政资金统筹使用这一改革目标就得到了极大的关注。到2015年6月，《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）出台，从项目、科目、部门、政府预算体系、跨年度预算、各类收入、增量与存量、编制与执行等10个方面，详细地对资金统筹使用进行安排。这些文件涉及资金统筹使用过程中的方方面面，违规存量资金理应减少甚至消除，但数据显示，在不同年份中，仍然存在大量违规存量资金，尤其是江西、四川等省，分别在不同年份的不同季度，甚至每个季度都出现大量违规存量资金的情况，财政资金统筹效果可见一斑[ZW（]数据仅采集了审计报告中有关“财政资金统筹盘活”方面的数据，仅包括关键词“闲置”“结存”等，若加上其他如“项目是否达到预期效应”等关键词，财政支出效率将更低。[ZW）]。

二、财政资金统筹使用的困境

财政资金统筹使用效果主要受现有财政支出格局制约，使得资金无法形成有效流动。财政支出格局是随着发展逐步形成的，所表现出来的是以往改革结果积累效应的体现。因此，对于财政支出来说，无论在规模还是在结构上形成的态势，都是各种力量经过长期博弈形成的相对稳定的状态，体现出了不同层级政府、不同职能部门、不同发展地区等在资源分配中形成的受益份额。财政资金统筹使用就是打破现有各主体间的利益格局，重新分配使用，形成符合发展需要的新模式，因此在统筹过程中会存在相应的阻碍。

（一）財政资金使用中的多元利益主体：资金流动的桎梏

在政府内部，从各职能出发进行分工形成了纵横交错的组织体系，根据政府各部门、各层级之间的责、权、利的分配作出的一系列制度安排，形成了资金分配的逻辑起点。在对资金进行具体分配使用时，不同利益主体的相互作用和相互影响会存在三种对应的利益关系，即特殊利益与共同利益、长远利益与眼前利益、既得利益与未得利益。

第一种：根据整体和个体的差异性可知利益主体的共同目标和个体特殊要求具有较大差异，进而涉及的利益矛盾为特殊利益与共同利益间的矛盾。从共同利益出发，在财政资金统筹过程中，资金有效使用和财政可持续发展是全社会的共同目标。在具体实践中，无论是地区间还是部门间都存在差异性，如发达地区与不发达地区对资金的需求和投向不同、职能部门对未来发展规划不同等，这种差异会形成各具特色的特殊利益诉求。当全社会共同利益与特殊利益、特殊利益之间等发生冲突时，各主体倾向于选择各自特殊利益的实现，最终形成的结果与共同利益预期存在偏差。

第二种：从利益形成的周期来划分，主体间存在长远利益和眼前利益的选择。长远利益的实现相对于眼前利益的获得来说需要更多的配套成本，存在周期上的劣势，为此各主体普遍倾向于关注眼前利益。具体来说，从长远利益出发，中央政府或上级部门作为政策制定者，倾向于建立财政资金统筹使用的长效机制以实现资金长期有效地被使用，但长效机制的建立需要在大量实践中不断修改和完善；从眼前利益来看，下级政府或部门代表的政策落实者，对当前格局中获益的守护动机大于需要更长周期才能见效的长远利益的获取，为此，缺乏财政资金统筹使用的动机和动力。

第三种：主体利益化使各主体仅代表某一特殊利益，通过追求和保护各自既得利益忽视未得利益的重要程度。尤其对于已获利主体来说，任何政策的变动都将改变既得利益的确定性和未得利益的未知性。因此，在资金统筹使用的改革中，无论是思想上还是行为上，各级政府或部门都不愿意失去已有的权利，会选择消极对待统筹工作的展开。

在打破现有财政支出格局对财政资金进行统筹使用过程中，将涉及人、财、物的重新分配，需要站在国家整体利益、长远利益的立场上对财政资源分配进行重新考量。在现有格局下，各主体受特殊利益、眼前利益和既得利益的影响，尤其受未得利益的不确定性影响使得现有支出格局难以被打破，进而无法有效改变资金“沉淀”的结果。

（二）财政资金使用中的利益主体博弈：打破固化的困境

根据经济人假设，所有人的行为都是个人的理性选择过程。对于一个集体或者社会而言，如果每个成员都作为独立的个体进行理性决策，那么整体利益目标就难以实现。从政府内部来说，财政支出决策是由多个具有各自特点的行为特征和效用函数并按照特定组织规则运行的决策主体的集合[16]，包括了中央和地方政府、政府各职能部门、不同发展现状的地区政府等；从整体社会来说，财政支出决策和使用是各机构、组织博弈结果，由于目标的不一致性，各方都在操作过程中争取利益进而对支出改革和路径施加不同的力量，最终结果是形成了现有的支出格局，且难以统筹。

以部门博弈为例。在支出决策中，部门各自形成了互相独立的利益集团，并着重考虑维持本部门的利益，无形中曲解了支出整体效益的实现。假设对于两个部门来说，即对A部门和B部门的资金进行统筹，两部门可采取的策略仅包括积极统筹和消极应付两种。当A和B同时选择积极统筹时，财政支出整体效益增加，存量资金减少，此时，上级政府也会给予部门一定奖励以兹鼓励。但从另一方面来说，财政资金统筹使两个部门改变了原有的资金配置方式，即失去对原有资金的绝对支配权并承担失去某项资金的成本。为分析简便，假设A和B付出的成本相同，即（x，x）。当A和B同时选择消极应付时，两部门资金将继续按照原有支出格局进行支付，此时支出效率低、存量资金多，付出的相应成本为（y，y）。当A和B有一方积极开展支出改革，加大统筹力度，而另一方继续原有支出格局，则积极统筹一方付出的成本为（y-a），消极应付的一方付出的成本为（y+a）。其中x-y>a，A和B形成的博弈矩阵见表2。

根据表2可知，在财政资金统筹使用的过程中，A部门和B部门存在两个均衡，即（x，x）（y，y）。从帕累托意义上（x，x）优于（y，y），且两部门在采取积极配合策略时将带来正的外部性。但对于A和B两个部门，在统筹工作中，各自采取消极应付策略时付出的成本相对于采取积极统筹策略时付出的成本来说更低，因此对于独立的部门，从各自现有利益格局出发，博弈结果都是等待对方积极统筹并享受外部效应，最终都选择消极应付，（y，y）成为博弈的唯一纳什均衡，这种均衡选择是对财政资金统筹使用的限制。更进一步来说，当前发展环境具备多元性和复杂性双重特征，政府内部不同部门对同一政策尚且均采取消极应付这一策略，更不用说存在较大目标分歧的政府、市场和社会[17]。在这种利益博弈下，财政资金统筹使用效果不佳成为必然。

（三）财政资金使用中的政府行为惯性：利益藩篱的路径依赖

政府主导作用的发挥是加强社会公共物品或服务的有效提供，但并不意味着在政府、市场和社会的关系中，政府处于垄断地位。与此相反，为处理好政府与市场、政府与社会的关系，政府应真正发挥作为服务型政府、法制型政府和效能型政府的职能，突出其公共服务和社会服务意识，辅之以法律法规等规范性文件，以实现三者的良性互动和优势互补。更进一步，政府在配置财政资金时，应站在全局视角下作为“掌舵”者而不是“划桨”者，通过培育市场、社会其他主体的职责，以淡化政府原有的全能型特征。

但从现有的政府管理格局中可以看出，受长期计划思维、体制转型等多重因素影响，中国政府职能转变并不完全，管理中“越位”“缺位”“错位”等问题仍然严重，造成政府事权庞杂、交叉管理、公共服务提供不足等问题。具体包括：第一，横向部门间条块分割和重复建设共存，使得财政支出不能形成合力，部门利益刚性较强。第二，纵向部门间事权和支出责任不匹配，中央包揽过多，地方依赖性强，加剧了投入份额和交叉现象，无法有效使用资金。第三，政府与市场间界线不清，政府“手臂”过多、过长，且配套措施不健全，资金效率低。

（四）財政资金使用中的制度冲突和失衡：改革的制度成本

对现有财政支出进行统筹使用，不仅涉及资源配置方式的变化，还包括了对经济、社会、政治、文化等各个方面改革的整体过程，从根本上解决资金使用效率不高、资金难以统筹的问题，必然需要对现有体制机制的重新思考。这一过程中相应会产生一定的成本，包括了制度的摩擦成本、新制度的机会成本和安排成本等。

第一，对于制度的摩擦成本来说，是由旧制度受益方与新制度受益方之间的摩擦、旧制度的政策安排与新制度的政策安排之间的摩擦产生的。在对现有支出格局进行统筹使用时，新制度的形成并不是一蹴而就的，而是需要经历一个与旧制度转换的阶段，这就产生了旧制度与新制度间的摩擦成本。另一方面，在旧制度中受益的主体与在新制度中受益的主体存在不对等性，甚至会出现旧制度中受益主体在新制度中成为利益损失主体，需要与之匹配的补偿支出，即调整摩擦成本。第二，对于新制度的机会成本来说，任何制度的选择都存在着一定的机会成本，选择某一改革措施后，政府必然承担着未实施其他措施和继续实施原有措施等引起的机会成本。第三，对于新制度的安排成本来说，由于新制度是对原有制度的更改，必然会打破原有制度下的条件假设。因此，当原有支出格局不存在或者被打破时混乱不可避免地会出现，这时需要针对新制度实施条件、配套措施、监督方案等因素进行重新考虑，此时产生的成本构成了新制度的安排成本。

三、统筹财政资金的路径选择

财政资金在统筹使用过程中会受到主体利益选择、博弈困境、改革成本等方面的阻碍，使得财政资金难以统筹使用。在财政收支矛盾仍然突出的前提下，构建财政资金统筹使用的长效机制，应从顶层设计出发，培育全局意识的价值导向，实现多元共治的统筹机制，并配以全面实施预算绩效管理的内部管理模式和强化人民代表大会监督的外部监督措施等，实现资金的有效统筹。

（一）培育具有全局意识的价值导向

财政支出是资金使用主体的利益格局体现，对原有支出制度的改革必然导致权力的此消彼长，各部门应站在全局视角下，以更大的智慧和勇气，实质性打破财政支出中的利益藩篱。因此，应培育具有全局意识的价值导向。具体包括：第一，确立体现公共利益核心价值的财政支出目标。从财政支出视角来看，应确立以提高财政支出效益为核心目标的财政支出管理改革，即通过改变以往不科学、不合理的支出模式，达到资源和生产要素的自由流动和优化配置，打破政府间、部门间、区域间的隔阂，从国家整体利益出发，充分利用有限的财政资源，保障可持续发展。第二，建立体现公共利益核心价值的动力机制。衡量财政支出效益的重要指标之一是公共利益的实现，而公共利益的实现需要配以价值动力机制的有效运转。因此，通过以公开透明的项目管理为依托，加强主体间互动，实现价值动力机制的内在要求，进而实现公共利益[18]。

（二）建立多元共治的统筹机制

第一，中央与地方的共治。财政资金有效统筹使用需要依靠政府支出关系的调整来实现。根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）、《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号）等有关规定，中央与地方财政事权和支出责任划分已逐步展开，尤其对于基本公共服务领域的中央与地方共同财政事权和支出责任划分已较为清晰，中央和地方应严格按照相关规定深化落实，实现对义务教育、基本养老保险、基本医疗保障等支出的合理安排。另一方面，根据中央和地方的职能定位，进一步理顺中央和地方的财政事权和支出责任，推进其他领域划分细则及相关政策出台。

第二，地方政府间的共治。财政资金有效统筹使用，需要建立跨地区沟通协商和利益的补偿机制来推进。首先，各地区政府要打破经济增长和官员晋升政绩的狭隘观点，以长远利益为目标，反复进行平等的沟通协商。其次，从管理上改变官员考核晋升机制。对于地方官员的政绩考核，从根本上改变只关注当地经济增长的状态，应充分考虑地方政府所处的环境、发展等因素，结合外部性的影响，制定出综合指标，全面考核地方政府官员的政绩。最后，从利益角度上制定补偿机制。在财政资金统筹过程中，建立地区的补偿机制，对付出代价的地方，由中央政府或利益受益地区通过相应的转移支付、政策补贴等措施进行补偿，改善协调过程中地方间利益失衡问题。

第三，部门间的共治。财政资金有效统筹使用，需要建立跨部门联动机制来深化。财政资金的管理不仅涉及财政部门，也涉及资金使用部门、资金监管部门等。不同部门在资金的使用中，根据不同职责划分和权力水平进行资金的决策和执行，因此统筹工作仅靠财政部门一己之力无法完成。首先，进行部门职责调整和整合。在落实党中央有关政策过程中，将利益在各部门进行合理分配，坚决消除偏离整体利益之外的部门利益。其次，建立部门间沟通协商机制。在现有的部门层级上，依托有效的行政协调机制，优化部门间的联动，从而实现“1+1>2”的资金使用效果。在不改变现有政府机构设置条件下，由财政部门牵头，建立跨部门的专业委员会或召开联席会议，协商存量资金的安排使用情况，避免重复交叉或相互脱节，强调资金使用整体协同理念，打破部门隔阂。最后，与地区间配套补偿机制为依托，建立部门间补偿机制，更倾向于关注项目涉及部门的利益。

第四，政府与群众的共治。财政资金取之于民而应用之于民，因此财政支出的有效使用应从群众的切身利益出发进行衡量。首先，提高预算透明度，减小政府与群众的信息不对称。预算透明度的提高可以保障群众的知情权，为监督提供前提以督促政府更好履行受托责任。其次，加强人民代表大会对预算的监督。人民代表是广大群众的代表，因此从预算的编制、执行到最后的决算，都应受到人大的监督。最后，依托现代信息手段，加强群众与政府的联系和沟通。

（三）全面实施预算绩效管理

“十九大”报告中提出要全面实施绩效管理，这是继“十八大”报告提出“推进政府绩效管理”后对绩效管理的新提法。全面实施绩效管理要求在预算编制、执行和监督的全过程中更加关注资金的产出和结果，为提高财政资源配置效率和使用效益提供了支持。其中，构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，是体现全面实施绩效管理的主要指标，也是实现财政资金统筹使用的制度保障。

第一，强化预算部门的责任。全面实施预算绩效管理包括了对财政支出的全面绩效管理，而财政支出是通过预算安排体现，因此，要强化预算部门的第一责任人意识。在落实财政资金统筹过程中，预算部门应发挥组织协调和监管的责任，从源头上把控资金分配的合理性和有效性。

第二，推进全覆盖的实现。首先，实现全方位的绩效管理格局。全面实施预算绩效管理要实现向所有类别拓展，即在继续推进一般性预算项目支出绩效管理的基础上，逐渐向预算部门整体支出、财政收入和支出政策拓展；在继续探索转移支付制度的基础上，逐渐向各级政府财政运行拓展，从建立完善的政府预算绩效管理、部门预算绩效管理、政策和项目预算绩效管理三个方面入手，实现全方位的绩效管理格局。其次，实现预算管理的全过程。将預算编制、执行、监督等过程与绩效管理同步，保证财政资金接受全过程的绩效管理。最后，实现覆盖财政的全资金。将所有财政资金都纳入绩效管理范畴，即从一般公共预算向政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算拓展，完成对所有财政资金项目、预算单位、预算部门的监管，确保“花钱”与“办事”间的匹配，防止“拿钱找项目”情况的发生，减少资金无法形成有效支付的可能。

第三，强化绩效目标管理。绩效目标作为财政资金使用的“指挥棒”[19]，在预算管理中发挥着至关重要的作用。因此，要通过进一步加强绩效目标编报能力，以实现绩效目标的规范化、绩效指标的科学化、绩效结果的可获得化。首先，在申报预算时，主管部门或委托社会中介机构应对绩效目标进行严格的事前评估，倒逼预算编制部门科学、合理设置绩效目标。其次，进一步按类别研究统一的绩效目标指标体系，并给出指标解释，以提高指标填列的可操作性。对无绩效目标或绩效目标偏低的支出，采取一定的措施，可不予安排或相应消减预算规模，以实现财政资金的有效执行。最后，对于项目来说，应严格遵守将绩效目标及指标作为项目入库的前提条件，未按规定设置绩效目标或审核不合格的项目不予进入项目库。

（四）强化人民代表大会监督体系

根据中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》可知，为提高财政资金的使用效益，保障预算支出和政策更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署，人大对预算的监督重点，从赤字规模和预算收支平衡转为支出预算和政策拓展。这意味着人大对预算的审查监督更具监督性和有效性，同时也意味着要进一步强化人大监督体系。

第一，给予人大充足审查时间。对支出预算和政策的审查要求人大需要充分了解党中央重大方针政策和决策部署、听取各方的意见和建议、展开专题调研等，在人大代表具有兼职性前提下，应给予人大对预算审查监督提前介入许可，以确保在对预算进行审查监督时的科学完整。例如，结合人大代表的工作特征，组织代表不定时进入预算编制部门进行短期考察等活动。

第二，夯实监督主体构成。首先，加强对人大自身素养的培训，特别是基层人大，使其对各项法律法规、重大政策、重点项目有足够的了解，从而有效行使监督权。其次，在中国多元化的预算监督形势下，建立以人大监督为核心，以政府财政部门、职能部门、审计部门等在内的多元主体监督体系，借助相关部门监督力量以强化对支出预算和政策的监督。最后，充分利用专家智库，更加广泛地借助专家和社会力量，形成人大、政府与其他社会主体的有序互动。

第三，形成以支出预算和政策为主的全口径和全过程预算审查监督。预算审查重点转为支出预算和政策并不意味着对收入预算等的忽视，而是在原有的审查监督前提下，更加强调包括一般公共预算、政府性基金预算等预算的支出和政策的全面监督审查，强调对预算事前、事中、事后的全过程审查监督[20]。

第四，健全人大监督责任机制。解决委托代理引起相关问题的主要途径有两种：一是激励机制，二是监督机制。因此，人大对预算监督应采取激励和监督并进的办法，以促进人大对预算监督有效性的提高。在激励机制建立方面，首先，对人大代表履职工作进行合理的量化，如建立人大档案，系统地记录人大代表在各个监督阶段的工作情况，并对不同的工作给以量化分数或相应加分；其次，每年可进行集中考评，对不合格的人大代表采取提醒、批评等措施，对履职较好的人大代表进行相应奖励。在监督机制建立方面，首先，利用各种媒介对人大监督预算这一过程进行监督，充分体现出人大监督预算的受监督性；其次，建立等级惩处制度，对不称职或渎职、违法违纪的人大代表，按程度采取教育、批评、警告等措施，对情节严重的代表甚至可进行劝退并采取以后年度也不被任职的办法。

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【责任编辑郭玲】

Key words： financial fund； financial risk； overall planning and benefits pattern； multigoverning model

作者：李燕　彭超

社会监督体系下的社会保险论文 篇2：

地方养老基金委托投资风险的审计控制

摘 要：在全国社保基金理事会受托投资运营广东省企业职工基本养老保险基金的示范下，越来越多的地方养老基金实行多元化的投资运营乃属大势所趋。既要拓宽养老基金的投资渠道，又要强化包括政府审计在内的监督形式以控制投资尤其是证券投资的风险，是当前中国地方养老基金运营管理的现实选择。通过对各地养老基金的审计监督，明确只有经省级政府动议、本级人大和国务院批准，委托给国家专门成立或其他具有优秀业绩的资产管理机构开展多元化投资运营，并在委托合同中规定进入投资市场的比例、规模、进度、期限、对象与保底收益等事项，才能在最大程度上防范和化解投资风险，促进投资风险预警机制和风险控制制度的健全，确保基金的保值增值。

关键词：养老保险基金；投资风险；政府审计

一、问题的提出

经国务院批准，全国社保基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东省企业职工基本养老保险结存资金1 000亿元，此举首开地方养老基金委托进行多元化投资运营的先河。从该理事会往年受托投资中央财政补助9个试点省市做实个人账户资金的良好成绩来看，①在可预见的将来，有望根据国务院的统筹安排和具体省份的要求，逐步扩大委托投资地方养老基金的试点范围，并在充分积累经验的基础上，对结余基金只能购买国债或存放银行的现有政策进行必要的调整。

近年来，由于中国人口老龄化形势的不断加剧，以及领取养老金的人数的逐年增加，②养老金支付缺口也逐渐扩大。更有甚者，由于近年来通货膨胀指数的持续走高，养老基金面临着较大的贬值风险。资料显示，地方养老基金截至2011年底累计结余为1.85万亿，十多年来的其年均收益率不到2%，如果扣除通货膨胀率，其实际投资收益为负数。笔者认为，在有限的财政资金无法全额弥补基金收支缺口的前提下，若不及时对现有的基金投资政策进行反思与调整，全力实现基金的保质增值，在未来人口老龄化高峰到来之时，出现参保居民“缺钱甚至无钱养老”的现象也并非耸人听闻。

根据各国的经验，谨慎地放松养老金的股票投资限制是提高养老金投资收益率的重要途径。幸运的是，在确保安全的基础上，地方基本养老保险基金实现包括证券投资在内的多元化投资理念，已逐渐为越来越多的人接受。《社会保险法》第69条明确规定，社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。国务院《社会保障“十二五”规划纲要》中再次明确提出“积极稳妥推进基本养老保险基金投资运营，实现基金保值增值。”然而，作为硬币的另一面，从安全性角度上说，存放银行和购买国债无疑是最为稳健的投资方式，而实行基金委托进行多元化投资，尤其是进入尚不太成熟的证券市场，则暗藏着较大的投资风险。因此，防范和化解地方基本养老保险基金委托进行多元化投资尤其是证券投资的潜在风险，是人大、政府、基金投资机构及社会公众高度关注并亟待解决的重大课题。

鉴于此，考虑到地方养老基金自2010年开始纳入预算编制范围，以及广东省养老基金委托投资1 000亿元的现实，笔者不揣浅陋，拟从基金的投资风险入手，并结合自身审计工作实际，基于政府审计的视角，对基金委托投资尤其是证券投资的风险控制问题展开研究，期以引发大家更多的思考。

二、地方养老基金委托投资的风险解析

一般认为，风险是损失发生的不确定性。根据风险的不同划分标准，地方养老基金委托投资的风险也表现各异。仅从审计的角度上看，地方养老基金委托投资的风险主要体现为：一是由于从事的是委托投资，故必然存在委托—代理风险；二是由于从事的是多元化投资，每种投资形式都必然存在不同程度的投资风险，其中，以投资证券的风险最大。

（一）委托—代理风险

理论认为，委托—代理关系中的委托人与代理人都是理性而自私的，他们都追求自身利益的最大化，代理人有着与委托人不同的利益，因此会采取一些能使自身利益最大化而损害委托人利益的行为。代理人通常比委托人拥有更多的信息，故委托人很难监督代理人并保证代理人的行动符合自己的利益。委托人试图使具有信息优势的代理人按照委托人的利益选择行动，但其不能直接观察到代理人选择了什么行动，信息不对称会引起道德风险问题。因此，委托人必须解决的是，根据他所能收集到的信息来奖励或惩罚代理人，激励代理人选择对委托人最有利的行动，也就是选择一个可行机制来实现最大化的期望效用。

在地方政府委托全国社保基金理事会进行投资案例中，存在着三级委托—代理关系（见下图）：一是参保人员将主要由单位和职工缴费所形成的养老基金委托地方政府管理所形成的委托—代理关系，委托人是参保人员，代理人是地方政府；二是地方政府将其所管理的养老基金委托全国社保基金理事会管理所形成的委托—代理关系，委托人是地方政府，代理人是该理事会；三是全国社保基金理事会委托南方基金管理公司等20家境内投资管理人和德盛安联资产管理公司（Allianz）等10家境外投资管理人进行股票、债券投资，委托人是理事会，①代理人是投资管理人。根据委托代理等相关理论，作为代理人的地方政府、全国社保基金理事会和投资管理人，在筹集、使用、管理、投资养老基金过程中，均可能利用自身较委托人有利的信息优势，从事损害委托人的利益的行为。诚如耿志明教授所言，由于在养老保险基金中产生了信息不对称性的委托—代理关系，从而在养老保险基金中产生了不完全的产权。这种不完全产权处于公共区域，体现在基金代理人可能产生内部人控制的情况下，并使基金投资人的利息受到损害。比如，基金代理人可能会根据自己的利益去从事一些风险较高的短期性投资，而这样的投资活动有悖于养老保险基金的投资原则。

（二）多元化投资风险

多元化投资风险主要是指投资者在进行多元化投资的过程中，遭受损失或达不到预期收益率的可能性。投资风险一般可分为系统性风险和非系统性风险，而每种投资形式的投资风险则是系统风险和非系统风险的总和。

现以证券投资为例略加说明。所谓系统性风险，是指由于全局性事件引起的投资收益变动的不确定性。系统风险对所有公司、企业、证券投资者和证券种类均产生影响，如经济周期性波动、利率和汇率变动，因而通过多样化投资不能抵消这样的风险，所以又成为不可分散风险；所谓非系统风险是指由非全局性事件引起的投资收益率变动的不确定性。在现实生活中，各个公司的经营状况会受其自身因素，如决策失误、管理能力的降低、产品质量的下滑的影响，会造成该家公司或该公司所在行业的证券收益率的变动，它是某个公司或所在行业所遭受的风险。由于某种证券收益率的非系统性变动跟其他证券收益率的变动没有内在的、必然的联系，因而可以通过证券多样化方式来消除这类风险，所以又被称为可分散的风险。

三、基金委托投资风险控制的主要内容及重点

基于上文对基金投资风险的分析，鉴于系统性风险具有全局性、体制性等特征，通过政府审计直接加以防范和化解的功效相对较小，下文主要通过对养老基金预算编制、执行等重点环节的审计，从以下几个方面对地方养老基金投资的委托—代理风险和非系统风险进行控制：

（一）投资决策的审计控制

笔者认为，对于地方养老基金的委托投资应当与转移支出、上缴调剂金等重要事项一起，列入年度所在地的社保基金预算编制范围。是否委托投资、投资给谁、规模多大等情况都应接受本级人大预算或其他专门形式的审查与批准，同级地方人民政府仅有委托投资的动议权和执行权。主要原因包括：一是根据法律规定，地方人大是地方国家权力机关，有权在本行政区域内决定各项工作的重大事项，既包括对本级政府工作的监督，也包括对国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的审查和批准。自2010年开始养老基金就已纳入政府预算范围，委托投资行为应当作为预算编制的重要内容之一，接受本级人大的审查和批准。二是从养老基金的性质上说，社会保险基金作为公众的“养老钱”和“保命钱”，主要由缴费单位和缴费个人分别按缴费基数的一定比例缴纳的，从本质上属于全体参保劳动者共同所有，政府仅负有代为管理之责。由于“全体参保劳动者”是一个泛化的共同体，实践中很难界定其明确的代表人。从法理上说，地方人大属于最能反映本地“民意”的代议机构。因此，动用本地养老基金进行有较大市场风险的投资，应当接受其审查和批准。三是根据《社会保险法》第76条关于“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告”的规定，对于地方养老基金委托投资后的运营情况，本地人大仍有权继续加以审查和监督。综上所述，对于任何未纳入社保预算编制范围，或者未通过人大预算或其他专门形式的审查与批准的地方养老基金委托投资行为，都是非法和无效的。

另一方面，实行地方养老基金全国统筹是中国基本养老保险工作未来发展的最终形式，当前应以加快推进基本养老保险省级统筹为重点。现有研究表明，在地方养老基金管理方面，尽管政府在2009年底宣布全国所有省（含直辖市、自治区）都实行了养老保险省级统筹或出台了省级统筹方案，但从政策执行情况来看，除几个直辖市和个别省份外，大多数省份采取的都是养老保险的省级调剂金模式，而不是完全的养老保险基金省级统收统支。也就是说，征缴的养老基金仍然大部分掌控在地市级、县级政府等上千多个独立的行政单位手中，形成了养老基金管理的“碎片化”状态。在这种状况下，如果允许地市级、县级人大决策委托投资，不仅因投资主体众多易于带来管理上的混乱并增加管理费用和监管难度，更会因此增大基金的风险源，降低了基金抗风险能力，因为一旦该层次的基金投资失败，将很难从其他市县进行资金调拨，从而使当地养老金出现支付困难甚至是支付危机。因此，就当前情况而言，只有省级政权才能被授予将地方养老基金进行委托投资的权限——当然，根据中国行政管理体制，这种决策还得经过国务院的事先批准。

鉴于此，从审计的角度上说，应当重点关注是否存在地方养老基金委托进行投资的情况；如若存在，则需进一步关注以下事项：（1）是省级政府或是省级以下政府，发起养老基金委托投资的动议，审查是否曾在无权动议的情形；（2）省级政府是否将投资的情况，事先纳入本级社保预算编制的范围，审查有无少报、瞒报和漏报委托投资项目的情形；（3）委托投资行为是否经过本级人大的审查和批准，审查是否存在人大尚未审查和批准就已委托投资的情形；（4）委托投资行为是否经过国务院的批准，审查是否存在未经国务院批准而由地方自行委托投资“各自为政”的情形。

（二）投资主体的审计控制

鉴于地方养老基金的民生性质与巨大规模，以及当前国内外复杂的金融市场环境，政府在对受托投资机构和基金管理人的选聘方面，必须采取最为谨慎的方针，只能经过法定的遴选程序并通过公开招标方式才能被授予投资运营权，主要委托给那些国家专门成立的或在海内外投资管理当中长期投资业绩优秀、风险控制能力强、治理结构优的资产管理机构开展投资的专业化运营。待运营机制成熟后，还可根据基金管理人的投资绩效形成自由竞争机制，取消投资不规范的基金管理人后续竞标资格。例如，根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》第9条的规定，取得社保基金投资管理业务资格、根据合同受托运作和管理社保基金的专业性投资管理机构即合格机构投资者的基本条件，主要包括在任何时候都维持不少于5 000万元人民币的净资产、最近三年没有重大的违规行为等七项。

鉴于此，从审计的角度上说，应当严格对照相关行政法规和政府规章对合格受托投资机构和基金管理人的选聘程序和准入的条件，重点反映是否存在未经公开招标方式及其他违反法定遴选程序的情形，重点揭露因运营管理能力和风险控制能力低下等原因致使的不符合基本条件机构投资者混入委托养老基金证券投资市场，从而增大投资风险的情形。

（三）投资比例与规模的审计控制

根据美国著名经济学家马克维茨（Markowi-tz）提出著名的现代投资组合理论（Modern Portfolio Theory），理性投资者会利用“分散投资”来优化他们的投资组合，从而避免出现“鸡蛋放在同一个篮子中”的危险现象。就养老基金委托投资而言，为了分散投资风险，地方政府一般都要求全国社保基金理事会仅将一定比例的基金投入证券市场，借以控制进入证券市场的资金规模，促进资本市场的正常发展。这些比例的上下限要么会作为机构投资的法律依据被强制执行，要么就作为正式条款在委托投资协议中加以明确，从而有力地约束机构投资者的投资行为。如在理事会受广东省政府委托投资运营养老基金的委托投资协议中，明确新增资金将更多配置到固定收益类产品中。而根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》第28条的规定，银行存款和国债投资的比例不得低于50%，企业债、金融债投资的比例不得高于10%，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。这样测算，此次受广东省政府委托投资运营养老基金的1 000亿元，最终能进入股票投资的规模上限为400亿元。①另一方面，全国社保基金理事会为有效降低证券投资的风险，通过投资纪律性再平衡对证券投资实行比例管理。①具体而言，根据资金性质和各大类资产的风险收益特性，社保基金确立了中长期资产配置计划，设定了股票和债券等各类资产的投资比例区间。在实际投资中，当股票资产比例低于目标比例区间下限时，就增加投资、提高股票资产的比例；反之，则减少投资、降低股票资产的比例。

鉴于此，从审计的角度上说，应当严格对照限制投资比例和规模的法律法规及委托投资协议，审查基金投资比例和规模限制政策、协议的执行情况以及投资纪律性再平衡比例的管理情况，重点反映是否存在地方养老基金超比例、超规模进入证券市场，从而造成股市动荡、增大投资风险的情形。

（四）投资进度与期限的审计控制

就地方养老基金投资证券市场而言，由于基金规模过于庞大，考虑到证券市场投资秩序的稳定，有必要对委托投资的基金进入和退出证券市场实行进度控制。因为过大数量的基金同时进入或退出证券市场，易于冲击正常的投资秩序。例如，在此次理事会受广东省政府委托投资运营养老基金的委托投资协议中，明确1 000亿元资金将分批逐步到位。与此同时，养老基金委托证券市场投资，一方面应当坚持长期投资理念，分享国民经济增长的长期收益，着眼于分享股票市场健康发展的成果，使其不会采取短期投资行为，不会依靠股市的大起大落炒作盈利；相反，它是股市中的一支稳定力量。然而，另一方面为便于及时对委托投资行为的考核、评估，投资又应设有固定的投资期限。具体的期限，可根据委托投资的时间、投资证券的种类、受托基金管理人以往投资业绩等多种因素确定。如在此次理事会受广东省政府委托投资运营的案例中，主要是处于首次试点委托的考虑，投资期限暂定两年。

鉴于此，从审计的角度上说，应当审查委托证券投资的进度与期限规定的执行情况，重点反映是否存在实际投资资金未按规定分批逐步到位的情形，并对因投资期限过短或过长所带来的风险提出预警。

（五）投资对象与收益的审计控制

鉴于地方养老基金的特殊性质，为有效降低风险、维系基本收益，应当对其投资对象与保底收益进行必要的控制。在投资对象方面，考虑到证券市场不太完善的现状，如果投资股市的话，目前应当主要投资国家战略性产业、资源性产业和垄断性产业。这些产业资金需求量较大、投资回收期较长，投资回报率较高且风险较小，符合养老基金可以长期使用但必须低风险运作的特点，可以为社会保障基金赢得较高的投资回报。尽管如此，由于投资风险的不确定性，只赚不赔只是理论上说假设，基金投资存在亏损的可能。因此，另一方面，对于养老基金的投资还应当进行必要保底收益的控制。如果投资收益低于收益下限，应首先由基金管理人动用储备金予以补充——这就要求基金管理人事先按一定比例提取自有资本存放委托人指定银行用作保底收益的担保储备。若储备不足弥补的，应动用基金管理人的其他自有资产加以补足。若仍不够弥补的，由于政府是养老保险的最终责任主体，则应由启动委托投资动议的本级政府承担“兜底”弥补责任。例如，在此次理事会受广东省政府委托投资运营养老基金的委托投资协议中，明确规定委托人可获得不低于同期银行定期存款利息的收益，以确保实现基金基本的保值增值。

鉴于此，从审计的角度上说，应当审查养老基金的投资对象与保底收益情况，重点反映是否存在证券投资资金未按规定进入战略性、资源性和垄断性等收益较大、风险较小产业的情形，揭露委托代理双方未签收益保底协议或条款，以及基金收益实际低于同期银行定期存款利息等情形。

四、结语

由于审计机关具有独立于地方养老基金委托代理关系双方当事人的特殊身份，又具备相应的专业技能和法定职责，因而可以通过政府审计的手段，对投资的决策、主体、比例与规模、进度与期限、对象与收益等方面进行全面审计监督，从而规范代理行为、减低投资风险，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。具体而言，通过对地方养老基金开展审计，在委托投资方面可以达到以下基本目标：一是对地方养老基金预算的编制、执行等重点环节的真实性、合法性和效益性进行审计监督，反映基金投资运营管理的基本情况及主要成效；二是揭示基金委托投资在实体和程序上，尤其是在投资的决策、主体、比例与规模、进度与期限、对象与收益等方面，存在的主要问题并依法处理和问责，促进政府、理事会以及相关基金管理人强化对基金的内部审计和内部管理，进一步完善风险预警和控制机制；三是所谓“阳光是最好的防腐剂，电灯是最有效的警察”，通过审计公开或结果公告，完善养老基金投资的信息披露制度，为人大、财政、社保主管部门、纪检监察及社会公众对基金投资的外部监督提供重要的信息资源；四是针对性地提出改进与完善基金投资、控制投资风险的审计建议，促使政府研究出台《社会保险基金预算条例》、基金投资的实施细则以及长远规划、计划，②为中央完善对全国各地养老基金投资的顶层设计和制度安排提供重要参考，从而提高基金投资的整体性、宏观性和前瞻性。

当然，我们也应当清醒地认识到，对纳入地方预算的养老基金投资行为进行风险控制是一项复杂的系统工程，政府审计仅是其中的重要环节之一。除了养老基金投资相关部门和单位强化内部管理外，还应构建审计监督与人大、财政、社保主管部门、纪检监察及社会公众等其他监督形式“多位一体”的外部监督体系。只有这样，才能更为有效地对其投资风险尤其是证券投资风险进行控制，更大限度地确保养老基金的保值增值，从而让中国居民的养老金在更大程度上享受国家经济发展带来的成果。

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The Auditing Control of Local Pension Fund Investment Risk

HU Gui-an

（Nanjing Yangzi State-owned Investment Group Co.，Ltd.，Nanjing 211899，China）

Key words：insurance fund；investment risk；governmental auditing

[责任编辑 吴明宇]

作者：胡贵安

社会监督体系下的社会保险论文 篇3：

互联网新形势下我国“网约”导游新模式探索

摘要：在互联网的新形势下，现今旅游者的旅游方式的发生了巨大转变，已不再满足于过去流程化的服务方式，他们更希望获得个性化量身定制的优质服务。因此对于导游人员的服务理念与服务模式也提出了新的要求。面对新型的旅游市场和旅游需求，导游服务人员必须要改变现有的服务模式和知识素养，来适应飞速发展的旅游行业。

关键词：导游服务;“网约”导游;互联网

1我国导游人员的现状

“导游服务是指取得导游证的导游人员代表被委派的旅行社，按照组团合同或约定的内容和标准为旅游者提供向导、讲解及相关的旅游服务”。自改革开放至今，导游人员为我国的旅游业的快速发展做出了巨大的贡献。但是随着互联网的不断深入发展和智能手机的普及，以及是我国高铁和高速公路的飞速发展，缩短了城市之间的距离。现今人们的旅游方式从观光型旅游过渡到体验旅游和休闲度假游，使得传统的导游服务已无法适应旅游者的需求，同时旅行社也面临着巨大的挑战。目前我国导游服务面临着以下的困难。

1.1导游人员知识结构老化，综合业务能力欠缺

“目前我国国内导游从业起点较低，文化知识不过硬。我国导游人员实行导游资格考试制度，要求凡具有高级中学、中等专业学校或以上学历的中华人民共和国公民，均可报名参加导游人员资格考试。”2由于近几年对导游人数需求量的不断增大，准入条件也有所放宽，一些没有经过专业培训在校学生在考试合格后也可获得导游资格证。这就导致导游队伍年轻化，学历和文化素质普遍较低。由于旅游活动中存在诸多不可预见性因素，导游服务除了为游客提供必要的旅游服务之外，还要处理各种突发事件。一些由于导游从业人员由于工作时间短，欠缺相关的实践经验，综合业务能力较差。因此，导游人员不仅要具备优秀的专业能力，还要具备随机应变、处理突发事故的能力。导游人员的学历构成情况与当今导游服务工作所需要的高素质、高技能要求差距较远。由此可见，我国导游人员的业务能力和整体素质有待提高。

图1我国年龄构成、学历构成图

1.2旅行社对导游人才的培训制度不完善

由于旅行社在用人方面存在着短期心理，没有从长远角度出发，无法给员工提供系统的培训和学习的机会，也不能通过提供持续的人力资源开发、培训;无法满足导游人员不断学习、更新知识的需要，其业务能力无法得到提高。这就造成一些导游工作积极性不高，对目前的旅游新形势了解不多，也没有掌握现代游客的旅游心理和消费特征。其次就是一些旅游企业忽略了对导游进行内部激励，很多导游在旅行神没有正常的职位晋升渠道，这都阻碍了高素质导游员队伍的建设。

1.3导游提供的服务跟不上时代的变化

目前的旅游者在旅游方式，消费习惯上发生了巨大的变化。在现今信息大爆炸时代，人们获得信息的手段和方式多样化，传统的导游服务已经跟不上现代旅游形式的发展。许多导游还停留在以前的“跟团游”的服务模式，靠提供传统的导游讲解和进店购物作为获得收入的主要手段。但是在现今信息透明化的社会，许多的游客不需要接收导游提供的程式化的景点讲解知识，这些知识游客自己上网搜索即可获得。他们需要导游提供更多的关于游览地的更多的风土人情，人文风貌、美食方面的知。购物方式亦是如此，由于现在的购物方式发生了巨大的变化，游客（尤其是90后、00后）不仅仅满足于导游带领他们去定点购物点购物，习惯与网上购物。所以选择“自由行”的年轻人越来越多。

1.4导游人员薪酬不稳定，保障制度不完善

在旅游行业竞争激烈的背景下，许多旅行社的导游无法享受养老金、医疗等社会保险以及住房公积金等社会福利，收入全部来自带团过程中的導游服务费用。在导游服务费无法保障导游人员的正常生活时，部分导游人员铤而走险，试图通过强制购物或者增加另行付费旅游项目等违法行为来获取消费回扣。因此阻碍了导游服务质量的提高。

2“网约”导游定制新模式应运而生

正是由于我国旅游市场上的导游服务存在诸多问题，在这种情况下国家旅游局2016年5月通告《导游人员自由职业试点工作通知》在9省市开展线上线下导游自由职业试点工作。根据通知，江苏、浙江、上海以及广东等四个省市将全面启动“网约”导游这种新型的定制模式。吉林长白山、湖南长沙和张家界、广西桂林、海南三亚、四川成都等地将启动网上导游和线下导游这种新型导游服务模式。同年8月，国家旅游局在哈尔滨黑龙江召开了全国导游制度改革试点会议，启动了全国导游公共服务监督平台。

所谓导游自由职业，通俗来讲，就是导游可以相比以前更自由地提供导游服务，从而获得相应的经济收入。游客除了可以选择“网约导游”外，还能预订更符合自身需求的优秀导游。通常情况下，“网约导游”有两种形式：一种是游客可以通过相应的网络平台进行预约。导游人员依照网络预约具体情况为游客个性化的解说或导游服务，然后通过第三方支付平台获取导游服务费。另一种形式主要是指游客通过旅游目的地旅游集散中心、旅游信息中心，以及某个旅游景区的旅游服务中心或其他机构，根据预约为游客提供一整套的讲解服务。这种新型的服务模式专门是为解决旅游业长期以来存在的坑骗消费者、强制购物、推销自费等违法问题而设计的。这意味着未来游客不仅可以“网约导游”，还可以通过网络和手机终端查询导游信息，对导游服务进行评价、表扬或投诉。这类似于在网上购物，浏览旅游商品后，根据旅游者不同的需求，将自己适合的旅游产品放进购物车列表，生成订单。据业内分析人士指出，“网约旅游”从监管的角度来看，通过大数据提供的信息，可以过滤掉“坏”的导游，留下优质的个性化导游资源，提高导游质量。

此外，根据许多在线旅游平台和大型旅行社提供的数据，自由旅行和近年来旅游团已经达到7：3的比例。因此，庞大的自由行旅游市场也为“网约导游”提供了巨大的空间。导游自由执业后，导游执业渠道将由原来的单一旅行社委派，转变为旅行社、互联网平台以及其他旅行服务机构的综合选择。一方面来看，导游自由职业是对导游的一种“松绑”，有利于导游根据市场需求，提高自己的职业能力，推动导游工作规范化和专业化。另一方面导游自由执业试点工作以政策为口号，以有效的管理体系为支撑，能够实现导游工作信息透明化，加强对导游服务工作的管理与监督。游客可根据游客综合评价和个性化需求自由选择导游，并通过第三方支付平台付费，在结束行程之后，根据旅游行程中的服务体验在互联网平台对导游进行综合评价。许多业内人士觉得导游自由执业有助于促使导游注意自身言行，提高自身讲解和服务质量。

3“网约”导游实施过程中面临的挑战

3.1对导游服务的监督管理难度大

导游是整个旅游过程中的重要的环节。游客的旅游体验直接具体关系到餐饮住宿地的环境状况、旅游景点秩序以及其他自助收费项目和购物点的安排。旅行社对于传统导游服务过程中的各个环节能够实现有效的管理。在导游人员实行这种新型的导游服务模式后，相应平台仅能明确要求导游人员为游客提供解说或导游服务，但在具体的旅游过程中，有些违规行为很难得到监督。因此，在这种新型模式的开展下，导游人员资格问题、信用资质、道德的监督问题也显得迫在眉睫。因此，无论是在对导游人员进行入驻平台时的审查，还是对导游在旅游过程中服务态度、服务方式的监督，甚至于对导游人员个人品质及处事方式等方面的监督，都需要社会、企业、导游自身等三方共同努力。

3.2游客合法权益保障难

在目前的导游服务中，由于导游人员的失误造成旅游者的个人权益受到损害，旅游者可以向旅行社起诉导游，并要求其承担违约责任或侵权责任，进行相应的补偿。而导游自由职业试点工作开展后，虽然大多数游客对放开导游自由职业的做法持乐观态度，但不免有部分游客担心旅游者的合法权益无法得到维护。导游变成自由职业者后，一旦发生重大旅游事故，导游人员承担个人风险的能力不能与旅游企业相比。所以在新的形势下游客的权益受到侵害时，是由导游、旅游企业还是旅游平台来承担责任和处理问题还需进一步商讨。

3.3导游人员的薪酬问题无法得到根本性改善

近几年来，导游行业的一些问题不断被曝光，导游人员的社会地位和公众形象也受到影响。由于一些旅行社以负成本经营的方式招揽顾客，从而将风险转移到导游身上。而导游又为了保障自身的生存，强制游客购物或推销自费，形成恶性循环。所以在新的背景下，虽然导游服务的模式发生变化，但导游的社保、医疗等问题仍然没有得到保证。

4关于导游自由职业试点的对策和建议

4.1充分利用互联网大数据的优势，进行全方位的监督

导游服务的质量直接关系到游客的权利和企业的声誉。因此，利用现在的数据优势对“网约导游”的服务质量全过程进行监督是当务之急。导逐步完善游责任保险制度，旅游权益保障制度和保障一系列的合法权益。只有保证这些“硬件”，游客、导游和旅行社才能在保护各方权益的基础上依靠法律在旅游市场发挥自己的价值。

4.2建立科学的考核体系，采用导游信用公示制度

监管部门和第三方平台要建立相应的信用评估体系，充分发挥政府，社会和媒体的监督和保障作用。一是建立健全旅游监督机制。旅游行政管理部门应将导游的诚实信用状况纳入导游年度考核指标体系;建立导游专业信誉档案，所有违反指南的行为，如违约、拒绝服务或侮辱游客等，或由此引发的投诉，均应列在信誉档案中。旅游行政管理部门通过明察和暗访的形式加强对导游服务过程的监督，并在旅游过程中及时调查和处理违规行为。同时加强媒体在舆论监督中的作用，在新闻媒体以及互联网上发布相关旅游信息，以舆论引导的方式要求导游自觉遵守职业道德。二是完善社会监督体系。导游须在“网约”旅游行程开始前要签署游客服务承诺书，并利用网络即时更新导游服务过程中的各个环节，以便游客动态监督导游和旅游活动。

4.3强化导游培训机制，提高旅游行业准入门槛

导游的培训和学习是决定其服务质量的关键因素，是一项长期的任务，贯穿于导游队伍建设的始终。目前很多年轻的导游上岗工作之前，大部分没有机会接受系统的专业的实践培训;而且在工作之后，接受学习的机会又很少。因此，要与旅行社，学校，社会机构等机构合作，利用互联网的先进手段，为导游提供全面培训机会，尤其是对职业道德，服务意识，大数据相关知识进行系统培训。同时，还应在高校的人才培养方式上更加合理和系统化，避免未来上岗培训中的“填孔”式应急培训。

4.4健全薪资制度

旅行社除了提高企业吸引力和优化管理机制外，还需要建立合理的薪酬体系。旅行社可以实施公平的考绩制度，可以将“网约导游”在导游服务中的表现和游客的评价纳入到绩效考核制度中，薪遵循公平和效率的酬分配原则。还可以将导游人员的个人诚信和平台的信誉也作为绩效工资的参考。此外，旅行社和导游服务人员也应协商处理导游人员的社保及医保费用的缴纳比例，使得导游服务人员在导游服务过程中没有了后顾之忧。这样不仅使旅行社有证据确定导游的工资。它还可以提高导游的服务质量，吸引更多优秀的导游服务人才。

综上所述，随着中国互联网经济的不断深入发展，传统的导游服务形式必将发生变化。“网约”导游作为一种新的业态，在发展过程中虽会遇到一些问题和制约因素，但是在今后的旅游业发展中会随着旅行社业务的变化和游客需求的更加多样化、个性化，成为导游服务的一种不可或缺的形式。

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作者：郑蓓媛 徐娟秀