渐进式统一城乡社会保障一体化模式

渐进式统一城乡社会保障一体化模式（通用6篇）

篇1：渐进式统一城乡社会保障一体化模式

“渐进式统一”城乡社会保障一体化模式

作者：陈天祥,饶先艳 来源：本站整理 发布时间：2010-05-14 13:56:00

一、文献评估和问题的提出

一段时期以来，关于中国要不要城乡社会保障一体化的问题，学术界一直存在着分歧和争论，这种分歧和争论主要集中在一体化的必要性和可行性方面。支持一体化的学者认为，它是平等的公民权利、统一市场、减低管理成本和缓和社会矛盾维护社会稳定的必然要求，其可行性建议包括由政府、雇主和雇员共同出资建立社会保障基金、开征社会保障税、建立统一的社会保险管理机构等。①反对一体化的意见也有不少，理由主要是认为目前中国的经济发展水平还较低、城乡和地区之间的差别大，因而建立统一的社会保障体系只能是一个长期目标，而不宜作为现实的社会保障政策。

另一种是折衷的意见，从操作上看更具有可行性。这种观点认为，城乡一体化中社会保障制度要统一但标准有别，或“条块”统一但城乡有别，一体化应主要集中于对人们基本生存权和健康权的保障方面，即“小保障”模式。③相较于前两种意见，这一主张更具有现实可行性。

本文倾向于第三种折衷的观点，即我国应适时推动能满足居民基本生存权和健康权的城乡社会保障一体化体系。这里所讲的一体化并不是说城乡的社会保障水平和标准完全一致，而是指根据中国国情，打破城乡分割的二元社会保障结构，在社会保障制度设计上把城镇居民和农村居民作为一个整体来统筹规划，逐步缩小城乡之间在基本社会保障方面的差别，实现城乡在政策上的平等、体系上的有机统一，使城乡居民均能实现“老有所养、病有所医、困有所扶”。2003年新一届中央领导集体提出包括“统筹城乡发展”的科学发展观后，城乡一体化的社会保障体系建设就成了一个重要的政策方向。中共十七大报告更是强调要实现“社会公平正义”，建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”，“人人享有基本生活保障”。在2008年10月召开的中共十七届三中全会则明确提出构建“城乡经济社会发展一体化新格局”和城乡“公共服务一体化”，并提出了2020年的中期目标，即“城乡基本公共服务均等化明显推进”，从而使城乡社会保障一体化的政策十分明朗。我们知道，社会保障制度大多数情况下都是较典型的“由政府命令和法律引入和实行”的强制性制度变迁，⑤政府创新制度的意愿县决定制度变迁的主导因素之一。另外，一些地方政府已经或者即将进行城乡社会保障一体化的积极尝试，如：本文中要探讨的广东省东莞市城乡基本社会保障一体化实践；广东、浙江、吉林和海南等省均已经在全省范围内实现了最低生活保障全覆盖；而更多的地市一级层次政府正在着手部署实现某一个单项社会保障领域的城乡一体化规划；在2007年3月召开的全国人大会议上，北京、上海、广东等发达地区先后提出了在未来几年建立覆盖当地全体居民的城乡统一的社会保障体系。可以预见，城乡一体化的实践将会在中国的大地上成为一股强大的社会建设潮流，其势不可阻挡。因此，现在再讨论要不要推进城乡社会保障一体化已变得毫无意义了，我们更应该努力探讨一体化的现实途径，为这一中国史无前例的实践提供知识支持。

然而，当我们浏览已有研究成果的时候，却不无遗憾地发现，已有的探讨中国城乡社会保障一体化的研究成果多停留于诸如一体化的必要性、可行性以及主观定性地提出了若干构想这样一些简单的表象上面，而没有深入一体化的具体实践之中，属于“纸上谈兵”，使人难以把握中国国情F的城乡社会保障一体化的真实世界，也难以为其提供具体的有可操作性的政策建议。个别研究虽然探讨了城乡一体化的实践形式，⑥但也主要停留于定性化的描述上面，没有告诉人们一体化过程中需要解决哪些具体问题以及如何解决这些问题。再者，城乡社会保障一体化作为一种制度安排，是一个动态的演变过程，这就决定了我们也必须从过程这一角度去探讨其中的规律，诸如启动机制、过渡机制和城乡衔接机制等。有鉴于此，本文根据中国国情，在总结已有研究成果和政府相关政策文件的基础上，描绘出城乡社会保障一体化需要解决的主要问题和解决问题的基本途径，并在比较中借鉴，尝试性构建基于过程和实践形式的一体化模式，然后选择东莞市为案例，探讨其实践途径。

之所以选择东莞市为案例，是因为根据笔者所掌握的材料，它是国内率先全面实现了三大保障（养老保险、医疗保险和最低生活保障）城乡一体化的地级市。另外，东莞的案例与曹耳东等所描述的上海浦东新区的案例不同，它并没有经过“农民市民化”这一过渡阶梯，而是采取“循序渐进、小步快走”的方式较快地实现了农村居民与城市居民社会保障水平的大体一致，是另一种一体化的模式，具有一定的典型意义。本研究实地调查的时间分为两个阶段：第一阶段是2007年7～9月的集中调研，对东莞市社保局工作人员进行深度访谈，了解东莞市社会保障制度创新的背景、进程、成效和存在的问题，并收集了大量的文献材料，包括政府的规范性文件、政府公报、工作总结、社保制度内容简介、统计数据等。此外，还访谈了15位莞籍农（居）民，侧重了解他们对东莞市农村社会保障制度变迁的整体感受及受益状况。第二个阶段是2007年10月至2008年5月，主要是零星的补充性调查，通过实地访谈、电话采访和邮件来往等对已获得的资料和数据进行核实、扩充和修改。

二、“渐进式统一”城乡社会保障一体化 模式的提出及释义

（一）城乡社会保障一体化需要解决的基本问题 1．城乡社会保障一体化的具体保障项目是什么？

中国的国情决定了我们不能采取一些西方国家（如西欧）那样的包括多项保障项目的城乡社会保障一体化的模式。关于中国城乡社会保障一体化的具体保障项目，目前较为普遍的观点是认为应该立足于中国人口众多、经济发展水平不高的基本国情，在兼顾效率与公平的原则下，实行“小保障、广覆盖”的模式，即主要保障城乡居民基本的生存权和健康权，即基本养老保险、医疗保险和最低生活保障三大领域。⑦这种主张与中共十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系，“以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点”的政策导向是相一致的。中共十七大三中全会则进一步确认了“广覆盖、保基本”的原则。因此，我们认为，以三大基本社会保障为一体化的内容选择是一个有广泛社会共识和政策依据的发展方向。2.如何启动城乡社会保障一体化进程？

社会保障尤其是涉及公民基本生存和健康需要的基本社会保障具有鲜明的公共物品和公共服务属性，属于政府的重要职能领域，需要政府发挥主导性作用，启动一体化进程。从国外的经验来看，很多发达国家都选择了政府主导的强制性全民社会保障模式，农村社会保障基金大部分或全部来自国家税收，典型的如日本和英国。③基于与第一点同样的理由和庞大的资金需要，再加上我国市场体系的发育尚不健全，决定了我国城乡社会保障一体化必须由政府主导实施。实际上，近年来我国政府在各种文件中都强调加快城乡社会保障体系建设，为其发展设定基调，使其纳入“城乡统筹”和和谐社会建设总体格局之中，而彰显出强烈的政府主导意图。如中共十七届三中全会提出：“巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平”“加快健全农村社会保障体系。……创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。”“完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度。”在2009年3月17日中共中央和国务院公布的《关于深入医药卫生体制改革改革的意见》更是直截了当提出“坚持公共医疗卫生的公益性质”、“政府主导与发挥市场机制作用相结合”。我们认为，政府的主导作用包括：出资建立社会保障的启动基金和按比例分担的其他保险基金分额、作出相关的制度安排、组织和实施社会保障项目、通过宣传把农民吸引到社会保障体系中来、监督社会保障制度的运行等方面。3．如何筹措城乡社会保障一体化所需要的保险基金？

财政实力的相对不足、农村人口庞大的社会保障需求和因长期二元经济社会结构所造成的对农民社会保障沉重的历史欠帐，都决定了我国不可能由政府承担一体化所需要的全部社会保障基金。对此，不少学者都提出了政府、集体（企业）和个人三方共同出资的对策思路，⑨这一主张也与中共十七届三中全会提出“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的原则相一致。因此，多元主体共同出资是城乡社会保障一体化的一个重要选择路径。

4．如何实现城乡社会保障之间的衔接？

城乡社会保障一体化，最终要实现城乡之间的衔接和统一，否则，一体化就是一句空话。在这个问题上，学术界原来存在3种方案：即“社会保险统一说”、“基础整合说”和“三维体系说”。但它们均因忽视了中国各地经济发展水平千差万别的特点，欲一步到位的想法不太可行，受到学者们的批判。李迎生总结和借鉴了国外的不同模式，如北欧的“统一模式”、日本的“整合模式”和法国的“专门模式”等，提出了第四个方案，也就是所谓“城乡整合说”或“有差别的统一说”，即养老保险的第一根支柱（社会统筹部分）、医疗保险的大病统筹部分和社会救助（最低生活保障）可设计为城乡共享项目，其他方面或项目则可以根据城乡实际保持一定差异或灵活性。@这一主张得到了很多学者的认同。然而，城乡社会保障，体化是一个动态的过程，并非一开始就是城乡之间平等地享受基本社会保障项目，而是在农村建立基本社会保障制度后，逐渐提高其保障水平，缩小城乡之间的差距，等条件成熟后再实现两者之间的统一，因此．它必然涉及城乡之间的衔接问题，但已有的4个方案只是静态地告诉人们哪些项目应该实现城乡之间的共享，而没有关注其动态过程的规律。基于这一认识和对实践的考察，本文提出了城乡社会保障一体化的第五种模式，即“渐进式统一”模式。认为，受基金的筹措、民众的认知水平、制度的运行成本和隐性债务等因素的制约，农村社会保障制度建立的初期，不可能一下子达到与城市一样的水平，无论是保障的覆盖面还是保障水平都是一个循序渐进的过程，等待条件成熟后才能实现城乡之间的有机统一和衔接，因此，渐进地推进一体化是一个较适合中国国情的模式。这一模式既吸收了李迎生所提出的“有差别的统一”中关于3大城乡共享保障项目的优点，但却克服了其静态观察的缺陷，着重于一体化进程中的动态过程和实现机制，从而使模式丰富和饱满起来，也更容易理解、操作和学习，而显示出强烈的应用价值。

（二）“渐进式统一”城乡社会保障一体化模型及其释义

在对上述基本问题梳理的基础上，本文构建了“渐进式统一”城乡社会保障一体化的实践模型（见图1）。这个模型说明，中国的城乡社会保障一体化可以分为启动、提高和衔接三个循序渐进的阶段。

首先需要明确的是，中国城乡社会保障一体化只涉及民众基本生存和健康需要方面，即三大基本保障，并且在相当长的时期内可能只能维持在较低的水平上。也正因为如此，这种保障带有很强的公益色彩，必须由政府主导，也必须由政府率先出资，与此同时，采取多方筹集社保基金的机制，并作出相关的制度安排，启动一体化进程。在基金管理机制和使用机制上，采取社会统筹与个人帐户结合的模式，既有利于发挥统筹基金的横向社会性共济功能，又有利于强化个人的保险意识和激励机制，有利于保险基金的有效积累，并形成较有效的约束机制，加强对保险基金的控制，避免不必要的浪费。此外，这一机制还有利于实现城乡之间社会保障的衔接，因此，是一种较适合中国国情的管理模式。

在启动阶段完成以后，政府需要通过宣传和示范作用，逐渐提高农村居民对社会保障的认知水平和风险意识，接受有别于家庭保障的社会化保障模式，参与和投入到这一体系中来，并与政府一起逐渐提高保险基金的筹资水平，相应地提高保障受益水平。在这一过程中，会出现阶梯式推进的状态，一步步缩小城乡之间社会保障水平的差距，为城乡衔接奠定基础。

当农村社会保障基金越来越充实，其筹资水平和受益水平与城市一致或接近时，就要适时地实现城乡之间的衔接，解决好两者之间的并轨和转换问题。对于农村保障水平与城市保障水平达到同一标准的项目，要实现两者之间的并轨；对于农村与城市之间因生活条件的差异而客观上需要维持一定差别的保障标准的项目则需要解决好两者之间因人员流动而带来的转换机制问题。

那么，这一模式究竟是如何运行的，其动态过程如何？东莞市的案例为我们提供了一个鲜活的教材。

三、东莞市“渐进式统一”城乡 社会保障一体化进程描述

（一）基本养老保险一体化进程

1．起步阶段(2000年11月至2006年6月)。2000年11月，《东莞市农民基本养老保险暂行办法》出台，标志着东莞市城乡基本养老保险一体化进程的正式启动。从2001年1月起，东莞便正式实行了社会统筹与个人帐户相结合的农村养老保险模式，将男性凡20-60岁年龄段，女性凡20-55岁年龄段没有参加职保的本地户籍农（居）民纳入参保范围，农民养老保险费由市、镇、村（居）委会和个人共同承担，征收费率如表1所示。

农民养老保险费以当年缴费基数的一定比例按月供缴，缴费基数第一年按每人每月400元核定，从2002年1月起，每年递增2.5%。2001年1月至2005年12月，缴纳的保险费为当年缴费基数的11%。被保险人按规定参加农民养老保险，男性年满60周岁，女性年满55周岁，按月领取农民养老金直至终老。农民养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。基础养老金标准起初为每人每月150元，2006年1月起调整为200元。个人帐户养老金月标准为个人帐户储存额除以120。基础养老金从农民养老保险基金中支付、个人帐户养老金从个人帐户中支付。个人帐户储存额支付完毕，从农民养老保险基金中支付。个人帐户储存额只用于参保人养老之用，除参保人参保期间出境定居、户口迁移市外的或死亡的，其个人帐户储存额退还给本人或法定继承人外，均不得提前支取。参保人享受农民养老金后死亡的，其个人帐户储存余额退还其法定继承人。2．城乡并轨阶段（2006年7月1日以后）。从2006年7月1日起，东莞市全面推动农（居）民养老保险制度与职工基本养老保险制度并轨，农保参保人以村（社区）为单位并入职保。个别经济发展滞后的镇并入时间最迟不能超过2009年6月30日。同时，逐渐提高所缴保险费占当年缴费基数的比例，并相应调整个人与市镇村之间的缴费比例（见表2）。并轨后的缴费基数为本市职工最低工资标准，参保待遇标准如表3所示。

资金问题是社会保障的关键问题。一体化进程启动后，东莞市政府有计划、分步骤地扩大公共财政对农村社会保障的支持力度。2000年底，市财政多方筹措10亿元基础资金，建立养老保险制度。从2006年开始，在逐步提高农民养老保障水平的制度安排中，缴费率从原来的11%提高到18%，政府和村集体的出资比率也同步从6%增加到10´%。2001年至2005年，市、镇（街）两级财政和村（居）集体合计投入农保的专项资金达8.96亿元。此外，各级财政还逐年加大对农医保的扶持力度，2004年到2007年，市、镇两级财政共投入扶持资金1.057亿元。

由于社保费采取个人和市镇村按比例缴纳的方式，这其中村一级资金管理的规范程度相对较差，因此，需要加强对集体资产的管理，以保证资金投入的稳定性。在完善村集体经济股份合作制的基础上，东莞市政府积极推动资产管理的规范化：全面实行联组会计委派制和财会电算化；高标准建设“一栏两室”，全面规范村务公开、民主管理工作；在村组两级成立监事会，民主监督面实现了全覆盖。为建立农民社保的长效保障机制，2006年，东莞市明确规定“全市各村（或社区，含村民小组）必须把集体建设用地使用权流转收益的50%以上用于所属村民的社会保障”，从而增强了农民社会保险基金的安全性和调剂能力。

城乡社会保障的一体化需要有与其相适应的组织和管理机制变革，为此，东莞采取了以下3个措施：一是整合机构和人员，将农村社会保障管理职能统一划归市社会保障职能部门承担。职能的有机整合使全市的社保工作实现了一个系统管理、一个窗口对外，降低了一体化的运行成本，提高了效率，也大大增强了基金的调剂能力。二是实现管理的规范化和信息化。在缴费标准、支付限额、起付标准、支付范围、待遇支付比例等环节全面推行规范化、公开化操作。对农（居）民参保缴纳的社保基金，按规定纳入市财政专户，实行收支两条线管理，确保基金安全运行、有效增值。同时，将农村社保纳入“数字社保”信息化建设的框架，统一规划、统一建设。三是实现社保服务的社会化。东莞市社保局分别与广东发展银行、东莞市商业银行合作，发行了广发社会保险IC卡、商业银行农保退休金存折和农医保商业银行银联社保卡，各项社保支付资金100%社会化发放，农保退休人员可在指定的银行在全市的任意网点领取养老金，医保参保患者在办理出院手续时可现场结算医疗费，实现社保服务的便民化。

（二）差别分担的多级资金筹集机制

东莞市农村基本社会保障制度实行的是“广覆盖，低水平”模式。然而，全覆盖对一些相对落后的镇来说，资金压力较大。访谈中，东莞社保局农保科的陈某说：“困难主要来自各个镇的发展不一样，有不平衡性，经济条件好的镇很积极，而相对落后的镇则有顾虑，个人缴费的压力还是存在的。”为确保所有莞籍农（居）民能平等享有基本社会保障，东莞市按经济发展水平将28个镇划分为欠发达镇和非欠发达镇，有差别地划分市、镇、衬的资金负担比例，对欠发达的镇实施财政支持政策。例如，农（居）民养老保险基金的筹集，除农民个人缴纳外，其余部分由市、镇、村（居）三级按3：3:4比例分担；最低生活保障费市、镇、村（居）按4:4:2比例分担。但对欠发达村负担的农保、最低生活保障等费用，均由市、镇财政分担。其中，属欠发达镇的村（居），其分担部分由市、镇按6:4的比例分担；属非欠发达镇的村（居），其分担部分由市、镇按4:6的比例分担。对农（居）民基本医疗保险，先按经济发展水平将镇划分为一类、二类、三类和四类（一类属经济基础较差，四类属经济基础较好），然后有差别地分担市镇财政投入比例，市财政负担比率分别为80%、60%、40%和20%，其余部分由镇财政负担。这种政策减轻了欠发达地区的财政和集体负担，保证了社会保障费用能及时足额到位，使一体化得以公平和有效推进。

（三）循序渐进的城乡保障水平统一进程

在解决农村与城市社会保障的统一问题上，上海浦东采取的是农村社会保障——农民市民化社会保障——市民社会保障3个阶段过渡模式，到一定程度由政府采取“托底”方式，实现城乡一体化。但这种模式人为制造了3个不同的制度阶段，将会为后续的转制过程带来不必要的转制成本。而东莞市的做法与浦东不同，它从一开始就立足于解决城乡社会保障之间的统筹和衔接，转制成本大大减少。其基本做法可以概括为：循序渐进、小步快走，逐步缩小城乡之间社会保障水平的差距，其演进如图2所示。

经济因素和农民的认知水平是制约农村社会保障的主要障碍，因此，一个可行的办法是循序渐进地推动一体化进程，逐渐扩大覆盖面和提高保障水平，最后择机实现城乡之间的统一和平衡。而最重要的一点是让农民能从中得到实惠，逐渐把他们吸引到社会保障体系中来。2000年底，东莞市财政多方筹资建立了养老保险制度，在未征收农民基本养老保险费的情况下，先行发放两个月的养老金，此举在群众中影响很大，增强了农（居）民的参保信心。东坑镇的农民李某，原来一直靠在家后院种疏菜维持生活，而养老保障制度启动后，她每个月能从社保局领取到300元养老金。她说：“以前做梦也没想过，村干部通知领钱时，都不敢相信是真的。”东坑镇社保局的黄某说：“参保时，农民的热情并不是十分高，当他们领到钱就会比较有热情的啦。”农民尝到甜头后，踊跃参加保险，进而随着经济的发展、农民收入的增加、各级政府财政支出结构的调整和责任分担的到位逐渐提高筹资水平和保障水平。而为了提高农民对社会保障的认知能力，使他们了解制度的内容和运作方式，以便更好地维护自身的保障权益，东莞市政府采取了诸如媒体报道、咨询活动、“社保之夜”文化节等多种形式的宣传活动，取得一定的效果。

（四）有效衔接的城乡并轨和转换机制

为减轻农村社保基金压力，东莞市逐步将农村社会保障并入职工社会保障体系中，实行统一管理。同时，实行“社会统筹与个人帐户相结合”方式，着力做实个人帐户，在此基础上实现城乡之间的衔接并轨和转换。以农（居）民养老保险为例，农民养老保险金个人帐户统一按缴费基数的一定比例建立，其中，全部个人缴费和3%的市镇村缴费数额记入个人帐户。2006年7月1日，农民养老保险并入职工养老保险后，继续参保缴费的，参保人按缴费基数的8%建立个人账户，原农保个人帐户金额全部划人并轨后的个人帐户，不足部分从市镇村缴费额中划入。对按规定并入职保后达到国家法定退休年龄时累计缴费年限不足15年的参保人，以及按规定参加农保并且在并入职保时达到或超过国家法定退休年龄的女性参保人，允许在申请退休前自愿选择补缴或延缴至累及缴费年限满15年。对统一补缴有困难的村，进行适当的灵活调整，允许所属成员在申请按月领取职保基本养老金时以退休一个补缴一个的方式进行补缴。在这一政策下，到2006年7月1日，领取农保养老金的农（居）民可以有3种选择：补缴、延缴或不补缴、不延缴，前两种选择领取职工养老金，后一种选择则继续领取农保养老金，今后不再变更。并入职保时间的早晚，直接影响到农（居）民养老待遇，这在一定程度上调动了村集体转保的热情，同时也使得农保并入职保后，帐户更加充实，农保所承担的隐性债务的压力减小。

（二）医疗保险一体化进程

1．农村合作医疗阶段（2004年6月以前）。广东省农村合作医疗始予上世纪50年代中后期，70年代为鼎盛时期，但到80年代初，合作医疗出现了大滑波。根据国家和省有关建立农村合作医疗保障制度的文件精神，从1998年开始，东莞市财政每年划拨100万元作为扶持资金，重新启动农村合作医疗制度，其运行模式主要有四种：一是镇办合作医疗，二是镇村联办合作医疗，三是村办合作医疗，四是集体购买医疗保险。

2．农医保全面推行与发展阶段（2004年7月以后）。2004年7月东莞市启动了农（居）民基本医疗保险，开始征集农（居）民基本医疗保险基金，原农村合作医疗制度正式升格为医疗保险制度，按照职工住院基本医疗保险的模式，面向本市户籍的农（居）民，实行以“保大病、保住院”为主要特征的住院基本医疗保险；以村（居）民委员会为单位参加农（居）民基本医疗保险，全市统筹，统一制度、统一标准、统一管理、统一基金调剂使用；实行“以收定支、收支平衡”的原则，个人缴费为主和集体扶持、政府资助相结合的医疗保险基金筹集机制。针对各镇之间经济社会发展不平衡的状况，东莞市将农（居）民基本医疗保险分为一低一高的A档和B档，缴费和待遇标准如下：实施第一年，A档按90元／人·年标准缴费，其中参保人个人缴纳60元／年，B档按220元／人·年标准缴费，其中参保人个人缴纳190元／年，市、镇两级财政对A、B两档均补贴30元／人·年。A、B档参保人因病住院，发生在起付标准以上的基本医疗费，基金支付70%，因特定门诊发生的基本医疗费支付60%。最高支付限额A档为每人每年1万元，B档为每人每年3.5万元。2005年7月，A、B档的年缴费标准上调至每人120元和250元，市、镇两级财政对A、B两档的补贴均调高至60元／人·年，个人缴费标准不变。2007年6月，东莞市又将农医保的全部参保人统一转为B档，仍按250元／人·年缴费，但对个人及市、镇财政的缴费标准进行调整，个人负担部分由原来190元／年降为120元／年，市、镇两级财政补助提高到130元／人·年，最高支付限额也统一为每人每年3.5万元。

（三）最低生活保障的一体化进程

东莞市从1997年1月1 日起在全市城乡实施了市民最低生活保障制度，将无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居（村）民；领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均月收入低于市低保标准的居（村）民；在职人员在领取工资或最低工资及退休人员领取养老金后，其家庭人均月收入仍低于市低保标准的居（村）民；其他家庭人均月收入低于市低保标准的居（村）民（不包括五保对象）这几类处于弱势地位的东莞市常住户口的城乡居（村）民纳入低保范围。低保的标准为城镇居民210元／人·月，农村居民180元／人·月。此后，随着经济发展和物价等因素变化，东莞市一再调整低保标准，并逐步缩小城乡之间的差距。2008年1月1日，东莞市城乡低保标准统一提高到360元／人·月，最终实现低保标准的城乡一体化。

四、东莞市“渐进式统一”城乡社会保障

（一）政府主导的启动和实施机制

东莞市地处珠三角的中心位置，自90年代以来，经济快速发展，迫切需要解决在城市化进程中失地农民的社会保障问题，而计划生育政策引起的传统家庭保障功能的弱化和人口老龄化的趋势，也需要社会保障的制度创新。东莞市政府及时捕捉到了这些制度创新的需要，而较好的财政状况也使其有能力进行制度创新。在这样的背景下，东莞市政府决定自上而下启动城乡社会保障一体化进程。

为了实现城乡之间因人员流动而带来的社保转换问题，东莞市规定，对已经参加农村社会保障体系的人，一日进入城市就业，则自动转入职工社会保障体系，其在农村的社会保障权益也转化为城市社会保障体系下的权益。如果已经加入城市社会保障的农民失业，一旦转移到农村，其在城市的社会保障权益也转化为农村社会保障体系下的权益。例如在养老保险上，非个人承担的保费由市镇村按比例分担。在民办非企业单位及个体工商户就业的，业主需承担相应的保费，离职后也由市镇村按比例承担；因工作变动退出企业职工养老保险的，其原由企业承担的部分，也改为市镇村按比例承担。这一灵活的转换机制维护了流动人群的权益，促进了人员流动，也保证了城乡社会保障制度的稳步衔接。谢岗镇的进城务工人员王某表达了对这一制度安排的优越性，“现在进城后不用担心在农村的保障问题了，可以安心在城里干活。什么时候不想在城里干了，回到农村照样可以得到我应该得到的好处。”

五、结论及讨论

本文在总结已有研究成果和认真分析政府相关政策文件的基础上，尝试性地构建了基于过程和实践形式的城乡社会保障一体化模式，并以东莞市为案例，探讨其实践途径。通过分析，我们认为，在这一进程中，关键是要处理好如下几点：

强化政府的社会保障责任，合理选择一体化项目。从东莞市的案例中我们可以看到，在城乡社会保障一体化进程中，无论是方案的制定、启动和运行资金的筹措、管理机制的设计等处处可见政府这只“看得见的手”。这其中，最重要的是要解决政府的资金投入问题。根据一些学者的测算，目前我国已经具备了公共服务均等化的财政条件，关键是要深化行政体制改革，精简政府机构和人员，强化政府的公共服务职能，压缩行政管理费用和直接用于经济建设方面的投入，增加在民生方面的投入，从而为实现城乡社会保障一体化奠定基础。另外，各地应因地制宜地选择城乡一体化的保障项目，既可从某一单项中寻求突破，有条件的地方也可以选择多个项目齐头并进。

合理分摊基本社会保障责任与成本，这是东莞案例的另一条重要经验。推而论之，目前需要明确以下几点：(1)明确划分中央政府与地方政府在社会保障中的职责分工与协作，中央政府负责农村社会保障领域的法律法规的制定，就农村社会保障应遵循的原则、保障内容及形式、财政投入水平、保障监督等方面做出明确规定，此外，还应就不同省际之间的社会保障的衔接问题及早做出制度安排。(2)合理划分中央与省级政府之间在社会保障领域的投入比例。有两个方案可供选择，即“按比例分担”和“按类型分摊”。@(3)建立国家农村社保专项统筹基金，做好转移支付工作，对经济欠发达地区给予专项扶持。(4)合理划分不同层级地方政府之间的责任。各省（市）应统筹本区域农村社会保障的基本需求，可借鉴东莞市的模式，将下辖地区按财政实力予以分类，有差别地确定省政府与下辖政府层级之间对农村社会保障资金的不同承担比例。此外，地方政府还应制定和完善农村社会保障的相关制度，使农村的社会保障工作制度化、规范化，杜绝随意性和盲目性，落实农村社会保障工作责任制，做好便民服务等工作。

循序渐进地推进城乡社会保障一体化进程，择机实现城乡之间的统一和平衡，这是东莞案例的又一个重要启示。东莞的经验说明，在制度变迁的过程中，重要的一点是进入。一般而言，低水平的进入模式较适合中国的实际，它可以大大减少阻力和实施成本，易于为人们所接受。但对于一体化的速度、城乡衔接方式等方面各地可以依据自身的实际作出不同的选择。

上述三条经验只是让我们看到了东莞案例的积极一面，但其存在的隐忧同样值得我们思考。一是隐性债务问题。社会保险项目中最可能出现隐性债务的是养老保险和医疗保险。对于养老保险隐性债务，东莞市政府依靠财政投入来弥补，同时，将农（居）民基本养老保险并入职工养老保险体系下统一管理，对未满缴费年限的参保农（居）民实行补缴、延缴等方法来充实基金帐户，从而较好地解决了养老保险隐性债务问题。但医疗保险与养老保险不同，其隐性债务主要来自医疗消费的不可预见性。东莞市医疗保险支出是按参加医疗保险的个人医疗费用发生的多少作为支付标准的，是一种现收现付的体制。由于影响医疗费用的因素很多，有病人方面的，也有医院方面的，从而使医疗费用的控制难度较大。来自卫生行政主管部门对药品价格和住院费用等的约束的刚性不强，很多时候缺乏明确的标准。这种种因素使对农医保支出规模的控制企图落空，最终导致收支失衡。政府和部分医疗机构成了这一隐性债务的承担者。随着人口老龄化的加剧，以及农（居）民医疗保健意识的进一步加强，这一隐性债务仍有扩大的趋势。二是农民的制度认知问题。虽然政府的宣传对于提高农民的认知能力起到了一定的作用，但由于农村社保参保单位以村集体为主，一些村直接从农民的集体经济股份分红款项上扣除社保费用后统一上缴，这在一定程度上使农民与整个社保运作体系相隔离。在访谈中笔者发现，较多农（居）民不清楚自身参与了何种社会保障项目以及个人缴费多少，可以享受到什么样的保障待遇等，导致一些农民仍对入院看病心存恐惧，生病基本靠“扛着”。东坑镇的王某说：“不会想到住院的，老了到了一定年岁就要死的啦，还医什么，浪费子女的钱。”而有的人却认为，“医疗保障是政府出钱，当然是能多用就多用，不用就没有了”。这都是因缺乏对个人帐户和社会统筹基金两者关系的了解而出现的认知误差，它或者导致一些迫切需要保障的群体得不到应有的保障，或者导致资源的不当使用和浪费。此外，由于农（居）民不掌握新型社保制度的足够信息，使他们缺乏对社保资金监管的积极性，只能依靠社保部门的自我监管，从而存在难以预知的隐患。这种种认知问题的存在都不利于社会保障制度的健全和发展，为此，仍需做大量深入而细致的工作。三是社保基金增值问题。由于《全国社会保障基金投资管理暂行办法》只允许全国社保基金进入资本市场进行市场化运作，不允许地方社会保险基金“入市”和直接投资，这就使农村社保基金只能通过购买国债、银行存款的方式实现保值、增值，投资渠道比较单一，增值缓慢，从长远来看必将影响农村社保基金的支付能力。因此，如何创新社保基金增值方式，是需要进一步探索的重要课题。四是外来农民工社保衔接问题。这一点，东莞市的情况与其他地方一样，需要在全国范围内加以统筹安排解决。

篇2：渐进式统一城乡社会保障一体化模式

上海农村面临自然人口老龄化、高龄化和流动老龄化的压力。上海早在1979年就进入人口老龄化城市行列（1999年10月，中国已跨入了老龄社会的行列）。据预测，上海人口老龄化进程在21世纪初的前十年较为平缓，2010年至2020年老龄化高速发展，2015年，全市60周岁及其以上的老年人将占全市总人口的24.9%。(2)本市老年人口还呈现高龄化的趋势，人口预期寿命从1995年的76.0岁上升到2000年的78.8岁。2015年上升到16%左右。(3)上海市郊区城镇化过程中，年轻人的城镇化速度远远高于老年人的城镇化速度，因此农村人口老龄化形势更为严峻。在农村，大多数老年农民的现状是一元积蓄（有的只是少量积蓄），二无保障（绝大多数人不享有退休金和医疗保险，养老保险未普及且保险水平低），从经济来源到生活照顾几乎完全依靠子女。因此，农民老有所养必将成为上海农村面临的一个重大的什会问题。

4.城乡社会保障的一体化是解脱上海郊区农村土地社会

保障功效的必然要求

社会保障是农村土地对农民重要的功效之一。土地对农民有提供就业的功效、经济收益功效、社会保障功效、土地增值收益功效等。我们研究表明，发达地区，土地对农民的功效主要是社会保障功效、土地增值收益功效、就业功效等。土地对农民的社会保障功效表现在两个层面：一个层面是通过拥有对土地所有权的成员权取得社会救济等社会保障的权利。中国的农村社会保障，是和户籍制度联系在一起的，目前农村的社会保障是属地管理。农民只有取得当地集团成员权（与土地所有权的成员权相对应），才能在需要社会保障时得到一定保障。第二个层面，即土地提供农民最基本生活保障的功效，即当农民没有机会从其他途径取得收益时，在自己承包的土地上经营农业，可以取得基本生活需要的粮食、蔬菜和柴禾。这是其他社会保障机制残缺情况下土地提供给农民的社会保障。

在城镇化过程中，要使农村过剩劳动力从经营土地上转移出来，就要使农民从土地对农民提供社会保障中解脱出来，就要寻找相应的社会保障的替代机制。完善的类似于城镇社会保障的农村社会保障，是一个好的选择。

二、上海市农村（郊区）社会保障现状

1.上海市城乡社会保障对比分析

上海市是我国市场经济基础上社会保障制度比较完善的地区，但城乡社会保障存在着较大的差异。从社会保险、社会福利、社会救助、优抚安臵、自愿补充社会保险、住房公积金制度等方面比较看出，上海市城乡社会保障差异较大，如表1所示。

2.上海市农村（郊区）社会保障存在的问题

从前面的分析可以看出，与城市社会保障相比，农村社会保障存在以下的问题：

第一、农村社会保障的法制化程度比较低

根据笔者收集到的不完全资料统计，目前正在执行的、由上海市制定的直接关系居民社会保障的文件有28个，只涉及城镇居民的14，只涉及农村居民的2个（农村居民养老保险），既涉及城镇居民又涉及农村居民的个保险水平有差别或资金来源有差别的7个，涉及到城乡社会保障管理没有明显

差别的5个。

社会保障制度需要强有力的法律法规来支撑，在国务院已经制定的条例中，极少有属于规范农村社会保障制度的法规。上海市农村社会保障初步建立了养老和社会救助的基本框架，但远没有城镇社会保障体系完备。

第二，农村社会保障制度实施机制脆弱

上海市农村社会保障所需要的合法的筹资机制、严格的管理机制、稳定的保障机制、有效的运行机制、完善的监督机制都不健全。这就影响农村社会保障工作的开展，使农村社会保障处于落后地位。

第三，农村社会保障实施范围窄，覆盖面小

广大农村地区除对缺乏或者丧失劳动能力、生活无依无靠的老、弱、孤、寡、残疾等实行“五保”制度外，除对在企事业单位有较稳定职业的职工要求建立社会养老保险，绝大多数农民没有纳入社会保障范围，其养老、医疗、工伤等则主要靠自我保障、家庭保障。长期以来，政府对农民的社会保障局限在救灾救济、优抚安臵等项目上。政府对农村的

社会保障的投入与城镇相比简直是微乎其微。

第四，农村社会保障资金来源不尽合理，未能体现全社会的责任

目前上海市农村社会保障资金来源是以农民个人缴纳为主，集体次之，国家为补充。这使国家和集体所体现的社会责任过小，不仅造成了资金来源的不足，降低了保障标准，而且也影响了农民参加养老、医疗等保障的积极性，加大了保障工作的难度。

第五，农村社会保障，陷入了“就农村谈农村社会保障的陷阱”

目前，改革实践和理论研究仍然未能突破城市乡村社会保障制度改革和建设两个独立的小圈子，这是上海社会保障制度改革的一大误区——由农村自己解决农村的社会保障问题。事实上，上海市农村不可能解决上海市农村社会保障问题。因为：(1)大部分农业生产者不能依靠农业致富，甚至在耕地减少的情况下连基本的最低生活保障也难以维持，2000年第产业产值仅占GDP的1.8%（见表2）。(2)农村劳动者的素质低，在就业竞争中往往处于劣势。结果是耕地减少的同

时农业劳动力转移不了。1990-2000年，第一产业从业人员从11.1%上升到11.9%，第二产业从业人员由59.3%下降到42.1%，第三产业从业人员比重由29.6%上升到46%。(3)非农产业出现徘徊，农民从非农就业中所得不能有大幅度提高。(4)城乡收入差距大。上海郊区农民2000年人均纯收入达到5596元，城镇居民人均收入17000元左右，因此，靠农村解决农村社会保障的问题不可能达到城乡社会保障的一体化。

附图

三、上海市城乡社会保障一体化的基本思路和模式

1.基本思路

我们的思路是(1)先把制度建立起来，保障水平逐步提高；(2)建立独立于集体和企事业单位之外，适应社会主义市场经济需求的资金来源多元化、结构多层次、管理信息化、服务社会化、筹资渠道稳定可靠、资金安全平衡高效的社会保障体系；(3)建立健全基本养老、基本医疗，失业、生育、工伤等社会保险，鼓励开展补充保险和商业保险；(4)完善社会救助制度，健全社会福利、优抚安臵和社会互助体系，大力发展社会慈善事业；(5)各项社会保险金实行社会发放，保

护劳动者的利益。

上海市郊区农村社会保障与城镇社会保障一体化可分两步走：第一步是首先建立与城镇类似的社会保障体系，建立以基本保险法定化、补充保险市场化、救助保险社会化为主要机制的农村社会保障体系；第二步是逐渐提高社会保障的水平，实行政府、企业、个人共同筹资的机制，加大征缴力度，以逐步提高保障水平；完善城保、镇保、农保三种养老保险制度之间可转换、相衔接的机制，达到与城镇社会保障的彻底接轨。

2.基本模式——“三维社会保障制度”

由“基本保障”、“补充保险”、“附加保险”这三个层次组成。其核心内容可以简述如下：

建立覆盖全市城乡统一的法定的基本保障。虽然基本保障层次低但范围广。凡上海市公民都有权享受。它保障的是全体公民在生命波折期最基本的生活需要。主要是公民老年最基本的生活保障、城乡预防和基本卫生保健（比如城乡妇幼保健和防疫接种疫苗等等），不同地区间保障水平可以有适当差别。基本保障由城乡社会福利、城乡社会救助和城乡优

抚安臵、城乡居民最低生活保障制度等组成。基本保障采用受益基准制，资金来源以财政支出为主，保障基金的支付方式采用半积累半现收现付制。

建立市级统筹的补充保险。该层次的保障水平略高，是基本保障的补充，保障范围包括所有企业（国有、集体、混营、合资、乡镇企业等）和事业单位的职工及政府公务员、农民。属于法定强制性保障。保障费用由企业和职工各按职工工资额的一定比例缴纳，采用所在企业交纳“社会统筹与个人帐户相结合”的方式。保障项目主要是失业、工伤、生育保险与在养老和健康基本保障之上的养老、健康保险等社会保险。补充保障采用混合制，保障基金的支付方式采用半积累半现收现付制。

农村集体为其成员缴纳一定的社会保障金。如果集体成员在某单位工作，单位可为其缴纳有关规定社会保障比例部分的，农村集体成员可以选择由单位缴纳和集体缴纳，如果选择由单位缴纳的，集体给予一定的额外补充。集体的资金主要来源于土地流转过程所得和非农产业所得。在征地、土地流转过程中，除了按国家有关征地政策缴纳个别安臵人员的社会保障费用外，还要充分考虑本集体其他成员社会保障的问题，应该在所得中以强制形式缴纳集体农民的补充社会

保险金。

建立以商业性保险为主的附加保险。该层次主要是为那些不满足于基本保障和补充保险的经济收入较高的公民提供保障，属自愿性质。保费完全自负或由个人愿意支付保费的职工与雇主协商共同支付保费，但国家可给予某些税收优惠。

四、结论

上海市城乡社会保障一体化是城乡一体化过程的必然选择。

上海市农村社会保障虽然取得了一定的成绩（在全国范围内做得比较好），但距城乡一体化的要求还有很大的差距。

实现上海市城乡社会保障一体化，采取分两步走的思路。

篇3：渐进式统一城乡社会保障一体化模式

一、房地产登记现状

目前，全国的房地产登记模式大体分为三种。

第一，房地统一登记，城乡统一管理。该模式以重庆、深圳、厦门、广州等城市为代表。一般说来，能实现“双统一”的城市，其房屋、土地在机构管理上已实现了统一管理。比如，重庆、厦门、广州都是国土资源和房屋管理局;深圳虽然土地与房屋管理的职能分属深圳市规划和国土资源委员会、深圳市住房和建设局，但房地登记职能统一在深圳市房地产权登记中心。该模式在机构管理、信息管理、人财物配置方面都具有极大优势，是目前国内较先进的登记模式。

第二，房地分别登记，城乡统一管理。该模式以成都、无锡为代表。这些城市虽然由于体制原因尚无法实现房地统一登记，但在房屋管理上实现了村镇、城市一体化。其实，除土地所有权性质不同外，房屋无论在集体土地或在国有土地上，其管理没有本质的区别。很多地方曾经是集体土地，但随着经济的发展，城市化速度的加快，由于人均耕地面积少于0.1亩，其土地性质就要转为国有土地。其行政管理的延续性必然要求城乡登记的统一性，这也是土地、房产分属不同部门管理的城市所能采纳的较优模式。

第三，房地分别登记，城乡分别管理。目前，包括常州市在内的很多城市采用该种登记模式。但随着《物权法》、《房屋登记办法》的颁布，已在逐步实现向第二种模式发展。

二、原因分析

造成房地产登记现状复杂的原因如下：

首先，土地与房屋的分设管理是导致各地房、地无法统一登记的主要原因。新中国成立后的很长一段时间，我国均实行的是房地产统一管理。随着经济体制和机构改革，1987年国家成立国土管理机构，各省、市、县也很快将对口机构建立起来。此举意在加强对土地、尤其是对农村土地的管理，但由于“房地分而治之”导致部门之间因“房随地走”或“地随房走”争论不休，造成在后续管理上矛盾迭起。

其次，建设部村镇房屋管理部门和房地产管理部门的职能界定不清是导致城乡房屋产权长期内无法统一的主要原因。村镇管理部门自20世纪90年代部署开展村镇产权登记发证工作，所发证书与城市所发全国统一证书不同，也没有规范化的登记和产籍资料档案。村镇房屋登记发证工作到底归村镇部门管理还是归房地产部门管理长期存在争论，这也导致地方在管理上存在如是矛盾。当然，这一问题随着《物权法》、《房屋登记办法》的出台已逐步解决，但由于历史上分别管理造成的数据整理将是我们今后面临的一项长期性工作。

再次，各地一般都历经过多次行政区划调整。区划调整虽推动了城市建设、加快了经济发展，但也给管理延续性较强的房地产权产籍工作带来了挑战。地名的变化导致了房屋坐落发生变动;管理机构的变化带来了档案的交接整理;城镇的撤并在一定程度上影响了登记管辖的连贯性。

三、统一登记的必要性

1. 房屋、土地紧密联系，具有内在不可分割性，不能因部门职能划分而人为增加其管理摩擦

首先，从物质形态上看，无地即无房，有房即有地。离开了土地的房屋成为“空中楼阁”;离开了房屋的土地，其利用率和商品性大大降低。其次，从经济运行过程来说，房与地在生产、流通、消费各环节亦密不可分：在一、二级市场，必须先办理土地手续后办理房屋手续;在三级市场，必须先办理房屋手续后办理土地手续。最后，从使用角度看，我国法律实行房屋所有权与房屋占用范围内的土地使用权人一致的原则，房屋所有权和土地使用权同时转移、同时抵押。因此，房地产是一个完整的商品，具有其内在不可分割性。

2. 房屋、土地分别登记，影响了二、三级市场的流转，既增加了行政管理成本，又增加了行政管理风险

第一，房地分别管理使得当事人需反复提交资料，由土地、房屋两个部门分别审查登记，分别办理权证，手续较繁锁，时限也较长。各地虽然也尝试建立房地产市场通过“一门式”服务来逐步提高行政效能，但始终无法解决收件重复与时限问题。这种二元化的管理体制使登记程序复杂化，繁琐了流转手续。

第二，土地使用证和房屋所有权证的核发工作程序基本相同。土地发证需对土地的产权关系进行审核，绝大多数私房要进行实地勘丈, 发证附图上也要绘制房屋图形。而房产登记也要对房屋进行实地勘丈、绘图、计算建筑面积，发证附图上也要标明土地使用范围、甚至还要注记土地使用面积，两个部门的重复工作既降低了工作效率, 又增加了行政成本。

第三，房地产本身使用价值的不可分割性，要求房地产权利主体的一致性;《担保法》和《物权法》也一再重申房地一致的原则。但由于房地登记部门不一致、信息不统一，会出现权利主体不一致，导致法院执行困难的情况。房、地权属信息变动被割裂，人为地增加了管理风险;为避免风险，又不可避免地增加了房地两个部门的协调工作，最终还是增加了行政成本。

而在房地合一的管理模式下，由统一的部门对房屋、土地进行管理，从机制上防止了房屋交易中隐没地价的行为，维护了国家利益。同时，使房地产作为一个权利整体，按照经济规律进入市场自由流通，减少了部门制约，有利于房地产资源更加有效、合理地配置，能极大地促进房地产二、三级市场的进一步活跃。

3. 城乡没有实现统一登记，信息不完善，极易因土地性质变化引发法律纠纷

集体土地与国有土地的划分本身带有一定的人为性，随着城市化进程的加速，“撤队转居”或“征地行为”使得很多集体土地成为国有土地，但很多房屋仍然保持着宅基地使用权证和村镇房屋所有权证。登记和管理机构的不统一势必导致管辖边界的模糊，也极易引发法律纠纷。

四、建议

1. 调整土地管理职能，把作为“资源”的土地宏观管理与作为权属登记的土地微观管理区分开来，将土地登记纳入房地产登记，实现房地产登记机构的统一

土地的宏观管理重在土地总量的控制、资源的配置和规划利用;土地的微观管理重在界定权利人的土地权益。在集约化用地的大环境下，高层建筑越来越多，研究类似于建筑物区分所有权的“土地区分使用权”应当与土地的宏观管理区分开来，列入微观管理的范畴。建议在条件成熟时实现房地产登记机构的统一，将土地登记纳入房地产登记中，使土地权益在房屋交易中得以合理体现。

2. 探索农村房地产流转机制，健全农村房地产产权登记制度，服务城乡一体化发展

十七届三中全会明确要求开展农村集体建设用地使用权流转制度的改革。各地在“保证指标、增减挂钩”的前提下，对工业、仓储等集体建设用地纷纷试点流转。因此，依法确认和保护房屋等地上建筑物权属愈显急迫。

农村宅基地虽然目前因为法律法规的限制无法自由流转，但宅基地上房屋的价值却随着城市化进程的加速而逐步显现和放大。当初制度设计时对农村宅基地限制流转，其出发点是要保护土地资源、保障农民的生活、维护社会秩序。但随着社会的发展，计划经济时代所注重的秩序价值逐步被市场经济时代正义与效率价值所替代。在城郊结合部，大规模的土地征用带来了农村土地和房屋的大幅升值，农民对同地同价以及房屋流转政策放宽具有强烈的心理预期，这种预期要求将健全农村房地产登记、探索农村房地产流转制度尽快提上工作日程。

3. 分步推进，科学实施，逐步实现城乡房地产一体化登记

第一，扩展GIS技术的应用，实现信息的科学归集。就理论准备和政策依据来说，城乡一体管理已准备比较充分，《房屋登记办法》等都有明确的规定。难点在于具体工作的推进。从传统的发证管理到如今的实物、档案、电子信息一一对应的信息化管理，期间有大量的数据整理工作需要完成。好在不论国有或集体土地上的房屋，均可在GIS地图上找到唯一的坐标。因此，逐步将GIS技术扩展至农村房屋的登记中并及时完成地籍图修补测工作，实现新增数据的科学归集，是实现一体化登记的第一步。

第二，研究房屋登记与土地登记的内在联系，规范统一登记行为。目前房屋登记与土地登记分别依据建设部的《房屋登记办法》和国土部的《土地登记办法》，看似依然会在很长一段时间内存在房地分别管理的事实，但其实从两个办法的出台，可以看出房地统一登记的大趋势是势在必行的。首先，两个办法均是为贯彻落实《物权法》中有关不动产登记的规定而出台的配套性立法，在登记效力、登记类型、登记程序等方面存在大量的相似点。其次，两个办法也都认可了由一个部门统一负责土地和房屋登记工作的事实情况。所以，两个办法中蕴含着丰富的统一因素，为今后推行不动产统一登记制度提供了一定的基础和铺垫，是贯彻落实《物权法》不动产统一登记制度的阶段性结果。所以，研究并思考房地统一登记的具体操作性问题是一体化登记的第二步。

第三，逐步开展数据整理，实现档案、实物、GIS图和电子信息的一一关联。机构统一与登记规范的统一解决了新增业务的统一问题，但大量的历史数据的整理将是一项艰苦而长期的工作，其主要目的是要解决纸质档案和房屋实际状况的一致性、纸质档案和电子数据的一致性、电子数据在GIS地图上的唯一性三个方面的问题。

篇4：周其仁：城乡一体化渐进式改革

从自留地到包产到户

我今天讲的题目是“确权+流转是配置农村资源的基石”。市场配置资源的基础是这两点：一是把权力划清楚；二是权力在市场价格引导下开始发生变化，从利润低、效率低的转成利润高、效率高。

追溯最早的农村产权改革，我的看法是饥荒之后出现的中央经济政策，周恩来总理制定的恢复自留地。原来认为越大越好，都放进去才对。通过一次教训才发现，全放进去固然有放进去的好处，但也会有意想不到的后果。留一块土地给农民，自留地就是这样来的。它是一个兼容的东西，所有权还是集体的，但是使用权永远给农民家庭，由农民控制种什么，由他支配种出来的东西。自留地开启了中国实现社会主义公有制以后，要重新调整产权关系的一个阶段。

这种现实的挑战让我们的观念发生了变化，才提出今天会议的主题——农村产权制度改革。随着生产力发展，这个产权制度还会调整，还会变化。这是我想利用过去的历史经验讲的第一点。

1961年和1962年，安微、贵州搞了一些包产到户，因为难以接受这些观念，搞了一段时间又收回了，但是给部分地区的社员和干部留下了经验，把土地包给农民，把种地的权利落实到户，打粮食可以增产，这是我们建国以来农村的实践，也慢慢变成建国以后农村的思维方式。

到1977年和1978年，又发生包产到户的时候，情况就有所不同，波及面特别大。安徽、四川很多落后地区，随后中部地区，最后是发达地区，都开始搞产权改革。上层建筑发生了变化，我们的观念以实事求是为重要纲领，不是从教条出发，而是从现实出发。

哪条产权制度安排是合理的？当年小岗村的创造不是写文件的同志把它写进文件的，而是底层不这么走不行。这个经验到今天对中国还非常重要。完全靠写出来的东西很难生根，底下碰出来的东西才有旺盛的生命力。到今天我们仍要感谢小岗村农民当年的创造，当然我们还要感谢上层建筑完成这个变革，使它合法化的所有同志。当然领头的是邓小平同志，“适合生产力发展的，不符合法律规定的而让它合法起来”，这是他在1962年说的。十一届三中全会时候说不可以包产到户，到1979年4月就开始松动，先是落后地区、贫困地区可以开一个口子。这个口子越开越大，通过文件把产权改革覆盖整个中国。

杜老（杜润生）前不久去世了，他在这个过程当中做出了重大贡献。他的贡献不是发明包产到户，是在农村政策制定的关键环节，让底层的经验合法化，让底层的经验反映进中央的文件，让中央的权威给改革护航。

大概上世纪90年代以后，农村改革基本上就停了。为什么停了？首先动力机制变了。刚才讲饿的不行逼出来的改革。那么，吃饭问题解决了为什么还要改？这是当时留下的问题。第二，产权改革的含义在思想、理论层面没有高度统一。另外，小平南巡以后，城市的开放大步向前，农村相对来说变得不太重要了。今天来看，农村改革开头是领先的。但是从市场配置资源的标准来看，城市进入市场的资源比例高，农村很多资源还没有正式进入市场，相对落后。所以现在奔小康的时候关键看老乡，老乡要看农村的制度，看农村这个市场配置资源发挥了多大程度的作用。而要发挥作用，基础的工作要完成，这就是产权和流转。

还有哪些问题没有解决？

现在来看，包产到户以后，农村制度框架建立起来。但有两个问题没有解决。第一，这套适应生产力的制度到后来长久不变，其实还没有完全做到。一些力量还在让它变，这是一个要解决的问题。第二，资源在农户和集体手里，没有充分流转起来。没有按照市场要求，不断把资源转到利用效率高的组织和人的手里。这样，农村的经济潜力释放就受到了阻碍。

目前解决这两个问题都有一定的难度。我先讲第一个问题，什么叫长久不变没有落实。今天已经没有人从意识形态层面让农村再去吃大锅饭，现在的问题在底下，农村家庭人口变了以后，要不要调地。这是包产到户以后一直没有解决的问题。调地，长久不变就变成空谈。不调，很多农民觉得不公平，我们家孩子多，娶了媳妇，他们家老人走了，女儿嫁出去了。这种情况下，地到底动不动？

其实在上世纪80年代中后期就做过实验。贵州湄潭不断调地，弄出一个试验项目，增人不增地，减人不减地，土地承包全以家庭为单位控制起来。当年的湄潭，有很多山林、荒坡资源，家庭边界不动，有助于人们开发农耕地以外的资源。2010年我回湄潭看了一下，坚持25年不变，增人不增地，减人不减地，家庭人口多了就开发荒山荒坡，把长久不变做得很坚决。

把农业土地边界划清楚以后，会迫使我们的资源往外走。如果永远调地，人就会永远围着土地打算盘。这个实践证明是成功的，并且写进了2002年《中华人民共和国农村土地承包法》，承包期间不能动地，不能调地，农户永远享受农村土地的使用、经营权。但是我们国家还有另外的法律，比如说宪法中关于村民自治内容，在一些地方，承包土地多数农民说要调还得调。从全国看，两法并用，一是湄潭法，增人不增地，减人不减地；二是人口多了，用这样那样的办法调地。

现在分析，土地经常调整以后怎么样？搞规模经济，社会资本过来签约，而土地过两天要调整，这怎么签约。土地边界不清楚，约束就靠不住，资本就不敢来。

第二个大问题，我们的土地流转滞后，土地转让更加滞后。为什么？邓小平南巡以后，工业化、城市化高歌猛进，农村劳动力流失，两亿多人出去了。现在的问题是，人走了，其他的资源没有相应的动起来。这决定了农村的劳动力走不远、走不长。农民人在城里住地下室，家里房子空着，地空着，两头资源都没有好好利用。很多农民他家里有房有地，这个房子和地能不能转？按市场配置资源，农村的房在法律上没有允许进市场。我们还有一些文件规定，城里人不准购买农村的物业。在我看来，这个道理说不清楚。你让他买，农民就有钱了，可以帮助农民进城，带孩子上学，可以租好的房子。

现在我们的农业GDP占比约10%，江苏不到8%，上海郊区农业GDP占0.5%，跟英国一个水平。未来趋势是农业份额会越来越少，大量劳动力出不去，大量劳动力粘在那块土地上，将来的城乡收入是平衡不了的。一定要让农业劳动力流转更加流畅，要流畅，那农村其他的资源也要流转起来，没有这个力量，光靠财政去补农民和农业是补不长的。现在财政上已经有困难了，农村补贴难以持久，最后还是要靠市场原则让农民富起来。其中一个重要的方向，就是让农民转向收入更高的产业领域、地块和城市。

确权+流转才能让市场起作用

让市场起作用，确权要放到前面去，确权完成以后包括流转权。你看中国古人的词：契约，先得有一个契，这个就是房产证、土地证。我在成都调查的时候，农民提出问题，城里人都有房产证，农村这么多房为什么没有证？这个证是干什么的？这个证是保护你的财产权利边界，按照你的意志，市场价格信号配置资源。先有契，后面再有约，这就是市场经济。

普遍确权，每一个农户家庭，森林、耕地、宅基地、房屋都颁了证。确权颁证本身不是经济学上有意义，而是在社会、政治、民主方面都有重要的意义。

有了权以后找合作方，城里人有很多人到农村盖房子，你出钱我出地。市委市政府就做一件事，外面的钱进去，先把农民的抗震房子建好以后再建休闲的房子。最后不是一两个村，而是一大片。我认为这是中国底层这些年创造的非常可贵的经验，光靠财政建新农村，建不了多少，普遍起作用非常难。

今天在座的所有出过国的同志都会知道，现在外国的城市已经不让我们羡慕了，中国城市修的比很多外国城市都漂亮。但是，外国的农村让我们脸红。2020年，我们做不到中国的农村和外国农村达到一个水平。城市周围的农村建好可以做到，路径就是城乡之间资源的分享。规划师、服务员下去了，工程师、设计师也下去了，这些力量不到农村去，农村怎么漂亮起来。光靠农民的物理学和农民的审美观是不够的，一定要城乡打通利用。我看了成都的实践以后，对农村的未来增加了信心。

篇5：渐进式统一城乡社会保障一体化模式

城乡就业和社会保障工作是提高农民收入、缩小城乡差别的重要途径，也是构建和谐彬县、实现城乡一体化的重要内容，近年来，随着我县经济社会的持续发展和城镇化的快速推进，我县就业和社会保障工作进入了科学发展和创新发展的新阶段，走出了一条具有本地特点的城乡统筹发展之路。根据这一阶段调研情况，现形成如下调研报告：

一、目前我县劳动就业和社会保障工作基本情况

（一）劳动就业结构日趋合理。近年来，是我县经济社会发展的重要时期，同时也是劳动就业岗位大量增长、劳动者实现充分就业的黄金时期。随着招商引资的深入、重大项目的落户、全民创业的兴起，整个社会吸纳劳动就业的能力日益增强，为有劳动就业愿望的劳动者实现完全就业提供了充分条件。据统计，三年来，实现新增就业17840人，第三产业从业人员比重由2007年17.7%提高到26.8%，第二产业就业群体相对稳定，第一产业从业人员显著下降,就业结构趋予合理。同时非全日制、临时性、季节性、弹性工作等各种就业形式也成为就业的重要渠道，为多样化就业提供有力支撑。

（二）社会保障体系基本健全。由于县委、县政府高度重视和强力推进，相关部门精心组织实施，我县社会保障工作走 在全省前列。2007年-2009年，各项社会保险覆盖面不断扩大，养老、医疗、失业、工伤和生育保险累计新增参保 14912人，增长了38 %。城镇社会保障覆盖率由2006年的63.1%提高到了2009年的93.3%。农村社会保障覆盖率由2006年的3.2%提高到了2009年的91%。新农合参保率达到 97.4 %。城镇居民参加居民医疗保险参保率达到90%。新农保参保率达到78.9 %。基本实现了五大保险体系全部建立、城镇居民有序推进，新农保全面试点，保障能力逐步增强,城乡社会保障整体推进。

（三）统筹城乡取得实质进展。近年来，我县积极统筹城乡就业，按照“城乡互动、内就外输”要求，和 “劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的总体思路，着力营造平等就业环境，推进城乡充分就业，完善社会保障功能，基本建立起了覆盖城乡的公共就业、技能培训、用工管理、社会保障四大体系，为进一步推进城乡就业和社会保障一体化奠定了坚实基础。

二、我县统筹城乡劳动就业和社会保障主要做法

（一）创新机制体制，使城乡居民就业更加充分。一是制定落实政策。制定出台了《关于做好劳动和社会保障工作的通知》（彬政发[2007]29号）、《关于加强劳动力转移就业工作的若干意见》（彬字[2007]35号）《关于切实做好稳定和扩大就业支持创业工作的实施意见》（彬政发[2009]7号）等文件，将城镇失业人员、新成长劳动力、被征地农民和农村富余劳动力统一纳 入城乡充分就业；同时，加大政府公共财政对劳动保障工作发展的投入力度，较大幅度增加对劳动就业和社会保障事业的支出，形成与城乡一体化劳动就业和社会保障体系建设相适应的财政资金投入机制和激励机制。三年来，财政累计投入400万元，对城镇失业人员、被征地农民和农村富余劳动力实行培训；累计投入707.4万元，对公益性岗位进行岗位补贴和社保补贴；对从事个体经营的下岗失业人员免收证照类、登记类等行政事业收费。二是强化目标责任。县委、县政府将城镇就业和劳务输出纳入目标考核体系，每年分解目标任务，年底统一考核。同时，对就业统计工作实行月报、季查、年考核制度，定期通报情况。三是加大培训力度。建立就业培训网络，充分利用“阳光工程”、“雨露工程”等培训项目以及职教中心教育资源优势，大力开展下岗职工再就业培训、新成长劳动力就业培训、在岗职工培训、农村富余劳动力转移就业培训，提高了劳动者的就业能力，从源头上促进高质量就业、稳定就业。四是完善机制体系。2007年在广州东莞成立“彬县人民政府驻东莞劳动力转移就业服务处”，配备专职工作人员，常年驻外劳务输出和跟踪服务，服务处成立以来，累计安臵我县外出务工人员 10169名；积极开展“充分就业社区”创建工作，4个社区实现了比较充分就业，三年来，实现城镇新增就业17840人。同时，创新劳动力输转就业工作模式，打造“彬县技工”劳务品牌，建设珠三角、长三角和京-津-溏三大劳务输出基地，政 府出资买路费、买保险，成规模组织劳动力输出就业，跟踪开展维权服务，实现基地－培训－输转－就业－维权“五位一体”有机融合，2007-2009年累计有组织输出35120人，县财政支出路费213万元，支出人身意外伤害保险费2.84万元。2009年农村劳动力实现转移就业33165名，劳务年收入达2.4亿元以上，为统筹城乡劳动力转移就业开辟了新路子。五是搭建服务平台。对社区及乡镇劳动保障工作站实行标准化建设，统一了工作制度、服务内容、服务程序和服务标准。建立了求职登记、用工信息、就业安臵等9本台帐，实行工作台帐计算机管理，2008年以来共组织2次对城乡劳动力进行入户调查，建立城乡劳动力资源数据库，为构建城乡就业奠定坚实基础。

（二）建立健全制度，使城乡居民保障更加全面。一是健全城镇社会保险体系，扩大社会保险覆盖面，机关事业单位职工全部纳入生育保险，事业单位职工全部纳入失业保险参保范围，积极启动农村新型合作医疗保险，城镇居民基本医疗保险工作，到2009年末，全县养老保险参保人数达到了13929人，失业保险参保达到13149人，工伤保险参保人数6485人，基本医疗保险人数13941人，职工生育保险参保人数达到6301人，新农合参保292272人，城镇居民参加居民医疗保险人数达到10858人。二是破解被征地农民社保难题。为做好被征地农民就业培训和社会保障工作，维护被征地农民的合法权益，促进经济、社会和谐发展，我县制定出台了《彬县被征地农民就业培 训和社会保障实施办法》,及时维护了失地农民的切身利益，有效破解了我县2.7万人的社会保障难题。三是试点新型农村社保制度。2009年在全市率先启动实施新型农村社会养老保险，截止2009年底，新农保参保缴费13.65万人，收缴保费1497万元，发放养老金528万元，试点工作取得了阶段性成果。四完善城乡一体救助体系。基本建立了以城乡低保为核心，“帮困助学”、“帮困助医”、“帮困建房”救助工程为配套，专项救助、临时救助和社会帮扶为补充的城乡一体的社会救助体系，2009年农村24786名、城镇4872名困难群众纳入了低保范围，发放补助资金3483.6万元，救济款110.9万元、面粉25万公斤、棉衣1200套、棉被1000条，实现城乡低保对象应保尽保。

（三）强化服务管理使城乡劳动关系更加和谐。一是强化管理服务，贯彻《劳动合同合法》、《就业促进法》，落实招录用人员备案、劳动年检管理，创建和谐劳动关系示范企业，督促用人单位与劳动者签订劳动合同和参加社会保险，规范各类用工行为。二是强化维权服务，以规范建筑企业用工行为为重点，建立了农民工工资支付保证金制度；健全投诉举报制度，妥善处理投诉举报案件；强化劳动仲裁工作，及时化解劳资纠纷；落实了最低工资保障制度，维护劳动者合法权益。三是强化监察服务，全面推行了劳动保障监察网格化管理工作，以街镇乡为网格，以社区（村）为基点，调查掌握了用人单位与劳动者签订劳动合同、参加社会保险、支付工资和遵守劳动保障法律 法规情况，规范全县用工秩序，扩大依法监察影响。

三、我县城乡劳动就业和社会保障工作存在的问题

（一）农村劳动力就业难没有根本改变。近年来，随着城镇化进程的加快，农业生产方式改变及新劳动力思维改变，农村富余劳动力人数迅速扩大。由于农村劳动力文化程度低，受过技能培训的人员少，在劳动力市场的竞争中明显处于劣势，加之就业信息不畅，要实现完全就业相当困难。2009年我县农业富余劳动力为7.8万人，除7.18的人员从事非农生产和外出务工外，还有6200人处于无业或半失业状态。

（二）部分群体就业不充分。主要是“3848”城乡失业无业人员和“80后”大中专毕业生。一是“3848”城乡失业无业人员就业较难。多数人因为年龄偏大，文化偏低，技能缺乏，就业愿望强，但就业难；二是“80后”大中专毕业生就业不够充分。在有关部门的努力下，近年来“80后”大中专毕业生的就业率有了很大的提高，但总体就业还不充分，据调查统计，目前，全县入库大中专毕业生1400多人,除已进入社会就业外，仍有相当一部分人员在家待业。

（三）被征地农民培训和社会保障效果不理想。由于我县城镇化进程较快，致使我县产生了大量失地农民。失地农民培训由镇乡具体组织实施，师资不强，设施设备不齐，培训经费少，培训时间短，培训面广，实用性不强，培训效果不理想。社会保险因政府投入不足，失地农民参保意识不强，失地农民 没有及时参加失地农民社会保险，对这一群体的老年生活将产生直截的影响。

（四）建筑施工单位拖欠农民工工资以及工伤保险没有得到彻底解决。一是建筑施工单位流动性强、分包现象严重，建设、劳动部门管理手段单一，致使建筑施工单位存在拖欠农民工资现象；二是外地来彬施工单位没有在我县劳动备案，发生工资纠纷和工伤事故协调处理难度大；三是建筑施工和煤矿等单位没有给劳动者办理工伤保险，劳动者权益得不到充分保护。

（五）外来务工人员社会保险参保率不高。外来务工人员参保率低的现象较为普遍，而且越是在工作一线，参保越少。“不知道、不想买、不给买”的问题同时存在。主要原因一是参保者意识淡薄。外来务工人员多数来自不发达的地区，打工挣钱是他们眼前生活的主要目的，且他们工资普遍不高，生活压力较大。二是业主不主动。有的企业主，特别是中小企业和劳动密集型的企业，为降低用工成本，以低工资招收外来人员，更不愿意主动为他们交纳社会保险。

（六）城镇老年居民养老保险制度未建立。我县农村社会保险试点刚刚启动，农民参保的积极性较高。但由于政策机制不明晰，城镇老年居民养老保险制度未建立，直接影响城镇老年居民的切身利益。

（七）镇乡对就业和社会保障工作不重视。镇乡领导对就业和社会保障工作不够重视，专职工作人员配备不够到位，还有 些基层劳动保障工作人员对法律政策和业务不够熟悉，直接影响工作的深入开展。镇乡干部对群众的就业愿望关注不多，甚至视而不见，镇乡劳动力市场建设滞后，群众就业愿望与企业用工需求不能实现“无缝衔接”。另外，县人力资源市场和县乡社会保障信息化建设较为缓慢。

四、推进我县城乡劳动就业和社会保障一体化的建议

（一）多渠道开发就业岗位，安臵有就业愿望的劳动者就业。一是发展经济，扩大就业规模。根据我县经济发展的需要，重点开发建材、机械、现代农业等支柱产业及其配套服务业等领域的就业岗位，不断扩大就业规模，提高经济增长对就业的拉动能力。特别是要鼓励支持就业容量大的劳动密集型企业在促进就业方面发挥更大作用。二是发展第三产业，扩大就业容量。把发展服务业作为扩大就业的主要方向，鼓励发展社区服务、餐饮、商贸流通、旅游等行业，更多地增加这些行业的就业岗位。三是转变劳动就业人员的思想观念，鼓励劳动者通过非全日制、非固定单位、钟点工等灵活多样的方式实现就业。四是积极引导农村劳动力自主创业。五是将就业工作作为政府工作的主要目标，纳入国民经济和社会发展规划，作为对有关部门和乡镇的综合考核内容，促进劳动就业工作整体进步。六是加大财政投入，确保政府的就业优惠政策惠及所有劳动者。

（二）帮扶城乡“3848”失业人员就业和搭建大中专毕业生自主创业与就业平台。一要引导就业观念的转变，“以观念促 就业”。要通过宣传与教育，促使城乡“3848”失业无业人员树立正确的就业观。二要完善就业援助政策，“以政策促就业”。对安臵城乡“3848”失业人员就业的企业给予税收减免和社会保险补贴政策，促进就业。三要在引进项目中安臵就业，“以项目促就业”。各村要建立就业档案，与落户的项目单位做好协调工作，优先考虑本地本村人员就业，并确保一些勤杂、食堂等技术要求不高的岗位，安排本地本村“3848”失业无业人员就业。四要加强见习基地建设。要总结和完善见习工作，适当延长见习时间，并进一步加强见习基地的建设，力争每个镇乡有1—2个见习基地，方便和吸引大中专毕业生见习，促进提高劳动技能，增加工作经验，促进充分就业。五要搭建大中专毕业生自主创业平台。大中专毕业生应该成为创业的主力军。政府及有关部门要积极搭建平台。如建立创业基地，实施创业培训，建立创业风险基金，简化创业手续，减免创业开办费等，为大中专毕业生创业提供更多的服务。六要扩大小额担保贷款的范围。应进一步放宽小额担保贷款条件，扩大范围，使有创业需求的大中专毕业生都能享受到这一政策，促进自主创业，并以创业带动就业。

（三）强化被征地农民培训和社会保障。一要加大投入。要加大对失地农民培训的投入，提高人均培训经费，特别是在土地出让金中要安排一定的资金，用于对失地农民的技能培训。二要建立失地农民培训中心。要充分利用县职教中心的师资、场地及其他资源，确立职教中心在失地农民培训中的主导作用，建立县失地农民培训中心，具体组织与实施失地农民培训；同时，通过培训中心与企业挂钩，加强“校企联合”，发挥企业的参与作用，使培训更具针对性，更适应社会的需求。三要加强对失地农民培训工作的考核。要对培训效果进行科学考核，特别要注重对参加培训后获取资格证书、技能等级证书和就业情况的考核，提高培训后的就业率，达到形式和内容统一，数量和效果并举，形成“培训促就业，就业促培训”的良性互动。四要加大失地农民社会保障费的征缴。对45岁以上失地农民社会保险费收缴给予制度保障。

（四）加强劳动关系管理，提高各类人员社会保险参保率。一是积极推进劳动合同制度与集体合同制度，以建筑、矿山、餐饮等企业为重点，对全县各类企业全面推行劳动合同制度，实现劳动合同管理规范化、法制化。二是加大劳动保障监察的日常工作巡查、检查、专项执法检查和群众投拆举报力度，完善农民工资保证金制度，规范劳动用工行为，维护劳动者合法权益。三是创新征收和缴纳方式。尝试多种社会保险“统一交费”、“统一征收”，特别是工伤保险，应尽快委托税务机关“统一征收”，从而加大征缴力度，努力实现社会保险的全覆盖。

（五）有计划地完善城乡的社会保险体系建设。加快城镇居民养老保险制度的设计和试点，调整和完善被征地农民社会保障办法，使城镇社会保险制度实现政策全覆盖。

篇6：城乡一体化的社会保障体系论文

关键词：城市化社会保障体系一体化

近年来我国的“农村社会保障”有了较大的发展，如在农村推行医疗保健制度、农村社会养老保障制度和计划生育保险等等，而根据社会保障的基本特征，目前我国在农村实施的任何一种“社会保障”项目都不完全符合社会保障的基本特征，因此从严格意义上讲，它们都不应该归属为社会保障，而是社区保障。无论是农村医疗保健制度、或是农村社会养老保障制度或是农村计划生育保险都是在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象的一种福利制度，与社区经济发展水平紧密相联，因为它们都不是一种由国家强制实行的全国范围内统一实施的保障制度，也没有国家财政的支持，更不属于国民收入分配与再分配的一种形式。这种城乡有别的“社会保障”体制是有违社会公平的，因此，建立城乡一体化的社会保障体系就势在必行。

一、城乡社会保障体系的现状

（一）中国社会保障的前提：城乡二元分割

我国80%的人口在农村，但农业所创造的国民收入仅占国民收入总额的30%，而20%的城市人口却创造国民收入的70%。发达的城市经济与欠发达的农村经济同时并存，现代工业与传统农业同时并存，这是典型的二元经济结构。

由经济二元结构决定，我国过大的城乡差别制约着社会保障总体水平的提高。占人口20%的城镇居民享受89%的社会保障经费，而占人口80%的农村居民的社会保障仅占全国保障费的11%。城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来，城镇的社会保险覆盖率已达90%以上，而农村覆盖率不足2.4%。这种城乡社会保障发展水平的客观差距，具有深刻的经济和社会背景，在一个相当长的时期内是无法改变的。

（二）中国社会保障的基础：“土地保障”

广大乡村农民的经济收入无一定保障，主要依当年的农业收成好坏而定，农业收入几乎成为农民的唯一经济来源，土地亦成为农民赖以维持生计的最后依托。而我国是一个人口众多、土地资源有限的农业大国，“靠天吃饭，靠土地为生”是农民数千年来世代相袭的传统，从这个意义而言，土地就是农民赖以生存的“命根子”。自改革开放以来，由于“联产承包责任制”政策在农村的全面贯彻落实，打破了计划经济体制下形成的“一大二公”的农村经济格局，使农民拥有了自己的土地，极大地调动了农民的积极性，同时也在一定程度上加重了农民对土地的依赖感。改革开放以来，以农村联产承包责任制为龙头的改革为农民铺就一条通向富裕的大道，以农业生产为基础的多元化生产经营方式构筑了农村经济的基础，但农业收入仍然是农民收入的主要来源。据有关资料的统计显示，我国农户生产性纯收入的构成发生了很大的变化，其中非农业收入呈逐年上升的趋势，由1980年的17.0%上升到1992年的43.2%，农业收入则呈现逐年下降的趋势，由1980年的83.0%降至1992年的56.8%。<1>可见，尽管农民的非农收入增长较快，但是，农业收入目前仍是农民收入的主要来源，靠土地谋生仍是绝大多数农民的理性选择。

（三）中国社会保障的实现机制：农村青壮年的城市化

改革开放后，大量的农村青壮年或通过特定的社会流动渠道定居城市或进城打工，城市化的进程明显加快。青壮年的城市化带来了两个方面的效应：一方面，农村青壮年的城市化使城市的扶养者与被扶养者比例减小，城市社会保障中的大量空账也因此而变得充实起来，从而保证了城市社会保障体系的运行。可以说，农村青壮年人口的城市化时刻在优化或者说在延缓城市人口结构上的老龄化速度，正如外来人员对超级村庄经济的发展造成负担轻于国有企业形成优势一样。<2>另一方面，由于农村人口有土地作最后的保障，加之农村基本保障水平极低，城市化后的农村青壮年，只需少量的经济扶助就可以实现自己农村亲属的基本保障，一般情况下，城市化后的农村青壮年对农村亲属的扶助主要在于他们加强了这部分农民抵御风险的能力。

正是借助于这种城乡保障水平上的差别与农村广泛存在的“土地保障”，城市化后的青壮年，支持或者说延缓着城市老龄化进程，即通过城市统一的群体或者说集体的转移支付方式——城市社会保障系统，为城市社会保障体系做出了自己的贡献；另一方面，他们又通过非正式的个体间的亲友馈赠方式支持着部分农村人口的基本保障运行。显然，这种方式的运行，是由城乡社会保障二元化、农村社会保障的低水平共同决定的。从以上分析我们不难发现，从总体上来看，农村为其城市化的青壮年提供了抚养、教育等相关费用，即在这些城市化的青壮年的身上积累了大量的人力资本，显然，这并不是一个小数字，而这些人在城市化以后，借助于城乡差别，实际上给农村所做出的是不对称的回报。换一个角度来说，实际上是由农村投资，而同时由城市和农村共同来收益，甚至是城市收益大于农村。所以，从社会保障体系的资源上来说，城市化的过程就是农村资源凝结成人力资本的形式向城市转移的过程。因此在某种程度上可以说，城市化这一机制，使城市化的青壮年在支持城市社会保障运行的同时，也支持了农村基本保障的运行。

二、城乡一体化的社会保障体系的实现障碍之一：不合理的社会阶层结构

“社会保障，是社会（国家）通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上等帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障是社会成员应享有的基本权利，是国家应履行的确保社会成员生活权利的一种法律制度”<3>。而社会保险在现代社会保障体系中居于核心层次，一般由疾病、生育、工伤、残障、失业、老年和死亡等保险项目组成，其中老年、疾病及失业等项目居于最重要的位置，并成为各国发展社会保障事业的重点。但不论社会保障的项目与内容有多在的差异，社会保障的对象主要是社会的弱者及潜在的弱者。

社会从传统向现代的转型，从社会阶层结构上来看，主要是一个从金字塔型向纺锤型转变的过程。所谓金字塔型社会阶层结构是指社会的上、中、下三个阶层的成员从上至下逐渐增多的一种结构类似于金字塔的形状，而纺锤型的社会阶层结构是指社会的同样三个阶层的成员中，中层的成员多，而其它两个阶层的成员比较少的一种阶层结构。目前，单从城市或农村内部的阶层结构上看，二者都呈现出一种纺锤型的结构，但从整个社会即城乡一体的角度来看，我国的社会阶层结构还是一种金字塔型的结构，因为我们还存在一个巨大的农业劳动者阶层。在理想情况下，我们将金字塔型社会的上、中、下阶层的比例定为1﹕2﹕3，虽然改革开放以来，城市化进程推进得很快，但社会的下层阶层（主要是农业劳动者）还占有相当大的比重，到1998年我国人口的城市化率仍然只28％左右，也就是说我国的工业化进程被城乡壁垒人为地向后拖着，<4>这也就意味着我国的社会阶层结构的下层——农业劳动者阶层仍然占有相当大的比重，如果运用理想类型法，将金字塔型阶层结构与纺锤型阶层结构作为社会阶层结构两极上的两种极端类型，我国目前的社会阶层结构仍然是更靠近金字塔型结构这样一种状态。

从上面对社会保障的定义及其基本特征可以看出，既存的与潜在的社会弱者是社会保障的核心，而社会的下层成员由于其比较低的抵御风险的能力而成为社会弱者的主要来源。一般来说，社会保障所依靠的是全体社会成员在物质方面以转移支付为手段实现的社会成员间的再分配，简单地说就是上、中层社会成员对下层社会成员在经济上的一种扶助。显然，在金字塔型的社会阶层结构社会中，有能力提供扶助的社会成员是社会的上、中阶层，接受扶助的成员是社会的下层成员，这样，社会的扶助比率为3（1+2）﹕3，即1﹕1的比例，显然，这样的扶助比例过高，不可能实现全体社会成员的一体化保障，即使勉强实现，其保障的水平也不可能很高，起不到保障的作用。

因此，如果我们加快城市化的进程，使社会的阶层结构转化为类似于高福利国家的纺锤型结构，即中间大、两头小的服从正态分布的结构，我们将其上、中、下三个阶层的比例理想化为1﹕2﹕1（一般情况下，这些国家的中间阶层的比例远远大于2），显然，这种社会结构的社会扶助比例为3（1+2）﹕1或更大，所以这种扶助比例是社会的上、中层成员可以接受的。

社会保障水平比较高的国家的实践无不证明了这一点。发达国家是一种存在一个巨大的中等阶层的社会阶层结构，这是学术界不争的事实。如果说发达国家的保障水平较高是因为他们的经济发展水平较高的话，即将经济发展水平作为一个重要的变量进行考察的话，那么与我国同为发展中国家的墨西哥、智利，其经济发展水平远远低于发达国家，但其社会保障建设得非常完善，社会成员接受政府救济的贫困线的水平比较高，是每天收少于4美元就可以领取政府救济金，即一个人如果1个月的收入少于120美元，就可以领取政府救济金。<5>在如此高的保障水平下，墨西哥、智利政府却没有感到有多么的吃力，其中一个重要的原因就是阶层结构的影响。这些发展中国家的阶层结构已呈中间大、两头小的纺锤型结构已是一个众所周知的事实，仍以墨西哥、智利为例，这些国家的农业人口仅为总人口的20%，而且农村的城镇化建设比较快。<6>因此，从这一角度来说，只有改善我们的社会阶层结构，加快城市化的进程，才能真正实现城乡社会保障的一体化。

三、城乡一体化的社会保障体系实现的障碍之二：不合理的城乡人口比例

在西方国家，尤其是工业国，农民（Farmer）明显比城市普通居民（普通雇员、工人）拥有更多的财产。一般来说，农户不但拥有他们耕种的全部或部分土地，而且拥有相当可观的牲畜和农业机械，并且这些财产是可以随时变现的。

而在现阶段的中国，由于城乡居民收入上的差距导致的城乡居民在缴纳保费上的差别是实现社会保障城乡一体化的真正障碍已是学术界和社会各实际工作部门不言的共识，只有农民的收入实实在在地得到不断提高，并和城市居民达到真正的平等，农民才有实力参与现代社会保障事业，所享受的保障待遇也才能和城市居民达到公平，可见，缩小城乡居民收入之间的巨大差距才能真正实现社会保障的城乡一体化，而农民的主要收入来源是农产品收入，因此，实现社会保障的城乡一体化最终落实于能否提高农产品的价格，农产品的价格提高了，农民就能真正提高收入，从而缩小城乡居民收入上的差异，社会保障的城乡一体化才能真正实现，否则就只能是空谈。如何提高农产品的价格？对于这个问题的回答，有些学者建议借鉴日本的经验，宜采取继续提高农产品价格以保护农民的收入得到不断的提高。<8>笔者认为，在中国目前的条件下，单方面提高农产品的价格，除了人为地增加了计划性排斥市场以外（这对于一个长期受计划经济体制影响的国家来说，其负面影响是不言而喻的），只能增加政府的负担，其可行性非常低，即便可行，由于广大农民群体的存在，这也就决定了农产品的保护价格不可能与市场价格有太大的差距，因而达不到缩小城乡居民收入差距的目的，没有什么实质性的意义。

从经济学角度来看，决定农产品价格高低的根本原因并不是人为的计划性，因此我们需要从市场本身中去寻找其根本原因，下面我们从市场机制本身，即农产品的市场供求状况来分析决定农产品价格偏低的原因。一般来说，如果一个产品的市场供给大于其社会需求的话，该产品的市场价格就不可能非常理想，这是因为由于存在多家生产者，且相互之间处于一种竞争状态，这就决定了购买者的主动权，其有充分的讨价还价的余地，而卖方则明显处于一种被动状态，也即市场中的交换双方并不是处于对等的地位上，因此，农产品价格的相对偏低就是一种不可避免的结果。

同样根据市场原理，这多家生产者中必然有些生产者由于利润的下降甚至亏损而不得不退出市场之外，从而调节供求状况，使之达到供求的平衡而不至于使某一产品的价格长期偏低。但是，我国农产品的生产却并没有完全按照市场的这一规则来运行，因为农业生产是农民唯一的生产手段和生产目的，农民们没有其他可供选择的商品可以生产，因而市场对其作出生产决定并不起多大的作用，即使是亏损也要生产，这一状况是普遍的，这就更加剧了买方的心理预期和压低农产品价格的把握，在这种情况下，农产品的价格不可能达到一个合理的状态，即使人为地提高了其价格，在这种市场的作用下也不可能持久，最终还是会被压低下来，更何况我们的城乡人口比例相差悬殊。

从上面的分析我们不难知道，决定农民不能增收的决定因素是农产品价格偏低，而农产品价格偏低又是由不合理的农业、非农业从业人口结构决定的，这一不合理的结构主要表现在城乡人口的比例上，因此，不改变城乡人口的比例，要实现农民增收进而实现城乡社会保障的一体化只能是不现实的，只有农业人口与非农业人口达到一个适当的比例，从根本上改善农产品的供求状况，才能实现农民收入的绝对、相对上的提高。这种决定关系我们可简单概括成如下表格：

城市化的阶段与农产品供求比例

城市化阶段城乡人口比例农产品供求比例

早期小大

中期中中

晚期大小