我国开发式扶贫分析论文

〔摘要〕新中国成立后，特别是改革开放以来，我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就。在长期的扶贫开发实践中，党和政府通过传承发展扶贫理念，适时调整扶贫政策，科学制定扶贫战略，创新扶贫政策机制，构建起多层次扶贫体系，搭建了多主体扶贫格局，形成了中国特色的扶贫开发模式，积累了丰富的扶贫开发经验。下面是小编为大家整理的《我国开发式扶贫分析论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

我国开发式扶贫分析论文 篇1：

“精准扶贫”背景下全社会扶贫开发投入管理体系研究

摘要：全社会力量共同参与扶贫开发、精准化扶贫要求成为全面建成小康社会攻坚时期的新特征。针对精准扶贫背景下对扶贫开发管理工作的新要求，根据对湖北省扶贫开发投入管理现状的实地调研情况，基于数据相关性、决策有用性和统计便捷性原则构建全社会扶贫开发投入评价体系，以解决统计指标和计量口径不一致等问题，并有效评价扶贫开发效率；在此基础上完善全社会扶贫开发组织管理，明晰职责、统一管理归口以及强化监督考核，并且通过政策杠杆、PPP模式和金融扶持推动市场化扶贫，搭建采集、推送、帮扶、监管、反馈流程一体的信息化平台，以此形成全社会扶贫开发投入管理体系。

关键词：扶贫开发；精准扶贫；管理体系；效率评价

文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.06.0023

随着首个国家扶贫日的设立，2014年，《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》（国办发[2014]58号）广泛动员全社会力量共同参与扶贫开发，加快推进扶贫开发进程。“全社会”主体已被明确纳入扶贫开发工作。《建立精准扶贫工作机制实施方案》（国开办发[2014]30号）的发布，明确落实了“关于建立精准扶贫工作机制”的精神，要求提高社会力量参与扶贫的精准性和有效性，从而推进精准扶贫与片区攻坚深度耦合。在主体多元化和对象精准化的“双轮驱动”下，建立全社会扶贫开发投入管理体系空前复杂和重要。

然而，各地区扶贫开发工作中仍存在诸多问题。左停等指出，我国扶贫体系中存在因精准识别环节出现严重偏差导致后续资源配置不合理现象[1]。杨园园等指出，财政专项扶贫资金投入与地方需求结构匹配度较差、因贫困地区基础设施条件差导致扶贫开发项目实施受限、以及基层扶贫机构不健全等[2]。刘司可强调，因贫困退出机制不健全导致返贫现象严重问题[3]。因此，如何引导更广泛的社会资源投入，并在精准扶贫的要求下提高投入与产出效率，提升脱贫效率，有效实现精准扶贫的长远目标，成为当前扶贫开发管理工作中亟待解决的问题。

一、全社会扶贫开发与精准扶贫的研究现状

（一）全社会扶贫开发的研究现状

1.全社会扶贫开发的内涵。扶贫是指对处于中国贫困标准以下的贫困人口，通过资金投入和政策扶持，实现其脱贫的基本目的。朱玲提出制定扶贫战略应以效率为先导，摒弃原有的“抽血运行”和“输血机制”模式，形成有效的“造血机制”[4]。扶贫开发应当以促使贫困地区政府及贫困居民自力更生、发展生产为目标，以缓解并消除“能力贫困”或“发展贫困”为最终目的。因此，扶贫开发的内涵应当区别于扶贫。全社会扶贫开发是指各级政府引导全社会力量，通过资金、物资、人力、项目建设、社会保障等要素的合理配置，可持续开发和利用贫困地区自然资源及人力资源，以实现贫困地区生存发展、环境改善和贫困人口综合素质能力提升的一项长期性扶持活动。

2.全社会扶贫开发的格局。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》从专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三大方面规划扶贫开发工作，形成“三位一体”的大扶贫开发格局。但是，这种扶贫格局仍然以各级政府及相关行政事业单位为主导，市场成分较少。在新时期深化改革理念的指导下，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25号）指出要进一步深化扶贫开发机制改革，重构扶贫开发战略格局，推动市场在扶贫开发的资源配置中起到决定性作用，更好地发挥政府的引导作用。首次提出由政府部门、市场组织、社会主体协同推进的新“三位一体”大扶贫开发格局，以此建立更为长效的扶贫开发机制。这一格局明确了“全社会”主体的内涵，强化政府的主导作用，并且正式确立市场在扶贫开发中的地位。

3.全社会扶贫开发的管理机制。大多数国内学者从顶层设计理念、组织管理两大方面展开探讨。关于顶层设计理念方面，王宇等认为，应将“精、准、细、严”的理念融入全社会扶贫开发管理工作中，通过制度设计、政策运行、职业技能提升实现精准化[5]。关于组织管理方面，葛志军、邢成举强调上下级扶贫部门责权与事权关系的重要性[6]。

4.全社会扶贫开发投入评价体系。为因地制宜推进精准扶贫，杨园园等提出建立动态监测体系，实时实地评价全社会扶贫开发投入状况[2]。关于评价方法的选用，国内学者大都采用因子分析法、AHP、TOPSIS、熵权法、DEA等方法对扶贫项目、财政专项扶贫资金等绩效进行评价。其中，DEA法较为常用。

（二）精准扶贫的研究现状

1.精准扶贫的内涵。“精准扶贫”理念是根据中国特色社会主义理论体系中“共同富裕”的理论原则和“全面建成小康社会”的现实需求产生的。2013年11月，习近平总书记首次提出“精准扶贫”的理念，强调实事求是、因地制宜。在2013-2015年期间，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》《建立精准扶贫工作机制实施方案》《扶贫开发建档立卡工作方案》等政策陆续出台，精准扶贫工作机制在全国范围内开始实施。2015年6月，习近平总书记明确提出精准扶贫要遵循“扶持对象、项目安排、资金使用、措施到位、因村派人、脱贫成效”六个方面的精准性要求，和“扶持生产和就业发展、移民搬迁安置、低保政策兜底、医疗救助扶持”四个方面的分类扶贫理念。至此，精准扶贫理念的内涵逐步得以完善，即通过精准化识别、帮扶、管理和考核，实现贫困户和贫困人口精准脱贫和可持续性脱贫。

为实现到2020年让7000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，2015年11月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发[2015]34号）全面制定了精准扶贫、精准脱贫的基本方略。

2.基于“精准扶贫”理念的机制建设。大多数国内学者从市场化扶贫导向、金融扶贫机制等方面提出策略。例如，宫留记认为，应通过制订《扶贫法》明确政府和市场的权责，对市场化扶贫进行顶层设计[7]。朱建华等学者提出引入金融手段推进市场化扶贫，形成杠杆化金融、普惠金融的扶贫模式[8]。除了市场化机制建设，针对资源投入效率问题，郑瑞强、曹国庆提出基于大数据思维制定供需对接，从而整合并优化扶贫资源配置等措施[9]。此外，为实现精准扶贫常态化，李鵾提出围绕“精准识别、联动帮扶、分类管理、动态考核、组织建设”五个方面建立精准扶贫机制[10]。

（三）研究评述

由上所述可知，我国扶贫开发工作已进入“多元化”和“精准化”阶段。针对近几年精准扶贫背景下扶贫开发工作中存在的问题，国内学者从识别机制、帮扶机制、考核机制等方面提供了对策建议。然而，在“精准扶贫”背景下动员全社会开展扶贫开发，要求政府、市场及社会等多元化主体均遵循精准化理念，并将其贯穿于扶贫开发工作全过程，防止出现资源使用效率低下、虚假政绩工程、“数字脱贫”等现象。这对扶贫开发管理体系提出了重大考验。

二、湖北省扶贫开发投入管理现状

湖北省涉及秦巴山片区、大别山片区、武陵山片区及幕阜山片区四大集中连片贫困特区。作为扶贫开发主战场，全省过去五年减贫达到353.21万人①，扶贫开发工作位于全国前列。目前湖北省已采取推进产业扶贫、建设脱贫致富能力、实施整村推进、推进保障扶贫、改革创新投融资机制五大方面具体措施，旨在增加农民收入、推动贫困户自主发展、改善生产生活条件、实现基本公共服务均等化、加大扶贫开发投入力度，并取得良好的社会效应。2015年，全省减贫128万人，208个贫困村出列②。与2014年相比，贫困人口减少数增加了58.7万人③。

然而，当前参与扶贫的主体多、方式多、不便统计汇总等事实情况与精准扶贫的要求构成内在矛盾。并且，原有的扶贫统计监测指标体系已逐渐无法满足当前开发式扶贫阶段的管理要求。本文依托湖北省扶贫开发重点课题研究项目，采用实地调研、专家访谈等方法，选取了部分不同行政层级的贫困县（市）作为调研分析重点，对湖北省扶贫开发投入现状展开调研。依据相关部门提供的资料文件、参照政府门户网站公示实情，厘清湖北省扶贫开发投入管理活动中六个方面的问题[11]。

（一）扶贫开发投入界定范围不明确，统计指标不统一，导致数据的相关性、可比性降低

全省多个地区对于扶贫开发内涵理解不一。例如，对于贫困居民自身的投入是否应纳入扶贫开发投入均存在分歧；D市、Y市和Q县在对救济性投入和用于个人的开发式投入是否纳入扶贫开发投入统计中存在区别；N县行业部门投入资金从2012-2013年增长幅度异常增大，而社会帮扶资金在此期间大幅减少，其原因可能是，在此期间对于行业部门及社会帮扶的界定出现变动。这些情况导致统计数据相关性、可比性降低，不利于精准化目标实现。

（二）统计指标的计量口径不一致，导致无法进行横向比较

省内多个地区对于“行业部门投入”的列示存在明显差异，可能与投入主体分类不一致相关。关于“财政专项扶贫资金投入”的列示，Y市2012-2014年财政专项扶贫资金仅为D市的0.04%左右，但其贫困人口为D市的50%；H市2014年财政专项扶贫资金不足D市当年的3.39%，而H市贫困人口远多于D市。这些情况显然不合情理，可能与统计指标的计量口径不一致相关，导致各项统计数据在不同地区难以进行横向比较，不便于分析贫困地区需求结构，容易造成扶贫开发投入与地区需求不匹配等问题。

（三）关键统计数据无从获取

截至2014年10月，湖北省各地区已完成建档立卡工作，已完成2013年数据录入工作并试运行。但有关识别、帮扶、监测平台尚未实现公开化，精准各地区扶贫投入总额、贫困人口、人均扶贫费用等关键指标的数据难以获取，难以比较各地区扶贫开发效率问题，影响了决策的可用性、有效性，对地区整体战略的制定产生不利影响。此外，市场、社会等公众主体难以准确获取贫困地区及贫困人口的需求，各类扶贫基金的投入使用情况也未实时以报表形式公开。统计数据公开程度低对扶贫开发工作的精准化程度造成较大影响。

（四）帮扶资金计量真实性存疑

2014年湖北省4大扶贫片区共投资1762.6亿元，而当年全省脱贫人口为69.3万人④。但该69.3万人的贫困人口平均脱贫成本高达25.4万元，这种减贫效率及脱贫成本显然不符合实际情况。可能是由于在行政单位中存在扶贫开发投入力度与政绩挂钩的认知观念，容易催生 “好大喜功”的心态，并且为了获得更多涉农投入的财税优惠政策，使得扶贫开发投入的数额往往呈现高估问题。此外，对于行业扶贫开发投入的统计，各地区扶贫办主要依据各行业部门自行计量统计的结果予以归整汇总，缺乏足够的审核。

（五）管理归口不统一，难以全面完整地反映各主体的投入力度

由于多数市场、社会投入主体并未通过扶贫办等部门办理相关手续，而是直接对贫困地区和贫困居民予以帮助，地方扶贫办部门只能依据已披露和掌握的信息加以统计，难以全面完整地反映各主体投入力度。

（六）扶贫开发投入仍然呈现“头重脚轻”格局

目前，全社会扶贫开发投入总额中，政府扶贫投入仍占绝大部分比例，而以企业为主的市场主体及社会主体投入仍然偏低。从2011年到2015年，全国中央财政专项扶贫资金从272亿元增长到467.45亿元⑤。尽管当前宏观经济下行压力犹存，受限于市场与社会资本的短期性、规模偏小等特征，政府投入力度仍然会继续增加。短期来看，全省乃至全国的扶贫开发投入格局仍会呈现“头重脚轻”状态。

三、全社会扶贫开发投入评价体系的构建

（一）指标体系设计目的及原则

政府统计数据用于决策判断，其质量关系到国家经济安全、金融市场稳定与效率以及政府公信力。在实现2020年全面建成小康社会目标的驱动下，建立全社会扶贫开发投入指标体系旨在通过规范统计口径，获取高质量统计数据，并据此为相关管理部门提供决策有用的信息，评价扶贫开发效率，分析各地区扶贫开发投入资金来源及分配的合理性，形成更加有效的扶贫开发投入机制或脱贫模式；同时，实现管理归口的统一，完整全面地反映全社会主体对贫困地区的投入力度。

基于对统计数据质量的要求，结合扶贫统计工作的实际需要，依据数据相关性、决策有用性、统计便捷性设计全社会扶贫开发投入指标体系。

1.数据相关性。应确保统计数据可进行横向及纵向比较。各个地区在一定时期内遵循统一的界定范围、统计口径和统计手段，降低上级行政单位汇总过程中的误差，为地区宏观经济决策制定、扶贫开发总体工作规划提供有效依据。

2.决策有用性。为管理者提供决策有用的信息，准确把握各类扶贫资源的投入和使用情况。管理部门可根据统计数据分析各年度的投入趋势，比较分析各地区扶贫开发资金的使用效率以及当地的脱贫效率。进而进行宏观调控引导，提高扶贫项目安排和资金使用精准度，实现扶贫开发资源的优化配置。

3.统计便捷性。便于各地区扶贫办、各级行政单位进行扶贫统计工作。

（二）指标筛选及说明

结合湖北省扶贫开发投入管理现状问题，基于对政府、市场、社会“三位一体”扶贫开发战略格局的认识，依据扶贫开发资金的流动状况，即资金的来源和使用，将全社会扶贫开发投入统计指标体系分为投入主体和投入方式两部分，构建全社会扶贫开发投入格局（见图1），并据此构建扶贫开发投入指标体系。

图1 全社会扶贫开发投入格局

环心部分的政府、市场与社会即全社会扶贫开发投入统计指标体系的三个维度。内环代表投入主体，包括以下10个方面：

1.国家及地方财政。即国家和地方财政预算用于扶贫开发投入的支出。

2.行业部门资金。即整合涉及扶持贫困地区及贫困居民发展的各行业部门的资金。

3.定点帮扶单位。包括参与定点扶贫的中直单位、省直单位、其他各级事业单位。

4.省内区域结对帮扶。即区域结对帮扶的省内发达地区。

5.东西部扶贫协作。即参与扶贫协作的东部发达地区。

6.部队。即驻扎贫困地区的武警部队。

7.企业。包括国有、民营、混合所有制不同性质的企业。

8.金融机构。包括国有控股及商业性金融机构。

9.NGO。即非政府组织，包括各民主党派、工商联以及工会、共青团、妇联、残联等各类非政府组织。

10.个人。包括社会成员和港澳同胞、台湾同胞、华人华侨及海外人士。

外环代表投入方式，包括以下五个方面：

1.专项扶贫资金投入。用于易地扶贫搬迁、整村推进、雨露计划、扶贫小额信贷等项目。

2.人力投入。包括专业技术人才交流、人员就业培训、劳务合作、医教人员派遣、志愿服务等。

3.项目建设。包括公路、饮水、电力、住房、教育、卫生计生、文化活动、信息化等居民基本生存保障和生活发展等方面的基础设施建设，特色产业、旅游行业等产业开发培育，以及信贷投放、金融产品及服务等金融项目。

4.技术投入。直接提供或帮助引进技术。

5.赈灾救济。指灾后重建中资金、物资等捐助。

（三）全社会扶贫开发投入效率评价模式

依据全社会扶贫开发投入格局构建全省统一标准的扶贫开发投入指标体系，并根据基于统一的管理归口统计的数据，选取资金投入、人力投入、项目建设、技术投入、赈灾救济六大方面作为投入指标，从社会经济、公共服务、生活环境三个方面选取产出指标，评价全社会扶贫开发投入与产出效率，以此评价脱贫效率，形成全社会扶贫开发效率评价模式（见图2）。

图2 全社会扶贫开发投入效率评价模式

由于数据包络分析（Data Envelopment Analysis，DEA）法是根据多指标投入和多指标产出对相同类型的单位进行相对有效性或效益评价的一种系统分析方法，适用于具有多投入/多输出的复杂系统。全社会扶贫开发是一个“多投入——多产出”的综合问题，因而，DEA法能够有效、客观地评价全社会扶贫开发效率，故选用DEA法作为全社会扶贫开发效率评价方法。

四、建立全社会扶贫开发投入管理体系

结合理论分析可知，精准扶贫要求扶贫开发的目标更明确、措施更具针对性以及管理更加精细化[12]。以湖北省扶贫开发投入管理现状为例，部分地区在界定范围、统计指标、管理归口、数据的公开性和真实性、投入格局等方面存在一定问题，这对精准扶贫目标的实现构成阻碍。本文据此构建全社会扶贫开发投入管理体系（见图3），在构建全社会扶贫开发评价体系基础上，解决统计指标、计量口径及效率评价等基础性问题；并逐层完善全社会扶贫开发投入组织管理、形成市场化扶贫机制和信息化平台，实现长效的扶贫开发机制。

图3 全社会扶贫开发投入管理体系

（一）构建全社会扶贫开发投入评价体系

1.统一扶贫开发统计指标，规范计量口径。基于对全社会扶贫开发内涵的界定，明确各地区扶贫办统计的客体范畴。将扶贫项目规划至民政部门统一管理，强化扶贫办对扶贫开发项目的专门管理。由省级扶贫办及各涉农投入的行业部门制定统一的扶贫开发监测统计指标，并据此明确界定范围、出具专业计量标准，下属各行政级别依据统一的标准予以施行。以此形成统一一致的全社会扶贫开发投入统计指标体系。

2.形成并完善扶贫开发投入效率评价模式。目前，受统计资料不完善以及公开程度较低等影响，难以针对前述全社会扶贫开发效率评价模式进行实证检验。然而在精准扶贫的要求下，需要逐步形成并完善有效的扶贫开发投入效率评价模式。以湖北省为例，省级扶贫办部门可根据统计汇总的全社会扶贫开发投入数据进行处理，采用DEA法评价全省、对比分析省内各地区的扶贫开发效率，反映资金、人力、项目、技术等方面可能存在的低效率投入问题，分析其深层次原因。此外，由于扶贫开发具有长期发展性，在进行效率评价时需要考虑5～10年长期产出效益。

（二）强化全社会扶贫开发组织管理

1.明晰职责，发挥扶贫办“笼口”作用。在调研工作中，很多地方扶贫办领导表示在扶贫开发投入统计过程中，涉及跨部门合作的数据资料获取存在相当大的工作困难。这给贫困工作投入的统计工作带来了极大的阻碍作用，也不利于扶贫投入数据统计的及时性和准确性要求。此外，推动全社会参与扶贫开发，要求各地区扶贫办整合行业涉农资金，但从各级政府的组织构成来看，扶贫办处于相对弱势地位，整合各行业部门涉农投入往往难以落实。

强化全社会扶贫开发组织管理，首先应当明细职责，发挥扶贫办“笼口”作用，处理好上下级扶贫部门及同级行业部门的责权与事权关系。由扶贫办展开统一负责展开部署，要求民政局、发改委、统计局以及各行业部门等通力协作，明确各自职责职能，在扶贫开发投入统计工作中积极配合和支持，加快完善全社会扶贫开发投入组织管理的配套机制。

2.统一管理归口，规范帮扶程序。随着企业和社会团体社会责任意识的不断提高，社会扶贫对我国扶贫工作的促进作用愈加明显。但是也正是因为社会扶贫主体、扶贫方式的多样繁杂，在全社会扶贫开发管理体系中一直处于相对薄弱部分。在实际的工作中，应针对市场扶贫及社会帮扶投入，统一管理归口。由扶贫办相关部门进行统筹，建立公开的扶贫开发投入渠道。鼓励倡导企业、社会组织及个人通过当地扶贫办部门办理相关程序登记处理，再对贫困地区和贫困居民施以帮扶，并由扶贫办等部门进行后期考核评价，辅以一定激励措施或荣誉表彰。规范帮扶程序，全面反映扶贫开发投入成效，同时也便于统计工作的开展。

3.完善扶贫开发投入工作的监督与考核。 扶贫开发投入管理工作旨在了解扶贫投入真实情况，并进行扶贫工作投入效果评价，最终帮助贫困地区脱贫致富。因此，扶贫开发投入统计数据的真实性和及时性就显得尤为重要。一方面，相关统计部门可能会为了提高政绩而虚报投入数据；另一方面，在扶贫投入过程中极有可能滋生腐败问题，表现为挪用扶贫开发投入资金。为此，应当成立专业化扶贫开发投入评估小组，对各部门上报扶贫开发投入数额进行计量核准，防止出现虚假政绩工程现象，造成扶贫开发投入虚高。此外，应当基于全社会扶贫开发投入评价体系，加强对扶贫开发投入项目后续效益的考核，尤其需要跟进考核项目建设投入，杜绝“烂尾工程”的出现，注重可持续效应。

（三）加快推动市场化扶贫机制建设

尽管政府投入更具保障性，但过于依赖政府显然不是长久之计。扶贫开发是一项长久性工作，需要从长远上培养贫困地区及贫困居民的发展能力。而社会主体虽然多元、广泛，但其贡献力度偏小、具有针对性、覆盖区域小等，难以成为扶贫开发工作的支柱力量。因而，针对扶贫开发投入仍呈现“头重脚轻”的格局，以企业为主的市场主体应当承担更多的社会责任，推进扶贫开发大格局以政府为主转向以市场为主，减轻财政压力。

1.发挥政策杠杆作用。应当充分利用贫困地区的资源，建立“项目包”，发挥政策的“杠杆效应”，借助政策的激励作用吸引企业等市场主体自发地将各种要素资源配置到贫困地区。企业因地培育产业，吸引贫困地区外出务工的劳动力回流发展当地经济，实现长效的脱贫致富。

2.引进PPP模式。加强政府与市场主体间的协作，鼓励并授权民营资本参与扶贫开发事业中公共基础设施项目的建设，共同推进扶贫开发事业。

3.加大金融扶持力度。完善扶贫开发投融资机制，发挥大型商业性、微型、合作社和政策性金融各自的比较优势。由金融组织承担抵押担保风险，为贫困地区农户提供“免担保、免抵押、全贴息、全覆盖”式贷款，鼓励贫困户自主创业；同时，解决企业尤其是民营企业、中小企业融资困难问题，引导其将具备资源优势的贫困地区纳入产业链范围，因地制宜建设产业基地。

（四）加强扶贫开发信息化平台建设，实现精准扶贫

湖北省2015年初已完成建档立卡工作，但精准扶贫的信息平台尚未建立和公开。要想实现扶贫开发工作战略格局向市场化转变，必须建立公开、动态的信息化平台，构建信息化帮扶平台。也就是说，应由扶贫办统筹，其他行政部门予以配合，建立一个完整的采集、推送、帮扶、监管、反馈流程的信息化平台。该平台可采用APP程序的形式，完整录入精准识别的贫困地区及贫困居民信息，可以公开、实时、动态地反映并推送贫困地区的需求。投入主体尤其是市场及社会主体根据自身职能及资源，线上申请帮扶资格，经扶贫办等部门核准后，有针对性地对贫困地区和贫困居民予以帮扶。这样能够精确反映扶贫开发的投入力度，更有利于实现精准扶贫、提高扶贫效率，更加广泛地动员市场和社会主体。

同时，采用报表形式定期公开披露各类扶贫开发投入的使用状况，接受公众的评价监督；提供扶贫开发效果反馈论坛等平台，反映贫困村及贫困户最真实的情况。以便实现精准识别、精准帮扶和精准考核，确保精准扶贫工作的实际成效。

注释：

①数据来源：荆楚扶贫网《2015年度全省脱贫攻坚发展报告》，2016-03-01，http：//hbfp.cnhubei.com/2016/0301/294896.shtml.

②数据来源：荆楚扶贫网，《2015年度全省脱贫攻坚发展报告》，2016-03-01，http：//hbfp.cnhubei.com/2016/0301/294896.shtml.

③数据来源：根据相关数据资料整理所得。湖北省人民政府扶贫开发办公室，《2014年度湖北省扶贫开发发展报告》，2015-03-02，http：//www.hbfp.gov.cn/zwdt/fpyw/17154.htm.

④数据来源：湖北日报，《2014年湖北69.3万人脱贫 受到国务院扶贫办表扬》，2015-01-18，http：//www.hb.xinhuanet.com/2015-01/18/c_1114032395.htm.

⑤数据来源：新华网，《扶贫攻坚的“中国答卷”》，2015-10-15，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/15/c_1116836348.htm.

[参考文献]

[1]左 停，杨雨鑫，钟 玲.精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战[J].贵州社会科学，2015（8）：156-162.

[2]杨园园，刘彦随，张紫雯.基于典型调查的精准扶贫政策创新及建议[J].中国科学院院刊，2016（3）：337-345.

[3]刘司可.精准扶贫视角下农村贫困退出机制的实践与思考：基于湖北省广水市陈家河村152户贫困户的问卷调查[J].农村经济，2016（4）：45-49.

[4]朱 玲.中国扶贫理论和政策研究评述[J].管理世界，1992（4）：196-203.

[5]王 宇，李 博，左 停.精准扶贫的理论导向与实践逻辑：基于精细社会理论的视角[J].贵州社会科学，2016（5）：156-161.

[6]葛志军，邢成举.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释：基于宁夏银川两个村庄的调查[J].贵州社会科学，2015（5）：157-163.

[7]宫留记.政府主导下市场化扶贫机制的构建与创新模式研究：基于精准扶贫视角[J].中国软科学，2016（5）：154-162.

[8]朱建华.金融扶贫视角下欠发达地区农业产业化发展研究：以贵州省为例[J].农村经济与科技，2015（26）：130-132，110.

[9]郑瑞强，曹国庆.基于大数据思维的精准扶贫机制研究[J].贵州社会科学，2015（8）：163-168.

[10]李 鵾.农村精准扶贫：理论意蕴、实践路径与经验探寻：以湖北恩施龙凤镇扶贫实践为例[J].理论导刊，2015（6）：59-62.

[11]陶 冶，徐凤菊，张怀进，等.湖北省全社会扶贫开发投入现状调查研究[J].科技创业月刊，2015（23）：15-17.

[12]李春明.精准扶贫的经济学思考[J].理论月刊，2015（11）：5-8.

（责任编辑 王婷婷）

Key words：Poverty Alleviation and Development； Precise Poverty Alleviation； Management System； Efficiency Evaluation

作者：徐凤菊 陶冶

我国开发式扶贫分析论文 篇2：

模式与经验：新中国特色扶贫的脉络传承

〔摘要〕新中国成立后，特别是改革开放以来，我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就。在长期的扶贫开发实践中，党和政府通过传承发展扶贫理念，适时调整扶贫政策，科学制定扶贫战略，创新扶贫政策机制，构建起多层次扶贫体系，搭建了多主体扶贫格局，形成了中国特色的扶贫开发模式，积累了丰富的扶贫开发经验。中国特色扶贫的开展在实现国家全面脱贫的同时，也为全球贫困治理提供了中国经验和中国方案。

〔关键词〕精准扶贫；扶贫理念；扶贫政策；扶贫战略；扶贫模式

〔

党的十九大报告提出要坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。当前中国扶贫开发已进入最后的攻坚期和决战期，在此关键节点，回视中国特色扶贫开发的发展历程，梳理总结中国特色扶贫开发的模式与经验，具有重要的价值和意义。

一、新中国扶贫理念的传承与发展

中国政府一直重视扶贫工作，也从未停止对扶贫开发的探索。在中国扶贫开发的历史进程中，几代党和国家领导人都立足时代国情，提出了解决中国贫困问题的一系列理念和思路，形成并丰富了中国扶贫开发思想体系，为中国扶贫理论的发展做出了巨大贡献。

（一）新中国成立初期的扶贫理念

新中国成立之初，国贫民穷、百废待兴，成为横亘在新中国领导人面前的重大难题。面对经济社会发展极度落后的基本国情，以毛泽东为代表的党和国家领导人明确了“让人民彻底摆脱贫困潦倒的穷日子”的反贫困奋斗目标。1949年10月在全国政治协商一届一次会议上，毛泽东在《中国人民大团结万岁》中向世界宣告：“將领导全国人民克服一切困难，进行大规模的经济建设和文化建设，扫除旧中国所遗留下来的贫困和愚昧，逐步地改善人民的物质生活和提高人民的文化生活”。〔1〕为实现这一伟大目标，新中国领导人提出通过工业化和合作化实现反贫困的战略构想。1955年，毛泽东在《关于农业合作化问题》的报告中指出：“在逐步地实现社会主义工业化和逐步地实现对于手工业、对于资本主义工商业的社会主义改造的同时，逐步地实现对于整个农业的社会主义改造，即实现合作化，在农村中消灭富农经济制度和个体经济制度，使全体农村人民共同富裕起来。”〔2〕毛泽东认为，合作化是一举多得的好办法，既可以达到扶贫济困、农业增产的目的，同时也可以阻止贫富分化在农村泛滥，从而使广大农民走上共同富裕道路。

以毛泽东为核心的第一代中央领导集体为了使中国尽快地摆脱贫困，在社会主义改造和社会主义建设中消除贫困方面做了有益的探索。毛泽东提出的共同富裕思想，为新中国扶贫理论的形成奠定了坚实的基础。

（二）改革开放初期的扶贫理念

改革开放之初，我国绝大多数农村仍然处于贫困状态。1978年，以农民人均纯收入100元为贫困线，我国农村贫困人口规模高达2.5亿人，占全国人口总数的25.97% ，占世界贫困人口总数的1/4，农村贫困发生率达到30.7%。〔3〕面对这种情形，让广大农村地区发展生产、摆脱贫困，成为摆在党和国家面前的一项重要任务。1978年邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”〔4〕随后召开的十一届三中全会，正式开启了我国农村经济体制改革的伟大进程。实行家庭联产承包责任制，放宽农产品价格，赋予农民农业生产自主权等一系列农村经营管理体制改革举措，极大激发了广大农民的劳动积极性。到20世纪80年代中期，广大农村地区的绝对贫困状况得到极大缓解，中国的贫困人口迅速减少。

在扶贫理念方面，邓小平在总结毛泽东时代历史经验教训的基础上，把反贫困问题上升到社会主义本质的高度来认识，进一步深化了毛泽东的共同富裕思想。具体包括：第一，共同富裕是社会主义的本质特征和发展目标。邓小平提出：“社会主义要消灭贫穷，贫穷不是社会主义，更不是共产主义。”〔5〕“我们的目的是共同富裕。”〔6〕第二，消除贫困必须坚持社会主义道路。邓小平强调：“只有社会主义制度才能从根本上解决摆脱贫困的问题。”〔7〕“中国要解决十亿人的贫困问题，十亿人的发展问题，只能靠社会主义。”〔8〕坚持社会主义道路、坚持四项基本原则是实现共同富裕的政治保证。第三，发展是硬道理，是解决贫困问题的根本途径。邓小平主张将农村经济的发展、农民生活水平的提高与中国经济的发展、摆脱贫困紧密结合起来。〔9〕邓小平以解放思想、实事求是的态度，纠正了脱离实际单纯强调“同步富裕”的错误倾向，对于贫困问题的认识和思考更为深刻，在反贫困战略及对策措施方面提出了很多切合实际和具有操作性的构想，推动中国扶贫开发事业进入新的历史阶段。

（三）扶贫开发新时期的扶贫理念

20世纪90年代中期，我国还有约8000万贫困人口主要分布在“老、少、边、穷”地区。这些地区自然条件恶劣、基础设施落后，农村改革释放的扶贫效应难以覆盖，需要实行专门的扶贫措施。1994年国务院发布《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000）》，这是中国扶贫领域第一个纲领性文件。1996 年9月，江泽民在《为实现八七扶贫攻坚计划而奋斗》中指出：“到本世纪末基本实现贫困人口温饱问题的目标绝不动摇……这是由我们党的宗旨和社会主义的性质决定的。”进入2000年后，随着八七扶贫攻坚计划的完成，中国已基本解决了农村贫困人口的温饱问题。这一时期农村贫困问题已经发生明显变化：温饱问题基本解决但社会贫富差距、城乡差距显著拉大；贫困表现已经从收入贫困转向多元贫困；单纯经济发展对贫困主体的脱贫弱化〔10〕等。

在此背景下，以胡锦涛为总书记的党中央立足时代国情，从“以人为本”“科学发展观”“和谐社会”“建设社会主义新农村”等多个方面阐释了扶贫开发理念。在2005年5月召开的中国扶贫开发协会第三届会员代表大会上，胡锦涛强调，“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容”。〔11〕党的十六届五中全会上，胡锦涛提出“建设社会主义新农村”战略，按照建设社会主义新农村的要求，就是要加快扶贫开发，使贫困地区以较快速度发展，使中国的广大农村达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村目标。立足科学发展观与和谐社会建设，胡锦涛进一步发展了中国的扶贫思想，将扶贫开发的目标和战略提升到关系到科学发展观的贯彻落实、关系到社会主义和谐社会的构建、关系到全面建设小康社会的宏伟目标的高度考虑，对中国扶贫开发提出了更高要求，将扶贫开发的重要性和目标置于更广阔、更深刻的历史背景中，为新世纪的扶贫开发做出了重要贡献。

（四）扶贫开发新时代的扶贫理念

中国扶贫开发在取得巨大成就的同时，也面临新的问题：一是经济增长带来的减贫“滴涓效应”呈明显下降趋势；二是开发式扶贫，尤其以项目带动区域发展的扶贫策略无法有效覆盖到众多贫困农户家庭；三是以地区和县为重点的扶贫模式存在“瞄准偏差”问题，贫困家庭和个体的“漏出”现象越来越多。这些新问题和新挑战，对扶贫开发理念及实践的转变提出了新要求。

对此，以习近平为核心的党中央高度重视扶贫开发工作。2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”。2015年6月习近平到贵州考察发表“6·18”重要讲话，系统阐述精准扶贫思想，提出了“四个切实”“六个精准”“四个一批”①等重要思想，奠定了精准扶贫精准脱贫基本方略和中央脱贫攻坚决策部署的思想基础。2015年11月，习近平在中央扶贫开发工作會议全面论述了扶贫开发重大理论和实践问题，从战略和全局高度，深刻凝炼脱贫攻坚的重大意义，精辟分析脱贫攻坚的形势任务，系统阐述做到“六个精准”、实施“五个一批”（发展生产脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）、解决“四个问题”（扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退）等重要思想，〔12〕对精准扶贫的核心内容、实现路径、根本要求、保障体系、落实行动等进行了全面论述，赋予扶贫理念以新时代内涵与特征，为中国扶贫攻坚的最后胜利和全面建成小康社会指明方向。

二、新中国扶贫政策的调整与优化

回顾新中国成立以来的扶贫开发实践，尤其是20世纪80年代以来大规模的专门性扶贫开发行动。可以发现，伴随贫困人口、贫困区域以及扶贫类型、扶贫任务的调整，中国扶贫开发的实践也在不断变化。在扶贫方式上，实现了由救济式（输血）扶贫向开发式（造血）扶贫，再到扶贫开发与社会保障相结合（两轮驱动）的转变；在扶贫策略方面，实现了由大水漫灌式扶贫向区域瞄准式重点扶贫，再到滴灌式精准扶贫的转变；在扶贫格局方面，实现了由政府单一主导扶贫到政府、市场与社会“三位一体”大扶贫格局，再到多方参与的贫困治理格局的转变。

（一）扶贫方式的转变

新中国成立后，国家通过工业化和合作化，推动经济社会发展来缓解整体贫困。同时依托民政救济系统实施紧急救济计划，对农村各种困难群体展开实物生活救济，构成了以“输血”为特征的救济式扶贫。“输血式”扶贫在很大程度上解群众于危难之中，但却容易导致以下问题：一是重视钱、财、物的发放，只能解一时之“贫”，却无法根除贫困之源；二是不利于贫困地区自我发展，不利于贫困农民能力提高；三是不能调动贫困人口积极性，容易造成贫困地区和困难群众等、靠、要等懒惰思想，不利于从根本上解决贫困地区群众的生产生活问题。〔13〕

1986年5月，国务院贫困地区经济开发领导小组（后改为国务院扶贫开发领导小组）成立，开始在全国农村范围内开展有组织、有计划、大规模的开发式扶贫工作，改变单纯救济以及平均使用扶贫资金的方法，变“输血”为“造血”。通过投入一定的扶贫资源，扶持贫困地区和农户改善生产和生活条件、发展生产、提高教育和文化科学水平，促使贫困农户开展生产自救，逐步走上脱贫发展道路。开发式扶贫通过提高贫困地区的自身“造血”功能，实现贫困人口减贫脱贫，在一定程度上解决了贫困地区等、靠、要的依赖思想，也有利于促进贫困地区的经济社会发展。但作为一种区域扶贫和项目扶贫，却容易忽视贫困人群的个体差异，难以有效覆盖贫困地区老、弱、病、残等缺乏自我发展能力的特殊人群。

20世纪9O年代中期，世界银行提倡一种新发展理念，即：“一方面进行经济结构调整，推动以市场为导向的经济增长，另一方面为暂时不能从这种经济增长中受益的穷人提供安全网。”〔14〕这一理念在扶贫领域逐渐盛行。2007年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度；2011年12月，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》指出“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。”〔15〕这标志着中国扶贫开发正式进入“两轮驱动”的新阶段：低保制度维持生存、扶贫开发促进发展，扶贫开发与社会保障相结合，解决农村贫困问题。

（二）扶贫策略的调整

20世纪80年代中期，大多数农村地区在农村经营管理体制改革的背景下，发挥自身优势，获得了快速发展，但仍有一些偏远地区发展滞后。1986年，国家确立了592个国定贫困县，通过投入各项扶贫资金用于项目建设，带动地方经济发展，进而帮助贫困人口，这种以区域经济发展带动农户脱贫的模式扶贫效果显著。但2000年以后，情况开始发生变化，扶贫资金的大量投入没有带来贫困人口的明显减少，区域性整体扶贫的减贫效应逐渐降低，其弊端体现在：一是对贫困县的投入像撒胡椒面一样，缺乏重点和焦点；二是以区域为单位的扶贫资金投放，容易被挪为他用，没有投入扶贫领域；三是大水漫灌式的扶贫，容易导致资源配置失效，对扶贫项目的评估调查发现，几乎所有扶贫项目都存在非贫困者排挤贫困者的现象，覆盖不完全和资源漏出问题并存。

为了解决上述问题，提高扶贫的有效性，扶贫开发策略的重点开始从贫困县转向贫困村，实施包括整村推进、产业化扶贫、劳动力培训转移、教育扶贫、移民搬迁、金融扶贫等在内的专项扶贫，其优势在于扶贫的瞄准对象由贫困县聚焦到贫困村，针对贫困村的发展短板，因村施策，让贫困村参与到扶贫规划方案的制定和实施中，进一步提高扶贫的科学性和有效性。但以专项扶贫为主的扶贫模式问题在于：一是贫困识别机制有待完善，识别不准，扶贫错位；二是扶贫项目的选择机制不尽合理，偏好公共设施项目，产业项目选择缺乏市场化机制；三是扶贫资源缺乏有效的投入、整合机制，投入不足，整合乏力，长效扶贫机制欠缺，公共服务有效供给不足，贫困人口的自我发展能力难以提高。〔16〕对此，需要将区域开发与更有针对性地帮助每家每户的脱贫结合起来，逐村逐户分析致贫原因，开准药方、对症下药，把脱贫攻坚转到精准扶贫的轨道，以提高脱贫攻坚的针对性和有效性。

（三）扶贫格局的优化

我国扶贫开发是在传统的计划经济体制下起步的，加上政府的强力主导，在扶贫开发过程中，传统纵向传递的政府专项扶贫是其主要特点。在政府单一主导扶贫的格局下，单纯依靠政府投入，尤其是依靠中央政府和省级政府的财政扶贫投入，极易导致扶贫资金总量投入不足、分配结构失衡、管理体制层次多且体块分割、监管体制缺位等问题，其直接后果就是扶贫资金极低的缓贫效率。而且政府单一主导的专项扶贫使得贫困地区的扶贫开发始终游离于市场机制之外，扶贫资源配置无法得到市场机制校正，严重制约了贫困人口接受、认同和运用市场机制的意识和能力。

在优化扶贫开发格局的进程中，“参与”和“治理”的理念被引入。“参与”的启示意义在于从社会文化因素以及贫困人口的主体性角度，去适应中国扶贫事业在新的发展形势下的客观要求。“治理”的理念则是超越单纯的行政范畴，让社会多元主体能够通过沟通协商共同参与到扶贫中。参与式治理倡导参与主体多元化、过程民主规范化、目标效益最大化。〔17〕在参与式扶贫治理的理念下，一方面是提高扶贫主体的参与能力，政府做到“有所为有所不为”，摒除“主人”思维，市场组织能够平衡“理性人”与“扶贫人”的角色，农户能够增强主动性和自觉性。另一方面是提高扶贫主体的参与动力，尤其是贫困农户的参与意愿，提高参与主体之间的信任水平，让扶贫主体更具参与感和价值感。随着扶贫开发实践的推进，政府、市场、社会协同的“三位一体”大扶贫格局逐渐形成。通过专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合，整合多种资源，充分发挥政府、行业、群众、社会各方面作用，形成了以政府为主导、部门主要帮扶、社会主动参与、社会各方面关注的扶贫开发新局面。

三、新中国扶贫战略的构建与完善

我国一直将扶贫开发作为重要领域纳入国家总体发展战略，采取了一系列重要举措，包括开展有组织、大规模的专项扶贫行动；坚持用发展的办法解决广义的贫困，以经济发展带动扶贫开发，通过扶贫开发促进经济增长；坚持开发式扶贫的方针，以提高贫困人口的自我发展能力作为解决贫困的根本途径；坚持发挥社会主义制度优势广泛动员全社会参与扶贫，构建了政府、市场、社会三位一体的大扶贫格局，形成了地区间、部门间，全社会协同参与的多元主体的扶贫体系；坚持普惠性政策与特惠性政策相结合，先后实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000 年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010 年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020 年）》。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的新一代领导集体从战略和全局的高度做出了“全面建成小康社会”的新部署，并以为全面建成小康社会“补短板”的战略思维审视农村贫困问题。2013 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。2015 年，中共中央、国务院发布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，标志着我国扶贫开发战略在不断完善中走向成熟，走出了一条具有中国特色的扶贫开发道路。

（一）改革开放初期的扶贫战略

我國形成明晰的扶贫战略目标始于20世纪80年代。1984年9月，国务院颁布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，明确提出了针对贫困地区的优惠政策。1986年，为进一步加大扶贫力度，国家成立了从中央到地方各级的贫困地区经济开发领导小组，专门负责领导、组织、协调、监督、检查扶贫开发工作，安排专项扶贫资金，制定有利于贫困地区和贫困人口的优惠政策，确定了开发式扶贫方针，实行县级瞄准机制，确定了国定贫困县标准，并重点关注“老革命根据地”和“少数民族地区”，组织劳务输出，推进开发式移民，改善贫困地区的基础设施，还制定了“对口帮扶”和“定点扶贫”政策，以尽可能地缓解农村绝对贫困。

（二）“八七”扶贫攻坚时期的战略

20世纪90年代初期，政府主导和开发式扶贫方针的确定以及农村普惠政策和贫困地区特惠政策的落实，基本解决了全国大多数贫困人口的温饱问题。这一时期，农村剩余8000万贫困人口相对集中在中西部少数自然条件恶劣地区，对于这些特殊困难区域的贫困人群来说，经济体制改革和区域经济发展的扶贫带动效应弱化，必须采取更有针对性的攻坚战略。

国务院于1994年3月制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，提出集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决农村贫困人口的温饱问题。与此同时，中央通过决议把中西部扶贫工作纳入国民经济发展综合规划，在政策上对中西部扶贫工作进行了新的部署，制定了资金、权力、任务、责任“四到省”的原则。《国家八七扶贫攻坚计划》是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。这一时期的扶贫制度更加明确了扶贫到户的开发式扶贫战略，扶贫方式从以前的区域性扶贫转为横纵联合、内外兼顾的参与式扶贫，注重调动贫困者自身的反贫困积极性，鼓励贫困农户参与决策，实行扶贫开发与贫困救助相结合的“内外造血式”扶贫开发新机制。

（三）21世纪初的扶贫开发战略

2001年起，以《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的颁布实施为标志，扶贫开发工作进入解决和巩固温饱并重的新阶段。为了适应经济社会发展的新形势和新要求，中央政府确立了“坚持开发式扶贫方针、坚持综合开发与全面发展、坚持可持续发展、坚持自力更生与艰苦奋斗、政府主导与全社会共同参与”的基本方针。

《纲要》提出新时期中国扶贫工作的奋斗目标是：尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。同时，对扶贫工作的重点与瞄准对象做了重大调整：把低收入人口纳入扶贫对象；针对贫困人口分散化的特点，政府将14.8万个贫困村作为扶持重点，瞄准对象开始由贫困县向贫困村转移，扶贫资源实行重心下移，进村入户，瞄准到人；政府还通过制定和实施参与式村级扶贫规划，确定了以整村推进为体、以产业扶贫和劳动力转移培训为翼的“一体两翼”扶贫开发战略。扶贫政策的调整极大地调动了广大人民群众的积极性，提高了扶贫资源的使用效率，推动了大规模参与式社区综合发展与扶贫的实践。

（四）全面建成小康社会时期的扶贫开发与精准扶贫战略

为了进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标。2011年中国出台了《中国农村扶贫开发纲要》（2011-2020年），《纲要》主要目标是到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，简称“两不愁，三保障”。为了实现上述目标，《纲要》坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。

党的十八大以来，习近平在总结数十年扶贫工作经验、教训之上，提出精准扶贫战略。对原有扶贫体制机制进行修补和完善，解决“钱和政策用在谁身上、怎么用、用得怎么样”等问题，提高扶贫的“精准度”，使扶贫资源真正为贫困人口所用。

四、新中国扶贫模式的创新与经验

当前扶贫开发已进入最后的攻坚决战期，在总结梳理扶贫开发理念、政策、战略、模式的基础上，不断推进扶贫制度创新，持续完善扶贫政策，必将推动中国扶贫开发取得更大成就，加快全面建成小康社会的步伐，同时也为全球贫困治理贡献中国经验，提供中国方案。

（一）健全多层次扶贫体系

中国扶贫开发的基本方针是开发式扶贫、救助式扶贫、保障式扶贫相结合的策略。其中，开发是促发展，救助是救急难，保障是兜底线、保生存。

改革开放以前，我国广大农村地区普遍性贫困，贫困面积广、贫困人口多、贫困程度深，绝对性贫困是这一时期贫困的显著特征。在此背景下，救济式扶贫通过直接向贫困人群提供生产和生活所需的粮食、衣物等物资或现金，以帮助贫困人口度过难关，但这种“输血式”扶贫带来的依赖思维，反过来更会造成贫困地区人们的不思进取，使扶贫陷入越扶越贫的境地。针对救济式扶贫战略的弊端，我国实施了开发式扶贫战略，变“输血”为“造血”。针对有劳动能力的贫困群体、有开发潜力的贫困地区，通过国家扶持和自力更生相结合，有效增强了贫困地区的自我发展能力，实现了国家外部帮扶与贫困地区自我发展的结合，在向贫困地区输入政策、资源的过程中能够有效调动贫困人群的脱贫主动性。但是，由于我国很多贫困地区自然条件恶劣，自然灾害频发，容易遭受各种意外风险，还是需要通过社会救助，将贫困群体于危难、急难中救起。另外，我国许多贫困人口（老、弱、病、残、孤、愚）是不具备劳动能力的弱势人群，需要通过社会保障式来维持其生活。因此，適应不同类型贫困区域和贫困人口的扶贫需要，按照分类指导的原则，建立更具针对性、科学性的多层次扶贫体系，实现开发、救助、保障的立体结合，是中国扶贫政策创新的重要特征之一，也是中国扶贫开发的重要经验。

（二）构建多主体扶贫格局

自我国正式启动大规模、有组织、有计划的扶贫开发行动以来，在发挥政府扶贫开发优势和主导性作用的过程中，也在不断强调市场、社会参与农村扶贫开发的作用和力量，逐渐形成了政府主导、市场参与、社会协同的大扶贫格局。

改革开放以来，伴随市场经济体制的发展完善以及国际组织参与中国减贫的实践，市场组织、社会组织参与减贫，逐渐被纳入国家正式的扶贫制度安排。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出“要在从救济式扶贫到开发式扶贫转变的基础上，实现从封闭式扶贫向开放式扶贫的转变”，“实行政府指导、广泛动员社会参与扶贫，鼓励和动员民间组织参与农村扶贫开发”，为市场、社会力量参与扶贫开发奠定了政策基础。

从扶贫整体格局来看，政府以其强大的政治动员能力和资源整合能力在扶贫开发工作中处于主导地位。我国成立了从中央到地方各级的贫困地区经济开发领导小组，专门负责扶贫开发工作，形成了一个以政府为主导、主要依靠行政组织体系、自上而下的管理型治理结构，在资源、政策及扶贫动员宣传方面投入了巨大的人、财、物等资源。市场通过“看不见的手”引导贫困地区经济发展。市场机制的引入，一方面解决了贫困者的依赖性，对那些有劳动能力而一味等、靠、要，以政府救济、慰问为生的贫困户是生动的市场经济意识的培训，通过市场经济意识的灌输，提高扶贫受体脱贫的主动性，调动其自食其力的积极性。另一方面解决了扶贫者和贫困人口在扶贫开发中的社会地位平等问题，扶贫者不是施舍者，而贫困人口也不是被施舍者，双方在这一社会活动中按市场的价值规律进行等价交换，实现了经济利益的双赢。市场力量参与扶贫，是“授人以渔”的科学扶贫模式。社会组织则以其灵活、高效的优势参与特殊贫困地区及特殊贫困人口的扶贫开发与社会救助。〔18〕政府、市场、社会力量相互结合、相辅相成，共同促进贫困地区发展以及贫困人口脱贫致富。

（三）实施组合式扶贫政策

贫困问题的复杂性决定了扶贫开发是一个系统性、综合性工程，尤其是伴随中国贫困现状发生转变，扶贫开发已不再是单纯的收入增长问题，也与经济社会的整体紧密相联。在长期的扶贫开发实践中，我国建立并完善了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫多维度的扶贫政策体系。通过国家安排专门资金、各级扶贫部门组织实施既定项目的专项扶贫，以及各行业部门履行行业职能的行业扶贫和社会各界参与的社会扶贫，从不同方面凝聚扶贫资源，提高扶贫开发的效率和水平。

专项扶贫方面，重点实施扶贫易地搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点、老区建设等七个方面工作。行业扶贫方面，在发展特色产业，开展科技扶贫、完善基础设施、发展文教事业、改善公共卫生和人口服务、提高社会保障水平、重视能源生态环境建设等七个方面加大支持倾斜力度。社会扶贫，加强党政机关和企事业单位定点扶贫、推进东西扶贫协作、鼓励社会组织参与扶贫、动员企业和社会各界参与扶贫工作。通过整合多种资源，充分调动发挥政府、行业、群众、社会各方面作用，形成以政府为主导、部门主要帮扶、社会主动参与、社会各方面关注的组合式扶贫政策，能够最大限度地聚合政府、市场和社会的力量，也能多方面介入贫困治理领域中，实现扶贫力量的多元化、扶贫领域的分类化和扶贫效果的整体提升。

（四）实施精准化扶贫战略

长期以来，以市场主体为牵引的经济增长为农村持续大规模减贫，提供了强劲动力，进入经济增长新常态后，经济发展带动减贫效果逐步弱化。与此同时，贫困治理困境更为凸显，贫困固化趋势增强，现有剩余贫困人口中，存在贫困程度深、致贫原因复杂、自我发展能力弱、返贫现象突出等问题。这些贫困人口较难通过经济增长带动实现脱贫，政府传统扶贫治理方式效果已经十分有限。基于此，“精准扶贫”的提出，核心就是从实际出发，找准扶贫对象，摸清致贫原因，开展针对性帮扶，实施精细化的扶贫方式，从扶贫机制上由主要依赖经济增长的“涓滴效应”转向更加注重“靶向性”对目标人群的扶贫干预。在扶贫实践中精准扶贫具化为“六个精准”“五个一批”的精准扶贫政策，明确了“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”的问题。

在精准扶贫政策体系中，“六个精准”指明了扶贫的方向和着力点，“五个一批”指明了扶贫的重点任务；“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”阐述了创新扶贫的体制机制。精准扶贫还为国际减贫贡献了思想价值：一是以实施综合性扶贫策略回应发展中国家贫困问题的复杂化和艰巨性；二是发挥政府在减贫中的主导作用，以回应全球经济增长带动减贫弱化的普遍趋势；三是自上而下与自下而上结合的贫困识别机制，解决了贫困瞄准的世界难题。

〔参考文献〕

〔1〕邸延生.历史的回眸：毛泽东与中国经济〔M〕.新华出版社，2010.66.

〔2〕毛泽东选集：第5卷〔M〕.人民出版社，1977.437.

〔3〕趙曦，熊理然.中国农村扶贫开发的历史成就及其历史经验〔A〕.中国农业经济学会纪念农村改革30周年学术论文集〔C〕.中国农业出版社，2008.

〔4〕邓小平文选：第2卷〔M〕.人民出版社，1994.152.

〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕邓小平文选：第3卷〔M〕.人民出版社，1993.63-64，254-255，208，208.

〔9〕黄承伟，刘欣.新中国扶贫思想的形成与发展〔J〕.国家行政学院学报，2016，（3）.

〔10〕〔13〕金鑫，韩广福.当代中国扶贫开发理念的转变〔J〕.兰州学刊，2014，（2）.

〔11〕胡锦涛总书记关于构建社会主义和谐社会的有关论述〔J〕.党建，2005，（5）.

〔12〕黄承伟，等.扶贫模式创新——精准扶贫：理论研究与贵州实践〔J〕.贵州社会科学，2016，（10）.

〔14〕远海鹰编译.全球贫困状况和扶贫战略的演变〔J〕.世界林业研究，1996，（3）.

〔15〕中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〔N〕.人民日报，2011-12-02.

〔16〕赵玉，刘传言.对扶贫政策措施的反思〔J〕.红旗文稿，2008，（1）.

〔17〕胡振光，向德平.参与式治理视角下产业扶贫的发展瓶颈及完善路径〔J〕.学习与实践，2014，（4）.

〔18〕凌文豪，刘欣.中国特色扶贫开发的理念、实践及其世界意义〔J〕.社会主义研究，2016，（4）.

【责任编辑：朱凤霞】

作者：胡振光 原珂

我国开发式扶贫分析论文 篇3：

坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战

上月底，党中央、国务院召开的中央扶贫开发工作会议，是在“十二五”顺利开局、全面建设小康社会进入关键时期召开的一次十分重要的会议。会议全面部署了我国今后十年的扶贫开发工作，动员全党全社会力量，坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战。为贯彻落实好这次会议精神，会后第二天，省委、省政府就召开了全省党员领导干部会迅速传达学习；随后，省委常委会又对扶贫开发工作进行了专题研究；全省经济工作会议一结束，又紧接着召开这次全省扶贫开发工作会议，充分体现了省委、省政府对扶贫开发工作的高度重视，充分体现了扶贫开发工作在全省工作大局中的重要地位。这次会议的主要任务是深入学习贯彻胡锦涛总书记、温家宝总理重要讲话和中央扶贫开发工作会议精神，全面总结新世纪以来十年我省扶贫开发工作取得的主要成就和基本经验，深刻分析扶贫开发面临的新形势新任务，动员部署全省上下打好新一轮扶贫开发攻坚战，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展，确保到2020年与全国一道实现全面建设小康社会的目标。

关于我省今后十年扶贫开发工作，省委、省政府在深入调查研究、广泛听取意见的基础上，拟定了《江西省农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，这次会议印发给大家征求意见，进一步修改完善后将印发实施。等下心社代省长还将进行全面部署，请大家认真贯彻落实。下面，我先讲几点意见。

一、清醒把握我省扶贫开发面临的形势

改革开放以来，党和国家正式启动全国范围有计划、有组织的大规模开发式扶贫，取得了举世瞩目的巨大成就，我国已成功走出了一条中国特色的扶贫开发道路。我省历届省委、省政府高度重视扶贫开发，按照中央的统一部署，始终把扶贫开发纳入经济社会发展总体规划。本世纪前十年，我省进一步将扶贫开发作为民生工程和新农村建设的重要任务，扶贫开发与全国同步取得显著成效。一是扶贫开发形成强大合力。我省在自身财力还不充裕的情况下，投入财政扶贫资金由2001年的2.4亿，增加到2010年的7.5亿，十年累计投入财政扶贫资金总量近50亿元，整合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫投入超过160亿元，各级共有2000多个部门和单位深入贫困农村定点扶贫。二是贫困群众收入水平稳步提高。21个重点县农民人均纯收入由2001年的1339元提高到2010年的3109元，是2001年的2.32倍；按2008年1196元扶贫标准同比统计，全省贫困人口由2001年的346.4万人下降到2010年的72万人，贫困发生率由10.82％降至2.1％。三是贫困农村基础设施和人居生态环境明显改善。全省集中扶持了4269个贫困村，按照新农村建设的要求，逐村实施完成了整村推进扶贫规划，生产生活条件和人居、生态、发展环境明显改善，一大批受到扶持的贫困村成为新农村建设的示范点。四是特困地区群众贫困问题逐步解决。自2003年率先在全国开始试点到2010年底，我省在深山区、库区和地质灾害频发区等特困地区深入开展移民扶贫搬迁，共搬迁安置37万多贫困群众，成为深受群众和社会赞誉的民心工程，在全国产生广泛影响。同时，在“三农”政策倾斜支持、各行各业大力扶持下，贫困地区自我发展能力明显提高，社会各项事业快速发展，基本公共服务水平不断提升，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，贫困地区民生得到显著改善。我省扶贫开发已从以解决温饱为主要任务的阶段，转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

我省扶贫开发取得的显著成就，得益于：坚持把扶贫开发作为全省“三农”工作的重点任务，纳入经济社会发展规划和民生工程、新农村建设整体部署；坚持尊重贫困群众主体地位，激发扶贫对象内生动力；坚持开发式扶贫方针，大力扶持贫困群众加快增收步伐、改善发展条件、提高自我发展能力；坚持凝聚扶贫开发整体合力，落实全社会支持扶贫开发的共同责任；坚持弘扬改革创新精神，不断探索扶贫开发新途径、新模式、新机制。我省在中国特色扶贫开发道路上的实践及成就，不仅为全省经济发展、社会和谐发挥了重要作用，而且探索积累了符合江西实际的扶贫开发经验，为深入推进扶贫开发奠定了良好基础。

在充分肯定成绩的同时，还必须清醒地看到，当前我省经济欠发达的状况虽有较大改观，但尚未完全改变，发展不足仍是我省面临的主要矛盾；发展不平衡、不协调等问题还比较突出，特别是贫困地区基础差、底子薄、实力弱，扶贫开发的任务仍然非常艰巨。一是经济发展滞后，贫困人口规模仍然较大。现有21个扶贫重点县人均生产总值只有全省人均水平的45％左右，人均财政收入只有全省人均水平的32％左右，农民人均纯收入只有全省人均水平的54％左右。全省还有3400个贫困村需重点扶持。按照中央新的扶贫标准，全省贫困人口还有386万，贫困发生率达11.1％。二是增收渠道不宽，相对贫困问题突出。我省农民收入仍低于全国平均水平。特别是贫困地区，特色产业规模不大、产业化水平低、竞争实力不强、比较效益不高，群众增收门路比较狭窄。省内发展很不平衡。县域经济总量首强县是最弱县的18倍，地方财政收入首强县是最弱县的10倍，经济总量和财政收入弱县均为贫困地区。三是返贫现象比较突出，特殊贫困问题凸显。因自然灾害和市场风波冲击，农村返贫问题仍比较突出。包括扶贫重点县在内的41个西部政策延伸县，还有67万人处于生存条件特困地区。同时，农村还有8-9万人处于地质灾害地区，生命财产安全受到威胁，致贫和返贫隐患较大。

总体上说，我省扶贫开发成效显著，但贫困地区相对集中，贫困人口较多，扶贫开发任务仍然繁重艰巨。我们要清醒地研判扶贫形势，增强推进扶贫开发的紧迫感和自觉性，坚定做好扶贫开发工作的信心与决心。

二、深刻认识推进新阶段扶贫开发的重大意义

消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。我们要从长远和战略的高度，充分认识到深入推进扶贫开发，对于维护人民群众根本利益、巩固党的执政基础、确保国家长治久安、建设全面小康社会和构建社会主义和谐社会，具有极为重大的意义。

第一，深入推进扶贫开发是坚持以人为本、执政为民，切实保障和改善民生的重要举措。坚持民生为本、富民为先，不断满足人民群众过上更好生活的新期待，是践行党的宗旨、执政为民的本质要求。我们一切工作的出发点和落脚点是让人民更幸福、社会更和谐。扶助贫困群众脱贫致富，切实解决贫困群众的民生大计，这是时代赋予我们义不容辞的责任。我们要始终坚持发

展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，把扶贫开发作为保障和改善民生的重要举措，确保全省人民共同实现全面小康，巩固我们党赖以生存、发展、壮大的根基和长期执政的基础。

第二，深入推进扶贫开发是实现富民兴赣，建设富裕和谐秀美江西的重要任务。建设富裕和谐秀美江西的宏伟目标，凝聚着全省人民的共同愿望；加快贫困地区发展，关系全省科学发展、绿色崛起的大局。实现我省全面建设小康社会目标，建设富裕和谐秀美江西，最艰巨最繁重的任务在农村，重点和难点在贫困地区。没有贫困地区的全面小康，就没有全省的全面小康和富裕；没有贫困地区的和谐稳定，就没有全省的和谐稳定；没有贫困地区的经济发展，就难以保护和发展江西的秀美环境。只有通过推进扶贫开发，加快改变贫困地区面貌，把广袤的赣鄱大地建设成为经济繁荣、生活殷实、社会和谐、环境秀美的幸福家园才可能变成现实。

第三，深入推进扶贫开发是统筹城乡发展、缩小发展差距、实现共同富裕的重要途径。实现共同富裕是我们党始终不渝的奋斗目标。从我省来看，无论是城乡之间、区域之间、群体之间的发展不平衡问题，都集中体现在贫困地区的发展落后上。搞好扶贫开发，是统筹城乡和区域协调发展、促进共同富裕的关键之举。在加速江西崛起进程中，我们要通过推进扶贫开发，加快贫困地区经济社会发展，缩小贫困地区发展差距，进而实现全省经济社会全面协调可持续发展。

第四，深入推进扶贫开发是我省加快科学发展、加速绿色崛起的重要机遇。这些年，我们立足经济欠发达的基本省情，认真贯彻中央的大政方针，迈出了科学发展、进位赶超、绿色崛起的坚实步伐。建设富裕和谐秀美江西是一个长期艰巨的历史进程。在加快建设全面小康社会新的历史时期，国家对中西部地区和革命老区更加重视，扶贫投入越来越大，我省罗霄山革命老区被划人中央未来十年重点支持扶贫攻坚的特困片区之一。我们要牢牢抓住中央打响新一轮扶贫攻坚战的历史机遇，充分用好中央扶贫开发各项优惠政策，积极争取国家对我省老区扶贫开发和发展振兴的支持，加快推进全省科学发展、绿色崛起。

总之，扶贫开发是一项长期而重大的任务，是一项崇高而伟大的事业。面对加快建设全面小康社会的新形势，顺应贫困群众过上美好生活的新期待，各级党委、政府及部门要把思想和行动统一到党中央、国务院和省委、省政府扶贫开发的战略部署上来，进一步增强责任感和使命感，以更强烈的愿望、更大的决心、更有效的举措，扎扎实实做好今后十年扶贫开发工作，确保全省人民共同实现全面小康。

三、坚决打好我省新一轮扶贫开发攻坚战

站在新的起点上，全面推进我省新阶段扶贫开发，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕建设富裕和谐秀美江西的宏伟目标，紧密结合鄱阳湖生态经济区建设，坚持把扶贫开发作为全省“三农”工作的重点任务，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重经济发展与生态文明协调统一，更加注重解决制约发展的突出问题，推动贫困地区更好更快发展。

根据中央部署和我省实际，全省新一轮扶贫开发的总体目标是：保持贫困地区农民人均纯收入年均增长高于全省农民人均纯收入年均增幅，遏制收入差距扩大趋势；促进贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全省平均水平，扭转发展差距扩大趋势。到2020年，全省基本消除绝对贫困现象，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，实现“生产条件有大改变、生活条件有大改善、社会事业有大发展、社会保障水平有大提高、生态环境有大改观”五大突破。

按照以上总体要求和目标，全省扶贫开发要打好五个方面的攻坚战：

一是打好改变连片特困地区面貌攻坚战。划定连片特困地区实施扶贫攻坚，是中央推动区域协调发展的重大举措、促进社会和谐的重大决策和扶贫开发战略的重大创新。根据中央新阶段扶贫攻坚的重大部署，我省罗霄山区的17个县，划入了今后十年中央重点支持的14个集中连片特困地区。同时，根据我省现有扶贫重点县中未划入国家特困片区的8个县发展仍然落后的实际，省委、省政府决定将这8个县划为省定特困片区，统筹省级新增财政扶贫资金继续给予重点扶持。国定、省定特困片区25个县是我省新一轮扶贫开发的主战场，要以县为基础编制好扶贫攻坚工程规划。各级、各部门要统筹协调、增加投入，支持特困片区集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，根本改变特困片区面貌。

二是打好加快贫困地区“三农”发展攻坚战。贫困地区农业比重大，务农收入仍是贫困地区群众收入的重要来源。加快贫困地区发展步伐，必须始终抓好“三农”这个重中之重。各级党委、政府要把扶贫开发与推进农业农村现代化、加快县域经济发展更加紧密地结合起来，用工业化理念谋划农业特别是贫困地区农业发展。要坚持开发式扶贫方针，贫困地区要通过因地制宜发展特色扶贫支柱产业，引导劳动密集型产业、服务业和小型微型企业向贫困地区转移。合理开发利用各种资源，完善特色优势产业扶持政策，促进产业发展，实现农民增收。

三是打好扶持贫困群众脱贫致富攻坚战。解决扶贫对象温饱，尽快实现脱贫致富，是扶贫攻坚的首要任务。中央决定将扶贫标准大幅度提高到2300元(2010年不变价)，对应的扶贫对象扩大到了1.28亿人，占全国农村户籍人口的13.4％。按照新提高的扶贫标准，当前我省贫困人口有386万人，占全省农村户籍人口的11.1％。这部分贫困人口是我省扶贫攻坚的主要对象，帮助这部分群众脱贫致富，也是我省实现全面小康必须啃下的“硬骨头”。要实行扶贫开发和社会保障两轮驱动，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，坚持搬迁扶贫、产业扶贫、就业扶贫、结对扶贫、教育扶贫等多种行之有效的扶贫方式，确保有劳动能力的贫困人口得到有效扶持；把社会保障作为解决温饱的基本手段，不断完善农村低保、五保供养、临时救助和新型农村社会养老保险等制度，确保丧失劳动能力的贫困人口基本生活得到有效保障。要扶贫到户，从实际出发探索创新扶贫到户机制，分类指导，因户施策，逐户落实帮扶政策和措施。扶贫资

金安排基础设施项目要确保扶贫对象优先受益，实施产业扶贫项目要建立带动贫困农户脱贫致富的利益联接机制，使我省低收入者的收入明显增加，贫困状况明显缓解，进而确保扶贫对象稳定脱贫致富。

四是打好改善贫困地区生产生活条件攻坚战。基础设施落后、基本生产生活条件差，是长期制约我省贫困地区发展短板中的短板。各级、各部门要按照统筹城乡和区域发展的要求，积极支持贫困地区加强农村基础设施和公共服务体系建设。基础设施建设大型项目、重点工程等要优先向符合条件的贫困地区安排，公共资源要重点向贫困地区倾斜，优先扶持实施一批民生工程，加快推进基本公共服务均等化。新农村建设布局要重点扶持贫困村，统筹力量支持贫困农村改善生产生活条件。特别要围绕安全饮水、农村道路、水利建设、通讯用电、教育卫生等重点领域，制定明确目标，按年度实施，尽快使贫困地区基本生产生活条件有明显改善。

五是打好提高贫困地区可持续自我发展能力攻坚战。从根本上说，改变贫困地区的面貌，必须着力提高贫困地区可持续自我发展能力。各级、各部门要着眼促进贫困地区全面协调可持续发展，大力支持贫困地区发展教育事业，健全完善贫困农村农技推广体系和科技服务体系，支持贫困地区强化生态保护和治理，高标准、全覆盖完成乡镇、村庄的规划编制。努力提高农村劳动力的素质，加强技能培训，增强贫困劳动力科学务农、转移就业、创业致富的自我发展能力，激发贫困群众的主动性和创造性，增强立足自身脱贫致富的内生动力。贫困地区干部要发扬老区光荣传统，弘扬井冈山精神和苏区干部好作风，增强带领群众脱贫致富的本领和做群众工作的本领，切实担当起带领群众科学发展、脱贫致富的历史责任。

这里，结合我省实施特困片区扶贫攻坚，特别强调一下中央苏区的发展振兴问题。我省是著名革命老区，有名有姓的革命烈士达25万多人，占全国的1／6。1990年，省政府核定分布有老区乡(镇、场)的县共85个。对中央苏区的范围，目前我省正在根据史料作进一步核实。根据中央关于支持、扶助革命老区发展的精神，省委、省政府提出了促进中央苏区发展振兴的战略构想，得到国家相关部门的高度重视；中央重点扶持我省罗霄山特困片区扶贫攻坚，为我省实施中央苏区发展振兴战略提供了历史性机遇，我省这一战略构想与中央对特困片区扶贫攻坚的部署完全相符。提出这一战略构想的主要考虑：一是中央苏区在江西乃至全国具有独特地位。中央苏区是我们党创建的最大、最重要、最具代表性的革命根据地，加快振兴发展对江西乃至全国革命老区的建设发展都具有重要的示范意义。中央苏区核心范围处于我省，分布于赣州、吉安、抚州三市，主要区域又集中于赣州市所辖大部分地区。赣州市拥有全省1／4的面积、1／5的人口，是我省最大的设区市，在全省的位置举足轻重。二是中央苏区发展差距还很大。新中国成立后，特别是改革开放以来，在党和政府大力扶持下，中央苏区面貌发生了深刻变化。但由于自然禀赋等历史原因，基础差、起点低，相比其他地区发展滞后，还有相当规模群众处于贫困状况。目前，赣州市主要经济指标只是全省平均水平的2／3，大部分县还不到全省平均水平的一半。三是中央苏区扶贫开发任务特别繁重。我省现有21个国定扶贫重点县有一半以上地处中央苏区，其中赣州市就有8个县；今年国家划定我省罗霄山特困片区的17个县大部分也地处中央苏区，其中赣州市就有11个县。四是确保中央苏区群众同样过上美好生活是我们义不容辞的责任。革命战争年代，中央苏区创造过“第一等的工作”，作出过巨大牺牲，仅赣州市革命烈士就有10万多人。确保中央苏区群众同全省、全国人民一道实现全面小康，过上幸福美好生活，实现革命先烈抛头颅、洒热血矢志不移的理想和宿愿，是我们义不容辞的责任。总之，加快中央苏区的发展振兴，无论是从经济上、还是从政治上都具有重大意义。

根据以上考虑，省委、省政府着眼全省区域协调发展、加快建设富裕和谐秀美江西，将支持中央苏区发展振兴作为贯彻省第十三次党代会精神的一个重大举措。目前，省委、省政府正在抓紧研究支持中央苏区发展振兴和特困片区扶贫攻坚的重大课题和相关政策措施。总体思路是，结合实施罗霄山特困片区扶贫攻坚，统筹规划，整合资源，制定扶持中央苏区发展振兴和贫困群众脱贫致富的政策体系，探索支持中央苏区发展县域经济、完善社会事业，加快基础设施建设、加强基本公共服务、搞好环境保护和生态建设、保障和改善民生、推进城乡一体化进程、创新体制机制的新途径，让中央苏区人民群众尽快过上富裕幸福的生活。省直有关部门要加快推进规划编制工作，做好与国家有关部委的对口衔接，力争中央苏区发展振兴规划成为我省继鄱阳湖生态经济区规划后的又一全国区域性发展战略，加快苏区乃至全省发展步伐。

四、切实加强新阶段扶贫开发的组织实施和领导

新阶段扶贫开发任务繁重、工作艰巨、时间紧迫，必须求真务实，真抓实干，认真抓好各项部署的贯彻落实。

第一，要严格落实扶贫开发工作责任制。我们要认真贯彻落实“中央统筹、省负总责、县抓落实”的管理体制，建立“片为重点、工作到村、扶贫到户”的工作机制，严格实行各级党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，各级政府要对所辖行政区域扶贫开发负总责，并逐级建立对有关领导干部、工作部门和重点县的扶贫开发工作考核激励机制。要加强扶贫开发工作督促检查和考核评估，及时掌握扶贫开发规划实施、工作进展、政策执行、措施落实的情况，完善扶贫资金项目监督和管理制度，确保扶贫开发工作效率和效能，严肃查处挤占、挪用、截留和贪污扶贫资金的行为。

第二，要切实加强扶贫开发的工作指导。各级、各部门工作要重心下移、改进作风，健全完善干部深入基层常态化制度。领导干部要率先垂范，经常深入贫困乡村调查研究、访贫问苦、排忧解难，密切与贫困群众血肉联系，解决扶贫开发实际问题。省委常委会研究决定，对国家这次划定的罗霄山特困片区的17个县市以及我省原省扶贫开发重点县中未划入国家特困片区的8个县，共计25个县市，每个县市由一名省级领导定点扶贫，并且每个县市安排一个综合实力较强的省直部门和一个实力较强的企业挂点扶贫。各设区市领导要定点扶贫贫困乡，县(市、区)领导要定点扶贫贫困村，形成各级领导齐抓共管扶贫开发的工作局面。

第三，要构建完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局。各地要不断加大扶贫开发力度，全面落实移民扶贫、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业扶贫等专项扶贫任务，确保扶贫开发取得实效。各部门要根据自身

职能，认真落实行业扶贫责任，把改善贫困地区发展环境和条件纳入本行业的发展规划，在特色产业、基础设施、教育文化事业、公共卫生和人口服务管理、科技扶贫、旅游扶贫、社会保障、能源和生态环境保护治理等方面，从资金、项目安排上向贫困地区倾斜，确保完成国家和省确定的本行业扶贫任务。同时，要积极引导和动员社会各界共尽扶贫责任，热心扶贫济困，通过加强部门单位定点扶贫、结对扶贫、军队扶贫、非公有制经济组织扶贫、社会各界参与扶贫以及各种形式的扶贫志愿者活动，全面推进社会扶贫，凝聚形成扶贫开发的强大合力。

第四，要健全完善支持扶贫开发的政策保障。各级、各部门要完善扶持贫困地区发展、扶贫对象脱贫的扶贫政策体系，相对集中人财物和技术资源扶持贫困地区，重点要从财税支持、投资倾斜、金融服务、强农惠农、产业发展、土地使用、生态建设、人才保障等方面，制定和落实支持贫困地区加快发展的优惠政策。昨天召开的全省经济工作会议，明确将抓好扶贫开发作为明年全省民生工程的重点任务。明年开始，省财政每年安排3亿元专项资金，集中支持中央苏区县和不是中央苏区县的国定、省定特困片区县，每个县每年安排1000万元，连续安排十年。各级政府也要根据自身财力相应增加对贫困地区的投入，力争2-3年内使我省中央苏区县和特困片区县的扶贫开发有较大起色。

第五，要着力夯实扶贫开发的组织基础。各地要把扶贫开发与基层组织建设紧密结合起来，充分利用创先争优活动的契机，配好配强贫困地区尤其是农村基层领导班子，加强基层干部队伍建设，把基层党组织建设成为推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心，为实现扶贫开发目标提供组织保证。同时，要切实加强扶贫开发机构和队伍建设，把贫困地区县级领导干部和县以上扶贫部门干部培训纳入各级党政干部培训规划，提高扶贫开发政策研究、政策执行、科学决策的能力和水平。对长期在贫困地区工作、实绩突出的干部要给予表彰，并注意提拔使用。要加强贫困地区实用人才队伍建设和各类人才培养力度，实行引导人才向贫困地区流动的鼓励政策。

第六，要大力营造扶贫开发的浓厚氛围。要广泛深入地宣传党的扶贫开发惠民政策，把扶贫纳入基本国情和省情教育范畴，作为各级领导干部和公务员教育培训的重要内容，利用各种方式宣传扶贫开发的成就、经验和典型，在全社会大力营造关心和支持扶贫开发的浓厚氛围。

我省新阶段扶贫开发工作的目标任务已经明确，到2020年的扶贫攻坚战略蓝图已经绘就。我们要坚定信心、扎实工作，加大工作落实和推进力度，奋力开创我省新阶段扶贫开发工作的新局面，为建设富裕和谐秀美江西作出新的更大贡献!

(本文为中共江西省委书记苏荣2011年12月20日在全省扶贫开发工作会议上的讲话。题目系编者所加。发表时略有删节。)

责任编辑：上官涛

作者：苏荣