农村社会保障对策研究论文

[摘要]土地抛荒是城市化加速发展带来的副产品，这种现象在我国农村地区相当严重，不仅影响了土地利用效率，而且土地应有的产值转化效果受到削减，造成被抛荒的土地呈现出“下岗”状态。通过经济学理性人的方法来探讨，当农业生产无法满足日益增长的需求时，农民弃地抛荒实则是追求自己利益最大化的必然结果。下面是小编整理的《农村社会保障对策研究论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

农村社会保障对策研究论文 篇1：

我国农村社会保障的问题探索与对策研究

农村社会保障制度是与城市社会保障制度相对应的概念，是指国家通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，为保证农村社会成员个人及其家庭的基本生活和经济福利，面向广大农村居民而采取的物质与生活上的帮助。随着经济的不断发展与社会进步以及我国贫富差距的不断拉大，建立与健全完善的农村社会保障制度已显得十分必要。

一、农村社会保障现状以及问题

(一)现行中国农村社会保障制度发展长期滞后

中国作为一个人口大国、底子薄、农民基数大，农村社会保障制度的建立和完善不可能一蹴而就，这是一个客观原因。然而主要的原因还在于，国家在20世纪50年代初到80年代初的大约30年时间里，为了加速工业化积累，通过税收、储蓄、征缴等方式从农村中调动了约1万亿元的资金，每年平均高达250亿元。从20世纪50年代末开始，为了保证城市的发展和社会的稳定，国家制定了严格的户籍管理制度，阻止农民大量流入城市。这种城乡二元化的格局成为当前城乡社会保障差异的人为历史性因素。国家机关和企事业单位职工享受的国家给予的退休金、公费医疗、福利住房、粮食和副食补贴等待遇，农民都不享有。在那样一个时期，中国农村居民在依靠家庭保障之外，只能通过以社和队为基础的集体经济获得一定的集体保障，如合作医疗等。但1978年实行联产承包责任制后，农村社会保障组织系统也随之消失，农民不得不又退回到传统的以家庭为单位的社会保障模式中，农村家庭社会保障是目前农村返贫的直接原因。拿农村合作医疗制度来说，20世纪50年代建立的农村合作医疗制度，在农村经济体制改革以后，基本趋向瓦解。很多农民在失去了社会或社区提供的集体医疗保障后，不得不恢复家庭保障和自我保障，1998年农村自费医疗的比重达到了87.449％。改革开放后的20多年里，城市居民由过去的单位保障制变成了多层次社会保障制，形式变了，但水平和层次都得到了发展和提高。而农民的生活虽然在改革后也有了大幅度提高，但在享受社会保障方面却倒退了。城乡社会保障的不平衡不仅没有改变，反而进一步增大了。

(二)农村社会保障资金严重不足

这是目前我国农村社会保障存在的主要问题。我国政府用于社会保障的财政支出本来就明显少于其他国家，以2000年为例，加拿大政府用于社会保障的支出占中央财政总支出的39％，日本为37％，澳大利亚为35％。我国只有10％左右，而这10％也主要用于城市居民的社会保障。占全国人口80％的农民，其社会保障费用支出仅占总数的11％。而占人口20％的城镇居民，其社会保障费用支出却占了总数的89％，城镇社会保障的覆盖率达91％，而农村只有2％。且国家的财政投入与人民，特别是农民生活水平普遍提高的状况也越来越不适应，核定的社会救济费用其保障能力只有原来的一半甚至1/3。贫困问题一直是农村的主要问题。传统的农村社会救济只限于特定人群，如“五保户”和“三无”对象，救助对象非常有限，国家每年定期救济的农村贫困人口只有140多万人，而且救济水平也相当低，不能从根本上解决农民的生活难的问题。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少，只靠县财政提供的有限资金不能为所有特困户提供救济，有些贫困地区，社会救济实际上已陷入了停滞状态，农民生活非常艰苦。

(三)农村社会保障体系不健全

第一，社会保障覆盖面窄，应保障的未保障现象普遍存在。据国家统计局公布的资料，从1999—2001年，全国的农村社会保险工作一直在整顿和规范当中。其覆盖面和人数虽在增加，但情况最好的2001年虽在全国76％的乡镇开展了农村社会养老工作，但参保人口仅达8000万。医疗保险目前全国的平均覆盖面仅10％，其中东部地区达60％左右，中部地区30％左右。在落后地区的大部分地方，医保还处在探索和试点阶段。第二。农村社会保障发展不平衡。一般来说，经济较发达的东部地区，农村社会保障水平较高，而经济不发达的西部地区，则集中了我国大多数贫困人口，有些人连温饱还未解决，农村社会保障水平仍然很低，而且农村地区各保障项目发展很不平衡且很不健全，社会保障应包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等，是涵盖了生老病死、生育、就业等全方位的保障体系。而当前我国农村所实际付诸实施的除救灾救济、优抚安置之外。社会保险、社会福利等都无从谈起，不发达的农村地区更是如此。第三，农村社会保障机构的组织和制度效率低下，克扣、截留等不正常现象还时有发生。农村的最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度等，从各方面来看都还无法满足农民的需要。

(四)农民的失业风险正在产生并加剧

随着农村市场经济的发展，以家庭联产承包为主的双层经营体制使农户成为独立的商品生产者和经营主体，而市场经济的一个重要特征就是市场经济的主体必须独立承担自然灾害、意外事故、价格变动等经营风险。农民在面对市场经济带来的利益增长的同时，也面临着更大的风险。特别是中国加入WTO之后，国家将逐步减少对农产品进口的限制，长期受到国家政策保护的农业面临严峻的挑战，中国农民面临着更险峻的竞争环境和更大的经营风险，因此，建立农村社会保障制度就显得更为刻不容缓。同时。耕地的减少和生产效率的提高，使农村产生大量的剩余劳动力，有的转入第二、第三产业。也有的在家待业，甚至有完全脱离土地的农民和家庭，这些脱离了传统农业的农民，同城镇在岗职工和下岗职工一样，也迫切需要社会保障。这就使得一方面土地的保障功能在不断弱化：而另一方面，因为农村低保制度的不健全，农民也不愿意放弃土地的保障功能。现阶段对广大农民来说，土地既是农业最基本的生产资料，又是仅有的生存保障手段。那些收入主要来自非农产业，甚至长期脱离农业生产的农民，宁愿倒贴转包或者将土地撂荒也不转让的原因就在于此。

二、完善我国农村社会保障对策及政策建议

(一)政府应给予高度重视，加大政策扶持力度

农村社会保障发展的长期滞后，主要源于历史原因。在先前很长一段时期里，政府的工作重点主要放在了经济建设上。对社会保障的关心支持不够，尤其对农村的社会保障投入的人力、物力太少，以致形成了今天这个局面。建立与健全完善的农村社会保障体制，不仅可以缓和当前日益加剧的贫富差距问题，而且对我国宏观经济的稳定也起着非常重要的作用。政府在当前时期，应对农村社会保障给予适当的重视，通过适当的政策倾斜，加快农村社会保障的发展。

(二)加强农村社会保障法制建设。使农村社会保障有法可依

我国至今还没有出台专门的社会保障基本法，那些作为目前农村社会保障制度主要法律依据的行政规章之间缺少必要协调，不能形成配套的法律体系，导致实践中有许多问题无法可依。与此同时，建立健全农村社会保障的法律监督和实施机制也是推进农村社会法制建设的必然要求。我国现行农村社会保障制度中法律监督机制薄弱，主要体现在缺乏对农村社会保障基金筹集和运营的监督，导致保障基金的管理混乱，违规投资和违规使用基金现象在一些地区大量存在。

(三)改革筹资方式，建立政府、集体和农户共同负担的多元筹资机制

目前，世界各国社会保障收入来源于政府预算拨款、社会保障税(费)、社会保障基金的投资收益以及各种形式的捐款。有鉴于此。解决我国社会保障基金严重不足的问题，引入集体与农户共同参与的多元筹资机制就显得势在必行。农民作为社会保障的受益主体理应负担其问的一部分费用，这在一定的层面上也体现了社会公平的原则。但是考虑到农民大多为低收入群体，建立在多元筹资机制基础上的社会保障水平可以采取逐步推进的方式进行。而且，政府应在其间扮演双重角色，即应该在这种进程发挥参与者与推进者的作用，切实让农民通过社会保障的改善感受到国家经济迅速发展的成果。

(四)合理调整分类分层的不平衡农村社会保障制度

在我国农村不同地区之间经济发展水平及其不平衡，并且这种不平衡将会在相当长的时间内继续存在，所以在全国范围内建立统一的农村社会保障制度显然是缺乏现实的经济基础的。目前，我国农民的收入普遍不高。缺乏建立农村社会保障体系的经济基础，因此，应该在健全机制的基础上，采取因地制宜的策略，按照地区的不同分别推进农村社会保障工作。在富裕地区，可以仿效城市社会保障的方法和经验，全面展开养老、医疗、工商、生育和失业保险：而在贫困的地区，又要针对不同的保障群体，实施不同的有针对性的选择性的社会保障。在老年人多的地方，重点推行养老保险；在疾病多发的地方，重点推行医疗保险或农民医疗合作制度；在贫困地区，重点推行优抚、优教与最低生活保障制度。

(五)建立与我国国情相适应的农村社会保障

我国是一个农民居多数的国家，社会保障整体水平提升的关键在于农村社会保障的改善。然而农村社会保障水平的提升。需要国家巨大财力的支持，考虑到国家目前的工作重心仍旧是社会主义经济建设，兼顾社会保障的建设就显得势单力薄。因此这一时期农村社会保障制度安排的重点在于：一是建立最低生活保障制度，对那些因疾病、灾害或缺乏劳动能力而造成生活困难的贫困人口提供帮助，以保障其基本生活。在确定最低保障标准时，应根据保障基本生活需要及政府和社会的承受能力制定制度化的标准：二是建立适应不同经济发展水平的农村医疗保障制度：三是建立农村社会养老保险制度，在制度安排上应考虑在自我保障的基础上逐步增加社会统筹的比例，实行个人账户与社会统筹的结合。未来农村养老保险在不放弃家庭养老的前提下应多渠道筹措农村社会保障资金，以解决资金不足的问题。

作者：夏梁省　蔺　岩

农村社会保障对策研究论文 篇2：

“下岗”到再“上岗”：农村土地抛荒治理机制创新研究

[摘 要] 土地抛荒是城市化加速发展带来的副产品，这种现象在我国农村地区相当严重，不仅影响了土地利用效率，而且土地应有的产值转化效果受到削减，造成被抛荒的土地呈现出“下岗”状态。通过经济学理性人的方法来探讨，当农业生产无法满足日益增长的需求时，农民弃地抛荒实则是追求自己利益最大化的必然结果。基于土地抛荒现象产生的原因分析，有针对性地提出治理措施：保持粮价稳定增长、防止劳动力过量外流、加大种粮补贴力度、完善农村土地流转、加快农村土地制度改革，才能实现土地“上岗”。

[关键词] 土地抛荒；粮食价格；劳动力；种粮成本；土地流转；土地制度

[基金项目] 2015年教育部大学生创新创业训练项目《四川省南充市特色效益农业发展战略对策研究——以政府、市场及 农民关系的三维互动为视角》（201510638024）

[作者简介] 王 敏（1987—），男，陕西商洛人，西华师范大学政治与行政学院教师，研究方向为农业经济与基层政府治理。

杜俊霖（1994—），男，四川巴中人，西华师范大学政治与行政学院学生，研究方向为地方政府治理与农村发展。

王思懿（1996—），女，四川达州人，西华师范大学政治与行政学院学生，研究方向为地方政府治理与农村发展。

一、引 言

土地是农业生产的基础，土地抛荒成为“空心村”最为突出的问题，实现土地要素的高效利用，让土地充分运转起来，对我国农村发展具有重大的意義。早在2009年，温家宝总理就在政府工作报告中明确提出：严守18亿亩耕地红线不动摇。后来习近平总书记和李克强总理也在不同场合重申这一原则。2017年“中央一号”文件明确指出，要加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。[1]但是，由于我国不同地区的社会经济状况和自然环境状况存在差异，各地都出现了不同程度的土地抛荒现象，特别是在西部农村，土地抛荒率相当高。土地抛荒实则为土地的低效利用，该现象大规模的出现将不利于新农村建设，研究该现象的原因、影响以及治理措施引起了学者们的关注。通过对近年来国内相关学者们研究的关注，现将相关研究情况梳理如下：

关于土地抛荒的原因研究。杨凤林（2004）以投入产出为视角，认为土地大面积弃耕抛荒，最主要的原因是土地收益低下。[2]（P68-71）史成贵（2004）认为农民法制观念不强和基层干部监管不力也是造成土地抛荒的原因。[3]（P48-49）。金星（2013）从经济学外部性角度进行分析，认为抛荒的根本原因在于私人收益和社会收益的不一致。[4]（P25-26）詹琳（2010）认为国家的惠农政策和农民工处于“第三极”的处境叠加出土地抛荒的现实。[5]（P1752-1754）鲁静芳、李孔敏、陈泫月（2016）则采用多因素分析法，对贵州省旧村进行实地调查，认为土地少且土壤贫瘠、交通和水利条件差、劳动力短缺、农业补贴模式缺乏激励作用、土地流转不畅等是土地抛荒的主要原因。[6]（P32-34）邢成举（2011）通过对河南信阳市龙村进行实地调查，认为现有的土地制度缺陷是农民弃地抛荒的主要原因。[7]（P30-31）刘湖北、戴晶晶、刘天宇（2016）以甘肃省J村为例，认为交易成本是农户做出农地抛荒决策的关键原因。[8]（P53-58）

关于土地抛荒的影响研究。土地抛荒的影响具有差异性，有些学者认为抛荒具有积极性的作用，如薛云、宋卫平、薛振忠（2003）认为土地抛荒有利于农业实现规模经营。[9]（P38）谢洋（2004）认为农民弃耕从事二、三产业，对农业发展和农村经济结构调整具有积极作用，而抛荒者抛荒后留下的空白正好为其他的种田大户接管创造机会。[10]（P78-79）同样，也有学者认为抛荒具有消极的影响，如田千禧、徐植兰（2004）从生态经济学角度出发，认为土地抛荒将导致耕地质量下降、生态经济功能衰退、人地矛盾加剧、农业投入浪费。[11]（P127-130）王学斌（2007）认为土地抛荒的普遍化是一个影响国家粮食安全的制度信号。[12]（P53-60）

关于土地抛荒的治理研究。自21世纪以来，对土地抛荒治理的探讨侧重点有所不同，大致分为两个阶段：前一阶段即农业税取消前后，普遍认为土地抛荒的治理要从减轻农民的税费、摊派负担着手。后一阶段即近年来主要是集中于对土地制度、流转市场、农业生产技术等方面的探讨。邾鼎玖、许大文（2000）则从提高认识、土地流转、结构调整、生产条件、农产品流通、农业投入、农民负担等方面进行论述，认为只有多举措才可根治土地抛荒。[13]（P10-13）种道平、钟涨宝（2003）认为治理土地抛荒应处理好税费征收问题。[14]（P7-9）韩立达、陈卫宜（2008）则从土地产权、土地流转市场、农产品流通体制、农业生产技术方面提出了治理对策。[15]（P12966-12968）尹坤（2012）认为治理土地抛荒应积极稳妥推进税费改革。[16]（P10-13）

综上所述，学者们从多维度来研究土地抛荒，体现出研究内容的丰富性、视角的多样性、方法的多元化。这些诸多研究或是提供了研究思路、形成了逻辑起点，或是开阔了研究视野。但是，对土地抛荒问题的研究仍存在诸多不足，如既往研究重定性研究轻定量研究，重对土地抛荒本身的探讨而对与此相关的问题的系统性探讨存在不足，重视对土地抛荒的经济效应、生态效应的分析，而对土地抛荒的社会效应、政治效应的探讨则相对不足，如土地抛荒对乡村治理的影响，等等。从根本上讲，对土地抛荒的探讨忽视了对土地抛荒主体农民本身及其生存的村庄载体的研究，因为农民既是土地抛荒的主体也是对象，这种主体与对象的“一肩挑”，决定了对土地抛荒的探讨必须以农民为中心、以村庄为载体展开讨论。在分析土地抛荒原因时忽视了农民做出弃地抛荒决定是追求利益最大化的表现。正是基于此，本文将基于理性人角度分析土地抛荒原因，重视农民合理的利益要求并提出可行对策。

二、土地“下岗”的现状及危害

城镇化致使农村大量耕地每年以较快的速度消失，目前农村的耕地面积直逼2009年温家宝总理提出的18亿亩“保命底线”。就土地抛荒的实际情况，国土资源部曾经做过一项调查，发现我国每年因各种原因造成抛荒的土地高达3000万亩。同时，权威研究机构——华中师范大学中国农村研究院也对土地抛荒进行了调研。根据近5年“百村观察”的数据统计，土地抛荒呈现出几个方面的特点，当然这也是现状的体现。2008年至2014年，抛荒具有以下特点：一是抛荒面积和数量相对稳定。抛荒面积在0.5～1亩之间最为集中，抛荒户数在6%～8%之间。二是区域之间有差距，西部抛荒较为严重。同时间不同区域、不同收入情况比较，如2012年，东部有抛荒行为的农户仅为5.63%，但是西部地区却占到11.55%。三是家庭之间有差距。高收入、中等收入、中低收入、低收入抛荒所占比例分别为8.31%、8.16%、8.25%、7.57%，这也说明，低收入者家庭对土地的依赖程度比较高。四是职业之间有差距，高务工收入户抛荒最频繁。务工收入高的家庭比务工收入低的家庭抛荒的程度更高，前者为10.86%，后者为7.15%。[17]

土地抛荒实为土地“下岗”的现象，严重影响“三农”问题的真正解决和经济社会的良性互动与发展，突出表现为：第一，造成土地资源严重浪费，土地抛荒表现为土地的长期闲置，任由其荒芜，造成土地无法实现充分利用，严重浪费了土地资源。第二，威胁国家粮食安全，我国人口多，粮食需求大，粮食依赖于土地的产出，而土地抛荒造成有效耕地的减少势必影响产出量，进而影响粮食稳定供给而威胁着粮食安全。第三，影响农村村容村貌，拋荒以后土地多呈现荒芜状态，而且长满杂草，这对改善农村村容村貌带来极大的困难。第四，影响农村经济的可持续发展，农村经济的发展需要土地持续发力，而土地抛荒则会动摇土地发力的基础，进而阻碍农村经济的可持续发展。

全面建成小康社会是我国目前的奋斗目标，农村是重点和难点，农村的发展需要农村生产要素的有效激活，而土地的大面积抛荒势必和资源的有效配置目标相悖离。今年中央一号文件明确提出要在农民收入、土地产出率、资源利用率、耕地红线、土地整治上下功夫，以确保国家粮食安全。可见国家也是相当重视土地抛荒，因此治理土地抛荒，让土地上岗也是势在必行。

三、土地“下岗”：土地抛荒原因分析

理性人假设是西方经济学的概念，现在学者们都公认亚当·斯密为该理论的奠基者。理性人假设认为：从事经济活动的人都是理性和利己的，其表现为以最小的代价获得最大的效益，亦即人们从事某种经济活动的目的是获得利益最大化。

“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”，这是我国汉代著名史学家司马迁所著的《史记·货殖列传》中的佳句，足以道明了人们做出行为的动机——逐利。通过理性人的方法分析，每个农民都是理性的个体，当种植粮食所获得的效益远低于其他行业或接近乃至于低于成本时，农民就会尽可能放弃种粮，而选择其他利益更大的行业。因此，追求利益最大化则是构成农民弃地抛荒的内在动因。

（一）种粮效益低，农村粮食产量与粮食价格之间失衡

20世纪80年代以来，家庭联产承包责任制在我国农村试点并确立，农民获得属于自己的土地，改变了原先集体生产时“拖沓、懒惰、滥竽充数、只出工不出力”的弊端，农村生产力得到解放并获得快速发展。同时，2005年，我国废除了存续几千年的农业税，减负后农民积极性得以提高，粮食逐年增产。自2003年以来，我国粮食产量持续增收，据统计，2015年我国粮食总产量达6.21435亿吨，同比增产2.4%，2016年我国粮食总产量略有下降，不过粮食总量基数仍然较大。另外，21世纪以来，国外粮食蜂拥进入我国，2015年中国进口粮食高达1.2477亿吨，相当于当年我国粮食生产总量的1/5，如此巨大的粮食进口量无疑会使我国粮食市场更加饱和。

与此同时，我国粮食产量日益增长的另一面，是我国粮食市场价格的持续低迷。粮食产量与粮食价格失衡，农民种植粮食获得的收入低于预期，生产积极性必然会受到削弱。人都是理性的，人们采取某种行动的前提是能够获得利益最大化。同样，绝大部分农民也是理性人，当种粮已经无利可图或微利可图时，为了满足日常生活需求，他们会做出放弃种粮而选择从事其他行业的决定。

（二）引力与推力并存，大量农村劳动力外出

20世纪80年代中期以后，我国城市生产力获得极大解放，城市面貌日新月异，城市向心力增强，加速着各种生产要素的聚集，吸引着大量农村劳动力加入城市。主要表现在：第一、繁重的城市建设任务需要大量的蓝领工人，来自农村的青壮年劳动力无疑是最好的人选。第二、随着我国世界工厂地位的确立，本土劳动密集型企业如雨后春笋般地在城市建立，同时，国外的劳动密集型企业也相继落户中东部城市。城市建设、产品生产创造了大量的就业机会，而这些就业机会不需要太高的知识水平、技术能力。第三、随着农民工工资水平的上涨、城市居住条件的改善、国家政策的支持、城市教育医疗水平的优越性，使农民产生了在城市定居的想法，随后的行动确实使他们成了城市中的一分子。

相比之下，农村在这些方面就处于绝对弱势地位，尽管我国正在大力推进新农村建设，以防止农村“掉队”，但是依然阻止不了劳动力外流的趋势。就农村自身来说，第一，农村就业机会少，即使存在，但这些就业机会报酬少且工作强度大，而且大多是临时性或短期性的工作，缺乏稳定性。第二，我国农村土地实行集体所有制，目前我国人均承包耕地面积为1.35亩左右，每个家庭只有几亩地，如此少的田地需要的劳动力有限，青壮年在家种植这几亩地无疑会出现劳动力剩余的另一极端。这些因素叠加在一起，就会产生一股推力，促使青壮年劳动力外出，寻找更好的赚钱机会，而城市发展形成的极化效应对青壮年的吸引必定是最好的选择。

（三）涉农生产要素价格上涨，粮食种植成本增加

近年来，物价上涨导致农民投入生产的种子、化肥、农药等资料成本的购买和人力成本日益增加。虽然成本的增加已经让许多农民怨声载道，但是为了粮食作物有更好的收成，农民还是在高期望值下愿意承担更多的支出。同时，尽管国家每年都会对农业生产进行补贴，但是由于我国农业人口基数较大，分摊到个人身上的补贴已经不多，而且以粮食直补为主的补贴方式较为单一，补贴力度仍然不够，微弱的补贴对于快速增长的生产成本只是杯水车薪。涉农生产成本的上升让农民从事粮食种植获得的利润更少，相反外出务工的工资水平却远高于前者，这种利益剪刀差会让农民形成强烈的对比，在条件成熟的情况下，他们会弃农进城。

（四）土地流转受主客观条件制约，土地流转不乐观

土地流转是我国新农村建设中用地的主要途径，也是解决当前土地抛荒的有力措施。但就我国农村目前土地流转的实际情况来说，仍存在多方面不足。“从整体看我国农村的土地还没有真正流转起来，农地流转的发生率仍然偏低，现代意义上的土地集中经营更是很少发生”。[18]（P47-48）土地流转情况比较乐观的地区多位于较发达东部沿海农村以及城市周边农村，而在我国中西部的大多数农村，土地流转率仍然较低。

目前我国农村土地流转存在如下问题：第一，机制不健全，土地流转缺乏制度保障。制度缺位造成农民的合法权益在土地流转中无法得到保障，合理要求也得不到回应，势必会产生消极心态，进而影响农民进行土地流转的结果。第二，社会保障体系不健全，土地流转中农民缺乏心理安全支撑。目前我国农村社会保障不完善，农民在对待土地流转时极度审慎，多数情况下他们会放弃土地流转。第三，资本下乡缓慢，土地流转需求小。少量的资本进入农村，因此用地需求较小，土地流转的需求有限。土地流转存在的这些问题，间接影响了农民获得的利益，因此对理性的农民来说，在土地流转与抛荒两者中抉择时，后者才是最优选择。

（五）农村土地制度缺陷：稳定性与滞后性矛盾加剧

“土地制度是我国农村的根本性制度，土地制度改革一直是我国农村发展中的重中之重”。[19]（P98-99）家庭联产承包责任制实施后，国家下放承包权于农民，但所有权依然归属于国家与集体。农村土地制度改革主要是理顺国家与农民关于土地的权属问题，激发土地活力，促进农村发展。目前农村土地制度依然是家庭联产承包责任制，而且在未来相当长一段时间内不会有太大变化，因此，现行农村土地制度的框架与内容相当稳定。

但是，农村土地制度的稳定性又无法及时适应变化的环境，在多种情况下，其滞后性加剧。首先，现行农村土地制度下，受我国古代小农思想的影响，农民个体与土地紧密结合，即使农民外出务工或从事离地的非农活动，土地也会寄于其户下。其次，土地承包权转让困难，目前国家的政策并未规定如何退出土地承包，这就导致有转让意愿的农民无有效途径。最后，农村土地三权的权属不清晰，导致土地流转面临多重困难。这些问题的存在，就主观来说，农民自愿退出土地的渠道受阻，为了追求更大的利益，只能被动将土地抛荒；就客观来说，在土地流转中，三权关系很难处理，而且农民处于弱势地位，为了维护自己的利益，农民不愿意流转，更愿意主动抛荒。

四、抛荒土地治理机制创新：土地再“上岗”

治理农村土地抛荒，实现土地上岗，必须重视农民合理的利益追求，最重要的是农业生产应有利可图。宏观上，一方面应防止土地出现新的抛荒现象；另一方面要重新利用抛荒的土地。微观上，就是根据土地抛荒的原因对症下药，提出针对性的治理措施。

（一）提高种粮效益，使农民有利可图

1.保持粮食价格稳定增长。粮食作为人们日常生活中的必需品，其价格应该在合理的区间，这样才能利国利民。随着居民可支配收入的提高和物价的上涨，粮食价格也应正常地增长。因此，必须充分利用市场机制来引导粮食价格稳定增长，提高农民种粮的收益，这样才能打消农民弃地抛荒的念头。

2.建立粮食价格政府干预机制。政府应在充分遵循市场规律的基础上，建立粮食价格干预机制，通过适当地调控来维护农民的利益。即当市场价格损害农民利益时，一方面政府对农民进行补贴；另一方面政府也可以支持一些企业收购粮食，并指导收购价格。

3.完善并拓宽粮食收购渠道。政府应继续完善传统售粮渠道，为农民售粮提供可靠的平台。另外，政府也要积极开辟其他渠道，既可以引导有粮食需求的企业下乡收购粮食，也可以充分利用现代互联网技术，发展农村电商，让农民的粮食销售渠道更加多元。

（二）防止劳动力过量外流，保证农村具备充足的人力资源

现阶段，我国正在进行产业结构升级和调控房地产市场，用工需求减少导致各地出现不同程度的农民工返乡潮。农民工返乡，一方面减少了由于缺乏劳动力被迫抛荒的现象，另一方面也为抛荒土地再利用提供了可能和人力资源。

1.创造就业机会，吸引劳动力。农村应抓住新农村建设机会，以促进农村基础设施和公共服务设施建设、改善农村村容村貌为契机，自力更生，创造新的就业机会，吸引更多的劳动力留在农村，既服务于农村的各项建设，又为土地耕种提供充足的劳动力。

2.出台助力政策，留住劳动力。针对现阶段农村劳动力短缺的现状，地方政府必须高度重视，要针对性出台符合地方实情的留人政策。具体而言，第一，应加大对农业生产的财政支持力度，支持实效要让农民看得见、摸得着。第二，应加大扶持力度鼓励农民工返乡创业，包括提供资金、土地、水源、优惠政策等支持。

3.發展地方特色，招引劳动力。各地应以因地制宜为原则，生产富有地方特色的产品。现阶段，不少农村地区也正在着力打造本地特色的名片，提升产品内涵，吸引消费者眼球。地方特色产业的发展，可以产生可观的利润，能够吸引劳动力留在农村，有效减少土地抛荒。但是特色产业需要的是技能型的劳动力，因此，对劳动力进行技能性的培训至关重要。

（三）加大农民种粮补贴力度，降低生产投入成本

随着经济的发展，物价必然上涨，这也意味着农民种植粮食投入的成本增加是理所当然。对农民种粮进行补贴，降低农民生产成本，增加农民收益，提高农民生产积极性，对于减少农村地区土地抛荒现象有至关重要的作用。

1.改善粮食补贴方式。现阶段我国粮食补贴的对象是土地，而不是种植粮食的农民，实际种粮的农民和没有种粮的农民享受同样标准的补贴，这种吃大锅饭产生的后果是补贴均等化，看似公平而实际不公平，既挫伤了农民的生产积极性，也助长了土地抛荒的不良风气。针对这种状况，必须要改进种植粮食的补贴方式，变更补贴对象为真正种粮的农民，通过提高其生产积极性来减少土地抛荒。

2.加大种粮补贴力度。虽然我国对种粮有一定的补贴，但总体上补贴力度相对较小，农民并没有因为补贴而收益得到明显提高。因此各地必须以财政收入为基础，切实提高种粮补贴力度，降低农民投入生产的成本，提高种粮收益，让农民有利可图。

3.增加其他方面的补贴。目前粮食直补是我国对农民进行补贴的主要方式，较为单一的补贴方式并不能真正调动农民的积极性，必须要适当增加其他种类的补贴。比如可以对农民购置机械农具进行补贴，补贴力度可以结合价格按比例支付给农民。另外可以对出售粮食的农民进行补贴，既能调动农民出售粮食的积极性，而且在利益的诱导下，农民会扩大种植面积以出售更多的粮食。

（四）搭建土地流转支撑体系，让土地充分运转起来

“土地流转实现了土地要素的最佳配置”，[20]（P74-77）也是解决土地抛荒的有力途径。近年来，我国政府将农村土地流转作为深化农村改革的重要突破口，相继出台了多项政策，激发农村土地流转的活力，这些政策对农村土地流转起着规范性的作用。

1.健全农村土地流转机制。各地政府应以中央出台的关于土地流转的政策为导向，结合本地实际情况，逐步完善土地流转机制。具体而言，第一，建立体系化的土地流转监管机制。土地流转是一项系统性的工作，地方政府应加强监管，包括对土地登记、流转程序、流转确权、流转后土地管理进行监管和规范。第二，健全土地流转价格机制。建立健全以土地价值为基础、供需为导向的土地流转价格机制，既不过分地抬高价格，损害买方权益，又不过分贬低价格，损害卖方权益，关键是能够让土地实现应有的价值。第三，探索并建立土地交易机制。要实现农村土地的公开交易，必须有相对规范的市场作为保证。完善、规范的市场，既可以避免对土地进行暗箱操作，也可以让市场来优化土地资源的配置。第四，健全土地产权交易机制。应合理界定“所有权、承包权、经营权”，并且在实际操作中，应厘清三权的界限，防止混淆三权而使农民的利益受到侵害，土地交易的是经营权，不是承包权，更不是所有权。

2.完善农村社会保障制度。社会保障既是农村土地实现充分流转的前提，也可以解决农民流转土地后的现实需要。一方面提高农村医疗保障水平，使农民享受更好的看病待遇；健全养老保险制度，解决农民老龄时基本生活的难题；逐步建立农村生育、工伤、失业等三大保险制度。另一方面应加大国家财政投入力度，为完善农村社会保障制度提供资金支持。

3.合理引导资本下乡。政府应牵好头，支持信誉良好、资金实力雄厚、意愿强烈的企业下乡，扩大农村土地需求，让闲置的抛荒土地得到充分运转，实现土地资源的合理配置。但必须明确权责、程序规范、操作正当，防止权力寻租、贪污受贿，损害农民的利益，最终得不偿失。

（五）加快農村土地制度改革，为农业经营提供制度保障

农村要想发展，必须始终坚持改革，解放束缚农村生产力发展的障碍性因素。农村土地制度是农村经济发展的制度性基础，必须加快改革步伐以适应变化的环境。但是，农村土地制度却事关我国数亿农民的生存与发展，只能成功，不能失败。因此，改革务必本着稳中求进的原则，不宜冒进，具体来说就是要采取“先试点，后推广”的方法。同时，中央政府的顶层设计必须富有创新意识，敢于突破以前的条条框框，只有这样，改革才会有成效。

1.建立土地与农民的适当分离制度。要从观念上改变农民与土地的关系，在市场经济发展的今天，农民可以与土地分离，离开土地后农民依然可以获得生存的途径。在操作上，政府应组织力量对农村土地承包进行核实与再分配，对离开土地多年却依然有承包关系的农民，其承包关系可以收回，重新分配给真正需要土地的农民，但是，程序必须合法合理、透明公开，另外，也应给予一定的补偿。

2.探索土地承包权转让的合法途径。我国是社会主义国家，土地所有权属于国家和集体的根本性原则不能够变，否则，将会摧毁几十年农村土地制度改革的成果。但是，土地承包权的权属可以改变，对有承包权转让需求的农民，必须要有合法途径。这样既可以解决农民被迫将土地抛荒的困境，也有利于土地集中，实现农业生产的规模效应。

3.厘清“三权”的界限。“三权分置”是我国农村土地改革的创新点，将土地承包经营权分为承包权和经营权，有利于理清土地流转时的权属问题。但是，现阶段大多数农民并不清楚土地流转后承包权与经营权的权属，误认为流转的是承包权，这就使得许多农民不愿意流转。因此，厘清“三权”界限，并让农民有清楚的认识至关重要。

土地抛荒存续已久，不是现阶段才出现的新情况。因此治理土地抛荒不是短期工作，而是长期性的工作。在治理过程中，必须多方发力、标本兼治，这样才能逐渐遏制住目前土地“下岗”的势头，让土地呈现“上岗”状态，实现土地的充分运转。

五、结 论

本文采用理性人理论对农地抛荒问题进行探讨，认为农民弃地抛荒的内在动因是追求自身利益最大化。因此，治理土地抛荒必须使农民有利可图，这样才会有实效，具体要从提高种粮效益，培育农村新型经营主体，加大粮食补贴，构建土地流转支撑体系，加快土地制度改革等方面入手。但是受作者理论积淀可能还不够深厚、对此问题思考还不够深入等多种因素的影响，使得目前对土地抛荒的研究仅仅限于理性人方面，这就可能造成研究还不够全面、透彻，后面会继续关注土地抛荒现象，力图从更深、更广的角度对该现象进行更深层次的探讨。

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[責任编校：张立新]

作者：王敏 杜俊霖 王思懿

农村社会保障对策研究论文 篇3：

我国经济增长与农村社会保障制度变迁

[摘要]新中国成立以来,我国农村社会保障制度的变迁与经济增长密切相关,农村社会保障制度是随着我国经济的增长而逐渐完善的。我国农村社会保障制度的变迁取得了一定成绩,但也存在许多问题,严重制约了我国社会主义新农村建设和社会主义和谐社会的构建。为了更好地促进农村社会保障事业的发展,必须从社会保障制度的变迁中进一步探讨我国农村社会保障制度存在的问题,深入探讨制约农村社会保障制度创新的原因,提出创新农村社会保障制度的对策建议。

[关键词]农村;社会保障制度;经济增长

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Economic Growth and the Development of Rural Social Security System

Chen Huimin

(Teacher Education College, Qujing Normal University, Qujing, Yunnan655011)

Key words: rural areas; social security system; economic growth

农村社会保障制度的变迁与经济增长紧密相关,农村社会保障制度的变迁是由国家的经济发展战略决定的。当一个国家选择优先发展工业,特别是优先发展重工业时,必然选择救助型农村社会保障制度;当农村率先进行经济体制改革,农村经济增长比较快时,农村社会保障制度必然经历曲折发展的过程;只有当经济增长比较快,一国经济进入到城乡统筹发展阶段,才能真正建立和完善农村社会保障制度。我国农村社会保障制度经历了三次历史性变迁正好验证了这一变迁理论。通过对农村社会保障制度的进一步创新,能够丰富和发展社会保障理论,丰富和发展制度变迁理论,更好地促进我国农村社会保障事业的发展,建设社会主义新农村,构建社会主义和谐社会。

一 、 我国经济增长与农村社会保障制度变迁的关系

理论研究表明,国家的经济发展战略与国家的农村社会保障制度紧密相关,一国如选择重工业优先发展战略必然导致单位资本吸纳的劳动力减少,农业从业人员增加,农村收入水平下降,城乡差距扩大;为了促进城市和重工业的优先发展,必然首先建立城市社会保障制度,农村只能建立低层次的社会保障制度。重工业优先发展战略的实施必然导致国民经济发展不平衡,特别是农村经济发展缓慢,人民生活水平下降。为提高人民的生活水平,党和政府必然重视农业、农村和农民问题,率先进行农村经济体制改革,提高农产品价格,发展乡镇企业,加速农村经济的发展,在一定时期内使农村经济增长进入一个高速持续的经济增长阶段。随着农村经济的增长,农民收入的增加,城乡收入差距开始缩小,但工业经济发展相对缓慢,制约国民经济的发展。为了进一步促进国民经济的发展,加快城市化和工业化的发展,党和政府必然选择城市和工业偏向型发展路径,制定有利于城市和工业发展的制度安排。经济社会发展中的城市偏向政策的制度安排使城市受益不断增多,农村则相对被忽视,城乡差距不断扩大,城乡矛盾日益突出。政府的城市偏向政策一般包括四个方面:(1)宏观经济政策扭曲了经济信号,把非农产业附加值提高到世界平均价值以上;(2)政府把投资基金主要配置在城市基础设施建设和工业上,较少考虑农村区域;(3)在城市区域,公共部门的就业达到一种严重的低效率标准;(4)进一步完善城市社会保障制度,表现在养老保障制度、医疗保障制度、失业保障制度、社会保险制度及教育等方面的进一步完善。正是发展中国家工业化、城市化进程中经济政策的城市偏向,扭曲了资源配置,使经济、社会出现极度不平衡的增长,导致城乡差距逐步拉大。而农村社会保障制度不但得不到完善,反而倒退,城乡收入差距进一步扩大。随着城市化和工业化的进一步发展,城乡收入差距进一步扩大,农村消费水平进一步下降,严重制约国民经济的进一步发展,影响社会稳定和社会主义和谐社会的构建。因此,为了增加消费,提高社会居民的有效需求,促进国民经济的进一步发展,必须构建农村社会保障制度,满足农民的基本生活需要。

二、新中国成立以来经济增长对我国农村社会保障制度变迁的影响

随着我国经济增长、城市化进程的不同阶段,我国农村社会保障制度发生了五次变迁。

(一)农村社会救助型保障制度的构建

1949年中华人民共和国成立,我国经济落后,城市化水平低,因此,这一时期国家的主要任务是加快经济发展,制定“赶超发展战略”,选择优先发展工业,特别是重工业的优先发展战略,社会保障制度建设的重点是建设城镇社会保障制度,在农村主要是构建社会救助型农村保障制度。1951年颁布《劳动保险条例》,标志着我国开始构建城镇社会保障制度,“但由于当时生产力发展水平较低、国家财力有限”,①占人口总数90%以上的农民没有被纳入保障之列。在农村,国家主要采取“依靠群众,依靠集体生产自救为主,辅之以国家必要的救济”的集体保障制度。从1949年到1978年,国家在农村建立敬老院、合作医疗、农村“五保”供养制度等低水平的的社会保障制度。特别是农村合作医疗制度中比较好地满足农民基本医疗保健要求的农村卫生保健制度得到了较好的发展和普及,并且形成了特色。这段时期农村社会保障制度是以农村集体经济为主要依托的,其保障水平较低,保障范围狭窄。

(二)农村社会保障萌芽阶段

文化大革命结束,家庭联产承包责任制的實施为农村的经济社会发展奠定了良好的基础,调动了广大农民的生产积极性,农村经济进入了“一个高速持续的增长阶段”,②城乡收入差距逐步缩小。与此同时,农村的社会保障事业也有了新的进展,形成了联产承包责任制下以家庭和土地为依托的社会保障,从而为农民提供了家庭保障和土地保障的制度安排,而对生活保障、养老保障、医疗保障的需求较低。同时由于改革对集体经济造成的冲击,使得原有的集体保障功能的经济基础逐渐弱化。农村家庭的养老保障功能也呈弱化趋势。我国农村社会保障制度就“几乎处于旧制度瓦解、新制度尚未建立的状态之中,农村社会保障制度严重缺失”。③这种情况下,农村社会养老保障制度亟待建立。1991年,国务院决定由民政部负责开展农村社会养老保险工作。民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》并进行试点,取得了较大成效。

(三)农村社会保障曲折发展阶段(1992—2002年)

这一时期是我国改革开放的深入时期,随着社会主义市场经济体制的建立和完善,我国经济迅速发展,但农业经济增长缓慢,农村土地制度的缺陷逐渐暴露出来,土地的最后保障功能无法适应农民的社会保障要求,农村社会保障制度供给制约农村、农业的进一步发展,农民收入相对较低。首先,土地经营规模不断减小,集约化程度提不高,农业生产资料价格上涨,农业生产成本增加。农民对土地的长期收益预期不高,对土地投入减少、耕作粗放,甚至抛荒。其次,20世纪90年代以来,农民的实际收入增长长期处于徘徊停滞状态,来自农业的收入呈递减趋势。在药品价格不断上涨的情况下,农民看不起病、因病致贫、因病返贫的现象较为严重,农民对医疗保障需求不断扩大。最后,随着农村计划生育的实施,农村人口老龄化问题越来越突出,农民的养老保障需求递增。由于农业发展落后,农民收入的增长远远低于国民经济的增长,农民的最低生活保障需求递增,因此,必须建立符合社会主义市场经济发展需要的规范化的农村社会保障制度。由于我国经济迅速发展,中央政府和各级政府的能力增强,开始在农村建立社会养老保险制度、最低生活保障制度和合作医疗保险制度。

1.社会养老保险制度。1992年1月3日民政部正式颁发《县级农村社会养老保险基本方案》,社会养老工作在农村推广。1998年,国务院进行机构改革,将原来由民政部主管的农村社会养老保险工作移交给新组建的劳动和社会保障部。划归劳动和社会保障部后,农村社会养老保险陷入了困境,有的地方甚至停止办理该业务。农民参加养老保险的人数不仅没有增加,反而减少,由2000年的6172.34万人,减少到2009年的2876.5万人。

2.农村最低生活保障制度。自20世纪90年代初起,随着我国社会主义市场经济体制的完善,国民经济的增长,而农村经济连续6年持续下降,农村贫困问题加剧,传统的社会救济已经不能满足农村贫困居民基本生活的需求。为此,政府授权民政部探索、实施农村居民的最低生活保障制度。1994年1月,国务院颁布了《农村五保户供养工作条例》,使五保工作走上了规范化道路。在农村社会保障制度中,五保制度实施得最好,它有效地保护了农村特定的贫困人群的基本生活。

3.合作医疗保险。1993年中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“发展和完善农村合作医疗制度”。1997年5月,国务院批转了《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》,在意见的推动下,农村合作医疗逐渐恢复和发展。

(四)构建新型农村社会保障制度的探索

2002年以来,我国国民经济增长又进入了一个新的增长期,国家财政能力和政策能力进一步增强,同时,由于农业税改革和国家加大对农业的财政支持,农业经济也得到了迅速发展,农村社会保障制度进入到第四次变迁。我国城镇社会保障制度处于改革攻坚期。以宪法修订增加“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”为标志,为农村社会保障制度建设提供了契机,开创了农村社保工作的新局面。2003年初,国务院办公厅转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》,在农村推行新型合作医疗制度。同时,社会养老保险和最低生活保障制度也进入新的发展阶段。

三 、构建与我国经济增长水平相适应的农村社会保障制度

农村社会保障制度的变迁与经济增长紧密相关,完善我国农村社会保障制度,必须与我国经济增长水平相适应。根据我国的经济增长水平,构建和完善我国农村社会保障制度必须做好以下工作。

1.构建与经济社会发展相适应的统筹城乡社会保障制度体系。现阶段,我国已进入到城乡统筹发展阶段。统筹城乡发展,统筹城乡社会保障制度,就是要把城市与农村有机地联系在一起,同步推进城乡统筹的社会保障制度。与城乡二元结构相适应的体制机制显然无法保障城乡统筹的社会保障制度的实现。因此,不管是主观上还是客观上都要求建立一套完整的、与统筹城乡发展相适应的体制机制,从制度层面来规范、约束、引导城乡社会保障制度的行为,大力发展农村社会保障事业,提高农村社会保障水平,缩小与城市社会保障水平的差距。

2.加快经济发展,为提高农村社会保障水平提供资金。提高农村医疗、养老和最低生活保障制度,必然需要大量资金。资金来源是社会保障的核心内容,也是农村社会保障中的一个重要问题。农村保障资金主要来源于国家财政、地方财政和参保农民本人三方。从现阶段看,三方的投资水平都比较低,如我国政府财政支出用于社会保障的比例与其它国家相比是较低的。目前,中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例,美国为33% ,加拿大为 39% ,日本为 37%,我国只10%左右。而这10%的投入也是绝大部分投入到城镇社会保障。地方财政收入特别是西部地区地方财政收入用于农村社会保障的支出更少。农民收入有限,很难满足农村社会保障制度的需求。因此,只有加快经济发展速度,才能增加国家财政收入,增加地方财政收入,增加农民收入,增加农村社会保障资金,提高农村社会保障水平。

3.根据我国经济发展水平构建合理的农村社会保障投资体制。应根据我国的经济发展水平和农村社会保障的需要,构建多渠道筹集社会保障基金的机制,为农村社会保障制度的改革提供保证。合理确定国家财政、地方财政和参保农民本人的投资比例,增加政府对农村社会保障资金的投入。同时,应大力发展农村经济,增加农民收入。鼓励农民进行社会保障投资,建立农民个人账户,不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下。鼓励农民积极参加各种商业保险,如商业性养老保险、医疗保险。大力发展地方经济,增加地方财政收入,合理安排农村社会保障投资资金。大力发展农村集体经济,强化农村集体对保障资金的投入,采取政府积极引导和自愿相结合的原则,在一定范围内推行农村养老保险和养老储蓄。

4.构建与我国经济增长相适应的社会保障制度。2009年,我国经济增长比较快,经济实力增强,有一定能力构建农村社会保障制度,但还没有足够的实力满足农村社会保障制度的需求,因此,应根据我国的经济发展水平,构建我国农村社会保障制度。第一,完善最低生活保障制度,实现农村贫困人口应保尽保的目标。农村最低生活保障制度是对农村贫困人口基本生活的一种制度化保障,国家必须保障他们的生存权。目前,农村的贫困人口很多,如果加上低收入群体,其总量更大,国家应该对目前在农村地区实行的特困户救助、“五保户”供养、口粮救济等制度进行整合,建立覆盖全国农村的统一的农村最低生活保障制度,逐步提高农村最低生活保障水平。第二,构建新型农村合作医疗制度。积极引导农民参与新型农村合作医疗制度的创新,合理安排农村合作医疗制度,完善农村合作医疗的民主管理和社会监督制度,充分体现其“合作”特色,规范农民的缴费制度。此外,应整合新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度,简化农村医疗保障制度设计,降低制度运行成本,提高运行效率。具体可考虑将农村合作医疗补助资金和农村医疗救助补助资金合并为农民医疗保障补助资金,与农民个人缴费一起建立农民医疗保障基金,统一管理和使用,简化农民合作医疗费用的报销制度。第三,逐步建立和完善农村社会养老保险制度。从目前我国经济发展水平的实际出发,农村养老保障仍应以家庭為主,同社区(乡村)保障、国家救济、计划生育奖励扶助等制度相结合。这是因为,目前在我国经济实力还不具备大规模推行农村养老保险制度。只能在一些条件好的东部富裕型农村地区开展,在中西部地区只能建立较低层次的社会养老保险制度。

注释:

①宋士云.对中国农村社会保障制度模式变迁的思考[J].江汉论坛,2007,(9):130.

②乔榛.中国农村经济制度变迁与农业增长[J].经济研究,2006,(7):78.

③韩正清.我国农村社会保障制度的变迁[J].中国农垦经济,2004,(7):38.

[责任编辑:汤伟山]

[作者简介]陈惠敏(1966-)女,云南麒麟人,曲靖师范学院教师教育学院讲师,研究方向:社会保障制度。

作者：陈惠敏