农村城镇化环境保护对策论文

摘要：在农村城镇化进程中，必须注意农村生态环境问题。在目前我国的城镇化过程中，出现了诸多环境问题，产生农村城镇化环境问题的原因有社会、经济、政治等多个方面，需要走出二元结构下“城乡分治’’的环境治理格局，以科学发展观为指导，确立环境优先观念，强化对农村城镇化进程中的环境管理。今天小编给大家找来了《农村城镇化环境保护对策论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

农村城镇化环境保护对策论文 篇1：

城镇化背景下农村环境保护法律问题研究

摘 要：随着农村城镇化的加速发展，农村的经济得到大力推动，城乡的差距在不断缩小，但城镇化在促进农村经济发展的同时，也给农村的环境带来了威胁和挑战。该文旨在考察农村环境在城镇化背景下的现状以及目前中国农村环境保护的法律现状，分析导致农村环境污染的原因，从法治的角度提出保护农村环境污染的法律措施。

关键词：城镇化；农村环境保护；法律问题

Key words：Urbanization；Rural environmental protection；Legal issues

城镇化的发展，促进了农村产业结构的调整，农村剩余劳动力向城市转移，促进了工业化和现代化。然而，在城镇化进程中，农村的环境受到了极大的挑战，从而影响了新农村的建设和农村环境的可持续发展，因此，农村环境保护已成为新农村建设的重要课题。

1 城镇化背景下农村环境问题现状

由于我国长期的城乡二元结构分割，造成了城乡发展的不平衡，环保设施几乎都建在城市，农村的环境保护被忽视，致使农村的环境污染和生态破坏已经到了很严重的地步。目前，农村的环境问题主要有以下几个方面：（1）化肥农药及地膜污染严重。随着我国农业现代化的发展，在农业生产中，农药化肥的使用量巨大，甚至已经超标，加之，大棚的普及，农用地膜的使用量也不断增加，不仅使土壤造成了不同程度的污染，生态环境遭到破坏，生物多样性减少，而且还危害人体健康。（2）农村的农作物秸秆的燃烧造成了农村的空气污染，还有农村的畜禽粪便污染加剧，由于我国的畜禽养殖场大都没有建立相应的配套设施，所以，畜禽的粪便处理就造成了问题，养殖场的污水排放问题，污水得不到处理，直接排放到河里，污染水源，同时还会引起水体的富营养化，还有，畜禽摄入并排出的过量的氮磷对环境的污染[1]。（3）农村生活垃圾未能得到及时处理。随着农村生活水平的不断提高，农村的生活垃圾也不断增加，垃圾得不到及时的处理，使周围的环境恶臭，蚊蝇滋生，不利于人体健康。（4）乡镇工业污染。农村的乡镇企业虽然带动了当地的经济发展，解决了当地的就业，但是，由于乡镇企业的布局不合理，加之，对乡镇企业的管理力度不够，使得乡镇企业的污染物排放量大量增加，工业废气、废水、废渣大量排放，污染了当地的大气、水源，导致农村的天不再蓝，水不再清，空气不再清新。（5）城市污染向农村转移。城市环境的改善以农村环境的污染为代价。现在，城市环境日益改善，而农村环境却不容乐观，究其原因，是农村一直处于弱势地位，城市的污染向农村的转嫁。《中国环境绿皮书》认为，当前环境问题的一个新特点是由城市向农村、由东部向西部转移[2]。城市垃圾大量运往农村，随意倾倒在河流、田间，堆积成山，时间久了，垃圾渗到地下，污染当地的水源，危害人体健康。

2 农村环境保护的法制现状

2007年，国家环保局等7个部门联合发文《关于加强农村环境保护工作的意见》，对我国农村问题给予了极大关注，从宏观上指出了农村环境保护的原则、方针和目标，对我国农村环境保护治理提出了具体的指导和建议[3]。尽管国家重视农村的环境保护问题，但是，实践中农村的环保问题与立法相脱节，比较落后，还存在立法和执法上的问题。

首先在立法上，目前我国有关农村环境保护的立法主要包括国家层面的立法的地方层面的立法。国家层面的立法如《宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《农业法》、《大气污染防治法》、《农业技术推广法》、《水土保持法》《固体废弃物污染环境保护防治法》等法律，地方立法层面如辽宁省、河北省、山东省、安徽省、江苏省、广东省、福建省、厦门市等全国大部分省、自治区、直辖市都颁布了省级农业环境保护条例。我国已经制定并初步形成了一个以《环境保护法》为主体的环境保护的法律法规体系[2]。但是，我国还没有形成一个完善的防治农村环境污染、保护农村环境的法律法规体系。

其次在执法上，《环境保护法》规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。在农村，环境保护的执法主体是乡镇政府，乡镇政府的环保意识本来就薄弱，加之，乡镇条件落后，对环境保护工作的监管不够，环境监测、执法能力，网络化建设，环保队伍建设等方面都比较落后，对违反破坏环境的行为执法约束力不够等问题，制约着农村环境保护工作的开展。

3 城镇化背景下农村环境污染的原因

3.1 农村群众环保意识薄弱，缺乏公众参与 所谓环境意识，是指人们在认识环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己在基本价值观念而发生的参与环境保护自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上[4]。在我国农村，生产力发展水平不高，农民的文化水平较低，对环境保护的意识及其淡薄，就是农村干部，他们的环保意识也是很模糊，只是片面的追求经济利益，以牺牲当地的环境为代价，乱砍树木，乱捕杀野生动物等，“杀鸡取卵、竭泽而渔”完全不在乎环境的好坏，只看到了当前利益和局部利益，而忽视了长远利益和整体利益，违背了自然规律和可持续发展的规律。

环境保护靠大家，维护环境只靠政府的力量还是不够的，只有真正地全民参与，才能保护我们美好的家园。然而在农村，农民和农村干部的环保意识淡薄，加之，农村对环保的宣传力度不够，社会环保组织缺位，农村环境的保护自然就缺少公众及社会组织的参与了。

3.2 农村环境保护立法体系不完善 首先，我国的环境立法存在明显的城乡差别，我国只有针对城镇环境保护的专门立法，而没有专门针对农村环境保护的立法，如《城市市容和环境卫生管理条例》、《山东省城镇容貌和卫生管理办法》，但是没有关于农村的环境卫生管理条例。现行的立法中涉及农村环境保护的法律法规很少，以城市为中心，未充分考虑城镇化进程中农村环境问题保护的问题，城市与农村的落差大，由此导致了我国农村环境立法的缺位。其次，在农村环境保护的一些领域如土壤污染防治方面、化肥农药的污染防治方面、环境侵权民事责任方面、农村环境基础设施建设方面和环保执法手段等方面地方环境立法也都存在一定的欠缺和空白。再次，我国的地方环境立法立法思想陈旧，只以经济建设为中心，没有体现科学发展观的要求与精神，立法技术落后，立法能力有待提高，部门利益和地方保护主义突出。

3.3 农村环境保护执法体制缺位 《环境保护法》规定，我国的环保执法体制为国家监察，地方监管，单位负责的多部门多层次的执法管理体制，国务院设环境保护主管部门，省市政府建立专门的环保机构，县一级的环保机构为最基层的。这样，就会造成执法主体势力割据，权利分散，权责不明，基层的环保机构会成为上一级环保机构的附属机构。同时，乡镇一级并没有设专门的环保机构，而县级环保部门对乡镇的环保事务的监管受各种条件的限制，不能对其进行有效的管理。这样就直接导致了乡镇接受一些污染环境的企业入驻农村，使得城市的污染转移到农村。加之，农村的资金投入不足，执法队伍建设薄弱，执法人员素质不高，对违反环境保护的行为反应迟钝，不能及时地惩处，执法程序不规范等。由于体制的不完善，监督力度自然也就上不去，往往为了地区利益、部门利益，形成了上有政策，下有对策的局面，使许多监督政策不能得到实施，法律得不到执行，监督变得苍白无力，环境污染日益严重[5]。

3.4 农村环境违法成本低 由于环境污染具有很强的外部性和非排他性，污染者和破坏者所承担的成本低，甚至在农村都没有成本可言，乡镇企业就会肆无忌惮地污染当地的环境，而环境污染后的负担则会转嫁给当地的居民和政府。目前，我国的资源及环境的核算制度没有建立起来，资源消耗和环境污染的成本无法计算，就会导致资源的浪费和过度使用以及生态的破坏和环境的污染。我国现有的环境保护制度还力不从心，不能从根本上解决问题，譬如排污收费制度，尽管它对污水的排放起到了很大的限制作用，但是，无法将外部性全部内化，而且排污费实行的补助原则，还会将80%的费用返还给企业，加之没有建立排污权交易制度，使得污染严重的局面还是难以得到彻底解决。

4 保护农村环境的法律措施

4.1 树立法治理念，提高环境保护法律意识 环境保护要法治不要人治。十八届四中全会强调，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法治国家。《立法法》修改后，享有立法权的地方可以对城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护方面的事项制定地方性法规。农村环境的保护更是要提上法治的日程，将农村的环保纳入法治化轨道，完善农村环境保护的法律规范体系、高效的法治实施体系以及严密的法制监督体系。摒弃环境保护靠政府，转变旧观念，引导宣传法治的观念来保护农村的环境，鼓励引导公众参与和社会组织的参与，调动人民群众的环保积极性，实现政府和群众共同治理农村环境。农村学校、村委会要积极做好教育、宣传工作，定期向人民群众开展环境保护的教育宣传工作，提高他们的环保意识和法制意识，从思想上改变旧有的观念。

4.2 完善农村环境保护立法 完善农村环境保护的立法，填补立法空白。要立足全局，科学立法，在立法中贯彻可持续发展的思想。立法要坚持公平、持续、协调、生态安全的原则。把农业、农村、农民看作一个有机的整体，尽快制定农村环境保护及污染治理的综合性地方法规，或者制定专项农村环境污染防治法规，对农村环境保护的相关问题作出明确规定[6]。在立法中做到城乡均衡发展，另外，填补土壤污染防治方面、农药的污染防治方面、环境侵权民事责任方面、农村环境基础设施建设方面和环保执法手段等方面的欠缺和空白，通过立法填补空白，以保证有法可依。

宪法中明确规定公民的环境保障权，公民参与环境保护立法，保障立法的民主性与科学性，统筹城乡环境一体化发展，农村环境保护法借鉴国外环保法制经验，与国际环境法接轨。完善环境标准与制度，完善排污许可证制度、收费制度等，建立农村环保责任制度。

4.3 加强环境执法，提高执法水平 “天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。环境执法是保障环境质量的手段和关键。要改善农村的环境质量就必须完善环境的执法体制，健全执法机构，明确执法责任，完善执法程序，提高执法意识，规范执法行为。

首先，完善环境保护的执法体制，健全执法机构。建立一个从中央到地方统一管理的专门环保机构，各地的环保工作由统一的环保机构行使职权。其次，法律中明确界定执法责任，依法履行职权，按“有权必有责”来确定执法责任，对环境执法进行客观公正的评议考核。切实做到责任到位，责任到人，措施到位如改排污浓度限定为总量限定、提高收费标准等。再次，改变“重实体，轻程序”的观念，严格环境保护的许可、审批、收费、赔偿、强制执行等程序。最后，提高执法意识、依法行政的意识、执法责任意识和服务意识，规范执法行为，完善农村环境执法队伍建设，提高农村环保执法人员的素质和水平。

4.4 完善监督制度 在坚持原有的监督机制的基础上，完善现有的监督机制，建立内外结合，多种监督手段综合运用的环境监督制度。发挥上下级政府间的监督、环保机构内部的垂直监督、社会监督三者共同起作用的监督模式，尤其要保障公民的监督权，鼓励并奖励公民检举和揭发污染农村环境的行为，畅通投诉渠道，如电话、电视、广播、新闻媒体等，尤其要充分发挥网络的优势，充分发挥社会舆论监督的作用。同时，健全过错责任追究制度和内部行政监察制度，按照“有法必备、有备必审、有错必纠”的要求，完善地方立法的监督审查制度。建立备案审查制度，以及违宪、违法的专门审查制度，加强社会公众的监督作用。及时定期的清理环境保护的规章和规范性文件。

参考文献

[1]崔广平.论入世后中国农产品贸易对生态环境的影响及法律对策[J].当代法学，2005，（5）：137.

[2]王迪新.我国农村环境保护法制建设问题研究[D].长春：吉林大学，2013.

[3]李长健，王君健，陈志科.城镇化进程中农村环境保护法律问题探究[J].时代法学，2009（1）：52.

[4]洪大用.当代环境问题[J].教学与研究，1999（8）：12.

[5]谢根成.加入WTO后我国农村环境保护法制建设的思考[J].中国环境管理，2000，22（1）：53.

[6]杨莉英.河北省地方环境立法的现状、问题与对策[J].河北科技大学学报（社会科学版），2010（4）：61.

（责编：张长青）

作者：邵荷花 汪栋

农村城镇化环境保护对策论文 篇2：

城镇化过程中的环境问题探究

摘要：在农村城镇化进程中，必须注意农村生态环境问题。在目前我国的城镇化过程中，出现了诸多环境问题，产生农村城镇化环境问题的原因有社会、经济、政治等多个方面，需要走出二元结构下“城乡分治’’的环境治理格局，以科学发展观为指导，确立环境优先观念，强化对农村城镇化进程中的环境管理。

关键词：城镇化；环境问题；城乡二元结构

城镇化是我国经济和社会发展的一个重要趋势，是农村产业结构和资源配置的不断优化。但在农村城镇化进程中，必须注意农村生态环境问题。近年来，随着社会和经济的发展，环境污染出现由城市向乡镇蔓延、再向农村扩展的势头与趋势，这与农业生态环境的污染息息相关。如何科学地处理农村城镇化进程中的环境保护问题，是正确合理地处理新农村建设与环境保护的关键所在。

一、我国城镇化过程中环境问题现状

1 城镇化进程中土地资源的污染与浪费

当前许多的城镇在土地利用方面存在很多问题，致使土地资源被大量浪费。包括：（1）任意扩大用地规模。很多地方错误地把城镇化理解为土地非农化和城市建设，只单纯的追求土地转化和城镇景观，造成城镇化吃掉大片农田。在相当一部分地区城镇建设与当地的发展水平和发展阶段明显脱节，大搞形象工程，造成有限的公共资源大量浪费，而原有的城镇土地却没有很好的利用。导致土地资源大量浪费，这是一种重数量、轻质量的城镇化发展道路。（2）用地结果不合理。许多城镇的发展缺乏有效的规划制约，布局过于散乱。主要表现在：一是许多城镇在发展中忽视旧城区的改造，单纯强调新城区的建设，既没有很好利用旧城区土地，又浪费大量良田建设新城区；二是大中城市周围的许多小城镇盲目学大中城市搞开发区、高新技术产业原区，规划设计不仅脱离实际而且毫无特点，实际上大片的土地圈而不用，致使土地大面积闲置；三是不切实际的形象工程与城市基础设施短缺并存，这是很多城镇都存在的问题。（3）资源掠夺式开发。城镇建设的资金，主要来源于出让土地的收益。因此，一些地方超规划圈地、未规划占地、预征地以及压低征地补偿金等现象十分严重。一方面致使大量被圈占土地长期闲置，另一方面严重侵害了农民利益。有些地方政府片面追求任内政绩，以土地经营的名义，大肆出售城镇国有土地，对资源进行掠夺式开发，严重影响了城镇的发展、生态的保护和资源的合理利用。

2 人口在城镇的集中，打破了生态环境系统原有的平衡关系

城镇化的标志在于大量的人口向城镇集中。人口的集中造成大量有机排泄物和其他废弃物，不能完全而有效的进入生态环境系统，致使生态环境系统原有的能量输入与输出关系发生改变，从而造成了生态恶化，环境污染。主要表现在：（1）人口的集中产生的大量生活垃圾对环境的污染。农村人口大量涌入城镇，大量生活垃圾集中排放，加上许多城镇建设缺乏合理、系统的规划，基础设施建设滞后，加上农村部分村民环境保护意识较差，使产生的生活垃圾、许多难以回收利用的固体废弃物乱堆乱放。生活垃圾已经成为影响城镇环境的主要污染源。（2）人口的集中带来的大量生活污水对环境的污染。生活污水是居民日常生活中所产生的浑浊、深色、有恶臭的水，呈弱碱性。未经处理的污水排人江河，致使一些直接饮用污水的地区常常大规模流行疾病。（3）人口的大量集中对空气的污染。人口在城镇的大量集中还使汽车等交通工具增加，而且为了容纳更多的人，大量的住宅区都采用了尽可能高的容积率，挤压了空地和绿地的空间，这些都加大了对空气的污染。

3 城镇化进程中大力发展企业，造成的工业污染比较严重

虽然农村工业生产活动向城镇的集中，大大促进了我国城镇化的形成和发展，繁荣了当地的经济，但是工业“三废”等污染物也在城镇的某一位点集中起来，如果治理不周或不及时，就会产生交汇作用，再加上这些污染物的排放量如果超出了生态环境系统自身的净化能力，那么就会对生态环境造成严重污染。目前，我国乡镇企业污染占整个工业污染的比重已由20世纪80年代的11%增加到45%，一些主要污染物的排放量已接近或超过工业企业污染物排放量的l/2以上。另外，随着城市污染控制力度加大，一些强行关闭的重污染企业改弦易辙，从城市转移到农村，使已经变差的农村生态雪上加霜，农民身心健康受到危害。

二、我国城镇化过程中环境问题的原因分析

从社会、经济、政治等多个角度，可以将我国城镇化过程中环境问题的原因归纳为如下几个方面：

1 我国社会长期存在的城乡二元结构的影响

从社会学上来看，我国农村城镇化进程中产生的生态环境问题是我国社会长期存在的二元社会结构的产物。二元社会结构在我国表现得尤其突出，我国特定的城乡二元社会结构的存在和发生作用，是造成农村生态环境恶化的重要原因。在城乡二元社会结构下，面临着巨大的生存压力和改善生活的巨大动力，农民们无力顾及生态环境破坏所带来的严重后果在我国二元社会结构影响下，城乡差距不断扩大，贫困的处境迫使广大农民千方百计地谋求发展的出路，许多农民不得不走上了消耗资源以谋取经济利益的发展道路，以掠夺式的方式利用土地和森林资源，从而造成了土地肥力下降、森林植被破坏、生物多样性被损、缺水干旱以及农村环境污染等一系列严重的环境问题。

2 导致农村环境问题的经济原因分析

从经济上来讲，环境问题实质上就是发展问题，即农村城镇化的外部性、农村经济发展不足或发展不当的问题。生态环境问题是城镇化中最常出现的外部性问题，主要来自于三个方面：一是人口的大量聚集所引起的生态循环系统的改变。由于城镇化使农村人口向城镇集聚，而城镇的有机排泄物和它废弃物又不能有效地进入农田生态系统，由此割裂了有机排泄物及废弃物与原来的农田生态系统的联系，变成难以处理的污染物；二是工业生产活动的集中所引起的外部性。随着城镇化进程的加快，工业生产活动在城镇集中，如果治理不周，工业企业所排放出来的“三废”等污染物就会在一个点上集中；三是现代农业对自然生态环境的负面影响所引起的外部不经济，包括：对能源的过分依赖、大量使用化学物品对环境的污染、高度的畜牧业集约经营、专业化单一操作对保持水土的影响、大量使用化学物品对环境的污染等。

3 导致农村环境问题恶化的政治原因分析

政治因素主要是指政府对农村环境不太妥当的管理行为。当前我国农村生态环境不断恶化，除客观因素外，一个主要的原因还在于政府对生态环境的管理行为不太妥当。改革开放以来，农村经济的发展驶入了快车道，市场竞争激烈，经济高速增长，优胜劣汰的竞争结果使政府容易产生短期行为，重经济建设，轻环境和资源的保护。对镇长的考核内容中重经济政绩而轻环保政绩，使领导没有环境和资源保护的紧迫感和责任感，使有关部门不重视规划的制定和实施。同时，政府部门管理能力薄弱也是城镇脏、乱、差现象产生的原因。长期以来，在城镇发展中存在着重规划建设轻管理的现象。管理体制政出多门、多头管理，出现环境问题后又互相推诿，没有形成齐抓共管的局面。

三、保证我国农村城镇化进程中良好生态环境的对策思考

农村环境问题是高度复杂的问题，对于这样一个高度复杂的问题，需要一个整体性方法和途径来解决。为此，笔者对农村城镇化进程中环境问题的解决进行了初步探索，并提出了一些建设性的意见：

1 走出二元结构下“城乡分治”的环境治理格局，统筹治理城乡环境

我国在长期的城乡二元结构下形成的“重城市、轻农村”的不合理的环境保护政策偏向是农村生态环境不断恶化的重要原因之一。由于国家制度和体制等方面的原因，农村环境问题治理同弱势产业的农业和弱势群体的农民一样也处于弱势地位。这就需要改变二元结构下“城乡分治”的环境治理格局，统筹治理城乡环境，实现环境基本服务均等化。

2 以科学发展观为指导，确立环境优先观念，加强对公众的环境保护教育

要坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，统筹兼顾经济社会协调发展及人与自然的和谐发展：一要坚持生态环境保护与生态建设并举的原则，在加大生态环境建设力度的同时，坚持保护优先、预防为主；二要坚持污染防治与生态环境保护并重的原则，应充分考虑区域的污染与生态环境破坏的相互影响与作用，坚持污染防治与生态环境保护统一规划、同步实施；三要坚持统筹兼顾、综合决策、合理开发的原则，进行资源开发活动必须充分考虑生态环境的承载能力，决不能以牺牲生态环境为代价，换取眼前利益和局部利益；四要坚持谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁使用谁付费的制度，进一步明确生态环境保护的权责利关系。

3 政府要强化对农村城镇化进程中的环境管理

政府在协调农村城镇化和环境的保护中，发挥着非常重婴的作用。政府对农业和农村环境管理的基本手段有三个：经济手段、法律手段和行政手段。

第一，经济手段的使用和优化。经济手段主要包括收费、补贴和建立市场等几个方面。收费和补贴制度在我国已经积累了许多成功的经验，但也存在不少问题，比如，排污收费制体现出越来越多的不足：费率设置过低，污染企业愿意交小钱排污而不愿意花大钱治理污染；单污染因子的收费制度对排污企业很不公平，挫伤了企业治污的积极性；排污收费按浓度标准收费，不能有效控制污染物的排放量。这些问题都需要进一步解决。

第二，行政手段的使用和优化。我国在农业和农村环境管理中行政手段使用得较多，但是，行政命令在使用的过程中还存在缺乏经常化和制度化的检查与监督；规范不够、约束力不强、地方政府的保护行为较为严重等问题，因此必须不断优化。比如，严格执行行政法规条文，提高行政措施的严肃性；制定明确的行政法规条文，提高行政措施的规范性；建立严肃的检查监督制度；保持行政法规的相对稳定性等等。

第三，法律手段的使用和优化。法律手段主要是通过立法和司法活动，对社会经济活动进行监督和控制，从而规范经济活动主体的行为，使其与既定的社会经济发展目标一致。法律手段对农村生态环境的管理，不是表现在诱导，而是表现为一种超经济的强制；它的核心不是物质利益，而是一种法定的、刚性的权利、责任和义务关系。

（责任编辑：赵媛）

作者：屠明明

农村城镇化环境保护对策论文 篇3：

推进农村城镇化进程促进少数民族地区新农村建设

摘要：党的十六届五中全会提出要建设社会主义新农村，同时强调要促进农村城镇化的健康协调发展。我们认为，社会主义新农村建设赋予农村城镇化建设以新的内涵和意义，农村城镇化建设既是社会主义新农村建设的本质内容和基本目标，又是社会主义新农村建设的重要途径。本文以建设社会主义新农村思想为指导，探讨了我国少数民族地区在新时期如何进一步加快推进农村城镇化进程，以期更好地促进少数民族地区社会主义新农村建设。

关键词：少数民族地区；农村城镇化；社会主义新农村；民族特色

Accelerating the Process of Rural Urbanization and Promoting the

Construction of Socialist New Country-side in Minorities-inhabited Areas

LIAO Le-huan

(School of Economics， the Central University for Nationalities， Beijing 100081，China)

Key words：minorities-inhabited areas； rural Urbanization； socialist new country-side； national feature

党的十六大报告指出，全面繁荣农村经济，加快农村城镇化进程，是全面建设小康社会的重大任务。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议》(以下简称《建议》)则进一步提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，强调要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，扎实稳步地加以推进；要坚持大中小城市和小城镇协调发展，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，促进农村城镇化健康协调发展。这表明，加快推进农村城镇化进程，不仅是我国城市化道路的重要途径，更是从根本上解决“三农”问题、建设社会主义新农村的重要途径。本文试以《建议》中关于建设社会主义新农村的思想为指导，探讨我国少数民族地区在新时期如何进一步加快推进农村城镇化进程，以期更好地促进少数民族地区社会主义新农村建设。

一、推进少数民族地区农村城镇化建设的重大意义

农村城镇化是指随着经济和社会的发展，人们的生产生活方式从农村向城市转变的过程，是农村或乡村地区的城市化过程。农村城镇化，不仅仅是农业人口逐步向非农业人口转移、向城镇集中的过程，也是农村地区经济要素不断向城市集中、农业产业不断向城镇工商业转换的过程。因此，农村城镇化，是农村产业结构、农民生活方式、农业生产水平发生根本性变革并获得巨大发展的集中体现，是衡量一个国家或地区农村经济社会发展水平的重要标志。可见，农村城镇化体现了《建议》中关于建设社会主义新农村的基本思想和基本目标，是建设社会主义新农村的本质内容和重要途径。^[1](P51-53)

我国少数民族地区 由于自然条件、社会历史等原因，经济社会发展水平相对东部发达地区来说滞后，农村城镇化的程度也很低。因此，加快推进少数民族地区农村城镇化建设步伐，对于加速少数民族地区经济开发、构建社会主义新农村有着极为重大的现实意义。

1、农村城镇化建设能调整农村产业结构，优化资源配置，促进少数民族地区农业现代化的实现和城乡经济社会的协调发展。少数民族地区由于自然条件、经济基础、社会历史等方面的原因，生产专业化程度低，劳动生产效率差，在生产过程中很容易造成浪费。同时，少数民族地区产业结构分布也很不合理，农业的比重过大，第二、第三产业发展严重滞后。通过农村城镇化建设，可以有效地调整农村产业结构，促使农村的土地、资本、人力资本等生产要素从劳动生产效率低的产业、行业向劳动生产效率高的产业、行业转移和流动，从根本上改变大量的农村人口固守农业找饭吃的传统格局，^[2](P95-96)为农业规模经营和集约经营创造条件，从而实现少数民族地区农村经济资源的优化配置和经济增长方式的转变。《建议》中关于实现农业现代化的任务是“加快农业科技进步，加强农业设施建设，调整农业生产结构，转变农业经济增长方式，提高农业综合生产能力。”显然，农村城镇化是少数民族地区实现农业现代化的必然要求和重要途径，没有农村城镇化，就不可能实现少数民族地区的农业现代化。

2、农村城镇化建设可以有效地吸收和转移少数民族地区的农村剩余劳力，并在深化农村改革的过程中提高劳动者的素质技能。随着经济全球化的到来和社会主义市场经济体制改革的不断深入，现代社会化大生产对劳动者素质技能的要求越来越高，少数民族地区劳动者原有的知识和技能已不能适应时代发展的要求和需要，并由此造成了大量的农村剩余劳动力。农村城镇化建设，有利于少数民族地区乡镇企业和民营经济的发展和壮大，推动少数民族地区农村工业化和第三产业的发展，从而能够有效吸收和转移大量的农村剩余劳动力。同时，在少数民族地区农村城镇化建设过程中，随着农村土地制度、户籍制度、农村义务教育等改革的深入，劳动者的身体素质、科技文化素质也将得到不断提高。

3、加快少数民族地区农村城镇化建设，有助于增加农民收入和发展农村公共事业，从而提高少数民族地区劳动者的物质文化生活水平，促进少数民族地区全面小康社会的实现。少数民族地区的小康社会建设，是我国全面建设小康社会的重要组成部分。少数民族地区的小康社会不实现，就不可能实现我国完整意义上的小康社会。由于历史和现实的原因，改革开放以来，我国地区经济发展极为不平衡，中西部地区明显落后于东部经济发达地区，同时城乡之间的经济发展呈现出明显的二元经济特征，城乡居民之间的收入差距悬殊。大量的统计数据和资料表明，在少数民族地区，城乡之间的差距更为明显，城乡居民之间的收入更为悬殊。^{[3](P112-113)}加快少数民族地区农村城镇化建设，大力发展农村第二、第三产业，发挥出农村中心城镇的辐射效应和带动作用，可为当地的劳动者创造大量就业机会，从而提高他们的经济收入和物质生活水平。同时，农村城镇化所提供和带来的前所未有的先进生产方式和便利、全新的生活方式，也会极大地提高少数民族地区劳动者的文化生活水平并由此改变他们的思想观念和精神面貌。

4、加快少数民族地区农村城镇化建设，构建社会主义新农村，是实现各民族共同繁荣、推进中华民族伟大复兴的需要和重要途径。我国少数民族地区分布着我国绝大多数的少数民族人口，虽然少数民族人口比重小，也主要分布在祖国边疆地区，但经济、政治上的战略意义极为重要。通过加快农村城镇化建设，可以促进我国少数民族地区经济、政治、文化和社会的协调发展，推动少数民族地区的现代化建设，从而推动和实现我国各民族的共同繁荣和发展。

总之，农村城镇化建设的推进，对于少数民族地区的产业结构、生产方式、生活方式、价值观等方面都将产生重大而深远的影响。因此，要充分利用各种力量，采取各种措施，加快少数民族地区农村城镇化进程，发挥城镇化的积极作用，以促进少数民族地区经济社会发展。

二、少数民族地区农村城镇化建设存在的问题分析

近些年来，随着我国经济实力的提高和改革开放的深入，少数民族地区农村城镇化建设取得了很大成绩。农村居民的生产条件、生活环境也得到明显改善。

但是，由于自然条件、社会历史、传统思想观念、计划经济体制遗留等方面的原因，少数民族地区农村城镇化水平与东部经济发达地区相比较仍然滞后，农村城镇化建设仍然受到很多方面的限制，存在许多深层次的问题。具体来说，这些问题主要表现在以下几个方面：

1、自然条件恶劣，农村城镇化进程滞缓，整体发展水平较低，并且发展很不平衡。我国少数民族地区幅员辽阔，气候复杂，地形不一，既有高山、平原、沙漠、河谷，也有沿海、洼地和高原；既有热带、亚热带气候地区，也有干旱、半干旱和终年积雪和高寒地区。由于自然条件恶劣，再加上经济落后、开发滞后等方面的因素，少数民族地区农村城镇化建设的难度相当大。从目前的发展情况看，少数民族地区农村城镇化总体水平很低，不仅城镇数量少、规模小，而且档次低、分布散。同时，少数民族地区农村城镇化发展不平衡，例如，同处于西部地区，重庆市由于经济实力较强、交通较为发达、人口密集，该市少数民族地区的农村城镇化程度就相对较高；而青海省由于地处高原、气候寒冷、人口稀少、经济发展落后等原因，其农村城镇化程度就很低。^[4](P61-64)此外，少数民族地区城镇不仅数量少、规模小，而且城镇功能的发挥也极为有限，主要表现在城乡结构不协调，生产集约化程度不高，吸纳农村剩余劳动力能力有限，城镇的集聚、辐射功能不强等。少数民族地区城镇这种滞后的发展现状，使其远远不能适应当地经济社会发展的需要。

2、产业结构不合理，农村城镇化建设缺乏必要的产业支撑，发展后劲不足。农村城镇化建设必须依靠主导产业的支撑，如果缺乏主导产业和其他相关产业的带动作用，城镇发展就会失去经济基础和动力源泉，就会后劲不足，甚至发生倒退。目前，我国绝大部分少数民族地区仍处于传统农业社会，以第一产业为主，第二、第三产业发展滞后，产业结构很不合理。相对国内其他地区而言，少数民族地区农业基础薄弱，难以维持非农业人口的粮食消费需求；工业体系不完善，国有企业少，非公有制经济不发达，往往难以达到形成城镇的规模；支柱产业、主导产业还没有培育和发展起来，经济发展的特色和优势不能充分体现；第三产业发展严重滞后，产业链短，相关产业的带动作用不明显等。这种落后的产业发展状况，严重地限制着少数民族地区农村城镇化的进程。

3、低水平重复建设严重，城镇规划不合理，造成少数民族地区生态环境的恶化与破坏。盲目攀比、低水平重复建设是少数民族地区农村城镇化建设中特别突出的问题。很多地区在农村城镇化建设时，由于缺乏长远、合理、统一的规划，加上本位利益思想严重等方面的原因，造成地区之间缺乏协调性和合作性；在地区内部，“大而全、小而全”现象严重，各部门和单位都过于注重自身利益，很少顾及其他部门、单位的利益，各自为政，极易造成低水平重复建设；由于缺乏监督、审核不严，导致权力制约失衡，“政绩工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”层出不穷，见怪不怪。^[5](P16-19)因此，很多地方的城镇建设一哄而起，互相攀比，甚至开展相互间的恶性竞争，最终造成诸多人力、物力和财力的浪费。同时，伴随着一些地区农村城镇化的过度扩张，以及工业布局不合理、技术水平低、对自然资源的过度开发等现象，造成很多地区环境污染、水土流失、草原退化、资源枯竭、沙尘暴频繁，生态环境的破坏进而引发许多社会问题。

4、少数民族地区农村城镇化中的管理体制、劳动者权益保护、社会化服务体系和水平等方面存在诸多问题。首先是城乡分割的户籍体制，虽然近来在法律法规上取得了一些进展，但城镇对于农村劳动力的流入仍有很多不合理的限制和规定，农村剩余劳动力的转移和流动不很顺畅。其次，很多少数民族地区由于情况特殊，适合于本地区的法律法规尚不健全，在农村城镇化过程中，时常发生严重侵害农牧民权益的现象，如失地农牧民的补偿金过低、克扣农民工的工资等。再次是少数民族地区城镇基础设施和社会管理服务水平滞后，存在相关配套措施跟不上、管理差、服务弱等问题。很多少数民族地方只看重“物质”建设，而忽视“制度”方面的建设。很多地方大搞项目、修工程，高楼大厦“遍地开花”，但相关配套措施却跟不上，居民购物难、上学难、看病难，生活极不方便；社区教育、医疗、卫生、文化、社会福利等设施制度不健全，时常无故停水停电、出行不便；社区物业、治安、卫生等管理服务水平低，人们的法制意识、道德观念、荣辱感淡薄。以上诸种状况，给我国少数民族地区农村城镇化带来许多消极的影响。

5、农村城镇化过程中对于少数民族地区劳动者的素质技能的提高重视不够。农村城镇化，不仅是农村生产要素不断向城镇集中、农业产业向工业产业转换的过程，更重要的是“人”的城镇化过程。因为人是社会经济活动的主体，人类的一切活动都是为了满足人的需要，同样，城镇化的最终目的也是为了满足人的需要。因此，只有切实解决“人”的问题，努力提高劳动者的素质技能(包括身体素质、科学技术技能素质和思想文化素质)，我国少数民族地区的农村城镇化才有意义。但从现实状况看，我国少数民族地区劳动者的素质技能(主要指技能素质和文化素质)低于全国平均水平，更低于东部地区。西部地区是我国少数民族聚居地区，少数民族地区劳动者的这种素质状况必然从根本上影响和制约我国少数民族地区经济社会发展和农村城镇化水平的提高。

6、农村城镇化过程中的盲目开发、过度开发，致使少数民族传统文化遭受到严重破坏。民族文化是一个民族的最重要的特征，民族文化的繁荣发展，是民族繁荣发展的重要特征。我国的少数民族在长期的生存发展过程中，形成了各具特色、丰富多彩的民族文化，这些民族文化都是全人类文化宝库的重要组成部分，价值珍贵，在少数民族未来发展中有着不可估量的作用。然而，相当部分少数民族地区在农村城镇化过程中，往往只注重经济发展，只关心经济增长速度和经济指标，而忽视民族文化的保护与延续、发展，牺牲民族文化，致使少数民族传统文化受到严重破坏，给全人类文化造成巨大损失。这些破坏主要表现在：古老雄壮的传统少数民族建筑被推倒，少数民族纪念物和文化资源最终消失；很难看到原有五彩缤纷、婀娜多姿的少数民族服装了，取而代之的是同样满街的牛仔衣、牛仔裙、西装西裤；很难听到看到富有浓郁少数民族风情的山歌、民歌和舞蹈了，取而代之的是流行音乐与流行舞蹈；在很多少数民族城镇，原有的丰富多彩的民族文化活动，如民歌对唱、民族舞蹈汇演、民族节日庆祝活动、各种民族宗教仪式等，随着农村城镇化进程而逐步销声匿迹。上述种种现象，给少数民族地区城镇的精神家园造成了无可挽回的损失。

三、新时期社会主义新农村建设思想指导下少数民族地区农村城镇化建设的新思路

少数民族地区农村城镇化过程中存在的种种问题，严重阻碍了少数民族地区农村城镇化水平的提高与发展，也严重制约少数民族地区经济发展和社会进步。为此，在新时期，我们必须以《建议》中关于社会主义新农村建设的思想为指导，深入思考并找到解决这些问题的对策与办法，走出一条具有少数民族地区特色的农村城镇化道路。

1、要提高认识，加强领导，加大财政投入与政策性支持，争取各种积极力量来推动少数民族地区农村城镇化建设。如前所述，我国的少数民族地区大部分处于边远地区，地形复杂，交通不便，气候多种多样，因而这些地区大都是人口稀少，生产力水平低下，经济基础薄弱，加上开发较晚，同国内其他地区的发展差距悬殊。鉴于少数民族地区的这些实际情况，仅靠少数民族自身的力量来实现农村城镇化，显然是远远不够的。因此，要加快少数民族地区的农村城镇化建设，就必须争取包括国家在内的各种积极力量的大力支持，齐心协力共同推进少数民族地区农村城镇化进程。具体地，中央政府要加大对少数民族地区农村城镇化建设的财政投入，疏通各种融资渠道，实施积极有效的财政政策和货币政策，为少数民族地区农村城镇化建设提供更好的条件和机遇；地方政府特别是少数民族地区基层政府要解放思想，充分认识到农村城镇化的重要意义，进一步转变职能，用好用足民族区域自治政策，搞好农村城镇化建设规划，坚决消除农村城镇化建设的体制和政策障碍，取消一切不合理的政策法规，积极鼓励农民进城投资、经商、务工，并保护好农民、牧民和进城农民工的合法权益；要大力发展非公有制经济、特别是民营经济，壮大少数民族地区县域经济，进一步培育和加强少数民族劳动者的商品经济观念，鼓励创业和发财致富；要积极参与区域经济合作和对外经济交流，鼓励来自其他地区的帮助和外国的投资，力求在竞争与合作中实现双赢。

2、要积极调整产业结构，培育和发展各少数民族地区的优势和特色产业，走有特色的少数民族地区农村城镇化道路。城镇化建设的规律表明，城镇的繁荣和发展，必须依靠主导产业的支撑和相关产业的带动，产业建设是城镇发展的生命线。同样，少数民族地区农村城镇化建设，也必须把产业结构调整作为主要任务和根本途径，在农村城镇化建设中推进农村产业结构调整，在农村产业结构调整中促进农村城镇化建设。为此，要积极改造少数民族地区的传统农业，推进农业产业化，提高农业的科技含量，实施集约型生产和经营，促进少数民族地区农业现代化；要优化工业结构，立足于少数民族地区的各种优势(如矿产品优势、土特产优势、民族文化优势、独特生产方式的优势等)，注重在充分挖掘和发挥本地区特色和优势的基础上培育和发展城镇的主导产业，走新型工业化道路；要大力发展旅游、农副产品批发、金融保险、运输、信息服务、技术服务、文化教育等第三产业，积极发挥这些产业的关联和带动作用，以促进少数民族地区农村城镇化的发展。

3、要明确以发展小城镇为主，重视生态环境保护，统一规划，实现少数民族地区农村城镇化建设的协调可持续发展。少数民族地区的农村城镇化，要综合考虑本地区的自然地理条件、交通运输、经济状况、人口分布、民族文化等实际情况，作好城镇建设的规模定位。鉴于少数民族地区大多数处于边远地区，受地形气候制约较大、自然条件恶劣、经济基础薄弱、人口分散等特点，在选择农村城镇化方向时，应以发展小城镇为重点，切忌脱离少数民族地区实际情况，盲目追求“大都市化”。^[6](P178)大力发展“高质量型”的小城镇，着重加强小城镇的聚集和带动功能，走“集约型”和“科技型”的小城镇发展道路。在发展小城镇的过程中，要搞好统筹规划，实施分类指导，兼顾好各方面的利益，防止一哄而上、互相攀比、挥霍浪费等现象。同时，要保护好自然环境，大力支持和发展循环经济，维持生态平衡，增强小城镇的可持续发展能力，做到农村城镇化与农村经济、资源、环境、生态、社会之间统筹协调发展。

4、要努力提高少数民族地区城镇的社会化服务管理水平，特别要重视提高少数民族劳动者的素质技能，搞好人的“城镇化”工作。社区社会化服务管理水平的高低，是衡量农村城镇化水平的重要标准之一。我国少数民族地区的农村城镇化由于刚刚起步，还处于摸索阶段，因而管理水平较低，社会化配套服务也不完善。因此，强化管理、努力提高社会化服务水平， 是目前少数民族地区农村城镇化建设的重要任务。为此，首先要加强小城镇的基础设施建设，不断健全和完善城镇道路交通、绿化、供排水系统、电力、通讯、卫生、医疗等“硬件”建设；其次是加强小城镇的综合管理工作，提高社区管理水平。要建立精干高效的城镇管理机构，进行专业化分工，明确责任，建立起行之有效的运行机制；要结合各少数民族地区的特殊情况，探索出体现并适应各少数民族地区的城镇管理体制；要加强法律规章制度的制定，使城镇化管理纳入到法制化的轨道。再次是大力发展各种服务业，培育各种社会中介组织，建立健全社会化服务体系，提高城镇社会化服务水平。要大力发展城镇第三产业，引入竞争机制，强化其服务功能与意识，以求最大限度地满足人们的各种物质文化生活需要。从根本上说，农村城镇化的过程，其实质就是人的城镇化过程，是农牧民生产生活方式的城镇化过程。因此，要努力提高少数民族地区劳动者的素质技能，充分重视少数民族地区农村的义务教育，大力发展各种职业技术教育与培训，鼓励利用媒体、网络等手段和工具向少数民族劳动者提供准确、便捷的科学文化知识和技术信息，这是少数民族地区农村城镇化工作的重中之重。只有切实实现了“人”的城镇化，我国少数民族地区的农村城镇化才有实质意义上的进展。

5、要充分重视少数民族地区少数民族文化的保护，做到农村城镇化建设与民族文化保护并重。我国少数民族地区有着丰富多彩、光辉灿烂的民族文化，在少数民族地区农村城镇化建设中，要特别注意对当地的民族文化进行保护，防止对民族文化造成破坏、摧残、以至毁灭，给人类文明带来不可挽回的损失。首先是最大限度地保护好少数民族传统文化，如传统民居、公共建筑物、雕刻服饰、音乐舞蹈、语言文字、价值观念、生活方式、宗教信仰、传统节日等，保持其原有风貌，尽量免遭农村城镇化建设的干扰与影响。这是消极意义上的民族文化保护。其次是积极发展和弘扬少数民族优秀传统文化，扬长避短，充分发挥民族文化的长处，最大限度地体现出民族文化的特色与价值，使少数民族文化的传承、发展与少数民族地区农村的城镇化有机统一、相得益彰。这是积极意义上的民族文化保护。为此，不仅要在城镇的外壳上继承和发扬少数民族传统文化，体现出民族特色，如新建少数民族民居、民族建筑、民族雕刻、民族工艺品等，更要用少数民族浓郁的文化来充实少数民族地区城镇的文化内涵，用少数民族文化丰富城镇文化活动内容，用优秀的少数民族文化中的价值观念、生活态度、行为方式等来发展人与人之间的和谐关系，促进少数民族地区农村社会主义精神文明建设。

总之，我国少数民族地区的农村城镇化建设，必须以新时期建设社会主义新农村的思想为指导，依据少数民族地区实际，发挥本民族和地区的优势，走出具有少数民族地区特色的农村城镇化道路。也只有这样的农村城镇化，才能真正促进少数民族地区社会主义新农村建设，推进少数民族地区城乡一体化与协调发展，实现我国各民族的共同繁荣。

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(责任编辑：廖 建)

作者：廖乐焕