我国法治自治秩序研究论文

摘要：乡村振兴是党在新时代提出的重要战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是乡村振兴的重要内容。“自治、法治、德治”三者在推动乡村治理格局走向优化的过程中是“一体两翼”的关系——以村民自治为主体，依法治村与以德治村是村民自治的辅助治理手段和工具。今天小编给大家找来了《我国法治自治秩序研究论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

我国法治自治秩序研究论文 篇1：

构建自治法治德治“三治合一”的乡村治理体系

摘 要：加强“自治法治德治”建设是实施乡村振兴战略的内在要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。乡村“自治法治德治”建设面临乡村呈现空心化，乡村主体自治缺位，后备干部资源匮乏，乡村治理权威性减弱，法治思维意识淡薄，法治保障不健全，乡村文化内生动力不足以及乡土文化流失严重等困境。以自治为核心内容赋予乡村主体自治，以法治为根本保证夯实乡村法治理念，以德治为内在支撑营造乡村德治氛围，通过“三治合一”实现乡村有效治理，加强和完善自治法治德治相结合的乡村治理体系。

关键词：自治；法治；德治；乡村治理体系；综合治理

“治理之道，莫要于安民。”乡村治理不是一蹴而就的，而是一项复杂的系统工程。乡村治理的好坏，直接关系到实施乡村振兴战略的成败。党的十九大报告首次指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[1]自治法治德治是相互联系、有机统一的整体。自改革开放40年以来，随着社会进步和时代发展，我国乡村的生活方式、社会结构、人口流动、思想观念、法治意识等方面都发生了广泛而深刻的变革，正可谓是千年之变局。面临新的历史机遇和未来挑战，新情况和新任务必然会对乡村治理提出新的要求和期待。因此，只有不断加强和完善自治法治德治“三治合一”的乡村治理体系，才能有利于新时代坚定实施乡村振兴战略、成功推进乡村社会转型、全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化。

一、推进乡村自治法治德治建设势在必行

随着新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化的不断推进，我国乡村社会治理环境发生了前所未有的变化，呈现出许多有利的条件，但依然存在着不少难以解决的问题。构建良好的乡村治理体系，是党和人民推进国家治理体系和治理能力現代化的基础，这不仅关乎社会主义国家治理现代化的历史进程，而且关乎党执政地位的巩固和中国特色社会主义的发展。因此，推进乡村自治法治德治“三治合一”的乡村治理体系，是不断加强基层民主法治建设的重要举措，也是着眼于满足新时代乡村社会转型的现实需要，更是实施乡村振兴战略的本质要求和推进国家治理能力现代化的重要基石，为有效破解我国当前乡村治理困境明确了思路、指明了方向。

（一）实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义

在社会治理体系中，乡村是乡村治理的基本单元，是密切联系群众、沟通服务群众的“最后一公里”。然而，乡村治理不仅是国家治理体系的重要组成部分，也是实现国家治理能力现代化的基础环节。因此，着力构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是不断推进乡村治理能力现代化的重要特征，这不仅关乎乡村社会的稳定，更关乎中国共产党在乡村执政的基础。健全自治法治德治相结合的乡村治理体系，是不断推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，也是中国共产党治国理政的新境界和历史必然。构建自治法治德治“三治合一”的乡村治理体系，这是将传统中国乡村社会治理的历史经验成功运用于当代中国乡村社会治理的具体实践，从而谋求乡村经济发展、百姓幸福安康、社会和谐稳定和国家长治久安，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定了坚实的基础。

（二）健全乡村治理体系的着力点

立政之本则存乎农。中国是一个农业大国，农业农村发展始终关乎社会发展、国家命运，任何时候都不能忽视农业、不能忘记农民、不能淡漠农村。

健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是实施乡村振兴战略的内在要求。党的十九大报告强调指出：“要坚持农业农村优先发展，按照‘产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕’的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”[1]乡村振兴战略是新的历史时期乡村发展的新思路、新战略。在实施乡村振兴战略中，乡村治理体系现代化是基础，也是短板。在乡村治理中，乡村治理的核心在于自治，“只有以法治保障自治，以德治支撑自治，在自治中体现法治，信守德治，用德治促进法治，在法治中体现德治，最终才能实现乡村社会的善治”[2]。在乡村社会治理过程中，只有大力推进自治法治德治建设，才能真正重构乡村社会新秩序的乡村治理体系。

（三）适应新时代社会主要矛盾变化的内在需要

推进乡村自治法治德治建设，是构建乡村治理体系的重要内容。同时，搞好乡村治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础，也是实现乡村振兴的关键。当前中国特色社会主义进入了新时代，但城乡差距仍然较大，农村发展滞后、贫富差距悬殊、农业发展不充分等问题日益突出，已成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。截至2017年底，全国仍有近6亿农民生活在农村，仍有3046万农村贫困人口。为适应社会主要矛盾变化，着力解决好发展不平衡不充分问题，必然要求坚持以人民为中心，切实解决亿万农民的发展和民生问题。为此，我们必须不断推进乡村自治法治德治建设，大力实施乡村振兴战略，这是破解新时代社会主要矛盾的有效途径。

（四）全面建成小康社会和社会主义现代化强国的必然选择

搞好乡村自治法治德治，不仅是乡村治理的使然，也是社会发展的诉求。

毋庸置疑，全面建成小康社会是人民的共同期望和党的历史责任。当前我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，要是没有农村的小康，尤其没有实现贫困地区的小康，那就不能全面建成小康社会。在新的历史时期，只有不断推进乡村自治法治德治建设，大力实施乡村振兴战略，繁荣农业、富裕农民、振兴农村，全面建成小康社会才能如期实现。全面建成小康社会，不仅要求每一个中国人都能够过上小康生活，而且要求每个地区都能够建成小康社会。因此，在新的历史阶段，在实施乡村振兴战略的大背景下，乡村自治法治德治建设只有融入乡村的经济、政治、文化、社会和生态建设，才能有效推进社会主义新农村建设与和谐社会建设，从而实现让改革成果同人民共享、全面建成小康社会和社会主义现代化强国。

二、当前乡村自治法治德治建设面临的现实困境

当前，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。城乡之间发展不平衡不充分日趋明显，乡村多方面需求难以满足。在经济全球化和市场经济条件下，城乡二元结构加剧使乡村治理面临尴尬，加之我国乡村自治法治德治建设滞后，极大地制约了乡村振兴战略的实施。

（一）乡村呈现空心化，乡村主体自治缺位

伴随我国新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化的不断推进，农村人口越来越多地向城市、非农产业转移，加之城市“虹吸效应”的存在，乡村大量的人才、资金和技术涌向城市，使农村丧失了可持续发展的后劲和支撑，从而让广大乡村发展陷入困境，致使许多村庄留下来的大部分是留守老人、妇女和儿童，甚至个别地方出现极端严重的“一个人的村庄”现象。当前乡村空心化趋势日益加剧：一方面表现为村级管理主体空心化，尤其是那些“不在村干部”大量涌现；另一方面表现为村落住房空心化，农村一部分房屋季节性闲置越来越普遍，有些地方建房时常建新房不拆旧房，从而导致大量房屋闲置。

毋庸置疑，在目前乡村治理中，乡村治理的主体是村民，然而许多村民的公民意识不强，对参与乡村治理偏好低下，积极性和主动性也不高，时常表现为有心无力、被动参与。同时，留在乡村的大部分是“三留守”人员，他们文化程度整体偏低，这不利于他们参与乡村治理。加之近年来乡村发展滞后、精英人才流失严重，导致乡村主体自治缺位，使农村基层自治工作难以有序开展、乡村集体事务管理监督时常流于形式。

（二）后备干部资源匮乏，乡村治理权威性减弱

当前我国乡村干部储备总量不足，尤其那些偏远山区出现了干部青黄不接的现象。一方面，由于受干部编制人数限制，每年新招录的干部人数逐年递减，许多地方基层干部总数偏少。加之部分干部不安心乡村基层工作，一门心思想通过公开借调、选调、遴選等方式选择调离，从而导致乡村基层年轻干部日益减少、后备干部力量“补给不足”“供不应求”的尴尬境地。同时，乡村基层干部年龄相差悬殊、梯次差距大、队伍断层。目前基层干部结构搭配欠合理、缺活力，尤其是许多乡镇呈现“两头大中间小”的格局，“黄金年龄”阶段的干部明显数量不足，女干部的数量逐年递增，大多数人员学历偏低。另一方面，近年来农村许多优秀人才更乐意外出从事二、三产业，很少有人愿意留在家中从事第一产业，结果导致村干部的选择余地较小。自2004年9月党中央在十六届四中全会上提出了“两个趋向”①的重要论断以来，国家不仅增加了对农村的转移支付，也加大了对惠农政策的支持力度。税费改革后，国家改变了过去那种从乡村汲取资源，转为给予乡村资源，同时通过村干部收取农业税的传统方式也不复存在，现在国家通过各种惠农、支农、强农的政策向乡村基层输送大量的人、财、物，让乡村获得了更多的农业补贴。但目前村民的需求偏好经常被忽略，因为农村大多数项目都是由上级部门统一安排与规划，村民与村干部那种沟通顺畅的传统方式因遭受破坏而终止，农民对乡村干部的信任度日益降低，从而进一步削弱、瓦解了乡村治理的权威性。

（三）法治思维意识淡薄，法治保障不健全

由于广大农村地区“官本位”“家长制”“特权思想”根深蒂固，加之部分乡村干部法律意识淡薄，法律信仰缺失，崇尚权力至上，致使依法办事的习惯在乡村尚未形成。尤其在缺乏监督的情况下，个别乡村干部习惯于按照自己意志行事，不愿依规管理村级事务，更谈不上依法办事。目前，有些地方乡村家族势力盛行、影响力较大，时常存在帮忙拉票和贿选等现象，这无形阻碍了乡村基层民主建设和民主选举的公正推进。“我们应当理性地承认，在相当一部分农村地区，目前的村民自治主要地停留在村委会民主选举的环节，后选举阶段的民主决策、民主管理、民主监督基本上处于虚置状态。”[3]这就是所见到的“选举时热热闹闹，选举后冷冷清清”的怪象。同时，在维权过程中，一些村民法律意识、法治思维缺乏，时常表现出非理性行为和过激举动，不善于走法律程序维护自己正当的权利。尤其少数人怀着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心理，利用国家所给予的好政策谋取不正当的个人私利。还有个别村干部对于村级事务不是按照自下而上、协商民主、依法办事的原则，而是本着自己喜好、拍脑袋决策、强制执行。此外，目前我国针对乡村治理的法治保障很不健全，现有的法律法规较少。虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）在1998年11月4日颁布实施，后来中央也陆续发布了关于乡村治理和民主选举的诸多文件，但总的来说，这些文件还是涉及面不广、范围相对狭窄、相关条文不够具体，特别对涉及农民的土地流转、征地拆迁、财产性收益、宅基地等相关经济利益方面，目前尚缺乏明确的法律条文。

（四）乡村文化内生动力不足，乡土文化流失严重

乡村文化基础保障性差，支持力度不够。据调查，全国许多乡镇综合文化站建筑面积数量不足；部分地区乡村公共文化设施还是空白，财政投入增长与乡村文化发展的需求之间仍有不少差距；文化服务效能不高。同时，适合乡村的公共文化产品种类数量少、质量不高的问题比较普遍，一些乡村公共文体设施闲置，根植乡村、服务乡村的文艺精品和复合型的文化能人尚未充分地发挥作用。现阶段伴随我国乡村物质生活水平的日益提高，村民对文化生活的需求也越来越丰富，但现实中乡村本身文化资源、文化活动严重匮乏，文化建设滞后，形式单一。比如，有些村庄不仅出现了物理性村庄公共空间的萎缩——村庄文化活动设施的破坏与缺乏，也出现了精神性村庄公共空间的衰败——村庄公共舆论的瓦解与缺失。一方面，文化服务匮乏带来娱乐荒芜，尤其是西方那些“文化垃圾”不断进入，也会侵蚀过去那些民间淳朴的乡土民风；另一方面，原有农村文化市场的丧失，伴随而来的是一些乡村赌风盛行、吸毒人员不断增多且日趋低龄化。改革开放以来，我国乡村发生了翻天覆地的变化，如宗族逐渐解体、乡村精英流失、传统习俗和仪式弱化，这无形中动摇了以传统伦理为根基的乡土文化，使村民日常交往变得更趋功利性、理性化。

三、加强和完善自治、法治、德治相结合的乡村治理体系

健全乡村治理体系不是一蹴而就的，而是一项系统工程。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，不仅是健全乡村治理体系的应有之义，也是实施乡村振兴战略的重要组成部分。为此，要坚持以“自治法治德治”为抓手，正确把握和处理三者之间的辩证关系，逐步实现自治法治德治“三治合一”的乡村治理体系。

（一）以自治为核心内容，赋予乡村主体自治空间

在我国，村民委员会是基层群众自治性组织。我国农村实行村民自治，自治是健全乡村治理体系的核心内容。在乡村治理中，自治是中国特色社会主义民主政治在基层治理的实现形式和具体实践。村民自治，就是让村民直接进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，充分行使民主权利，依法办理乡村各项事务，能够实行自我管理、自我教育、自我服务“三位一体”的社会政治制度。搞好村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督是实现村民自治制度的关键环节。一方面，选举公开透明是村民行使民主权利的重要保障；另一方面，要畅通村民表达利益渠道，必须实行村务公开、民主评议。实践表明，坚持党的领导是健全和完善村民自治制度的根本保证，村党支部是基层党组织的战斗堡垒，是密切和联系广大村民的桥梁。为此，要强化村党支部的堡垒作用，健全村级班子新机制建设，切实保障村民的选举权和监督权。通过向各村派驻大学生村干部、第一书记和驻村工作队，不断发展和壮大村集体经济，提高党在村民中的威信。同时，要加强基层党组织建设，强化村自治组织规范性建设，充分发挥履职和监督职能。科学民主、依法依规合理制定自治章程、村规民约，切实让其在乡村治理中发挥应有的积极作用。

加强村民自治建设，切实赋予乡村主体自治空间。一是搭建村民自治平台。乡村治理具有内在规定性、复杂性。乡村治理主体是多元的，既包括广大村民和社会组织，也包括村支部和村委会等。村民参与自治，是权利与义务的统一。只有为广大村民积极搭建村民自治平台、规范各项民主决策机制、保障村民享有充分的决策权和参与权，才能有效提高乡村主体参与治理的主动性。二是发挥村务监督作用。加强村务监督，是乡村主体实现自治的重要体现。建立村务公开制度，是广大村民获得知情权的根本途径。同时，提升以村民小组为基本单元的村民自治，加强村务监督委员会建设，制定符合规范的乡规民约，充分发挥村民在自治中的能动作用，稳定有序地推进基层民主建设，不断提高乡村自治主体的民主理念和政治涵养。三是加强乡村主体自治能力建设。乡村治理主体多元性与复杂性相交织，带有较明显的区域性，同时乡土性、传统性与现代性交融共生。因此，积极培育乡村社会组织、激发社会组织活力，有利于鼓励、引导和支持乡村治理主体在乡村自治中发挥积极作用。同时，要深刻把握乡村自治的稳定性与变动性，自觉培育自治文化、提升自治意识、掌握自治方法，不断增强乡村主体参与治理、议事协商和民主监督等能力。四是坚持和完善村民自治制度。积极鼓励探索社会创新，尊重广大村民首创精神，切实保障村民的选举权和监督权，同时坚持顶层设计与地方创造相得益彰，这是乡村主体发挥自治、自主性的制度保障。

（二）以法治为根本保证，夯实乡村法治理念

1982年修订颁布的《中华人民共和国宪法》第111条规定：“村民委员会是基层群众自治性组织。”这就为我国乡村治理实行村民自治提供了法律依据。我国《村民委员会组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。” 村民依法行使自治权利，这就为村民自治运行指明了方向，同时也规定了村民有权依照法律，办理自己的事情、维护自己的合法权益。村民委员会主要是承担本村的公共事务和公益事业，调解和处理村民间事务纠纷，协助和配合当地维护社会治安等，这从法律上界定了村民和村民委员会所承担的职责和义务。在乡村治理中，村民没有不受法律约束的自治，村民必须做到有法可依、依法而行，才能更好地行使自治权。

在乡村治理中，法治是村民獲得村民自治、依法行使自治权利的根本保障。一是规范村民自治组织的主体行为，依法建立村民有序参与的各项规章和制度。在合理的权限内，确保村民有足够的知情权、参与权、表达权、监督权，使之不越权、不缺位，让村民在选举、决策、管理、协商、监督等各个环节有效行使自治权，从而切实将村民的民主权利真正落实到位。二是构建透明的村民自治运行机制，打造完善的监督制约体系。在宪法和法律的框架内建章立制，借助法治统筹、平衡、调节村民间的利益。同时规范村民自治行为，不断加强和完善监督制约体系。公开、透明、阳光的自治运行机制，有利于推进村务的信息公开、民主决策、执行管理、协商服务和结果公开，保证村民在法律范围内正确行使各项自治权利。三是增强村民法治意识，引导村民依法行使自治权利。在乡村治理中，人起根本性、决定性的作用。在实现乡村法治这一进程中，只有不断增强村民法治理念，通过法治宣传教育，树立村民法治精神，才能让村民尊法学法守法用法的思想意识成为一种行为自觉，真正营造出一种自觉守法、遇事找法、办事依法、化解矛盾靠法、解决问题用法的法治氛围，从而正确引导广大村民依法行使自治权利、表达利益诉求、解决矛盾纠纷的行为习惯。四是完善乡村法律服务体系，强化乡村法治工作。乡村治理法治化水平的高低，取决于乡村法律服务体系是否健全和平稳运行。当前，我国乡村治理基本上能做到有法可依，确实取得了不少进步，但依然存在法律不全、执法不严、普法不易等问题。例如，有些村民“官本位”思想和习惯性思维根深蒂固，这种“遇事找关系、办事讲人情、信官不信法、信权不信法”的现象有时还较为突出。为此，要加快提高村民自治能力，健全和完善乡村法律服务体系，推进法律援助和法律顾问进村力度，加大普法教育宣传；培育村民自治法律意识，提高村民法律素质和依法办事能力，正确引导村民依法维权和信访，合理化解各种矛盾纠纷，依法表达村民合法利益诉求，不断推进农村法治工作。

（三）以德治为内在支撑，营造乡村德治氛围

德治就是中国的治国理论和道德规范，主张治国应以高尚的道德感化人、教育人。我国民众的传统道德素养，是培育德治的土壤。春秋时期的齐国政治家管仲在《管子·牧民》中说，“礼义廉耻，国之四维；四维不张，国乃灭亡”， 这正是中国传统文化的厚重体现。长期以来，这种德治思想不断提高人们的道德修养，强化中华民族的凝聚力，从而铸就中国成为全世界的礼仪之邦。纵观中国社会历史，人情社会是中国乡村的显著特征，而人情通常又跟道德和习俗息息相关，只要善加引导、教化之，就可实现“为政以德”，这是德治在国家治理中予以道德教化的集中体现。道德一旦经过教化，便成为道德品格，而道德品格是法治产生的前提，同时法律的产生又以道德为基础。然而，法律一旦丧失了对道德理念的追求，那么法律就有可能成为专制与奴役工具的代名词。

德治在我国乡村治理中有着悠久的历史，人们依靠乡村丰富的礼治资源不断提升对德治的认识。当前我国进入了新时代，我们应以德治为内在支撑，不断强化人们对乡土人情和道德规范的认同，努力营造乡村德治良好氛围。一是传承弘扬农耕文明文化，塑造乡村德治秩序。我国农耕文化历史悠久、内涵丰富。农耕文化不仅是农耕文明的精华，也是塑造乡村德治秩序的治理基因。构建乡村德治秩序要积极整合社会意识，制定新的社会道德标准，培育和践行社会主义核心价值观，树立和宣传一批新乡贤，重在典型示范，突出标杆引领，用榜样力量激发村民斗志。二是营造乡村淳朴乡风，提升村民情感认同。现阶段我国正处于社会转型的关键时期，传统社会的人情、道德和习俗并未发生根本性变化，并对村民的行为规范与道德评价依然发挥着十分重要的作用，这是因为人们的内心情感通常是借助道德评判来完成的，而道德评判能有效约束人们行为、维持社会秩序。营造乡村淳朴乡风，健全乡村德治，应注重乡土人情，倡导移风易俗，重视美德感召，提高情感认同。三是发挥道德引领规范作用，构筑乡村德治良好氛围。在乡村治理中，要充分发挥道德的引领和规范效能，不断为德治赢得广大村民的情感支持和社会认同，有效发挥德治在乡村治理中的积极作用。同时，要让道德规范的内在作用逐步融入乡规民约，真正做到让乡规民约内化于心、外化于形，不断增强村民的责任感、认同感、归属感和荣誉感，塑造与时代要求相适应的乡村德治秩序，健全和完善道德标准的评价体系，重拾乡土文化自信，正民心、树新风，大力加强乡村德治宣传，不断营造乡村德治良好氛围。

（四）以“三治合一”为抓手，实现乡村有效治理

在乡村治理中，自治、法治与德治是相互联系、相互作用的，但各有侧重，缺一不可，三者共同作用助推构建乡村治理体系。自治、法治、德治“三治合一”的乡村治理体系的提出，为未来我国乡村治理实现“乡风文明”“治理有效”奠定了坚实的基础。“三治合一”是乡村治理体系的一种理论创新，为我国不断推进乡村治理开辟了新的境界。

当前我国正处于城乡加速融合的新时代，伴随新型城镇化的不断推进，这意味着乡村治理现代化的建设任务愈发重要而紧迫。在乡村治理中，自治、法治与德治是一体两翼，自治是主体，法治与德治是两翼。因此，自治、法治与德治是一个有机统一的整体，任何一个都不能偏废，更不能各自为政，而是应让“三治合一”充分融合，达到实现其整体和系统的功效。在自治、法治、德治三者中，应以自治为核心，共同发挥法治和德治之作用。一是厘清法律赋予政府的权力边界，明确列出政府的权力清单。在乡村治理中，村民是乡村治理的主体，从法律上明晰政府与村委会的权力边界，这有利于确保乡村自治运行不偏离法治的正确轨道。二是充分发挥德治精神优势，为乡村自治提供智力支持。在自治、法治、德治三者中，人起着决定性作用，“三治合一”最终离不开“人”这个核心。因此，在推进乡村自治进程中，不仅要注重发挥村民的主动性和能动性，也要注重发挥法治的规范引领和德治的教化约束作用。

三是大力推進“三治合一”建设，确保乡村治理和谐有序。健全“三治合一”的乡村治理体系，必须坚持做到自治、法治、德治依靠村民，乡村治理好坏由村民评判，乡村治理体系成果由村民共享。同时，要把保障村民权益、激发村民创造活力作为“三治合一”建设的出发点和落脚点。在健全乡村治理体系中，要努力为村民参与乡村治理搭建平台，坚持和完善村民自治制度。要深刻认识到“德治是法治与自治的基础，法治是德治与自治的保障，自治是德治与法治的目标，三者相互补充、相互促进、相得益彰，推进乡村治理体系和治理能力现代化”[4]。显然，自治、法治和德治“三治合一”相辅相成，这是以“自治法治德治”为抓手，加快构建乡村治理体系，努力探索乡村治理的新路子，应不断提升村民的自治追求、法治信仰和德治自觉，最终实现乡村社会之善治。

注释：

①2004年9月，胡锦涛同志在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]崔文博.“德法兼济”视域下的中国乡村治理研究[D].成都：中共四川省委党校学位论文，2018.

[3]卢福营.村民自治发展面临的矛盾与问题[J].天津社会科学，2009，（6）.

[4]朱娅.构建良性互动的乡村治理体系[N].学习时报，2018-03-05.

[责任编辑：杨 健]

作者：邓建华

我国法治自治秩序研究论文 篇2：

乡村“三治合一”的内部关联 与治理目标探究

摘要：乡村振兴是党在新时代提出的重要战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是乡村振兴的重要内容。“自治、法治、德治”三者在推动乡村治理格局走向优化的过程中是“一体两翼”的关系——以村民自治为主体，依法治村与以德治村是村民自治的辅助治理手段和工具。在“三治合一”的治理体系下，应当通过积极探索村民自治的有效实现形式、加强乡村法治建设、以德治建设助力乡村法治建设等方式实现乡村振兴的治理目标。

关键词：乡村振兴；“三治合一”；乡村治理

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.03.006

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中提出“乡村振兴”战略，指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”，同时又进一步提出了“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系” 的具体要求。相较于缩小城乡发展中的现实差距，建构聚焦于治理结构与治理基础的乡村治理体系尤为关键，而其中针对“自治、法治、德治”三者关系的合理设置问题则是构建乡村治理体系的逻辑起点，因为只有理清了三者的关系，才能科学合理地推动乡村治理体系的建构。

一、乡村“自治、法治、德治”的内部关联与探讨

2018年1月2日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）由中共中央、国务院发布并正式实施，乡村振兴战略由此进入全面落实阶段。从文本的表述来看，《意见》对乡村治理体系的“自治、法治、德治”三个方面分别进行了论述，强调要“深化村民自治实践”“建设法治乡村”以及“提升乡村德治水平”，但《意见》并没有对三者的关系作出权威性的清晰界定。目前学界一般将“自治、法治、德治”统称为“三治合一”或“三治融合”，并从学理层面上论证了村民自治、乡村法治和德治三者相结合的重要性和必然趋势。在十九大之前，就曾先后有学者对浙江桐乡市、德清县等地“三治合一”的治理实践进行了充分的探讨。郑晓华、沈旗峰等（2015）曾以浙江省A市为个案，从社会建设的社会主体建设、资本建设、秩序建设和权利建设几个维度对之展开分析，指出地方治理创新促进社会建设的可行性，以及社会建设中地方治理创新的操作化路径；[1]胡洪彬（2017）以桐乡市乡镇社会治理的“三治合一”模式为个案，分析了“三治合一”模式的治理主体、治理工具和治理过程 ；[2]卢海燕（2017）则以德清县为个案，对“自治、法治、德治”“三治一体”的治理经验提出了改进路径 。[3]总体而言，学界关于“自治、法治、德治”的探讨是从整体上进行的，即将三者看成一个整体，考察地区实践经验并提炼理论观点。整体性视角有助于从宏观上把握“三治合一”的具体形态，但推动乡村治理体系的科学建构仍需要对“三治合一”的内部关联进行更为微观的审视。结合当前我国乡村地区的现状，笔者认为，自治、法治、德治三者在推动乡村治理格局走向优化的过程中是“一体两翼”的关系——以村民自治为主体，依法治村与以德治村则是村民自治的辅助治理手段和工具。

首先，村民自治是乡村治理体系的主体。村民自治自诞生以来，对推动我国基层民主建设产生了重要作用，是一项基层群众进行自我管理、自我教育与自我服务的重要制度安排。村民自治制度运行30多年来，经历了一个曲折的过程。然而，由于村民自治制度在各地的推行中遇到阻碍，例如受到宗族势力、派系斗争以及部分乡村干部对村民选举的恶性干扰等因素的影响，村民自治与制度设计的初衷之间存在较大鸿沟，因而村治的研究也开始遇冷。但是很快，村民自治的具体实践有了新的变化。一些地区，如广东佛山、湖北十堰等地区正逐步推广“庭院自治”“小组自治”，将治理单元下沉至庭院、小组一级，这些对村民自治形式的积极探索在乡村治理实践中取得了一定成效。徐勇（2016）认为“村民自治研究不仅没有终结，反而才刚刚开始。因为，从自治本身看，只是自治主体根据自己的情况和意愿选择的一种治理方式。”[4] 改革开放至今，村民自治虽然在运行中遇到不少问题和阻碍，在仍在艰难的推进和发展中，也是我国广大乡村地区必须牢牢坚守的关键制度，在“三治合一”的治理体系中应当居于主体地位。

其次，法治与德治是乡村治理体系的两翼。随着农村人口向城市转移，农村人口结构发生了快速变化。青壮年劳动力的流失，致使妇女老人儿童成为乡村社会的主要人群。在此背景下，一些灰色势力侵入乡村，村霸恶霸等群体把持部分村委，侵蚀村民自治的治理基础。2014年10月，党的十八届四中全会提出“全面依法治国”的战略方针，崇尚法律的地位和作用成为新时代党领导人民治理国家的重大举措。2018年1月，全国性的“扫黑除恶”行动正式拉开帷幕，逐步铲除侵扰社会的黑恶势力，为乡村社会在法治的轨道上运行营造了良好的氛围。虽然我国在积极推进法治进村，但是部分农民“信访而不信法”的事实并未得到彻底改善，强制性力量的运用在乡村熟人社会仍面临一定的困难。因而，借助道德的力量，展现国家治理的柔软身段，在坚持依法治村的同时坚持以德治村也是乡村治理的宝贵经验。改革开放带来了私人生活的巨大变革，孝道衰落所引发的一系列伦理问题困扰着乡村的道德建设 ，传统的礼治秩序在社会转型中面临失序风险。有鉴于此，我国很多乡村地区制定了符合新时代要求的村规民约，试图重塑以德治村的治理体系。通过建立乡贤理事会、红白理事会等社会组织，重新规范和约束村民的道德行为，找回了乡村社会遗失的重要伦理价值。法治与德治相结合，二者密不可分，相互补充相互依赖，是我国传统治理智慧“刚柔并济”的典范，有利于协同推动村民自治向前发展。

最后，自治是主体，法治与德治是两翼，三者共同构成了乡村治理体系中的“一体两翼”关系格局。乡村社会具有自主性，在不依靠外界力量的情况下仍能维持自身的良性运转和健康发展是乡村社会的理想状态。但是在现代国家的建构中，由于国家在乡村社会的强势进入和退场在一定程度上破坏了乡村社会的自主性，这也成为乡村社会无法通过村民自治实现有效治理的原因之一。实现乡村社会的振兴必然需要借助国家和社会的各类资源和力量，调动一切可供利用的工具和手段，以弥补乡村自主性短期内的缺席。因而，以自治为主體，搭建法治和德治的两翼，建构“三治合一”的治理体系显得尤为必要。

二、从善治到振兴：乡村“自治、法治、德治”的治理目标

治理理论进入中国话语体系以来，实现“善治”一直是国家治理孜孜以求的目标。我国的乡村治理在治理理论的观照下同样以实现“乡村善治”为目标，坚持在村民自治的制度背景下，实行民主选举、民主决策、民主管理与民主监督，推动乡村治理朝着“良善之治”的目标稳步迈进。

在“自治、法治、德治”的治理格局上升为乡村振兴战略重要内容之前的较长一段时期内，自治占据了乡村治理的主导话语权。然而村民自治的运行在实际中却与善治目标存在一定距离。刘伟（2015）根据一项全国性访谈材料的分析指出，“村民总体上对当前村民自治运行的评价不高。具体表现在，村民对民主选举中的拉票和买票等行为表示反感；对村民自治中的民主决策和民主管理评价较低；对村民自治的民主监督环节，村民不仅认知不足，其在实践上也多有缺位”。[5]面对乡村治理中的诸多困境，抱残守缺、默守陈规显然不利于城乡的一体化发展，集中国家和社会的优势资源、充分调动乡村治理主体的积极性、激活村民自治的制度绩效，助推乡村社会协同迈入新时代才是正确之举。更为重要的是，在以习近平同志为核心的党中央领导下，国家有信心也有能力举全社会之力治理好乡村。在新时代，以实现“良善之治”为基础性目标的乡村治理，还应当以实现乡村振兴为最终的治理目标，要让5亿多农民过上幸福的生活、让农村重新恢复往日的生机和活力、让农业的发展再上新台阶。构建科学合理的乡村治理体系，实现乡村振兴的治理目标，应当以“三治合一”的内部关联为逻辑起点，调动一切可供治理的资源，并对这些资源进行融合与重组。

积极探索村民自治的有效实现形式。2014年中央一号文件提出：“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》，目前试点工作正在稳步进行。我国大部分乡村地区是由大大小小的自然村或村民小组组成，历史上的村民自治也是以自然村为基础展开，自然村是由家族衍化而来，对内具有内聚力和自治权威，以自然村或村民小组为村民自治的基本单元，具有利益上的相互关联、地域上的相互贴近、文化上的相互融合以及群众的自愿自治等基础。既然我国的村组自治具有一定的自治基础，那么接下来所要解决的问题即是如何进行村组自治，推进治理单元的下沉。鉴于目前我国乡村社会处于秩序转型时期，权威的建构有利于弥补村民自治制度的不足，推进村组自治应当在汲取村民自治的经验和教训的基础上，根据各地的具体情况，采取“党建+”的模式，充分发挥村庄能人，尤其是有志于村组自治的乡贤的作用，将内生治理权威进一步完善，形成良好的自治格局，为村组自治走向法治化、规范化奠定良好的政治社会基础。

加强乡村法治建设，增强基层群众的法治意识。加强乡村法治建设是维护乡村社会秩序的重要路径，也是实现乡村振兴的重要举措。长期以来，乡村法治建设受到传统思维和习惯等因素的影响，发展基础比较薄弱，因而在乡村治理中的功能发挥受到约束和限制。村霸恶霸的滋生、生态环境的肆意破坏、基层自治组织涣散等都与乡村法治建设不足有关。切实加强乡村法治建设，应当加大普法宣传力度，增强基层群众的法治意识。法律是自治的保障，但只有充分运用法律，才能推进乡村法治，促使乡村干部在法律的轨道上行使乡村治权。为了推进乡村法治，基层政府应当主动为各个行政村配备一名法律顾问，确保乡村治理各项事业能够及时得到法律专业人士的帮助与指导。此外，基层政府还应进行定期的法律宣传，让村民拥有更多识法知法的机会，由此推进乡村的法治建设。

以德治建设助力乡村的法治建设，坚持德法并重。传统社会秉持“德主刑辅”的治理模式，依靠“三纲五常”“道德伦理”治理乡村，然而法治的不健全，同样也导致了传统社会“父权主义”泛滥，虽有自治却不是民主的自治。法治的意义在于将民主、平等、正义等价值理念植根于现代乡村社会，为乡村振兴做好思想政治准备。但是另一方面，德治同样不容忽视。在实践中一些治理良好的村庄往往都能很好地遵守村规民约，奉行孝道、提倡家庭和睦。湖北宜都的响水洞村是全国文明村，为了加强乡村道德建设，该村充分发扬传统精神，每年举办寻找“五美之星”的文化活动，所谓“五美”是指“勤、孝、净、诚、和”，将传统文化的精髓与社会主义文化的核心价值融合在一起，营造了良好的道德氛围，为乡村振兴奠定了扎实的基础。新时代的乡村治理其突出之处就在于在自治的基础上，提出了法治和德治两项重要内容，而只有在实践中将两者紧密结合在一起才能实现乡村振兴的治理目标。

三、结论与结语

产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是乡村振兴的总体要求，构建现代化的乡村治理体系是实现乡村振兴的必由之路。自党的十八大以来，国家和社会加大了对乡村建设的投入，从人力、财物和政策等多个方面为乡村社会输入了足够多的建设资源，如何优化这些人力物力，整合乡村社会的资源，真正做到“人尽其才、物尽其用”是实现振兴亟需思考的问题。在此背景下，构建“三治合一”的乡村治理体系则提供了具体方案，但前提是弄清楚三者的内部关联，在落实中分清轻重缓急、重点与难点。总而言之，“自治、法治与德治”三者应当是“一体两翼”的关系，自治是根本，法治与德治是辅助性的治理工具，三者缺一不可，最终在实现乡村善治的基础上实现乡村振兴的治理目标。

基金项目

国家哲学社会科学基金一般项目《推进国家治理能力现代化与加强党的执政能力建设》（15BKS059）阶段性成果。

参考文献

[1]郑晓华，沈旗峰.德治、法治与自治：基于社会建设的地方治理创新[J].马克思主义与现实，2015，（4）.

[2]胡洪彬.乡镇社会治理中的“混合模式”：突破与局限——来自浙江桐乡的“三治合一”案例[J].浙江社会科学，2017，（12）.

[3]卢海燕.论发展和完善地方治理体系——浙江省德清县“三治一体”的经验及其改进路径[J].中国行政管理，2017，（5）.

[4]徐勇.拓展村民自治研究的广阔空间[J].东南学术，2016，（2）.

[5]刘伟.村民自治的运行难题与重构路径——基于一项全国性访谈的初步探讨[J].江汉论坛，2015，（2）.

作者简介

卢艳齐，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向：基層治理与地方政治。

责任编辑 解梅娟

作者：卢艳齐

我国法治自治秩序研究论文 篇3：

民间组织兴起与当代社会秩序转型

〔摘要〕 当代中国的新型社会控制模式,应建构多元互动、民主理性、自主协商的法治秩序。我国近年40余万民间组织的蓬勃兴起,成为构造自主协商性法治秩序生成机制的主导力量,在当代中国社会的秩序中,促进由“单向管理”向“双向合作”的转型,构建了权力与权利的多元互动制约体系;促进由“被动分配”向“主动协商”的转型,构建了自主自律秩序的生成机制;促进由“无为他律”向“参与自律”的转型,构建了公民性品格的塑造平台。民间组织兴起中的“中国问题”主要是管制与放任、自主与依赖、民主与参与、统一与多元,建立民间组织与国家的互动合作机制是中国现实的选择,因此,民间组织监管体制需要努力推进,但却不能过于激进。

〔关键词〕 民间组织;社会秩序转型;自主协商;公民性品格

〔

〔文献标识码〕A 〔

〔作者简介〕(注:苗梅华,黑龙江大学马克思主义学院讲师,俄罗斯远东国立大学法学院博士研究生,黑龙江 哈尔滨 150080。)

30多年的改革开放,不仅创造了中国经济发展和社会进步的奇迹,也使中国的民主法治进程得以快速推进。在当下中国,我们面临的已不再是中国民主法治进程必要性、可行性问题,也不再是对西方法治理论及其发展模式的简单引入、提炼和概括(尽管这些仍有必要性),而更重要的则是探索民主法治的“中国道路”和“中国实践”。近年来民间组织蓬勃发展的实践表明,民间组织在自主协商性秩序的形成和发展中发挥着不可低估的重要作用,并促进了当代社会秩序转型和法治国家建设进程。

一、民间组织:自主协商性法治秩序的时代动力

人类历史进程既有一个共同的发展趋向,同时又展现着多样性的发展态势。西方社会从古希腊起就有一种民主自治的传统,即便是中世纪也是多元权力并存,以致后来各种结社活动十分活跃,民间组织逐渐成为一股重要的社会自治力量,它不仅构成与国家权力相对的民间运行管理体系,也筑起了抵御权力扩张和滥用、捍卫自由和权利的社会堤坝,从而奠定了西方近代以来“自生自发”秩序的基础,构成了近代法治发展变革的深层动力。而中国历史则具有较浓重的“东方主义”色彩,它的突出特点是家国同构、等级差序、儒法一统,因此,铸就了高度中央集权的社会制度和封闭运行的等级体系。在价值导向上,它贯彻着悖离反向的权力本位和义务本位;在社会结构上,它呈现着单元板结的等级身份和宗族血缘纽带;在社会管理上,它表现为单向指令、垂直统摄的社会控制模式;在社会生活上,它遵行着忠孝认同的思想观念和行为模式。因此,在几千年的传统中国社会中,一直是国家权力单向运行的社会控制模式,民间结社常常被官府视为“朋党”甚至“谋逆”,〔1〕予以重刑处置。即便一些行会、会馆、诗社、庙会之类的民间组织和活动,也要受到官府的严格控制。这样,就形成了一种等级他律的社会秩序传统和历史惯性,民主法治也就因缺少社会动力和根基而难以形成。

新中国成立后,建立起了优越的社会主义制度体系,极大地解放了社会生产力和促进了社会进步,也为社会主义民主法制建设开辟了广阔前景。然而,随后极“左”思潮和“冒进”意识开始抬头,以致在 “文化大革命”中,极力推行“一大二公”和大搞“阶级斗争”,从而形成了高度中央集权的政治经济体制和权力高度管控的社会控制模式,这里也不难看出带有传统社会秩序惯性的痕迹。

改革开放后,随着社会主义市场经济的蓬勃发展和民主法治进程的不断推进,多元化、世俗化、自主化、个性化趋向日益凸显,国家权力不断让位于社会权利,因而,传统的社会控制模式也就日益失效,建立新型社会控制模式和社会秩序形态也就成为浓重的时代诉求。另一方面,随着两个多世纪的法治发展,西方经历了自由资本主义时期的“自由主义法治范式”—垄断资本主义时期的“福利国家法治范式”—全球化时代的“程序主义法治范式”的演进和转向,其轴心是从形式合理、规则至上的秩序理念,走向实质公平、弱者保护的秩序理念,进而走向反思理性、自主协商性秩序理念的发展进程。在这一进程中,“全球社团革命”所造就的民间组织崛起发挥着主导性的功能和作用,在多元利益格局中形成了互动协商性、规则自主性、回应反思性的法治秩序运行机制。〔2〕我国的社会主义法治国家建设,固然不能照搬西方的法治发展模式,但是却应该符合法治发展的时代趋向,因此,当代中国的新型社会控制模式建立和法治秩序建构,就不能再走“自由主义法治范式”—“福利国家法治范式”—“程序主义法治范式”的演进道路,而是应直接与全球化时代的法治发展步伐相吻合,建立多元互动、民主理性、自主协商性的法治秩序。事实表明,我国近年 40余万民间组织的蓬勃兴起,恰恰成为促进当代中国社会秩序转型、构造自主协商性的秩序生成机制的主导力量,从而成为当下中国民主法治进程的新兴动力。

1. 促进由“单向管制”向“双向合作”的转型,构建了权力与权利的多元互动制约体系

在马克思恩格斯看来,公共权力和国家的产生最初只是人类社会发展的需要,只是从它产生那天起便被统治者所异化了,继而形成了“权力拜物教”和“国家崇拜”,〔3〕造成国家“极权主义”和专制统治,社会成员的自由和权利受到了严重的蔑视和践踏。因此,马克思主张必须对“权力拜物教”和“国家崇拜”进行深刻的揭露和批判,以确保人的权利和自由,这样,民主法治才有可能。应当说,这是民主法治建设的核心和关键。而在当今全球化时代,较为成熟的西方法治也面临着一定的困境和危机,传统的三权分立、自由平等、司法正义等等受到了时代发展的挑战,特别是需要应对国家权力扩张与多元权利崛起的特殊境遇。为此,很多国家都在建构“治理”或“善治”机制,也即政府由“划船者”向“掌舵者”角色转变,鼓励出现多种多样的解决问题和分配服务的安排,发挥民间组织等多种力量的积极性、创造性。它的基础不是控制而是协调、不是正式制度而是持续的互动、不是集权而是权力分散、不是自上而下的单一权力向度而是上下合作的多元权力向度,以应付市场或国家协调的失败,探索权力与权利的多元互动制约体系和反思回应框架,〔4〕从而建立符合全球化时代发展需要的自主协商性法治秩序。

从本质上说,我们是社会主义国家,是最能体现人民自由和权利的先进制度,但社会主义建设也会遭遇挫折。特别是在极“左”思潮的影响下,我们曾推行高度的中央集权体制和实行全面彻底的“国有化”,国家权力代行一切,个人和群体只能听从组织的安排。尤其是过度相信国家计划的准确性、国家利益的先在性,欣赏行政权力的灵验性,崇尚行政包办的贤德性,主张由强制带来的沉静自在的秩序性,而否认市场经济的效率性、个人利益追求的合理性,怀疑人民群众的民主能力和自由自主能力,否认民主所带来的活跃自觉的秩序性。换句话说,这种体制崇尚“万能”、 “善德”的国家权力,倡导 “为民做主”和“监护包办”,形成了一种消融个人和群体利益主张与价值追求的国家形态。于是,也就造成了以主观权力对抗客观经济规律,以国家利益吞噬个人利益,以国家权力限定乃至替代个人权利的不良后果。〔5〕这样,就形成了从上至下的、单向度管制的社会控制模式和秩序形态,不仅严重遏制了生产力发展和社会生机活力,也使得权力制约、权利保障、正当程序、法律至上等民主法治精神难以形成和确立。

30年来中国的改革开放进程,也就是一个“管退民进”的民主化、自主化进程,社会成员的自由和权利诉求得到了巨大的释放,社会利益不断分化和重组,因此,代表不同群体利益的民间组织也就迅速应运崛起。为了适应这一时代要求,一方面,党和政府不断转变职能和下放权力,尤其是赋予民间组织以行业管理、利益代表、社会服务等功能,甚至直接把一些政府职能部门(如纺织工业部、轻工业部等)转化为民间组织;另一方面,注重加强与民间组织的互动合作,鼓励民间组织通过听证会、咨询建议、民主对话等方式来参与政治生活和国家决策,使国家决策能够建立在不同利益群体和社会公众广泛认同的“合法性基础”之上,从而改变了传统那种权力本位的、垂直管控的“行政统治”模式,形成了国家与民间组织进行互动协商、双向合作、民主多元的“社会治理”机制,(注:如2001年由劳动保障部、中华全国总工会和中国企业联合会组成的国家协调劳动关系的“三方机制”,就取得了较好的效果。参见冷明权等《经济社团的理论与案例》,社会科学文献出版社,2004年,178-181页。)进而构建了权力与权利的多元互动制约体系,增进了规制的自主性、多元性和回应性。这种运行体系无疑为中国走向民主法治、建立自主协商性秩序提供了根本性动力。

2.促进由“被动分配”向“主动协商”的转型,构建了自主自律秩序的生成机制

法治发展变革的趋向表明,当代法治秩序并不是简单的国家法“至上主义”所足以建立的,在更多时候则是通过多元权利诉求的理性对话、反思平衡和民主协商而达成的,从而形成当代法治秩序的“自主自律”品格。在这一进程中,民主多元、自治管理、理性自律的各類民间组织无疑就会承担起重要的动力和支撑功能。

然而,我国改革开放前则是政治原则统帅一切,强调国家和集体利益至上。因此,社会结构也较为简单,主要是工、农、学、兵和国家干部,民间组织极不发达,仅有的工会、妇联等“群团组织”也是高度行政化的,难以有“利益代表”功能和“权利维护”功能,几乎社会各界的所有利益均是由国家或集体权力来直接分配的,不同的利益群体更多的时候只是响应国家号召和听从分配,因而形成了一种 “被动分配”的生活方式。尽管这种方式靠政治动员也能有一定的“优势”,但是,长此以往就束缚了生产力的发展,也泯灭了民主法治精神,自主自律的秩序机制自然也就无从建立。

近年来,随着社会主义市场经济的蓬勃发展,出现了巨大的利益分化和解组,不仅过去的“阶级划分”难以奏效了,而且不断涌现出诸多新的权利主张和诉求,并经常与国家利益、其他群体利益发生分离、摩擦、碰撞乃至冲突。为此,具有相同利益需求、相同志愿、相同权利主张的人们就开始行动起来,形成各种民间组织。这些民间组织的业务活动和利益诉求,彻底改变了过去那种“被动分配”生活方式,不仅展开与国家权力的对话与合作,也形成了与不同利益群体进行平等对话、权利平衡的理性协商机制,促动着多元均衡、民主自治的社会秩序的形成,如几年前中国消费者协会对四大银行(中国农业银行、中国工商银行、中国建设银行、中国银行) “借记卡收费”问题的交涉对话、青岛船东协会的“付款赎单”和“清欠运费”行动等,(注:中国消费者协会交涉“借记卡”事件和青岛船东协会的“付款赎单”运动,参见路行者《中消协狙击借记卡收费》,《中国社会报》2004年4月8日;贾西津等《转型时期的行业协会——角色、功能与管理体制》,社会科学文献出版社,2004年,251-253页。)就是这方面的典型。这样,就形成了一种不同利益群体的“自主协商”机制,从而推动自主自律秩序的形成,为当代中国的法治国家建设注入了“自主自律”品格,并与全球化时代的法治发展趋向相契合。

3.促进由“无为他律”向“参与自律”的转型,构建了公民性品格的塑造平台

纵观几百年法治的历史发展进程,公民性品格一直是推动民主法治进程的内在动力。尤其是在推进理性的民主参与、培养民主生活技能、塑造法治精神、孕育自主自律意识等方面,为法治秩序的建立和运行提供着根本性支撑。在当代,这一公民性品格在很多时候是通过民间组织平台得以完成的。〔6〕

然而,中国的历史毕竟有其复杂性,中央集权的封建历史较为漫长。新中国成立以来,我们又一直推行中央集权的政治经济体制。从中央到地方再到基层社区,各项事业的发展都遵循行政管理的原则,几乎没有自发的民间组织,广大人民群众基本是靠国家那种“抓革命、促生产”式的政治动员来进行生产生活和参与政治活动,特别是受“阶级斗争为纲”的政治运动支配,很难有发自本身意愿的主动作为。这种情况在表面上是激情性、政治性、整体性的“人民当家作主”,而其实则是一种“集体无意识”。因此,呈现的是一种“无为他律”的行为模式。这种模式不仅难以与民主法治精神相容,反而很容易与传统专制主义和极权主义精神相契合,并以整体性、政治性的“人民”之名的大多数意志,对多元自由和权利进行抑制和扼杀,个体性、法律性的公民性品格也就无从谈起,从而严重阻滞了社会主义的民主法治建设和发展。①(注:参见http://www. chinanpo.gov.cn.)

改革开放后,随着社会主义市场经济的繁荣发展和民主法治进程的不断推进,国家管控开始逐步让位于自律管理,个体意识也开始觉醒,公民精神逐渐形成。在这一背景下,各类民间组织就如雨后春笋,获得了快速的蓬勃发展,并成为不同利益群体的代表,它们担负着对所属群体利益进行自我保护、自我修复、自我民主管理的功能。一方面,它们向所属利益群体成员宣传党和政府的各项方针政策,架起不同利益群体与党和政府进行常规化、理性化、民主化沟通的纽带和桥梁,动员所属成员进行广泛的民主参与和利益表达;另一方面,又以所属利益群体的整体代表形式,规范所属利益群体成员的行为和诉求,进行自我平衡和协调,强调内部的自我参与、民主管理和主动作为,充分调动和发挥群体利益成员的积极性和创造性,塑造所属成员的公民精神和品格,并转化成“自生自发”秩序的深层动力。如温州烟具行业协会对恶性竞争的“行业治理”等,〔7〕就展现了立足于群体整体利益而对不同成员利益进行平衡协调和自律管理的发展空间和制度实践,大大推进了理性的民主参与,培养了成员的民主生活技能、法治精神和自主自律意识,从而为建立自主协商性法治秩序奠定了重要的公民文化基础,并成为促进中国民主法治进程的深层文化动力。

二、民间组织兴起中的“中国问题”

尽管改革开放30多年来的民间组织获得了飞跃发展,为中国的民主法治建设提供了重要动力。然而,民间组织的发展也并不理想,甚至面临着一定的困境和问题,如何克服这些问题和困境,将成为发挥民间组织民主法治功能,推进中国民主法治进程的关键环节。这些困境和问题主要表现在:

1.管制与放任

30多年来的改革开放使中国发生了翻天覆地的变化,最具历史意义的可能就是国家与社会的分离,社会不再是国家的一部分,世俗化、多元化成为不可阻挡的趋势,“自己的事情自己管”成为社会的自主发展逻辑,民间组织也就应运而生,承担起应有的社会责任。但是,中国的社会背景是特殊的:一是中国的改革发展是由政府发起、设计并推动的,因而国家掌控着改革发展的进程和节奏;二是中国人口众多,地区差异大,情况复杂;三是专制主义传统浓厚,民主法治精神缺位。在这一背景下,政府自然要扮演主角,要考虑政治风险和社会稳定,因此,分级登记、双重管理体制,从一开始就是保守的、预防式的、国家权力本位的,带有严重的规划管制色彩,民间组织也就一直在国家权力的阴影下力图谋求自主性,而过高的登记门槛和不得重复设立的垄断性格局,又把大多数民间组织拦在合法性门外。从数据上看,截止2009年底,全国登记注册的各类民间组织已达 413660个,有员工 4758332人,其中,社会团体 229681个,基金会 1597个,民非182382个。①民间组织数量已经十分可观,但是,这些登记注册的民间组织仍然只是活跃在社会上各类民间组织的一小部分,一般估计它可能只占总量的1/10甚至是1/12。这不仅使宪法规定的结社权利受到了严重限制,也严重制约了社会进步发展。

然而,问题还有另一面,如果政府放开了管制,走西方式的自主放任道路,建立“追惩式”的监管模式,恐怕也难以行得通。因为就现有政府的能力,难以承担起大量的监管责任,其实目前还主要是处于入口的登记监督,没能转向过程监管,这就已显得很吃力了。其次,在太多的人口、复杂多变的变革形势、民主法治观念严重缺位的情况下,放任大量民间组织的涌现,无疑会出现鱼目混珠的严峻态势,在目前严格监管的情况下,也不乏有民间组织透明度不高、公信力不足、自律意识不强,甚至有挪用贪污、从事违法活动、假借民间组织偷逃税款的情况发生,更严重的则有民族分裂组织出现。如果一旦放开,可能会出现很高的政治风险和社会风险。这就形成了一种尴尬的境地,“一统就死、一放就乱”一直是我们的一块“心病”,这将严重制约权力与权利的多元互动制约体系的健康运行,并进而对中国民主法治进程的纵深发展产生重要影响。①(注:参见余晖《转型时期行业协会的发展不足及其阻因》,http://www.finance.sina.com.cn.)

②(注:参见http://www. chinanpo. gov. cn.)

2.自主与依赖

中国民间组织的发展主要分为五种类型:一是原来就具有行政性质和职能的群团组织(如工会、妇联、共青团等);二是由政府职能部门转化的行业组织(如1993年政府机构改革中转化的纺织行业总会、轻工业总會等);三是政府支持的各类社会组织 (如各种行业协会、学会等);四是民间自发形成的社会组织(如立足民间需要而兴起的一些民间组织:青岛船东协会、温州服装商会、齐齐哈尔塑料门窗协会等);五是尚未登记但仍活跃于社会上的各种民间组织(如各种同学会、同乡会等)。一项调查显示,民间组织中官办占34.0%、官民合办占41.8% (合计75.8%)、民办占24.2%,目前看,民办数量总体较少,特点是越是基层、越是远离权力中心的,民办的数量越多。〔8〕

这样,一方面,国家对民间组织的管理、扶持和鼓励,在相当意义上是令其成为政府行政职能的实际延伸和助手,力图借此更好地实施社会管理和维持社会秩序。因而,要在人、财、物等各方面来控制或制约民间组织,甚至使其成为重要的机构改革的人员分流渠道,这就造成了民间组织的自主性严重不足;而另一方面,相当数量的民间组织却出于风险、收益和绩效考虑,往往主动靠近政府,甚至热衷于向政府要编制、要经费、争职能,这样它们就能更有效地获得合法性、权威性,获得更多的动员能力,所以它们不愿离开政府庇护下的安逸生活,这就造成了民间组织的习惯性依赖。这样,既寻求自主性、又习惯依赖性,无疑也给监管体制改革造成了两难境地。这种困境和问题无疑会阻碍民间组织的自主自律秩序构建功能的正常发挥。

3.民主与参与

民间组织的重要功能是利益代表、民主管理、社会服务、增进善业。然而,目前的制度机制和监管体制下,并没有给民间组织开辟太多的民主参与空间,很多时候只能扮演“拾遗补缺”的角色,人事安排、业务活动等等更是常常受到业务主管部门的审批、规划和干预,有时还受到“挂靠单位”的制约。因此,体制机制障碍成为民间组织民主参与功能发挥的根本瓶颈因素。

但另一方面,民间组织的动员能力和公信力也一直不很理想,特别是覆盖范围不大、代表性不强,难以形成较高的民主参与能力和水平。在对黑龙江省民间组织的调查中发现,覆盖率能达到80%以上的,省级民间组织占总数的 31.2%,市级民间组织占总数的27.0%,县级民间组织占总数的31.5%。而发展较好的上海行业协会的平均覆盖率也只有50.7%,而全国性行业协会的覆盖率一般不超过40%。①另外,领导层和工作人员老龄化、“非精英化”,如几年前的调查数据显示,北京行业协会中年龄超过60岁的会长就超过了40%,〔9〕因而业务活动的组织能力和服务能力差;领导机构官僚化、附庸化,因而对成员的权益主张和维护的能力差,甚至可能会出现与政府的某种“串通”和“共谋”来悖离成员的整体利益。这就使得成员对其缺少认同感、归属感和“家园感”,加之人们普遍缺少通过自组织力量解决问题、谋求发展的信念和习惯,因而,民间组织在收缴会费、自治管理及其他业务活动中,往往得不到成员和社会应有的信任和支持。这样,就呈现出明显的动员能力不足和公信力缺乏,因而严重抑制了自身的民主参与能力。这样,一方面现行制度没能开放更多的民主参与空间,另一方面,民间组织自身也缺乏这样的能力,这就形成了又一个严重的问题,并对民间组织的公民性塑造功能产生一定的制约作用。

4.统一与多元

从改革开放之初,中国就奉行“让一部分人先富起来”的策略,后来又开始建设深圳和珠海等特区、发展“珠三角”和“长三角”、西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等等发展战略,总之是在重点发展中寻找平衡与和谐。实际上,我国现在城市和农村、东部和西部、南方和北方,无论在经济、文化还是社会发展上都有很大差距,这样就决定了民间组织在各地发展的不平衡。从2009年的统计数据看,民间组织数量最多的是山东,达到49531个,最少的是西藏,只有306个;在直辖市中,最多的是上海,总数为8943个,天津为4019个。②

在民间组织的动员能力、民主参与和管理能力、社会公信力等方面,温州、上海、深圳、北京等地要远远超过西部地区,城市要远远超过农村。然而,我们毕竟不是联邦制国家,所以应建立统一的制度体系,实行相同的监管模式和运行机制,这也是法治社会的要求,但同时,又不得不考虑不同地方的差异,反映不同地区民间组织发展的状况和需求,各地也确实因地制宜地建立了不同的具体制度和操作规范,这就形成了统一和多元的矛盾,这无疑也会对民间组织监管体制的改革和创新产生一定的影响,也不利于民间组织民主法治功能的正常发挥。

三、推进体制改革与创新,构建自主协商性法治秩序

这些困境和尴尬有太多的复杂因素和深层背景,但最核心的问题是国家直接管控社会的历史太久,特别是封建社会的历史惯性太大,严重缺少社会自主自律机制,所以要么专制横行,要么“官逼民反”,总在 “专制集权”和 “无政府”的两极模式中徘徊,社会周期性动荡和危机也就在所难免。新中国的成立,从根本上改变了封建社会的历史,开辟了中国现代化建设的新局面。尤其是在当代中国,民间组织蓬勃兴起就成为抵御国家权力、维护自律秩序的重要力量,但它却不宜有太多与国家对抗的性质。这就意味着,应采取渐进主义的策略,建立民间组织与国家的互动合作机制,才是中国更为现实的选择,从而推进社会转型与和谐稳定。〔10〕因此,民间组织监管体制改革需要努力推进,但却不能过于激进。

其一,政府应放松管制,着力打造并健全权力与权利的双向互动制约体系。民间组织监管体制改革离不开政治体制改革的大背景,政府简政放权的力度越大,民间组织监管体制改革的空间也就越大。在当前民间组织的成长期和转型期,政府既不应把民间组织视为“衙门腿”,也不应视为不稳定的力量,而是应把民间组织看作平等的合作伙伴。基于这样一种监管定位,民间组织的“双重管理体制”可以不变,但必须重新定位和明确规范。改革的总体趋向必须是放松管制,因而应适当放低门槛、放宽对重复性设立的限制,变入口管理为过程管理。这样,登记机关除核准登记外,应肩负起更多的日常监管职责,特别是要加强对民间组织透明度、自律性和非法活动的监控力度。业务主管部门则只能业务指导、协助监管,不能干预,而是应更多地为民间组织创造空间、条件和机会,把不该管的职能放权给民间组织,在政策导向、经费筹集、授权委托、业务活动等方面给予积极支持和合作,帮助民间组织打造公信力、提升动员能力、民主参与能力和自主管理能力,真正扶上马、送一程。民间组织也会以更好的自律管理能力来帮助政府实施社会管理、保障权益和建立秩序,从而形成相互尊重、相互信任、良性互动的合作机制,这样,才能逐步走出管制与放任、自主和依赖的困境,确实建立起双向自主、互动平衡的权力与权利制约体系,从而为建立自主协商性秩序和推进法治国家建设提供根本动力。

其二,拓展开通民间组织在“体制内”的民主参与渠道,充分发挥其民主法治功能。民间组织监管体制改革与创新的目的并不在于简单的监管,而更主要的是更好发挥民间组织在民主法治进程和社会建设发展中的重要功能和作用。改革开放30多年来,中国的民主法治进程不断加快,但是,民主参政议政的空间还远远不够。目前,在“体制内”的人民代表大会、政治协商会议等还没有民间组织的界别,这不仅是民间组织民主参与的一个重要瓶颈,也是民间组织缺乏公信力、影响力、代表力的一个重要原因。因此,有必要把民间组织纳入 “体制内”民主参与渠道,在“两会”中为民间组织搭建民主参与、利益代表和对话协商的平台,使民间组织在国家民主政治生活和法治建设进程中有更大的空间和作为,并为“民间治理”提供更好的宏观环境和民主条件,从而推进自主协商性法治秩序的早日建立。

其三,对民间组织开放公共事务管理和公共服务领域,大力推进多元自主的 “民间治理”。目前中国的民间组织更多地致力于自身利益的代表和权利维护,而在“公共政治”中的作用没有得到有效发挥。因此,政府和相关公共服务部门应进一步开放公共事务管理和公共服务领域,积极挖掘民间组织的潜力,在基层自治和社区治理(如社会治安综合治理、居委村委自治、环境整治工程、市场自治管理等)中,更多动员和发挥民间组织的力量和作用。同时,民间组织也应更积极主动地投身于“公共政治”。这样,才能形成政府、公共部门、相关单位和个人、民间组织等共同参与、互动支撑的“多中心、多向度”的社会治理结构,积极推进适应全球化时代发展要求的“民间治理”,从而培育民主法治的社会根基和建立多元和谐秩序。

其四,加速建立民间组织立法,形成基本法、单行条例和地方规章相统一协调的制度体系。尽快出台结社法或民间组织法,辅之以单行条例,形成统一的监管制度。但同时,在统一监管制度下,各地方可根据不同情况和条件,制定灵活适宜的地方规章,以满足不同地方民间组织监管状况的需要。只有这样,才能更好地、因地制宜地发挥不同地方民间组织的民主法治功能,从而推进自主协商性秩序,为法治国家建设提供根本性动力和支撑。

总之,民间组织在我国民主法治进程中承担的使命是重大的,但它在发展中所面临的问题和困境也是复杂的,切实深化政治体制和民间组织管理体制改革,克服民间组织的发展障碍,充分发挥其应有的民主法治功能,将成为构建自主协商性秩序、推进法治国家建设的重要新兴动力。

〔参考文献〕

〔1〕陈宝良. 中国的社与会〔M〕. 浙江人民出版社,1996.33-39.

〔2〕〔8〕马长山. 法治进程中的“民间治理”——民间组织与法治秩序关系的研究〔M〕. 法律出版社,2006. 80-81,176.

〔3〕马克思恩格斯选集:第3卷〔M〕. 人民出版社,1995.13.

〔4〕〔瑞士〕弗朗索瓦-格扎维尔•梅里安. 治理问题与现代福利国家〔A〕;〔英〕罗伯特•罗茨. 新的治理〔A〕;〔法〕玛丽-克劳德•斯莫茨. 治理在国际关系中的正确应用〔A〕. 俞可平主编. 治理与善治〔C〕. 社会科学文献出版社,2000;俞可平. 全球治理引论〔J〕. 马克思主义与现实,2002,(1).

〔5〕马长山. 马克思恩格斯民主契约法律观的理论替换及其实践反差〔J〕. 华东政法学院学报,2004,(2).

〔6〕马长山. 公民性塑造:中国法治进程的关键要素〔J〕. 社会科学研究,2008,(1);马长山. 法治进程中民间组织的公民性塑造功能及其实现〔J〕. 北方法学,2008,(3).

〔7〕贾西津,等. 转型时期的行业协会——角色、功能与管理体制〔M〕. 社会科学文献出版社,2004.251-253.

〔9〕翟鸿祥. 行业协会发展理论与实践〔M〕. 经济科学出版社,2003,238.

〔10〕马长山. 法治的平衡取向与渐进主义法治道路〔J〕. 法学研究,2008,(4).)

(责任编辑:何进平)

作者：苗梅华