教育督导研究论文

2022-04-16

摘要：从1977年邓小平提出重建教育督导制度的构想和建议到2012年《教育督导条例》的颁布，我国教育督导制度经历了30多年的发展。基于政策文本的分析可以发现，我国教育督导制度呈现出从“工具”本位到“人”本位、从“效率”到“公平”、从“单一”到“多元”的价值转向。下面小编整理了一些《教育督导研究论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

教育督导研究论文篇1：

《浙江省教育督导条例》实施效果评估研究

摘要：对浙江省各市、县政府贯彻落实《浙江省教育督导条例》实施效果的评估研究显示，《浙江省教育督导条例》实施取得的成绩有教育督导管理体制改革更加深入、教育督导运行机制得到强化、督学培养和管理全面改善、教育督导结果运用得到重视、教育督导保障机制得到优化，存在的问题为督导机构的建设有待完善、同级督政尚未全面开展、区域第三方专业评估机构建设薄弱、督导结果的运用仍不全面。所以，《浙江省教育督导条例》的实施，还应加强宣传教育，加强教育督导机构建設，加强同级督政，强化督导结果运用，适时开展人大执法检查。

关键词：教育督导;教育评价;《浙江省教育督导条例》

教育督导是教育基本制度之一，是提高教育管理效能、促进教育质量提高的重要措施。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中做出了“加强国家教育督导”的决定，2012年国务院发布《教育督导条例》，教育督导制度由部门管理办法上升为法规，这在我国教育改革历史上具有里程碑式的重要意义和深远影响。《教育督导条例》虽然对教育督导的内容与原则、督学的条件和管理、督导的实施等内容做了较为系统地规定，但是在督导范围、督导周期和具体程序等方面的规定较为原则，特别是在教育督导委员会的设置、教育评估监测等方面尚未做出规定与细化。浙江省作为教育改革发展的探路者、先行地，须落实全国教育大会精神，加强教育督导法治建设，需要对上位法进行补充与细化，需要出台地方教育督导条例。因此，制定《浙江省教育督导条例》（以下简称《条例》）正是为了适应教育督导改革发展的新形势，为浙江省教育督导工作的顺利开展提供法规依据。《条例》于2019年9月1日施行，至今已正式实施一年有余，为深入了解《条例》在全省的实施情况及取得的成效，笔者对浙江省11个设区市、90个县（市、区，下同）的实施情况进行了实名问卷调查及访谈，从教育督导管理、运行、督学队伍培养和管理、督导结果运用及督导保障机制等方面进行了深入研究。

一、研究对象与方法

（一）研究对象

根据《条例》实施调研课题方案，重点选取11个设区市及90个县的政府教育督导机构落实《条例》情况作为研究对象，以《条例》实施一周年的9月作为时间节点。研究对象覆盖到了所有设区市及每个县（市、区），可以充分反映出浙江省《条例》实施的基本情况。

（二）研究方法

研究主要采用调查法。通过对全省各设区市、县教育督导机构发布调查问卷、实地考察、访谈等形式了解全省在实施教育督导条例过程中的需求、困惑、问题，分析得失及原因。调查问卷重点围绕督导委员会组织机构建设、督导运行机制完善、督学的培养与管理、督导结果的运用及督导保障机制建设等22个问题展开。问卷的实施由各市、县教育督导机构实名完成，具有较高可信度。实地考察与访谈由浙江省教育厅督导处在7个设区市召集行政区域内的县、区集中听取汇报并座谈交流的方式进行。在对11个设区市及90个县实名问卷数据统计分析基础上，笔者结合访谈情况，综合与提炼形成分析报告。

二、《条例》实施的主要成果

《条例》固化了浙江省各项推进教育现代化发展的特色措施，完善了督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系，对教育督导的职责、范围、内容、实施、结果运用和督学管理等做出细化规定，进一步提升了教育督导地位，进一步提高了教育督导的权威性。从实际调查情况来看，各级政府以贯彻实施《条例》为契机，切实加强对教育督导工作的领导，强化统筹协调，建立完善教育督导联动工作机制，形成了以教育督导机构为主、多部门齐抓共管的教育督导工作新格局，在推进浙江省教育高质量发展、率先高水平实现教育现代化等方面贡献了教育督导力量。

（一）教育督导管理体制改革更加深入

1.教育督导机构设置逐步完善

《条例》的出台，既是浙江省新时代教育发展的必然选择，也是衡量浙江省教育管理水平的重要标志，对浙江省各级政府在教育督导管理体制、督导运行机制、督学培养和管理机制、教育督导结果运用机制改革及督导保障机制的建立起积极推动作用。区域教育督导委员会既代表政府领导区域教育督导工作，又作为教育督导机构指导本行政区域内的教育督导工作。督导委员会需审议教育督导重大事项，协调解决教育督导中发现的重大问题，是区域教育督导规范化实施的基础。从督导委员会的建设情况可以看出一个行政区域对教育督导工作的重视程度。浙江省11个设区市、90个县，设立教育督导委员会的，分别从立法前的5个、48个增加到立法后的10个、76个，即90%的设区市、84%的县已成立或换届人民政府教育督导委员会，教育督导机构设置正在逐步完善。可以说，《条例》的颁布促进了全省各级政府加强对教育督导工作的领导，推动了教育督导体制机制改革，强化了程序意识，实现了区域教育督导的法制化。

截至2020年9月，浙江省已有5个市、45个县召开了督导委员会会议。有1个设区市与30个县出台了加强教育督导工作深化改革的意见，使督导工作有章可循。各级政府深化教育督导改革已提上议事日程。政府教育督导委员会下设政府教育督导室或督导办，大多设在教育行政部门，约80%的市、56%的县督导机构明确了机构的具体编制数，充实了工作人员。省级督导委员会由政府分管领导兼任委员会主任，全面加强了对教育督导工作的统筹协调。教育相关职能部门如组织部、宣传部等二十多个部门成为委员会成员单位，显著增强了区域教育督导工作的影响力。督导办作为办事机构承担委员会办公室日常工作，执行教育督导委员会决议，组织开展本区域的督政、督学和评估监测工作。

2.教育督导委员会工作规则更加健全

《条例》的制定与实施，对推动浙江省教育治理方式发生深刻转变，建立党委与政府教育决策，下级党委政府、教育相关部门与学校贯彻执行，教育督导机构监督保障的现代教育治理体系，具有十分重要的意义。浙江省人民政府教育督导委员会办公室发布了《浙江省人民政府教育督导委员会工作规程》，各级政府也相应制定了督导委员会工作规则或规程，促进了委员会工作的规范化。规程规定了政府教育督导委员会召开会议及各成员单位参与教育督导工作的次数，明确议事规则，细化工作规范，研究制定本区域教育督导工作的机制，审议区域教育督导的计划和重大事项，明晰各成员单位的教育督导职责。各地统一协调、分工负责、齐抓共管的教育督导工作新格局正在形成。

（二）教育督导运行机制得到强化

1.常态化和专项督政机制开始建立

督政是教育督导的重要职能之一。通过督政督促同级相关部门及下级政府依法履行教育职责，可以确保教育优先发展。同级督政是《条例》的一个创新点。目前，浙江省已有3个设区市、49个县安排了年度同级督政计划。常态化和专项督政机制正在试行，各市、县已逐步建立同级部门及镇街履行教育职责的评价，并明晰了相关部门的教育职责，如义乌市、台州椒江区已发文公布相关部门与镇街的教育职责。浙江省政府教育督导机构已建立市、县政府履行教育职责评价制度，从2019年开始实施。督政工作为政府科学决策服务。各设区市政府依据《条例》的规定，加强了对县级政府履行教育职责的督导评价，督促县级政府及其教育相关部门履行职责，转变职能，积极创造条件解决学校发展中存在的问题，切实保障教育优先发展战略和政策措施全面落实，营造教育事业科学发展的良好环境。

2.强化各级各类教育的督导评估

督学是教育督导的另一大职能。通过督学督促学校全面贯彻党的教育方针，依法依规办学，全面实施素质教育，有助于切实提高教育质量。《条例》发布以来，全省各级教育督导机构强化督学职能，督促、指导中小学深化课程改革，保障教育法律法规的有效施行，调整与规范中小学办学行为，提升学校的自我发展能力与教育教学质量。各级教育督导机构根据相关法律法规，制定和完善了不同层次发展水平的学校督导评估指標体系，建构主义范式评估正在逐步推开，如目前全省各市、县普遍实施学校发展性评价，正是践行了这种促进学校发展的现代教育评估理念。同时，浙江省教育督导评估更关注教育公平与现代性，如开始实施义务教育优质均衡督导评估、浙江省现代化学校评估。有的地区开始探索评估新范式，如绍兴市、杭州拱墅区等已实施区域现代化学校评价。此外，各级督导机构以问题为导向，有针对性地开展义务教育教师工资、学前规范办园、减负、公民同招等热点难点问题和重点工作专项督导，回应社会关切。督学的结果能够引导社会、家长用正确的标准评价学校的办学水平，关心和支持学校工作，形成实施素质教育的良好社会环境。

3.采购第三方专业评估机构服务开始试行

随着政府简政放权放管结合与教育事业的改革与发展，教育督导机构设置、督导的范围和督导的职责日趋拓展，教育督导内涵不断丰富，教育督导也自然形成了多元评估主体。现代教育治理的内在要求是主体多元、决策民主、运行规范，引进社会评价，确保评估结果的全面性、公正性和公平性。目前，政府采购第三方专业评估监测机构参与教育督导评估监测工作正在推开，如全省对县域教育现代化发展水平的监测就是委托浙江省教育现代化研究与评价中心实施。自《条例》颁布后，有4个设区市安排经费约340万元、34个县安排经费约1660万元，共计花费2000余万元用于采购第三方专业监测与评估服务，管、办、评分离的现代学校制度已显端倪。

4.实施责任督学挂牌督导全覆盖

设立督导责任区、实施责任督学挂牌督导制度是加强对学校监管与指导的重要举措，是我国教育督导制度的突破，对教育督导的转型与发展具有积极意义。《条例》对挂牌督导的事项、程序做了细化规定。通过挂牌督导，责任督学成为学生、家长、社会公众与学校的联系纽带，也建立起了日常发现问题、解决问题机制，提高了教育督导的针对性和时效性。全省各市、县已全面实施督导责任区制度，实行分区管理，加强对各级各类学校规范办学的监督与指导，实现中小学、幼儿园责任督学挂牌督导全覆盖。责任督学的姓名、联系方式和督导事项等信息，在学校门口醒目位置向社会公布。责任督学对挂牌学校实施经常性督导，每月不少于1次。学生及其家长、教师和社会公众对学校规范办学情况的意见和建议，可以直接向责任督学反映。全省对各类教育机构经常性监管的制度正在得到全面实施。

（三）督学培养和管理全面改善

1.督导队伍建设正得到全面改善

督学是依法履行教育督导职责、执行教育督导任务的专业人员，在教育督导实施中起着关键作用。为了做好督学的管理，《条例》规定了总督学制度。从调研情况看，各地政府总督学制度正在落实，已有9个设区市、41个县设立总督学、副总督学。部分市、县组织部门、编制部门给教育部门增加领导职数，增设专职副总督学，分管教育督导工作，列席教育局党委会，具体组织实施教育督政、督学及评估监测工作。其中7个设区市、27个县的副总督学是专设的职数，其他是另外教育部门行政副职所兼任。各地加强了督导专业人员保障，充分考虑学校、学生的实际需要，一支专兼结合的督学队伍正在形成，责任督学由立法前的3805人增加到目前的4141人，有利于督导队伍的稳定性和工作顺利开展。

2.督学培训考核制度得到全面强化

督学在教育督导中起着重要的作用。督学要有教育行政管理和教育教学经验，要熟悉教育法律法规和政策，能按规执行督导任务，同时要在工作实践中不断提升工作水平。教育督导机构应当加强督学队伍建设，定期开展督学培训，支持督学开展教育督导科学研究和交流，提高督学的教育督导政策水平和专业能力。从调研中可以发现，各地重视开展每年40学时的专业培训，培训分为省、市、县3级，其中省级培训由省教育现代化研究与评价中心组织，每年培训10期。浙江省同时加强了督导学术研究，支持督学开展教育督导科学研究和交流，提高督学的教育督导政策水平和专业能力。浙江省教育学会督导分会立项了10多项省级教育督导课题，开展督导学术研究。督导机构应当加强对督学实施教育督导活动的管理。调研显示，各地政府教育督导机构开始研究出台督学考核制度，其中已有6个设区市、64个县定期对督学履行职责的情况进行考核，并实施奖惩，以全面促进督学严格执行廉政纪律和工作纪律，做到忠诚、干净和担当。

（四）教育督导结果运用得到重视

1.教育督导报告、整改与复查制度初步建立

《条例》对提高教育督导效能、不断强化教育督导结果运用做出了细致的规定。全省各地完善了督导反馈制度，进一步重视督导报告提交与公开。督导报告的提交与公开，有利于本级政府及上级督导机构及时掌握教育法律法规、教育方针政策及教育决策的执行情况，促进部门及下级政府切实履行教育职责，为政府调整相关政策提供决策依据与咨询，也有利于加强社会公众对教育督导活动的监督，发挥教育督导在“办人民满意教育”中的作用。据统计，全省设区市中有10个已将督导结果及重大督导活动向上级督导机构报送，有9个在政府网及媒体中公开督导报告。县、区中，有60个县已将督导报告上报政府，34个县将督导报告在媒体公开。如省督导办组织的市、县政府履行教育职责的评价，做到在规定的时间内向被督导单位反馈督导结果，逐项指出被督导单位存在的问题和薄弱环节，提出整改意见，限期整改。同时，进一步完善督导公开制度，利用政府门户网站、新闻媒体等公开督导意见书，接受人民群众监督。如全省县域教育现代化发展水平监测结果就在省级教育媒体公开。各级教育督导机构逐步建立“回头看”机制，适时进行复查，督促被督导单位牢固树立“问题必整改，整改必到位”的责任意识，体现了教育督导的严肃性和实效性。

2.激励制度与问责制度逐步落实

重视教育督导结果的有效运用是现代教育督导建设的显著标志，是督导结果报告效力的体现。《条例》对督导结果的运用做出具体规定，为督导结果的运用提供了依据和保障。加强制度建设，使督导结果运用逐步走上法制化和规范化的轨道，体现了督导结果的專业权威和行政权威性。调研显示，全省正在逐步落实教育督导激励制度与问责制度，教育督政结果在干部考核、任免、奖惩中得到体现。在学校评优评先、干部任免、教师考核方面，教育部门已充分参考督学结果及听取责任督学的意见。约谈与通报被督导单位负责人正在成为常用的督导结果体现手段，对问题整改不力或没有完成整改落实任务的被督导单位，实施问责。这凸显了教育督导在教育治理体系中的地位与作用，进一步强化了教育督导在依法治教、依法治校中的作用，有助于保障教育法律法规和方针政策的贯彻落实，为深入推进教育改革发展保驾护航。

（五）教育督导保障机制得到优化

1.强化了教育督导的保障工作

为了教育督导机构能正常开展督导工作，《条例》规定县级以上人民政府须配备与教育督导任务相适应的人员，将教育督导经费列入财政预算，保证教育督导办公条件。调研显示，各地财政根据教育督导工作需要，已将教育督导经费列入财政预算，10个设区市、76个县单列科目安排督导工作经费，其他市、县则在教育部门总经费中列支。督导经费用于教育督导办公、购买第三方服务及责任督学经常性督导经费保障。如义乌市设立了购买第三方服务、督导办公经费、责任督学专项补贴及支持第三方教育评估机构建设专项经费每年共计180万元，充分保障了督导工作的实施。同时，已有4个设区市及26个县出台了责任督学补贴制度。

2.加强了教育督导舆论宣传工作

法律要发挥作用，首先是社会各界信仰法律。因而，强化《条例》的宣传教育有助于突出法治精神，树立法治意识。调研显示，各地通过各种途径加大《条例》等教育督导工作法规及相关政策的宣传力度，推动教育督导事业健康发展。全省有10个市、55个县由政府或人大组织了《条例》宣讲会，形成了社会各界重视、支持教育督导工作的浓厚氛围。政府各部门也积极支持教育督导工作，及时解决教育督导工作中遇到的困难和问题，为教育督导工作创造良好的环境和条件。

三、《条例》实施中存在的主要问题

总体上，《条例》颁布后，全省各级政府重视普法宣传，深化教育督导体制机制改革，健全管理体制，强化运行机制，在督促各部门、下级政府及各级各类学校落实教育法律法规和教育方针政策、规范办学行为、提高教育质量等方面发挥了重要的作用。但在问卷以及实地调研中可以发现，仍有部分市、县政府沿用原有督导运作模式，存在《条例》实施进度过慢、效果不佳等问题。这体现在管理体制及运行机制未深入改革、组织机构的建设仍未加强、未有效运用督导结果及落实教育督导保障等方面。

（一）督导管理体制尚未完全理顺

截至2020年9月，仍有约半数市、县实施《条例》进度过慢，至今未召开督导委员会会议，未对《条例》的实施做出制度性安排，未全面贯彻落实中央关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见。部分市、县教育督导经费未单列科目，教育督导经费的独立性未得到全面保障。

（二）部分市、县督导机构的建设有待完善

目前仍有2个市、49个县尚未设置总督学。有9个县的教育督导机构与其他科室合署办公，职能交叉，职责不清。有7个县的教育督导机构及职能设置于教育行政部门下属机构，层级过低，缺少权威性。约半数县的教育督导机构尚未明确具体编制数，部分设区市、县教育督导机构人员过少，机构人员安排具有随意性。约三分之二的市县未建立责任督学工作补贴制度，督学的工作积极性受到影响。

（三）同级督政尚未全面开展

目前，约半数市、县仍未安排同级督政项目及实施具体督政，对同级政府部门教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行，区域落实教育优先发展同级监督机制未全面落实。促进教育事业健康发展区域主体能动性未充分发挥。

（四）区域第三方专业评估机构建设薄弱

培育、扶持第三方教育专业评估监测机构发展是《条例》的亮点，但目前只有7个设区市及15个县成立了第三方督导评估监测机构，大部分县未设立第三方专业评估机构。目前的第三方评估机构大多依托于教育学院等高等院校，仍是半官方机构，独立第三方评估机构严重偏少，影响全省深入推进管、办、评分离的现代学校制度建设。相关情况如表1所示。

表1 第三方专业评估机构设立情况统计表

[项目设区市县（市、区）是否是否本市是否设立第三方教育评估专业机构？ 63.64% 36.36% 16.67% 83.33% 第三方教育评估机构属于何种性质？依托教育学院、教育部门下属教育机构 85.71% / 53.33% / 民间第三方 14.29% / 46.67% / ]

（五）督导结果的运用仍不全面

据统计，目前有3个市、11个县的教育督导机构未依法向政府及上级督导机构报送督导计划及督导报告，未建立问责制度，督导结果未公开，督导报告尚未作为考核、奖惩、任免被督导单位及其主要负责人的重要参考，未作为教育决策、教育项目安排的重要依据。部分市、县的教育督导工作仍流于形式。

四、进一步加强《条例》实施的建议

实施好《条例》既是贯彻落实中央深化新时代督导体制机制的改革与教育评价改革的要求，也是法治政府依法行政的需要。各有关部门、地方各级政府、各级各类学校要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和全国教育大会精神，深化教育督导体制机制改革，认真实施好《条例》，加强教育督导法治建设，为浙江省优先推进教育高质量发展，率先高水平实现教育现代化做出贡献。

（一）进一步加强《条例》宣传

从教育治理体系“管办评”分离的要求来看，《条例》的颁布，体现了公共服务性、依法独立性和客观公正性，在构建教育决策、执行与监督之间既协调又相互制约的“内循环”上，体现出决策的、执行的统整性和监督的权威性。《条例》的颁布，填补了浙江省教育督导法制的空白，对于推进教育综合改革，解决人民群众关注的教育难点和热点问题，特别是强化学校依法规范办学，以及促进市、县政府依法履职等方面奠定了坚实的基础。普法要先学法，各级政府要坚持普法与依法督导相结合，加大宣传力度，组织多种形式的宣传活动，带头学习落实《条例》。各级政府要通过普法活动，宣传《条例》的基本内容和重大创新，提高社会公众对《条例》的知晓率，营造良好教育督导环境。

（二）进一步加强教育督导机构建设

教育督导机构是依法履行教育督导职能的部门，特别是督导委员会起着统筹、协调、指导本行政区域的教育督导工作，有其特定的法定地位，贯彻实施《条例》的首要任务就是成立政府教育督导委员会。尚未成立委员会的市、县政府要全面落实《条例》规定，加快教育督导委员会的建设，制定督导工作规程，统筹协调区域教育督导工作。教育督导室或督导办是委员会的办事机构，要规范设置，增加督导工作人员，要独立设置于教育行政部门，不能设在其下属机构，以提高其权威性。财政部门要单列科目预算教育督导经费，确保教育督导工作正常开展，还要建立责任督学挂牌督导补贴制度，提高督学的工作积极性。

各级教育督导机构要落实党的十八届三中全会《决定》中“强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”的要求，适应专业化、社会化评估的督导发展趋势，要支持第三方专业评估监测机构的建设，支持教师、家长及社会公众多元参与评估，建设社会化多元评估体系。

（三）进一步加强同级督政

全省各级政府要加强对教育督导工作的全面领导，建立健全教育督导工作领导体制，加强和创新督导工作，营造深化教育督导改革良好环境，加快推进教育治理体系和治理能力现代化。要进一步强化督政工作，促进教育优先发展。同级督政作为浙江在教育立法方面的创新，体现了落实全省教育大会精神。各级教育督导机构要依据《条例》加强同级督政，细化、分解相关职能部门教育责任，明确发展教育事业是政府各相关部门的共同责任，提高部门主动履行教育职责的积极性，有效形成教育合力，增强地方政府落实教育优先发展的主体意识。

（四）进一步强化督导结果运用

全省各级政府要以率先高水平实现教育现代化为目标，展现走在前列、勇立潮头的担当。要充分运用督导结果促进教育事业发展，公开督导意见书及报告，落实问责制度与整改制度。要将督政结果纳入政府对部门的考绩，将督学的结果纳入对学校的考核。特别是在各类专项督导中，对教育问题突出、办学不规范、教育教学质量低下的被督导单位，督导机构要对其负责人采用约谈及通报的方式进行问责，并向有关人民政府或者主管部门提出责任追究的建議，以确保督导实效。要通过教育督导促进各级各类学校以“办好人民满意的教育”为标准，努力实现人人成才、全面发展的目标。

（五）适时开展人大执法检查

建议省人大常委会适时组织开展《条例》实施执法检查，以保障法规的有效实施。通过执法检查、推动各级政府依法深化督导体制机制改革，为推进浙江省教育治理体系与治理能力的现代化，全面落实教育现代化强省战略保驾护航。

作者：胡加良

教育督导研究论文篇2：

论我国教育督导制度的价值转向

摘要：从1977年邓小平提出重建教育督导制度的构想和建议到2012年《教育督导条例》的颁布，我国教育督导制度经历了30多年的发展。基于政策文本的分析可以发现，我国教育督导制度呈现出从“工具”本位到“人”本位、从“效率”到“公平”、从“单一”到“多元”的价值转向。在教育督导的未来发展中，应发挥督导机构的独立职能，加强督导队伍的能力建设，实施个性化的教育督导方式。

关键词：教育督导制度；历史回顾；价值转向；发展建议

我国教育督导制度源于新中国成立之初的教育视导制度，当时，教育部设立视导司，各省教育厅设立视导员。然而，自1950年代以来，教育督导机构和队伍逐渐削弱以致取消。直到1977年，邓小平同志在关于《教育战线的拨乱反正问题》的谈话中，提出了恢复和重建教育督导机构和建立教育督导制度的构想与建议，这标志着我国现代教育督导制度重建的启动。从邓小平同志提出建立教育督导制度的构想到2012年《教育督导条例》的颁布，我国教育督导制度经历了30多年的发展。本文试图在梳理政策文本的基础上，对我国教育督导制度进行价值取向层面的分析，并提出未来发展建议。

一、我国教育督导制度的历史梳理

回顾我国教育督导制度30多年的发展历程，根据不同时期教育督导工作的重心与特点的不同，可以大致将其划分为恢复重建期（1977年—1991年）、初步发展期（1991年—2000年）以及逐步完善期（2001年至今）。

1.教育督导制度的恢复重建（1977年—1991年）

1977年，邓小平同志在题为“教育战线的拨乱反正问题”的讲话中提出：“要找一批四十岁左右的人，天天到学校里跑。搞四十个人，至少搞二十个人专门下去跑。要像下连队当兵一样，下去当‘学生’，到班里听听课，了解情况，监督计划、政策的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得快，问题解决得快。可以先跑重点大学，跑重点中学、小学。这些都是具体措施，不能只讲空话。”[1]这段讲话明确提出了教育督导的人员结构（四十岁左右的，20-40人）、督导的对象（大学、中学和小学的课堂情况，教育计划和政策等的执行情况）、任务（到班里听听课，了解情况，监督计划、政策的执行，然后回来报告）和具体方法（天天到学校里跑，到班里听听课），在某种程度上可以视为教育督导制度建设的构想。随后，我国便开始着手重建教育督导制度。

1983年，教育部在召开的全国普通教育工作会上讨论了《建立普通教育督导制度的意见》，提出了建立教育督导机构的要求。之后，国务院办公厅转发《关于实施义务教育法若干问题的意见》（1986年），明确指出要“逐步建立基础教育督学（视导）制度。国家和地方逐步建立基础教育督学（视导）机构”。五年之后，《教育督导暂行规定》（1991年）得以颁布，对教育督导的任务、范围、督导的机构及其职能、督导人员的基本条件等都作出了详细规定。其中，教育督导的任务是“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现”。这一任务包含“督政”和“督学”两个方面，即在监督教育方针、政策、法规的贯彻执行情况的同时，监督学校的教育教学工作。《暂行规定》指出督导的范围主要是“中小学教育、幼儿教育及其有关工作”，这个督导范围的界定在之后的20年里一直未曾改变。《暂行规定》的颁布标志着我国“督政”与“督学”相结合的教育督导制度的正式建立。

这一时期，我国教育督导机构也得以不断发展。1983年发布的《建立普通教育督导制度的意见》就提出了教育督导机构的建设要求，指出县以上教育行政部门都要设立督导机构，并要求先试点，而后逐步实行。在此之后，教育部设立视导室，后又更名为国家教育督导司，负责巡视、检查和指导帮助全国各地的普通教育工作。1988年教育部发布的《关于建立教育督导机构的通知》又进一步推动了国家各级教育督导机构的建立。

2.教育督导制度的初步发展（1991年—2000年）

1991年发布的《教育督导暂行规定》为我国教育督导制度的发展奠定了基础，成为教育督导工作的指导性文件。在此之后，我国教育督导制度进入初步发展期。这期间，国家十分重视教育督导制度的建设，许多关于教育督导的政策相继颁布。《暂行规定》颁布后不久，国家教委发布《普通中小学校督导评估工作指导纲要》，进一步指出督导评估的目的，明确了监督评估的内容要点，包括办学方向、学校管理（包括组织领导、队伍建设、德育工作、教学工作、总务工作）、教育质量和办学条件等。可以说，《指导纲要》是对《暂行规定》的进一步细化。

同时，国家各项教育法律法规也在不同程度上推动着教育督导制度的发展。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出：“各地教育部门要把检查评估学校教育质量作为一项经常性的任务。要加强督导队伍，完善督导制度，加强对中小学学校工作和教育质量的检查和指导。”此外，《纲要》提出的全国基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的发展目标，使得之后很长一段时间内，我国教育督导工作都围绕着“两基”目标的实现。而《中华人民共和国教育法》（1995年）关于“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”的规定，标志着我国教育督导的实施在法律层面有了保障。

1997年，国家教委发布《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》，要求1998年以前在全国范围内全面推行对中小学校进行教育督导评估的制度。较之1991年发布的《普通中小学校督导评估工作指导纲要》，修订稿将“实施素质教育，全面提高教育质量”作为督导评估的目的，并进一步明确其适用范围为对儿童、青少年实施初等教育和普通中等教育的机构，主要包括城乡全日制完全小学，全日制普通初级中学、高级中学和完全中学以及九年一贯制学校。紧接着，1998年，国家教委发布《关于做好1998年教育督导工作的若干意见》，在肯定教育督导对推进全国“两基”工作的重要作用的基础上，将对中小学校督导评估作为推进中小学实施素质教育的有力措施，提出1998年要在全国范围内推行中小学教育督导评估制度，并在今后两年内集中开展专项督导检查。《意见》还指出，要进一步完善教育督导制度，加强督导机构和队伍建设。随后，全国各地围绕“两基”和素质教育的实施，掀起对普通中小学校进行督导评估的热潮。

1999年8月，教育部发布《关于加强教育督导与评估工作的意见》，明确了教育督导与评估工作主要是进行督导、评估和检查、验收，指出“评估既是教育督导的重要手段，又是教育督导的一项重要职能”。同时，提出要建立和完善教育督导与评估制度，包括建立和完善“两基”督导检查和巩固提高复查制度、建立全面推进素质教育的督导评估制度以及建立对地方教育行政工作的督导检查制度。可以看出，这一《意见》特别强调对地方各级政府贯彻执行教育法律法规的督导检查制度，强化了我国教育督导制度“督政”的职能。

这一时期，除了国家相继颁布了多项教育督导政策和规定外，各省市也都出台了本地区的教育督导规定或条例。1999年初，北京市人民政府颁发了《北京市教育督导规定》。之后，湖南、辽宁、上海、陕西等省（直辖市）也相继颁发了本省（直辖市）的教育督导规定。同时，一些市、县也出台了市、县级教育督导规定。[2]这些地方教育督导规定或条例在短期内迅速出台，反映了我国教育督导制度建设的初步发展已见成效。

3.教育督导制度的逐步完善（2001年至今）

从2001年至今，可以说是我国教育督导制度逐步完善时期，表现为督导制度的逐渐细化与深化。细化主要体现为督导范围和内容的进一步详细化和具体化，我国专门制定了关于基础教育、政府工作、中等职业教育、县域义务教育均衡发展的督导政策，具体包括国家教育督导团发布的《关于加强基础教育督导工作的意见》（2001年），教育部出台的《关于建立对县级人民政府教育工作进行监督评估制度的意见》（2003年）、《中等职业教育督导评估办法》（2011年）以及《县域义务均衡发展督导评估暂行办法》（2012年）。“深化”则是指，作为我国第一部完整的关于教育督导的法律，“千呼万唤始出来”的《教育督导条例》（2012年）的颁布使得我国教育督导制度最终实现法制化。

2012年9月颁布的《教育督导条例》是我国教育督导制度30多年发展的“集大成者”，它的出台改变了我国教育督导制度无法可依的现状，标志着我国教育督导制度在法制化的道路上迈进了一大步。这一条例明确规定了督导的具体对象、督导的职能、督导机构的法律、法规权限以及督导的频率。需要指出的是，《教育督导条例》将督导范围从中小学教育及幼儿教育扩展到各级各类教育，并对各项督导的频率作出了规定。同年9月5日，教育部发布了《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》，将“促进学校深化改革，遵循教育教学规律和学生身心发展规律，为每个学生提供适合的教育”作为学校督导评估的目的之一，并指出学校督导评估的原则是“坚持以学生发展为本”。对学生发展的关注与重视是这一《意见》的重要特征。

除了颁布上述政策法规之外，这一时期，国家教育督导团还发布了一系列教育督导报告，分别是《国家教育督导报告2005：义务教育均衡发展》（2006年）、《国家教育督导报告：关注义务教育教师》（2008年）以及《国家教育督导报告：关注中等职业教育》（2011年）。三份报告分别对义务教育均衡发展现状、义务教育教师情况、中等职业教育发展现状的督导结果进行分析并提出督导意见，以推动其进一步发展。

二、我国教育督导制度的价值转向分析

通过对教育督导政策文本的深入分析可以发现，30多年来，我国教育督导制度的价值取向发生了从“工具”本位到“人”本位，从“效率”到“公平”，从“单一”到“多元”三大层面的转变。

1.从“工具”本位转向“人”本位

我国教育督导制度自建立以来，一直充当着监督评估我国教育发展、为实现国家教育目标服务的“工具”，主要发挥着工具性价值，教育性价值没有得到发挥。反映在督导过程中，就是教育督导工作重“监督、评估”而轻“指导”的倾向十分明显。《教育督导暂行规定》的颁布确立了我国教育督导制度既要“监督”教育行政部门对政策法规的贯彻实施情况，又要“监督”学校的教育教学工作的职能。之后，1992年召开的党的十四大提出“各级各类学校都要贯彻党的教育方针，全面提高教育质量，到本世纪末，基本扫除青壮年文盲，基本实现九年制义务教育”的战略目标，1994年召开的全国教育工作会议又进一步把“两基”确定为今后一个时期我国教育发展的“重中之重”。1994年9月，国家教委发布《普及义务教育评估验收暂行办法》，加大对基本普及义务教育的评估验收工作，对各地“两基”目标的实现情况进行“监督评估”就成了20世纪90年代我国教育督导工作的主要任务。1997年，国家教委发布《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》，进一步提出督导评估的目的包括“实施素质教育”和“全面提高教育质量”。紧接着发布的《国家教委关于做好1998年教育督导工作的若干意见》将对中小学进行的教育督导评估作为推进中小学实施素质教育的有力措施。自此，教育督导的工作重心由实现“两基”转为推进中小学校素质教育的发展，同时，继续推进“两基”工作、巩固“两基”的成果仍是教育督导的重要目标。

正是本着发挥教育督导在监督评估“两基”和实施素质教育工作中的重要作用，1999年教育部发布《关于加强教育督导与评估工作的意见》指出，“评估既是教育督导的重要手段，又是教育督导的一项重要职能”。这一规定确立了评估在教育督导中的重要地位，更加剧了我国教育督导重“督”的倾向。2001年发布的《关于加强基础教育督导工作的意见》提出，要“确立教育督导在基础教育改革与发展中的重要地位”，继续强调教育督导在实现“两基”目标和推进素质教育中的重要作用。再加上后来教育部颁布的《中等职业教育督导评估办法》及《县域义务均衡发展督导评估暂行办法》，开展教育督导依然是推动中等职业教育和实现县域义务教育均衡发展目标的重要措施，教育督导制度的工具价值依然存在。

然而，随着我国教育督导制度的逐步发展，应该看到教育督导正发生着从“工具”本位到“人”本位的转向，教育督导工作的开展更多地关注到人的价值。首先，教育督导旨在监督评估素质教育发展的推进与义务教育均衡发展目标的目的本身，反映了其对教育过程中的学生的关注。因为，实施素质教育的目的就在于促进学生的全面发展，而实现义务教育均衡发展则是关注教育中的公平问题，教育督导工作的开展不仅要让“所有人都能受教育”（“两基”目标），还要让“所有人都能受好的、公平的教育”（义务教育均衡发展）。而2012年颁布的《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》更是把学生的发展放在至关重要的地位，其提出的“坚持以学生发展为本”的学校督导评估原则是我国教育督导制度重视人的价值的重要体现。

其次，我国教育督导制度在实行督导结合的情况下，由重“督”转向重“导”，即在继续发挥监督评估作用的同时，更侧重于提供相关指导。这一从重“督”到重“导”的转变，明显意味着我国教育督导制度从“工具”本位向“人”本位的价值转向。在以实现“两基”目标为中心的重“督”的督导阶段，督导评估工作十分重视那些可量化的指标，如《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》将执行招生计划情况、学籍管理、流失率、留级率、教学设施等作为督导教学工作的重要指标，将教师学历达标率、专业证书考核合格率等作为督导师资队伍的指标；继而，《国家教委关于做好1998年教育督导工作的若干意见》提出“实施‘两基’要贯彻‘软件从严，硬件从实’”的标准。因此，在具体实际督导的过程中，贯彻执行一些定量的指标成为普遍措施。这一侧重以量化的指标进行监督评价的做法，是重“督”工作的明显特征。相比之下，重“导”的教育督导工作更侧重于关注人的看法与意见，而不是单纯地依赖一些量化指标。《教育督导条例》明确提出教育督导机构在实施督导过程中，“应当征求公众对被督导单位的意见，并采取召开座谈会或者其他形式专门听取学生及其家长和教师的意见”。此外，紧随《督导条例》发布的《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》提出，“把教育教学工作是否适应学生发展需要作为衡量学校办学水平的主要标准”，“在督促办学条件达到规定要求的基础上，重点督导学校对教师教学活动的指导和专业发展的支持”。这些重视人的发展的督导标准的提出，都反映了我国教育督导，正实现着从“工具”本位到“人”本位的价值转向。

2.从“效率”转向“公平”

自我国教育督导制度制定和实施以来，教育督导一直发挥着监督评估教育行政部门和学校贯彻实施教育政策法规的情况以及学校的教育教学工作的职能。在党的十四大（1992年）将“两基”确立为教育发展的战略目标以及全国教育工作会议（1994年）又进一步把“两基”确定为教育发展的“重中之重”之后，监督评估各地“两基”目标的完成情况成为很长一段时间内我国教育督导工作的主要任务。之后，1997年发布的《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》将“实施素质教育”作为督导的目的之一。自此，我国教育督导工作始终围绕“两基”和“实施素质教育”的发展主题。在这一过程中，教育督导工作始终以“效率”为价值取向，督导的目的就是监督评估各地“两基”目标的总体实现情况、学校开展素质教育的情况以及学校的教育教学质量，工作重心是目标的总体进展及其效率性问题，对于目标实现的具体均衡度和公平性问题一般予以忽略，所以城乡与区域之间的教育发展质量出现严重的两极分化。

随着教育公平问题逐渐受到关注，人们要求教育均衡发展特别是义务教育均衡发展的呼声越来越大，我国教育督导制度也开始转而将“公平”作为导向。2006年，国家教育督导团发布的《国家教育督导报告2005：义务教育均衡发展》，对全国及省域内城乡间、县级间义务教育公共资源配置状况进行分析[3]，展现了我国义务教育均衡发展的现状。这一报告的发布表明我国教育督导开始将“公平”作为重要的评价尺度。2012年初，教育部颁布《县域义务均衡发展督导评估暂行办法》，规定了义务教育均衡发展督导评估的内容和标准、县域内义务教育校际间均衡状况评估指标以及对县级人民政府推进义务教育均衡发展工作的评估指标及要求。这一《暂行办法》的制定明确了教育督导制度将义务教育均衡发展作为教育督导的重要目标。随后颁布的《教育督导条例》又将“促进教育公平”列为制定条例的目标。紧接着，《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》得以发布，提出“在工作机制上，要促进学校标准化建设和内涵发展”。这些政策条例的颁布都体现了教育督导制度对“公平”的关注。由此反映了我国教育督导制度从“效率”到“公平”的重要价值转向。

3.从“单一”转向“多元”

30多年来，我国教育督导制度同时还呈现出从“单一”到“多元”发展的趋势，主要表现为教育督导范围的扩大化、督导类型的多元化以及督导制度内容的多样化。

首先，从“单一”到“多元”的转向体现为教育督导范围的扩大化。1977年，邓小平同志的讲话中提出的“可以先跑重点大学，重点中学、小学”明确了督导的对象，即大学和中小学。1991年颁布的《教育督导暂行规定》规定了教育督导的范围是“中小学教育、幼儿教育及其有关工作”。1997年的《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》要求在全国范围内全面推行对中小学校的教育督导评估，此后很长一段时间，我国教育督导的范围都限定在中小学校。2011年发布的《中等职业教育督导评估办法》提出专门对中等职业教育进行督导评估，但严格来讲，也没有完全脱离这一范围界定。直到2012年颁布的《教育督导条例》，才将督导范围从中小学校扩展到各级各类学校。

其次，我国教育督导制度的多元化取向体现在我国教育督导类型的多元化。最初，我国建立教育督导制度的设想并没有区分教育督导的类型。《教育督导暂行规定》指出教育督导“分综合督导、专项督导和经常性检查，由教育督导机构根据本级人民政府、教育行政部门或上级督导机构的决定组织实施”。此后，我国教育督导工作的开展一直贯彻这一原则。2012年颁布的《教育督导条例》对督导频率作出了规定。紧随其后颁布的《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》提出“在评估方式上，要把综合督导和专项督导、定期督导和经常性督导结合起来，有针对性地开展督导评估工作”，确立了综合督导、专项督导、定期督导和经常性督导四种督导类型。

最后，督导制度内容的多样化也反映了教育督导制度多元化取向。1991年《教育督导暂行规定》的颁布标志着我国“督政”与“督学”相结合的教育督导制度的最终建立。长期以来，“督政”与“督学”相结合也成为我国教育督导制度区别于其他国家督导制度的显著特征。经过30年的发展，特别是自2001年以来，我国教育督导制度内容逐步多样化，分别于2001年、2003年、2011年和2012年专门出台了关于基础教育、县级人民政府教育工作、中等职业教育、县域义务教育均衡发展等方面的督导政策。

三、我国教育督导未来发展建议

通过分析30多年来我国教育督导制度的发展历程可以发现，我国教育督导制度呈现出从“工具”本位到“人”本位、从“效率”到“公平”、从“单一”到“多元”的价值转向。然而，虽然我国教育督导制度已经逐步完善，在价值取向方面实现了很大改进，但在现实督导过程中还呈现出这样或那样的问题。由此，在未来发展中，我国教育督导制度的建设应重视以下几个方面。

第一，发挥教育督导机构的独立职能，保障督导实施的独立性与专业性。《教育督导条例》的颁布正值我国教育改革发展进入新的时期。党中央国务院要求，要转变政府行政管理职能，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。[4]]然而，当前我国教育督导工作的实施还存在依附于教育行政工作的现象，无法独立行使教育督导的职能。政府工作职能的转变已经提出独立行使监督权的要求，反映到教育领域，必须重视独立发挥教育督导的职能，保障教育督导实施的独立性，切实发挥教育督导对我国教育发展的促进作用。同时，重视教育督导的专业性发展，包括建立专业化的督导队伍，制定专门化的针对各级各类学校的督导指标体系等等。

第二，重视教育督导人员的能力建设，加强对督学的资格认证与审查，提高督导的质量。教育督导工作的成效在很大程度上取决于教育督导人员的素质与能力，因而，教育督导人员的能力建设就显得尤为关键。当前，我国已经颁布了关于教育督导人员（督学）聘任条件等方面的政策文件，对专职督学和兼职督学的聘任都提出了相应要求，《教育督导条例》第二章专门讨论了督学的聘任条件。然而，至今各类政策文件中都没有明确对督学聘任的资格认证与审查，也没有提及开展对督学的培训，忽视了督学的能力建设。就专职督导人员而言，不少督学没有经过严格选拔及培训；就兼职督导人员来说，也缺乏严格的聘用标准，缺少规范的专业培训。[5]相比之下，英国非常注重对教育督导人员的选拔与培训，建立了严格的督导人员的选拔程序，对于满足选拔标准的候选人，首先要经过几个月的培训与见习，一旦开始正式的督导工作，还被要求进行持续不断的专业发展以训练自己的督导技能。[6]美国教育评估标准联合委员会专门制定评估人员标准，以提高评估人员的能力。[7]因此，现阶段我国应加强督导队伍的能力建设，开展对督导人员的资格认证与审查，重视对督导人员进行辅导程序、督导方法、督导技能等方面的培训，进而提高教育督导工作的质量，切实发挥教育督导在推动国家教育发展中的重要作用。

第三，实施个性化的教育督导方式，增强督导的有效性。长久以来，我国教育督导工作的开展一直坚持标准化，这就导致教育督导实施的过程中“一刀切”的现象十分严重，忽视了我国不同省市或同一省市不同地区教育发展水平的差异。由于经济发展水平的不同，各地的教育财政投入也会有所差异，而教育财政投入的差异必然导致学校师资建设的不同，同时也必然影响到学校的教育教学质量。面对这些差异，运用同样的督导标准和督导方式必然导致教育督导的无效。具有监督评估教育政策贯彻实施状况和学校教育教学质量职能的教育督导制度，需要有标准化的评价指标以衡量学校的发展。然而，在坚持标准化的同时，教育督导要考虑到不同地区教育发展水平的差异，考虑到地方政府教育财政投入的能力。教育督导部门要根据地方教育发展的实际情况，有针对性地开展个性化的教育督导，提出具体的、适合特定地区和特定学校教育发展的指导意见，以期增强教育督导的有效性。

参考文献：

[1]何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1988-2002）[M].海口：海南省电子音像出版社，2003：1344.

[2]郭振有.教育督导与素质教育[M].北京：人民教育出版社，2006：179.

[3]国家教育督导团.国家教育督导报告2005——义务教育均衡发展：公共教育资源配置状况[R].2006.

[4]教育部有关负责人就《教育督导条例》答记者问[EB/OL].http：//www.gov.cn/gzdt/2012-10/22/content_2248562.htm.2012-12-08.

[5]黄葳.我国教育督导体制现状、问题与改革路径[J].教育发展研究，2009（12）.

[6]王璐.英国教育督导与评价：制度、理念与发展[M].北京：高等教育出版社，2010：109.

[7]朱琦，扬辛，蔡雯卿.问题与探析：当代教育督导研究[M].天津：天津教育出版社，2006：123.

责任编辑：杨孝如

作者：付艳萍

教育督导研究论文篇3：

治理理论视角下的教育督导制度现代化改革研究

摘要推动教育督导改革，适应教育现代化发展需求，是促进教育治理体系和治理能力现代化的重要举措。本文通过分析教育督导制度的改革历程，指出改革过程中在机构设置、人员构成、实施过程、保障措施等方面存在的问题，并从治理理论的角度，提出了督导机构设置独立化、职能一体化、督学队伍专业化、实施过程民主化、基础保障工作规范化等六大举措，推动教育治理体系和治理能力的现代化。

关键词教育督导教育现代化治理理论

新中國成立以来，我国实行中央调控制的管理模式，但总体上说，政府侧重于通过集权、指令、强制的方式进行管理。教育督导作为教育行政的一部分，自然在管理上具有很大的行政性质，即主要通过行政权力来开展教育督导工作，非政府力量却很少参与其中，这导致教育督导活力不足，其职能未得到有效发挥。然而，要推动教育治理体系和治理能力的现代化，则需要教育行政部门转变管理思路和管理理念，进行教育督导现代化改革，以更加高效、科学、多元的方式进行督导活动。

1治理理论的内涵

治理理论主张通过转变管理理念和管理方式，寻找政府的善治之道。詹姆斯·罗西瑙认为治理不同于统治，它是政府组织和非政府组织共同参与管理的机制。[1]英国学者罗伯特·罗茨则认为我们需要建构新的社会统治和控制方式来实现治理。[2]该理论在我国也引起了探讨，俞可平将治理定义为在一定范围内运用权威来维持秩序，进而满足公众需要。[3]可见，对于治理的定义，中西方学者有不同的理解，它受到一定社会政治、经济、文化背景的影响。

在经过一些国家地方的运用和实践后，大家对“治理”形成了一些公认的核心理念：第一，参与组织多元化。第二，形成新的国家与公民的社会关系。第三，建构多中心治理模式。第四，政府、社会组织、市场以及公民个人之间形成良性互动。第五，以民为本，最大程度体现人民的意志。第六，多方参与公共政策的全过程。[4]

在2014年全国教育工作会议上，教育部要求加快推进教育治理体系和治理能力现代化。[5]教育督导作为推动教育治理体系和治理能力现代化的重要动力，提高其现代化水平意义十分重大。鉴于治理理论在现代公共管理实践中取得的显著成效，以及教育督导作为监督评价机构的特殊性，本文力求从治理理论的角度来探讨教育督导改革，探索出一条促进教育督导体系和督导能力现代化的道路。

2 教育督导制度的发展历程

我国开展教育视察监督的活动由来已久，最早可追溯到战国时期的《学记》。但是相对于西方发达国家，我国确立现代意义的教育督导制度的时间较晚。一般来说，改革开放以来我国教育督导制度改革大致经历了四个阶段：

第一阶段，从1977年到1985年是教育督导制度的恢复阶段，我国从中央到地方相继恢复或建立了视导机构，开展视导工作。

第二阶段，从1986年到1991年是教育督导制度的重建阶段，主要是进行督导制度建设，包括成立教育督导司、颁布《教育督导暂行规定》、发布《关于建立教育督导机构问题的通知》，从机构设置、法律规范、指导建议等各方面来确保教育督导工作的顺利有效开展。

第三阶段，从1992年到2000年是中国特色教育督导制度的形成阶段，我国基本上形成了从中央到县的四级教育督导网络体系、督导队伍进一步壮大，由此揭开了我国教育督导制度全面建设的序幕。[6]

第四阶段：从2001年至今是全面构建中国特色教育督导制度阶段，主要是对教育督导管理制度和教育督导体系进行更加细致的规定，包括督导职责划分、督导内容、督学素质等方面，全面提高教育督导的现代化水平。

总的来说，随着教育事业的发展和教育领域的改革，我国在教育督导制度方面取得了显著的成果。截至到2016年，我国建立了统一领导、分级管理的教育督导组织体系;[7]国家和各地教育督导机构都建立了督导队伍，包含1.75万名专职督学、10.37万名兼职督学、1.45万名督导行政人员;而且督导职能和内容也在逐步完善，确立了以督政、督学和监测评估三位一体的督导体系。[8]

3 教育督导制度存在的问题

然而，随着治理理念的逐步普及以及人们对其的逐步认可，我们会发现，以政府为主体主导的教育督导管理“一家独大”，社会民众很少或很难参与到督导的全过程，这难以避免地降低了督导制度的活力。而缺乏了政府-社会-市场-民众之间的良性督導互动，自然很难适应现代化的变革需要，其弊端逐渐凸显出来。

第一，在机构的设置上，教育督导机构的独立性相对不足。就目前来说，我国主要存在三种类型的教育督导机构：（1）人大予以成立的督导机构;（2）地方政府设立的督导机构;（3）各地教育行政部门内部设立的督导机构。[9]这三种督导机构分属于不同的管理部门，都有各自的职责和任务，管辖范围和权力大小也各不相同，这导致政府内部的督导队伍难以形成合力、有效发挥职能。

第二，在人员构成上，教育督导人员的专业化水平不高，整个督导队伍的专业素质有待提升。就整个督学队伍来说，很多督导人员是由校长和教师担任，甚至由教育行政领导兼任，从其经验来讲并非专业的督导专家。而且督学来源单一，行政色彩浓厚，缺乏来自社会独立力量的“新鲜血液”。另外督导队伍的年龄结构并不合理，队伍整体年龄偏大，青年力量稍显不足。[10]以我国目前情况来看，兼职督学和行政督学数量非常庞大，专职督学和专家型督学人数则稍显不足。这对于教育治理现代化的发展需求来说，显然是不匹配的。此外，我国尚未建立督学认证制度，对督学的选拔、任职要求落实不到位，这在一定程度上也制约了督学队伍的整体质量。

第三，在实施过程中，教育督导的科学性和民主化仍需提高。在行政系统内部，主要表现在：（1）尚未形成覆盖中央、省、市、县四级的督导大数据系统，降低了教育监测和教育督导评估的精准性。（2）不同地区、不同教育系统间的数据共享机制不够健全，不利于各地区、各部门之间的协作互动;在行政系统外部，教育信息较多封闭于政府内部，对于外界的开放性和透明性程度不高，导致社会组织和个人等第三方力量很难获取相对完整、准确、全面的教育信息，并且缺乏渠道和机会参与到教育督导的活动中。

第四，在保障措施方面，有关教育督导的法制建设有待进一步健全和完善。虽然从改革开放以来，我国颁布教育督导的法律法令多达38个，涉及教育督导的许多方面。但是从整体上来看，教育督导领域的法制建设和其他领域相比，存在着一些亟待解决的共同问题。比较突出的就是法规体系不完善、实施细则出台滞后、本身的质量有待提高，从而造成在执行和操作上存在诸多难题。比如《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国义务教育法》虽然都对教育督导的工作做了法律规定，但在机构设置、职责范围、督导队伍等方面的规定不够明确具体，造成有法难依的窘状，[11]直到2012年国务院颁发《教育督导条例》后，这一局面才得以改善，但是落实力度仍需加大。

4 教育督导制度的现代化改革

什么是教育现代化？顾明远教授认为，教育现代化是在现代信息社会的基础上，以先进教育观念为指导，运用先进信息技术进行教育变革的过程。[12]褚宏启教授则从教育现代化与教育现代性的关系出发，指出教育现代化是教育的现代性不断增长的过程。[13]可见，不论哪一种观点都强调教育的现代性，要求教育适应现代社会的发展需要。在推动教育现代化发展的前提下，我国的教育督导工作也应当及时进行改革，向现代化转型。所谓教育督导现代化，即教育督导工作要与教育现代化发展相适应，以先进的教育督导理念为引领，采用现代的教育督导方法与手段，不断引领、推动教育快速发展。[14]其内涵具体包含五方面：即督导管理法制化、督导制度规范化、督导队伍专业化、督导过程民主化、督导效能最优化。督导管理法制化是指用法律来监督指导教育督导工作，使其在法律的框架内运行，为各项工作的开展提供法律支撑;督导制度规范化即是进行顶层设计，从制度层面上规范教育督导权力的使用，并使各项教育督导工作进一步细致化、明确化;督导队伍专业化就是要提高督学的专业化水平，进行科学督导;督导过程民主化强调多方参与，并要求各督导主体（包括政府、社会、市场、个人）参与到督导的全过程中来，最大程度上体现人民群众的意志;督导效能最优化是进行教育督导现代化改革的目的和要求，教育督导作为教育系统中的“监督器”，其效力水平是衡量教育现代化的重要标志。这需要协调好政府-市场-社会之间的关系，使之相互配合形成合力，实现多元主体共治、良治。

可见，现代化的教育督导制度已经与治理理论形成了内在的密切关联。现代化的教育督导制度要求教育督导部门转变管理观念，调整督导定位，创造有利的渠道吸引社会和民众参与到督导中来，提高教育督导制度的活力。具体措施包括以下五个方面。

第一，独立设置教育督导机构。教育督导机构作为教育部门内部的反馈系统，在指导各项教育工作中发挥着重要的功能。因此，要实现教育督导的现代化，首先在机构设置上要改变之前的三种设置模式，实行独立管理，保持独立性，这样才能更好地发挥其职能作用。当前，国际上主要有三种形态的教育督导机构：（1）以英国为代表的完全独立式。（2）大多数国家采用的相对独立式。（3）以美国为代表的依附式。[15]根据我国的发展情况和国外的改革经验，在教育行政管理内部建立一个相对独立的督导系统，是提高教育管理效率与效益、推动教育治理体系和治理能力现代化的重要方面。[16]

第二，教育督导职能一体化。监督和指导作为教育督导的两个基本职能，是政府对教育进行宏观调控的重要手段。在现代治理体系下，教育督导要弱化行政控制，以督学为基础，更加强调指导服务职能的发挥，联合社会组织、市场、个人等主体进行多方协调管理。此外，随着教育改革的全面深化，教育质量问题成为教育工作的重中之重。因此，教育督导机构要加强对学校各方面工作的督导，成为学校教育工作的服务者和各方面管理机制的协调者，切实提高督导效果。

第三，教育督导人员队伍专业化。严格把控选拔、任用、培训、考核的全过程，全面提高教育督导人员的整体素质。首先在选拔任用方面，建立和践行督学专业资格制度，对教育经验、专业能力、个人品质进行严格要求，提高督学准入门槛。其次在人员构成方面，提高专业督学和专职督学的比例，保障政府-社会组织-市场-个人在督导队伍中占有合理科学的代表席位，最大程度上实现“教育福祉”。再次在日常督导工作当中，要重视在职培训教育并提供相应的服务，通过建立专业规范的督导专业培训制度，不断提高督导人员的业务水平，使其能够适应教育发展的要求。此外，在进行考核时，严把质量关，将不合适的人及时从队伍中剔除掉，以提高教育督导机构的专业性和权威性。

第四，教育督导实施过程民主化。所谓民主化，就是充分重视各级各类督导主体的意志，并且创造机会鼓励和支持社会组织、市场、公民等相关利益者都参与到教育决策和监督的进程中来。治理理论强调多方参与，追求“善治”。因此，在督导实施过程中，要打破政府的垄断地位，协调政府-市场-社会组织三者的关系，规范各方的管理范围和界限，给社会组织和市场以发挥作用的空间，使社会力量和市场与政府的教育督导机构相互配合，实现多元主体共治，是教育督导现代化的重要体现。

第五，教育督导评估科学化。督导评估，是督导和评估的有机结合，也是教育督导工作的重要環节。一方面，在对各被督导单位进行评估时，教育督导部门和人员既要考虑到全国各地区的基本教育实际，又要根据不同学校的发展情况，建立起科学的且富有个性化教育督导评估指标体系，实现教育领域的百花齐放。另一方面，要建立政府督导评估、学校自我评估和第三方评价相结合的评价体系。以我国目前情况来看，非政府的评估组织发育还不健全，力量较小，难以独立有效地承担起督导评估的大任。这就需要政府给予大力支持和帮助，有意识地培养社会评估组织。

第六，基础保障工作规范化。除了对教育督导的内部各环节进行改革外，还需要外部条件的有力支持，包括法制建设和技术保障。要实现依法治教、依法督导，就用健全的法律法规来保证教育督导的权威性、规范性，为教育督导制度的健全和完善提供法律基础，全力保障各项工作的贯彻实施，并为各方参与力量保驾护航。此外，进一步开放教育督导大数据，利用“鲶鱼效应”激励各方督导主体对其进行开发和使用。随着大数据技术的成熟和完善，政府应主导建立一个汇集全国、开放共享的教育督导数据平台，并携手其他主体充分利用数据技术进行科学分析和决策，提高教育督导的能力水平，实现管理信息化、智能化。

总之，教育督导改革是一个系统工程，涉及教育督导活动的各个环节，它们相互联系、相互影响、相互促进。因此，教育督导作为教育系统中的监控环节，我们要以其现代化改革为切入点，来推动教育治理体系和治理能力的现代化。[17]

参考文献

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