城镇化建设中集体土地论文

摘要：随着社会的发展，小城镇建设成为了有关部门最为重视的问题之一。在小城镇建设中面临着土地与规划问题，这影响着城镇建设的速度。本文主要对小城镇建设中土地与规划问题进行了具体的分析，描述了小城镇建设中土地与规划问题的现状，提出了相关的解决措施。以下是小编精心整理的《城镇化建设中集体土地论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

城镇化建设中集体土地论文 篇1：

城镇化成本控制的政策性与制度性路径比较研究

摘 要：以征地为手段的传统城镇化模式，其政策性路径虽经不断调整完善，以满足被征地农民的补偿需求，但是在实施中，却因各方博弈而推升了城镇化成本。在各类聚落存在区位乃至地价差异的条件下，征地模式不应成为城镇化的唯一模式。实践经验表明，允许农民自主参与城镇化，实现多主体分担成本，可能是避免因征地而引发讨价还价、进而推升城镇化成本的有效路径。从改进城镇化模式的制度性路径入手，促进多主体共同分担，将是降低成本、促进和谐发展的有效路径。

关键词：城镇化;成本;集体土地

一、城镇化成本的双重内涵

在我国经济发展由高速增長阶段向高质量发展阶段的转变中，城镇化模式也面临着转型。与几乎不计成本的快速城镇化相比较，高质量发展阶段更应注重城镇化的成本问题。城镇化的各类成本（尤其是土地成本）最终会摊入各类产品成本，对市场价格、产业竞争力和经济发展质量产生不可低估的影响。2014年颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出要建立“合理分担公共成本”的成本分担机制，主要解决的是农业转移人口市民化过程中政府、企业、农民工分担相关费用的问题。基于此，学界对城镇化成本的研究，多聚焦于作为新型城镇化的核心问题——“人的城镇化”方面，多集中于农民工市民化成本[1]。

从城镇化成本的概念看，现有研究大多将城镇化成本看作是城镇扩张所需要的投入或资金，包括在基础设施、教育、医疗、社会保障、住房等方面的支出。随着研究的深入，学者将研究视角投向“化”的过程所产生的成本[2]。城镇的运行和发展本身就需要付出成本和代价，比如城镇日常的运营维护成本，但这不是城镇化成本的研究内容，城镇化成本的研究核心是由农村向城镇转型过程中所产生的一系列成本，要区分好城镇日常运行成本和城镇化成本。

从城镇化成本的构成看，现有研究有根据承担主体的不同，分为个人成本、企业成本和政府成本等[3-4];有从用途或功能的角度，划分为基础设施建设成本、住房成本、社会保障成本、公共管理成本等[5-7];有分类为直接成本和间接成本[8]、狭义成本和广义成本[2]等（表1）。

基于对城镇化成本构成的认识和分类的不同，研究者对城镇化成本的测算结果也呈现多样性，甚至相差悬殊。城镇化作为一个社会发展过程，有些成本是有形的、可量化的（比如住房、教育、社会保障、基础设施等投入），有些成本是无形的，难以量化的（比如某些制度、政策的成本）。现有研究大多将有形成本汇总，再均摊为每一农民工变市民的人均成本;也有研究者运用回归模型，估算了全国和各省的城镇扩张成本。尽管这些研究在指标选取、测算方法、数据处理方法等方面存在不同，测算结果存在差异，但均以农民工市民化的成本为主体。

从中国农民群体看，农民工和失地农民确是当前农民市民化的“首要受力群体”。城镇化面临的更多农民居住在农村，如何解决这部分农民就地就近城镇化的成本问题，现有文献对此研究不多[13]。完整地观察我国的城镇化发展历程，作为一个“农村”变“城市”的过程（或者更确切地说是农村生活方式向城市生活方式进步的过程），实际上存在的一个前提条件，就是按照宪法中关于城市和农村的规定，土地性质由农村集体所有变为城市国有（图1）。由此形成了土地征收成为实现城镇化的逻辑起点，也成为发生城镇化成本的实际起点。按照现有的征地程序，农民的集体土地被征收后，征地单位支付一定的征地补偿费，包括土地补偿费和安置补助费。按照政策规定，征地补偿费会在农民转非后优先用于给转非农民一次性补缴社会保障费用。

本文认为，关于农民工市民化成本的研究，仅只构成了城镇化成本研究的一部分。这一部分城镇化成本，可定义为城镇化的“不变成本”，也就是说，有关住房、市政基础设施、社会保障、教育等支出在一定时期内是一个相对不变的常数，无论农民异地或是就地就近实现城镇化，都需要进行不断投入以对现状加以改进完善。除此之外，在许多地区还存在着与人的城镇化相联系的“土地城镇化的成本”，也就是征占土地所发生的成本。这一部分成本与所谓“不变成本”相比是经常发生变化的。经常发生变化的主要原因：一是被征占土地的区位不同以及这些区位由于各种条件变化（比如交通、服务等条件的变化，地方属性或功能的变化）而导致地价发生变化，这类变化属于相对可预计的;二是在市场对土地资源配置发生一定作用的条件下，由土地征收各当事人之间讨价还价而导致的变化，这种变化属于相对不可预计的。

综上所述可见：我国的城镇化成本实际上具有双重内涵，即人的城镇化成本和土地城镇化成本。二者在现实中密切相关，相互制约和影响。在以征地为手段的城镇化模式中，支付人的城镇化成本的资金往往来源于土地的城镇化（即所谓“以土地换XX”），而土地城镇化收益多少往往也成为制约人的城镇化成本能够得到多少足额补偿的“边界”;或者说，不变成本的补偿程度受到可变成本的限制。

二、政策性路径对城镇化成本的推升作用

基于城镇化成本的双重内涵，不难得到对于城镇化成本的支出实际上存在着以下两种假定：一种假定是按照现有城镇化模式而倒推出的土地变性假定，即以土地性质由集体所有变为国有作为城镇化前提条件的制度性假定，这种假定下的城镇化成本包含人和地同时城镇化;另一种假定是改变上述的现有模式，即不将征地作为城镇化的前提条件，在将土地变为国有和允许保持土地原有集体所有制性质这两种情况下实现人的城镇化[14]，这种假定下的后一种情况，城镇化的成本不包含土地城镇化的成本。显然，在这两种假设和模式中，城镇化成本的升降不同主要取决于是否存在土地征占的“可变成本”。在以土地征占为国有的假定下，采用人与地的城镇化并行的模式，改善对于失地农民的征地补偿，主要通过调整和完善相关的各类政策，因此本文称之为解决成本问题的“城镇化的政策性路径”。而在不征地的假定下，由于仍然保持了土地由农民集体所有的性质，实际上突破现有的制度框架，因此本文称之为解决成本问题的“城镇化的制度性路径”。

无论是控制城镇化成本的政策性路径还是制度性路径，其共同的出发点都是为提升农民在城镇化中享受到的福利。两种路径的不同之处在于是否改变土地的所有制性质。传统的征地城镇化模式必然造成农民失地问题，而减少农民被征地的损失，实际上增加了征地方补偿农民损失的支出。本文所谓的政策性路径，实际上也就成为在征地城镇化模式下，通过调整政策，以增加征地用地一方的支出来满足被征地农民补偿愿望的一种方式。有学者将其认定为降低城镇化成本的途径之一[15]。从现实经验观察，土地征收过程成为在当事各方博弈中不断调整征地补偿政策、缓和社会矛盾的过程。在这个讨价还价的过程中，拿地价格不断攀升：从征地方或土地开发方来看，拿地成本不断水涨船高;从被征地方来看，征地补偿也经由转居转工、货币补偿、货币+实物补偿、再到实物补偿房屋由1套到“1+n”套的增加。其中，1为农户居住的住宅，n为超出农户居住以上、补偿其他损失而支付折合的套数（这个“套数”可以是物理数量，也可能是折合系数）。

以下用北京市D区的城镇化过程为例，说明政策性路径对于城镇化成本的推升作用。该区的人口城镇化率1979年为15.25%，政府所在地的城镇建设用地为11平方公里。到2017年，人口城镇化率达到71.90%;到2020年，新城的城市建设用地控制在65平方公里以内。由于扩大的城市建设用地绝大部分来自于农村地区的村庄，为便于研究，将该区城镇化的过程描述为“村庄消失”的过程。据1996年和2016年两次全国农业普查数据，该区的行政村数量已由558个减少到504个，约占全市同期村庄减少总数的16.2%。

村庄消失的情况有以下几种（图2）：一是因重点工程被征地搬迁的村庄。该区内各公路和国道、地铁等重大交通设施，郊野公园等环境精品工程，新机场等重大工程项目涉及一批村庄的拆迁。二是因产业园区的发展而被征地搬迁的村庄。该区的工业园区起步于1992年，目前共有15家工业园区（产业基地），其中涉及村庄整体拆迁的项目有国家级开发区及扩区、生物医药基地配套区、国际印刷包装产业基地。三是因城市开发建设而征地拆迁的村庄。20世纪80年代的卫星城建设、21世纪以来的新城建设，既分担市区的相应功能，吸引市区人口向卫星城转移，缓解市区人口压力，又要承担本地区综合功能，支撑带动本地区的经济发展。为满足城市开发建设的土地需求，兴建了一批土地一级开发项目，为新城的扩张提供空间的同时，使农民逐步成为城市居民，享受城市的各项公共服务和社会保障。四是因小城镇建设被征地搬迁的村庄。从1994年开始，该区的6个镇先后被列为国家级或市级小城镇建设试点单位。小城镇拥有配套的土地、户籍等优惠政策，加速了房地产业、现代制造业、观光旅游业、休闲农业等产业向小城镇集中，以人流为中心带动资金流、信息流、物流等诸多要素向小城镇聚集。为满足小城镇的建设需要、发展需求和改善村民的居住环境，其中3个镇对镇区的村庄进行了改造，安置村民住进楼房。五是城乡结合部改造的村庄。2010年开展的城乡结合部地区改革启动了50个重点村城市化改造工程，其中涉及该区的4个镇。

在上述五类村庄消失的过程中出现的一系列問题（比如，土地出让金与实际补偿给农民的土地补偿金之间存在巨额差价，政府对补偿费用的自由裁量权过大导致的政策不统一，被征地农民的再就业和社会保障等后顾之忧）使征地方与被征地方存在诸多矛盾。为缓解社会矛盾，征地补偿政策进行过多次调整，不断完善对被征地农民的就业社保等政策，以保障被征地农民的长远利益。具有代表性的是由北京市政府出台的建设项目征地补偿政策的三个文件：1983年的《北京市建设征地农转工劳动工资暂行处理办法》（以下简称为“83文件”）、1993年的市政府16号令（以下简称为“93文件”）和2004年市政府148号令（以下简称为“04文件”）（详见表2）。83文件实行“转居转工”的政策，93文件在83文件的基础上更加尊重转居农民择业的个人意愿，政策执行之初是实行“转居转工”，劳动力安置问题得到妥善解决，后来由于出现了被安置工作的农民“进得去，待不住”的现象，同时，建设征地单位难以消化数量剧增的转工人员，所以在政策执行后期，多数建设征地单位选择一次性发放安置补贴，不予安置工作。除此之外，83文件和93文件未具体规定补偿款的用途，存在转居农民获得补偿款后未将补偿款用于缴纳医疗、养老等社会保障费用的现象，引发新的社会矛盾和问题。04文件为弥补93文件的缺陷，确定了“人随地走、地走人转、逢征必转、逢转必保”的原则，提高了失地农民的待遇，维护了失地农民的长远利益;同时，地转与人转捆绑在一起的制度安排，也增加了04文件在基层实施的难度和城镇化成本。在此政策背景下，D区作为城镇化进程较快的区域，经过不断摸索，形成了较为完善的征地拆迁程序，减少甚至避免了征地拆迁过程中的“讨价还价”“群诉群访”现象。探其原因，是政策上对拆迁补偿投入不断加大，补偿水平不断提高。应该承认，保障转居农民的权益、提高征地补偿水平是必要的，但是现有的征地拆迁模式没有改变城镇化成本水涨船高的局面。在以土地城镇化为先导、多环节联动的征地城镇化传统模式下，由政府承担的城镇化成本偏多，导致了相当的债务和城市住宅建设寅吃卯粮的非良性循环。

三、政策性路径难以使各类型聚落达到城镇化生活方式

分析上述以征地转居实现城镇化的村庄发现，征地的城镇化模式有其存在的必然性和必要性（尤其是第一类拆迁村庄），其优势是能统筹区域资源，在城市环境整治和建设发展中具有较高的效率。但是，政策性路径实际上存在这样的假定：土地征占后的出让收益能够弥补城镇化的各种成本。从实际情况看，不同区位的聚落，土地价格存在很大差别，是否都能够通过以征收出让土地的方式平衡资金、进而实现城镇化的良性发展，值得商榷。为说明这一点，本文选用距离指标和村集体经济指标对D区的村庄进行聚类，分析征地的城镇化模式对于各类型村庄聚落实现城镇化是否具有可行性。

第三次全国农业普查数据显示，D区普查村庄为504个，除去全部实现农转非的村庄①和农业人口不足20人的村庄②，其余454个村庄为本研究的样本村庄。以村庄距市中心的距离、距区中心③的距离和村民从村集体获得的收益三个指标对454个村庄进行分类。指标中的距离数据是通过ArcGIS10.2软件测度出的各村村委会到目标点的数据，村民从集体获得的收益数据来自第三次农业普查数据。由于数据量较大，选择执行效率较高的K-Means聚类。通过SPSS18.0软件进行运算，得到表3所示分类结果。从聚类结果（表4）看，三个指标的聚类结果显著性强，表明将村庄划分3个类型所依据的指标能够代表各类别的特征并区别于其他类别。

由表5可见，从村庄到市中心的距离指标中，Ⅰ类村庄距离市中心的平均值最小为17.16千米，Ⅱ类和Ⅲ类村庄距市中心的平均距离依次增大，但由于Ⅱ、Ⅲ类村庄都较为均匀地分布在各镇，所以其平均值相差不大。从村庄到区中心的距离指标中，Ⅱ类村庄到区中心的平均距离最近，为2.9千米;Ⅲ类村庄和Ⅰ类村庄分列第二、第三，平均距离都在6.4千米左右，Ⅰ类村庄距区中心的距离较远是由于其区中心为新城中心，新城的建成区面积大，近处的村庄已被“消灭”，现有的村庄处于距离新城中心较远的位置。在村民从村集体获得的收益指标中，Ⅰ类村庄全部都有分红，且人均分红的平均值在三类村庄中领先;Ⅱ类村庄的41%有分红，分红平均值为Ⅰ类村庄的3.6%;Ⅲ类村庄仅有28个村有人均分红，分红的最高值低于Ⅰ类村庄的最低值。从数量级上看，Ⅱ、Ⅲ类村庄的分红平均值差距不大，但有分红的村的数量占比和分红的极值还存在一定差距。从位置看，Ⅰ类村庄多位于城乡结合部地区，Ⅱ类村庄位于小城镇中心附近，Ⅲ类村庄分布于其他农村地区。

村庄的区位不同会引起征地补偿费的变化。从表6的数据可看出，三类村庄的土地补偿费和安置补助费差距很大。土地补偿费Ⅰ类村庄与Ⅲ类村庄相差超过1倍，安置补助费Ⅰ类村庄的最高值每亩约31万元，Ⅲ类村庄的最低值仅为3万元左右。问题在于，解决城镇化人口的社会保障费用并不会随村庄位置不同而产生差异，反而会随经济社会发展而呈现上涨趋势。进而言之，区位条件优越的村庄在征地过程中，不仅能完成户籍身份的转变，而且安置补偿费用还会有剩余，使转非农民日后有保障;区位次优或距离城区较远的村庄，由于征地补偿费用低和土地收益存在风险，存在着征地补偿费难以落实的可能，难以通过征地的方式落实各类型村庄聚落都能够达到城镇化生活方式。

四、解决城镇化成本难题的制度性突破

如何跳出传统上过分依赖土地收入的征地城镇化模式，不仅限于政策层面的完善，更要在制度上实现突破或创新，这是控制乃至降低城镇化成本的主要思路。从D区城镇化实践中可以发现，征地的城镇化模式并不是城镇化的唯一模式，还有另外一种村庄的城镇化模式：这些村庄并没有上述意义的“消失”，而是一种“再造”[16]。

典型的案例之一是该区的大生庄村。该村位于城乡结合部地区，村域面积为790亩，现有130亩宅基地属于本村的自主利用土地。村委会带领村民对全村宅基地进行自主改造，统一翻建为仿古四合院，改造资金由村民和集体自筹解决，产权属于村民。村集体成立经营公司统一对外出租，并收取少量管理费，其余租金返还房主，作为村民和村集体经济的收入来源。村集体通过经营收入保证社区服务治理经费，组织村民从事当地生活服务业，并利用集体积累逐步解决村民的各种城市社会保障待遇。村庄改造的顺利实施主要得益于村委会给村民算的一笔账：若走征地城镇化的路径，全村374戶籍人口转居费用以及拆迁安置费、安置房建设费、环境改善等费用总计约30亿元;若走自主建设的道路，则仅需7 800万元的房屋改造费用和1 000万元的市政改造费用，成本总计不足1亿元。自主建设的城镇化模式不仅免除了征地拆迁、安置房建设、转工转居的各项费用，而且使农民有源源不断的收入，生活保障具有可持续性。

另一个案例，是2010―2013年北京市对城乡结合部50个重点村进行建设改造时，改变以往由政府包揽征地建设的模式，充分发挥农民的积极性和创造性。该项行动中，在拆迁安置方面，由农民自主决定拆迁政策，就地安置回迁，实行转居人口与土地脱钩的整建制转居;在建设方面，改变过去由政府征地出让、开发商解决农民拆迁安置上楼的模式，鼓励集体经济组织参与土地开发、房屋建设和融资;在补偿方面，通过留地安置等途径给村民留下部分集体土地发展产业，推进集体经济产权制度改革，实现农民带着资产进入城市。50个重点村建设过程中，充分尊重了农民的意愿和发挥了农民的主观能动性，进行的一系列制度设计和创新，打破了以土地变性为起点、各环节联动的“僵化”征地城镇化体制机制，提供了一个以较低成本推进征地城镇化的实践范例。

类似大生庄村和北京市城乡结合部建设的农村自主城镇化做法，不但在D区，而且在北京市和全国各地还有大量的成功案例。这样的做法，即本文所谓解决城镇化成本问题的“制度性路径”，从制度上突破了原有的“在国有土地上建设城市”的模式，创造了农村自主城镇化的模式，是低成本实现农村地区生活方式城镇化的主要路径，也应成为与征地城镇化模式并行不悖、优势互补的路径。

五、结论

在进入高质量发展的新阶段，控制乃至降低城镇化成本，是关系到我国经济社会发展的重要问题。控制乃至降低城镇化成本，并非意味着减少人民群众享受城镇化生活方式所必要的支付，而是探索怎样由各主体分担、使之避免因征占土地各方相互博弈而使补偿费用增加从而使城镇化成本不断攀升的问题。以完善征地补偿等方面政策来缓解矛盾虽然是必要的，但并非唯一。研究表明，这种政策性路径实际上助推了城镇化成本的上升，有可能难以达到使各类型聚落实现城镇化生活方式的目的。如果没有制度性突破，政府的债务压力会随征地的推进不断加大，土地收益的不确定性也使征地的模式不具有普适性。所以，降低城镇化成本、形成多主体分担的更重要出路，在于积极探索“制度性路径”，即将农民已经在实践中创造出的制度探索上升为制度变革，允许村集体和农民在符合规划和用途管制的前提下，以集体土地参与城镇化，保障集体土地发展权和农民土地财产权。形成政府主导的征地的城镇化与农民自主建设的城镇化并行的城镇化模式，充分调动农民的积极性和创造性，使其在城镇化建设中贡献力量，在城镇化发展中分享成果。

注释：

①通过征地转居实现城镇化的村庄，除24个村撤销村建制外，其余村庄仍保留村委会，但村委会实际不再承担行政事务和公共服务的供给。

②在整建制实现转居的村庄中，由于存在失去联系、服兵役的村民，所以存有一部分未转居人口，本文将其上限设置为20人，不足20人的村庄也被列为已实现城镇化的村庄。

③在D区的规划中，将D区的城镇划分为了“全部纳入新城型”、“部分纳入新城型”、“新城周边型”和“相对独立型城镇”。根据区中心的輻射范围和带动能力不同，将“全部纳入新城型”和“部分纳入新城型”的区中心定为新城中心，其余城镇以各镇政府为区中心。

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责任编辑：曹华青

作者：张强 魏思源

城镇化建设中集体土地论文 篇2：

小城镇建设中土地与规划问题分析及对策

摘要：随着社会的发展，小城镇建设成为了有关部门最为重视的问题之一。在小城镇建设中面临着土地与规划问题，这影响着城镇建设的速度。本文主要对小城镇建设中土地与规划问题进行了具体的分析，描述了小城镇建设中土地与规划问题的现状，提出了相关的解决措施。

关键字：小城镇建设；土地与规划；解决措施

在我的小城镇建设中，土地使用是核心问题。我国一直是以农业发展为主，随着国家提出的城市化进程目标，有关部门加大了对小城镇的建设。但是在这个过程中，由于政府追求实效性，小城镇建设存在着许多的弊端。土地在建设过程中越来越少。加上缺少合理的规划，导致小城镇建设土地没有完全的合理利用。再者，在建设过程中，由于规划的不合理，对建设地区生态环境也带来的一定程度的破坏。因此，对于小城镇建设中土地与规划问题还需要进一步的进行探究，达到发展的需要，做到合理建设。

一小城镇建设中土地与规划存在的问题

（一）.土地缺少合理利用

在小城镇建设中，土地缺少合理利用主要体现在三个方面：一是由于城镇建设需要进行大面积的土地征收，征收的土地用来进行开发使用，建造房屋、工厂。居住在这些地区的农民，必须迁移到其他地区居住，这一举动引起居民的不满，影响着建设的进程。相关部门必须要做好居民的住房工作，安抚民心，才能进行让居民们投身到城镇建设当中；二是在小城镇建设中，由于扩建需要，会摧毁大面积的农田，使得农作物的产量降低，无法满足人们的需求。三是在建设过程中，大都都是处于交通相对发达，利于施工的地区。在小城镇很多的偏远地区，人员基本迁移到了较为发达地区，要想在这些地区进行建设施工极为不便，造成土地荒废的现象产生。城镇建设一方面要考虑发展进程，一方面又得为当地的经济发展及居民生活有所保障，要想实现两者的平滑结合，还需要更加合理的规划。

（二）规划缺乏合理性

在进行小城镇建设的规划中，缺乏着合理性。首先，在规划过程中，相关部门缺少着足够的调研，没有争对该地区的区域环境进行合理规划，造成土地供应不够等问题出现；再者，在规划过程中，过度的追求建设进程，忽略了建设施工对于建设区域环境的影响，使得建设地区形成了生态环境的污染，给居民的身心健康带来了较大的影响。

（三）建设对策可行性

在城镇建设中，会随着工程的进展出现土地与规划上的问题，充分说明了在土地使用和规划过程中存在的漏洞，在城镇建设过程中慢慢的延伸。要想城镇建设真正进入农村城市化，还需要在进行建设规划和土地使用过程中，注重对策的可行性，不可夸大言辞，必须展望发展的前景。

二小城镇建设中土地与规划问题解决对策

（一）土地利用合理化

对于土地的利用，要做到合理化。首先，在进行土地征收使用前，对居民做出充分的解释，让居民意识到城镇建设的重要性与必然性，与不理解工作的居民不能采取蛮横态度，积极耐心的征求理解，给予一定的补助，让居民能够自觉加入建设当中。如果采取强硬的措施，则会导致城镇建设收到居民的排斥；再者，对于农田的摧毁现象应该加大重视，尽可能的使农作物发展不遭受影响。可以集中农作物的生产，成立农作物生产基地，既保证了农作物的供应需求市场，有能够为城镇建设带来推动。最后，可以加强对郊区的开发。在那些偏远无人居住的地区，可以进行开发利用，节约资源，进行工业的发展。工业生产远离居民区，不仅避免了工业对居民产生的危害，更提升了城镇建设的效率。

（二）建设规划科学化

随着科学发展观的提出，小城镇建设的规划也趋向于科学化。首先，在进行规划方案之前，进行城镇的综合考量，依據数据进行分析，再进行具体的操作；再者，在规划过程中充分发掘土地利用价值，规划好布局。土地无法满足建设的需要，就需要在规划时候减少土地的浪费，尽可能的在原有计划上进行删改。在建设过程中，可以从地下建设进行研究，做好城镇建设。此外，在建设规划时，必须加入环境元素。对于施工场所，进行监督措施，对于会对环境造成较大影响的工业生产进行改造，符合相关标准。在建设施工过程当中，安排相关人员定期的对施工原料等进行检查，杜绝出现重污染，保障城镇建设“绿色化”。

（三）城镇建设制约化

小城镇建设中，对于土地与规划还要有一定的制约，不能一味的追求速度，忽略实际。首先，在土地使用过程中，不可盲目使用。在进行规划过后，要采取相应的监管措施，对于违反相关规定者，给予严厉的惩罚。再者，在进行小城镇在建设的过程当中，注重质量的保障，制约在城镇建设过程中中饱私囊的事件，严格每一项建设的手续及发展路线的展望，在规划中加入各项建设所需要的设备等等。在选择城镇建设项目规划时候，必须严格按照相关部门的提出的意见实行，保证用地经营的可靠性。

三小结

就我国现状来看，小城镇建设的发展是具有极高的前景的。小城镇建设中土地紧缺，但是只要经过合理的规划，节约土地，还是可以创造出惊人的业绩的。我国是发展中国家，存在着很大的贫富差距，小城镇的居民都集中区发达地区打工。加强小城镇地区的建设，是必然要进行的。在这个过程中，必须要做好土地的合理利用及规划问题，才能够实现科学发展观提出的建设理念，使得我国的综合国情有所提升，早日迈向发达国家的战队。

参考文献

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[5]卢雪峰；小城镇建设中土地与规划问题分析及对策[D]；中国农业大学；2005年

作者：徐坤峰

城镇化建设中集体土地论文 篇3：

新型城镇化建设中的土地制度改革

改革开放以来，城镇化作为我国经济持续健康发展的强大引擎，处于快速发展的过程。1978年至2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。当前，我国城镇化率为53.7%，仍处于城镇化率快速增长的区间，还有较大的发展空间。

国家在新一轮的城镇化建设中，强调新型城镇化是以人为核心的城镇化，提出城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段，推动城乡发展一体化。中国经济能否顺利转型与持续增长在很大程度上依赖于新型城镇化建设能否顺利推进。而在新型城镇化建设的过程中，土地制度的改革将深刻影响这一进程的整体走向。本文从当前我国城乡二元土地结构的现状入手，分析现有土地制度对新型城镇化建设的制约因素，提出土地制度的改革调整方向。

一、城乡二元土地结构的现状

我国《土地管理法》对土地的所有权作了如下的规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。基于城乡土地在所有权上的不同，在城镇化过程中，国家通过对集体土地进行征收，才能改变其所有权的性质，实现土地的城镇化。

1.地方政府的土地财政推进了城镇化的进程

1987年12月1日，深圳敲响土地拍卖第一槌。从此，土地作为大宗可处置资产，成为地方政府的主要财政收入来源。各地以土地整备中心、储备中心与企业合作等形式进行土地一级开发与整理，通过拍卖等方式将整理好的土地推向市场获取差价，成为实现土地溢价的主要模式。国土资源部数据显示，2013年全国土地出让收入达到4.1万亿元人民币，再创历史新高。

土地财政支撑了中国快速城镇化。农民手里的土地被征用，变作城市建设用地实现增值。增值的部分用来进行城市基础设施和配套建设，城镇化进程得到了资金上的支撑。

2.人口的城镇化落后于土地的城镇化

在城镇化过程中，一些城市过分追求面积扩张，修建新城区、开发区、工业园区等，建成区人口密度偏低，不注重土地的集约利用，人口的城镇化速度落后于土地的城镇化速度。2012年，我国城市建成区面积达4.56万平方公里，2002-2012年年均增加1959平方公里，年均增长5.8%，而同期城市人口年均增长率仅为3.6%。

土地城镇化的加速，一方面占用了集体土地的资源，使农民赖以生存的土地资源数量减少，另一方面农民并没有同步市民化，这就使得在城镇化过程中出现了失地农民这一特殊群体。这一城镇化过程中，城乡差距进一步拉大，城乡二元结构的矛盾更为突出。

二、土地制度对新型城镇化建设的制约因素

1.土地产权不清晰

我国《土地管理法》虽然明确规定土地的国有和集体两种所有制，但在具体的占有使用上，存在着多种产权不够清晰的情况。在实行土地“招拍挂”以前，国有土地的使用大多都是以划拨形式实现的，目前行政事业单位仍沿用这样的格局，这就使得以往糊里糊涂的土地产权“谁占用得多谁受益多”的现象仍还存在。农村的集体土地，从法律上讲所有权属于集体，而集体这一主体如何确定，在产权的明确和权利主体的清晰上，还有着相当大的缺失。如农村的土地产权人，是行政村落中以村委会为代表的村集体，但这一集体的利益如何落实到个体的村民身上，农民对耕地、宅基地及村落其他土地的占有及使用权该如何体现。

2.土地市场不统一

在实行土地“招拍挂”后，国有土地通过市场体制进行统一出让，看似市场健全、公平统一。然而地方政府出于招商引资、发展本地经济等多方面的考虑，在市场中人为地干预资源配置的方式，通过协议等方式出让工业用地，使工业用地与居住、商业用地在出让存在着比较大的差异。我国城市土地利用结构上，工业用地出让不仅量很大，而且比例很高。近十年来每年新增供地中40%-50%的土地用于工业。土地通过不同的用途，形成了不同的价格机制，工业用地的价格远远低于商业及居住用地，工业用地往往是以低地价、零地价甚至财税返还等负低价出让给用地者。价格不能真实反映市场的机会成本，不能进行有效的资源配置，导致同地不同权、同权不同价。

3.土地要素流动性不均衡

我国现行国有和集体两种所有制条件下的土地权属表现出资源具有不同的流动性。

国有土地要素的市场流动性强。土地一级市场通过对存量土地和增量土地的整理，以“招拍挂”为主的方式公开转让土地的使用权，把土地资源投入市场；房地产企业通过公开摘牌等模式获取土地资源参与土地二级市场的开发，也就是通过房地产市场的商品流动性实现土地使用权的再次转移；购买的房地产商品的业主可以通过再次出售、出租、抵押等方式在三级市场上实现土地使用权再次转移。在一二三级土地市场中，土地及其附着在土地上的建筑物一起可以作为标的物进行抵押、出租、出售，要素通过在市场上的灵活流动，为权利人带来收益。

集体土地要素的市场流动性较差。国家对集体土地进行征用，集体土地被动改变性质，得以补偿。但征用过程中的这一补偿和土地出让后的市场收益往往严重脱节，集体土地得到的要素补偿款不具有市场性质。而除土地征用外，集体土地很难直接进入公开市场，不能进行自由流转、出售、出租、抵押、担保等交易，资源要素无法顺利实现流动。

4.征收集体土地的补偿不合理

现行《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的用途给予补偿”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。在集体土地征收为国有土地的过程中，地方政府按照这一标准，征农民一亩地，只需赔偿农民区区数万元。然后，地方政府通过土地整理机构，对该土地上实施“七通一平”，加工成可供开发的熟地，再通过“招拍挂”等公开拍卖的方式把土地投放到市场，高价出让，最大限度获取土地资本的增值收益。

对于集体土地的原有使用者农民来说，他们分配到的土地增值收益通常仅是土地增值收益的零头，农民得不到集体土地征收过程中产生的大部分增值收益。据安徽省的统计表明，近几年来农民从被征用土地获得的补偿费用，仅为政府通过“招拍挂”卖出土地收入总额的5%左右。农民失去对集体土地的用益物权，也就失去生活的一项最基本的保障。然而，失去土地的农民除了拿到有限的补偿款外，又通常得不到其他方面的生活保障。同时由于地价过高，农民向小城镇转移的积极性大大降低，城乡差距进一步加大，三农问题也更加严峻，城镇化的进程受到阻碍。

三、土地制度的改革调整方向

1.完善土地登记，明晰土地产权

对于国有未出让土地进行登记，明确土地及附属建筑物权益。充分挖掘土地的权益，注重土地地上、地面、地下权益的综合利用和收益的多重获取。对于企业等经营性机构占用的划拨土地，补交土地出让金，体现市场公正，减少政府行政性土地划拨，减少寻租空间，增加土地收益。

对于集体土地实际上有两个主体共同拥有控制权，一是集体（农村经济组织），拥有所有权；一是承包经营者，拥有用益物权，且这一权利具有相对独立性。中国《物权法》明确规定，农村土地承包经营权为“用益物权”。土地承包经营权作为一种用益物权，意味着农民对集体土地享有占有、使用、收益的排他性权利，而且此权利并不因土地所有权人即集体的变更而丧失。土地权属主体的规范首先要对农民承包经营权进行确权，尊重和保护农民对土地的物权。

2.健全土地流转市场化体系

建立城乡统一的建设用地市场。可以考虑许多国家都建立起的土地银行制度，实施国家调控土地市场、合理配置土地资源、保障国家规划实施、有序推进社会与经济进步。改变低成本征地的现状，抑制地方政府盲目进行城市平面扩张，缩小征地范围，扩大国有土地有偿使用范围。在征收农村集体经营性建设土地时，与国有土地同等入市、同权同价，使土地利用价格能够充分反映土地价值。

合理利用城市建设用地，通过在公开市场的流转提高土地的使用效率。避免城市空间的粗放扩张，通过系统和预见性的城市规划，优化城市空间结构。适当提高城市建设用地的利用率，通过旧城改造，收回闲置、空置用地等方式更加集约地利用现有建设用地。改变目前工业建设用地浪费的局面，通过价格机制调整市场供应，减少行政干预。在流转方式上，可以考虑建立差别化的土地供应体系，如土地公告出让、土地使用权租赁、土地指标交易等制度，通过多种方式发挥土地的市场价值。

健全农村土地经营权流转市场。在目前农村土地承包经营基本制度下，建立农村土地市场流转体系。农民根据自身意愿，自主通过统一市场实现承包土地使用权的流转，可以采取转包、租赁、土地使用权入股等方式自由流转承包经营的土地，还可以通过公开市场退出土地的承包经营。这样，一方面有利于集约利用农业用地，使农村土地向专业大户、家庭农场、龙头企业转移，优化土地资源配置，提高农业生产率，有助于农业实现规模化、产业化、现代化的经营，推进农业产业结构战略性调整；另一方面有利于农民从市场中获取公平的土地收益，从土地的用益物权中获得经济上的保障，更好地从事非农业以外的生产活动，顺利实现从农民到市民的转变，推动城镇化进程中“人的城镇化”。

3.建立以人为本的土地增值收益共享机制

在城镇化的过程中，土地的城镇化要同步于人的城镇化，集体土地的征收补偿要注重对农民用益物权的补偿。从用益物权的角度来看，农民不仅需要得到对土地产值的补偿，更要得到就业和生活的社会保障。土地产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系及土地对农民的就业和社会保障功能等，都有可能被记入到补偿金额中，共同构成分享土地增值收益的因素。这样，农民对于土地的使用权益，才能得到比较公平的补偿和保障。

要保障农民公平分享土地增值收益，需要实施配套改革，完善配套法制。规范土地流转市场，制定公开、公平、公正的市场交易规则，完善评估定价规则，实现集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”。同时，在集体土地被征收的过程中，对农民的补偿既要考虑农民作为个人的收益补偿，又要考虑农民作为集体成员的收益补偿，公平的分享集体组织的收益。通过健全的社会保障体系，使农民在城镇化过程中，在失去集体组织权益的同时，真正享有市民化的权益。

4.保证耕地数量与质量，实现城镇化与农业现代化的统一

我国人口众多，但是可以利用的耕地面积有限，这是我国的基本国情之一。保护耕地是国家长期坚持的一项基本土地制度。因此在土地开发整理推进新型城镇化过程中，我们要始终坚守18亿亩耕地保护红线，确保耕地面积不会减少，同时在此基础上尽可能地增加耕地的面积，并确保生态环境的良好发展。

地方政府在推进城镇化建设，征用集体土地的同时，要注重土地的节约利用，同时严格土地用途，统筹耕地数量和质量，注重生态管护，加强基本农田管理，坚持耕地占补平衡，推进土地整理复垦，在确保现有耕地面积的基础上，不断研究新的科学技术，提高土地的生产力和质量，为未来全面提高农业生产力水平、实现农业现代化奠定基础。

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李求军/责任编辑

作者：刘瑞