我国城市污水处理工程项目实施流程及管理问题研究

2023-01-31

自20世纪80年代以来, 城市污水处理问题得到了党和国家领导人的高度重视, 采取了一系列重大政策措施, 中央和各级地方政府不断加大投入力度, 加快城市污水处理设施的建设步伐, 强化运营管理, 深化行业改革, 使城市污水处理工作取得了重要进展, 为改善城乡水环境质量和生态环境发挥了重要作用。与此同时, 城市污水处理的规划建设目标也已经由过去的达标排放发展为包括水源保护、水环境质量控制和污水再生利用在内的综合性目标, 做好城市污水处理工作已经开始成为各地全面建设小康社会、落实科学发展观、构建和谐社会的实际行动。

1 城市污水处理工程建设项目的组织实施

城市污水处理工程项目的组织实施全过程包括项目前期准备阶段、招标阶段、实施阶段、完工阶段, 要对各阶段进行严格管理, 保证建设项目的顺利实施。

1.1 准备阶段

城市污水处理工程建设项目必须有严格和高质量的前期准备工作做保障, 项目前期工作包括立项、可行性研究、环境影响评价、移民安置计划、初步设计等工作, 每一阶段都有严格的审批程序。

1.2 招标阶段

根据《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第二条中规定, 关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目的招标范围包括污水排放及处理项目, 城市污水处理工程项目达到下列标准之一的, 必须进行招标。

(1) 施工单项合同估算价在200万元人民币以上的; (2) 重要设备、材料等货物的采购, 单项合同估算价在100万元人民币以上的; (3) 勘察、设计、监理等服务的采购, 单项合同估算价在50万元人民币以上的; (4) 单项合同估算价低于第 (1) 、 (2) 、 (3) 项规定的标准, 但项目总投资额在3000万元人民币以上的。

按照我国中小型城市规模人口推算, 城市污水处理规模基本上在40000m3/d以上, 工程总投资在3000万元以上, 均属于必须招标的工程项目。

根据2003年8月1日颁布的《工程建设项目勘察设计招标投标办法》中规定, 对于招标的工程建设项目, 招标人可以对项目的勘察、设计、施工以及与工程建设有关的重要设备、材料的采购, 实行分包和总承包招标。

招标工作是项目管理的关键环节, 要求编制招标文件并经过有关部门的审批, 招标工作要按一定的程序进行, 城市污水处理工程项目的招标过程为:编制标书并经审批, 组织评标委员会、制定招 (评) 标程序、办法、颁布招标通告, 卖标书 (察看现场、澄清会议) 、开标会议, 评标委员会在封闭状态下进行评标工作, 形成评标报告, 评标报告经批准后, 发中标通知书, 然后与中标单位签订协议书。在开标前, 投标单位必须提交投标保证金, 在签订协议书前, 中标单位须提交履约保证金。

1.3 实施阶段

中标单位与业主签订协议书后, 业主将凭初步设计批复文件、评标报告批复文件, 与施工单位、监理单位签订协议书, 凭土地使用证明到发改委、质量监督部门办理开工报告、施工许可证, 监理单位在收到业主提供的开工报告、施工许可证后, 颁布开工令, 监理单位按照“三控制 (进度控制、质量控制、成本控制) 、二管理 (合同管理、安全管理) 、一协调 (组织协调) ”的要求开展监理工作。

1.4 完工阶段

业主、监理单位、中标单位将进行决算, 并组织竣工验收。

在项目实施过程中, 根据工程项目资金计划下拨项目资金, 业主根据工程进度, 预付工程进度款, 国家对资金使用情况进行审计。

2 城市污水处理工程组织实施管理的主要问题

由于城市污水处理工程建设项目具有唯一性、一次性和不可逆转性等特点, 在工程项目管理过程中一旦出现失误, 很难纠正, 容易造成严重损失, 因此必须对工程建设项目进行全过程的综合性管理, 运用各种知识和资源通过计划、组织、协调、控制等工作, 以达到工程项目的建设目标。

城市污水处理工程建设项目的管理环节主要包括:项目可行性研究 (污水水质、水量预测, 处理规模和工艺选择等) 、工程勘察设计、工程招标投标、工程施工、直至建成运营的全部过程, 且在每一个阶段中又包括进度、质量、成本、安全的管理, 涉及到业主单位、咨询单位、设计单位、施工单位、行政主管部门、材料设备供应单位等。由于项目建设过程中涉及的部门较多, 管理较为复杂, 加上普遍缺乏经验, 相关建设单位对城市污水处理工程建设项目往往未能够完全实行科学、合理、有效的管理制度, 不利于缩短工程建设周期、降低投资成本和运营成本, 以及提高污水处理服务质量。

城市污水处理工程建设项目组织实施中的问题主要集中在以下环节中。

2.1 项目前期准备

建设规模和处理工艺的确定是城市污水处理工程项目建设中的关键环节, 关系到建成后的污水处理厂能否满负荷运行, 处理后的出水能否达到设计要求, 关系到工程投资和运行费用, 最终将决定城市污水处理工程项目建设的成败。然而, 某些城市污水处理工程项目在规划准备时, 未充分调查并合理预测污水量, 致使污水处理厂设计建设规模过大, 过度超前, 造成处理设施能力闲置不能充分发挥效益;污水收集管网建设滞后, 不能将服务范围内的污水全部截留到污水处理厂, 使得污水处理厂运行负荷率低, 甚至难以运行。对项目进行评估是合理利用投资和控制投资额度的关键环节, 有必要在建设规模、工艺技术选择等工程基础研究的基础上, 计算项目的效益和费用, 考察项目的盈利能力、清偿能力及外汇平衡等财务状况, 判断项目的可行性, 以减少项目决策失误。

2.2 组织机构建设

城市污水处理工程的建设运营涉及城建、发展、环保、财政、物价、城管等政府管理部门, 以及金融机构、设计单位、移民安置、环评机构、业主、监理单位、施工单位、货单位等相关单位。若项目组织机构建设不够合理, 未能明确相关参与单位在工程项目管理中的位置和权责范围、各部门与其他部门的工作关系, 则不利于各单位、各部门相互间的协调配合, 将影响项目的顺利实施和整体效益。

2.3 招投标管理

城市污水处理工程项目建设主要包括城区管网建设、厂区土建工程、设备采购安装三个部分。根据工程项目的属性和特点, 一般将其分为多个合同包, 经过几次招标由几家公司共同完成。必须严格制定招投标制度, 通过公开招标, 实行优胜劣汰, 才能选择真正有实力、懂技术、会管理的承包商, 才能确保工程质量, 缩短建设工期, 降低工程造价, 规范业主行为。另外, 城市污水处理工程项目的合同包通常包括管网工程、污水处理厂土建工程、污水处理厂绿化、污水处理设备、污泥处理设备、化验/运输通讯及其他、污水处理厂启动测试/运行等, 应根据污水处理工程建设项目的生命周期来合理安排各个合同包的招标、施工的时间, 以确保工程项目建设的可持续性。

2.4 合同变更管理

从城市污水处理工程项目发包到工程验收移交整个过程中, 合同管理贯穿始终, 是工程建设管理的核心, 也是工程造价管理的核心和关键, 是确定和调整合同双方经济关系、解决合同纠纷、控制工程造价的重要手段, 需要严格控制合同执行中的关键环节。

合同管理的关键是工程项目的变更控制, 在工程项目实施过程中, 若未能够对业主、承包商或其他原因引起的工程方案的变化、工程量等方面的变动进行严格管理, 这些变动将对合同中己确定的项目费用和进度产生影响, 进而影响工程项目的进度、成本和质量。

2.5 安全质量管理

工程项目质量控制主要包括工程设计质量和施工质量的控制, 设计质量和施工质量是相辅相成的, 没有好的设计质量就谈不上好的工程质量, 因此必须在设计过程中严格审查设计文件, 并将其与设计质量目标 (标准、规范) 进行对照比较, 发现不符合要求的就要请设计予以及时修改, 以避免在以后的施工过程中埋下安全隐患。另外, 在施工阶段要加强安全控制, 使整个工程项目在一个安全的环境下进行, 才能保质保量的完成工程项目。安全和质量是相互牵连、相互渗透的, 不能完全分割开来。安全是工程质量的前提条件, 而工程质量的好坏, 也是为了安全。因此, 要切实按照《建设工程安全生产管理条例》、《建筑工程安全生产监督管理导则》建立和完善安全、质量综合管理体系和监理体系, 确保人员安全和工程质量, 杜绝重大人员安全和质量事故的发生。

2.6 进度费用管理

工程项目能否在预定的时间内交付使用, 直接关系到项目的经济和社会效益发挥。

进度、质量与投资三个目标是一个系统, 要解决好三者的矛盾, 即要进度快、又要投资省、质量好。因此必须合理安排、控制施工进度。城市污水处理工程项目的全过程包括征用土地、移民安置、初步设计和施工图设计、招投标、污水处理厂施工和投产、管网的施工和投产, 应该合理安排好各阶段的起始时间和完成时间, 确保工程项目建设的连续性, 从而尽可能缩短建设周期, 节约投资, 避免浪费。

2.7 环境评价与拆迁安置

城市污水处理工程施工期的活动包括管道敷设和厂区建设, 施工期可能出现施工扬尘、施工噪声以及对周围环境和生态环境的其他不利影响。然而这些影响均为短期性质, 随着工程项目的竣工, 施工期间所产生的不利影响也随之消失。因此, 在污水处理工程项目的准备阶段和执行期间建立工程项目环境管理机构, 明确相关机构 (包括污水处理企业、设计院、环评机构和承包商等) 在项目各阶段的环境责任, 采取必要的环境保护措施, 对工程现场进行环境管理和环境监测, 可避免或最大限度减少项目对环境的不利影响。

2.8 项目绩效管理

在城市污水处理工程项目实施过程中, 要求建立能够对工程项目的实施活动做出评价的项目绩效管理系统。城市污水处理工程的绩效指标和目标要求包括污水处理企业的全部活动范围, 如工程施工进展、公司机构建设、人力资源管理、移民安置进展、财务和运营状况等。同时, 因城市污水处理工程项目属环境改善工程, 还应考虑项目服务区域居民生活条件和生活质量的改善水平、水质疾病和环境类疾病事件的变化情况等。科学、合理的工程项目绩效管理系统可以确保相关单位及时获知工程项目的进展状况, 尽早发现项目实施的问题, 提前采取必要的改进和控制措施。