我国城市污水处理工程项目组织实施管理模式研究

1 我国城市污水处理工程建设项目的实施方法

城市污水处理工程项目建设属于工程建设范畴, 其审批程序和项目组织实施与一般工程有许多相同之处, 但城市污水处理工程项目主要是政府投资为主的公用设施, 而其他一般性的工程项目通常是企业投资为主的盈利设施。我国城市污水处理工程建设项目的审批程序和组织实施方法总结如下。

按照《国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》, 为了防止盲目重复建设、保证工程质量和提高效益, 要加强建设项目的审批管理, 严格执行基本建设程序, 认真做好项目前期工作, 并按照规定的审批权限审批建设项目。国家计委、国家经委、国家统计局《关于更新改造措施与基本建设划分的暂行规定》 (计资 (l983) 869号) 中明确, 凡利用国家预算内基建资金、自筹资金、国内外基建贷款以及其他专项资金进行的, 以扩大生产能力 (或新增工程效益) 为主要目的新建、扩建工程及有关工作均属基本建设。

(1) 项目建议书的审批。

城市污水处理工程大中型建设项目, 委托有资格的工程咨询、设计单位初评后, 经省、自治区、直辖市、计划单列市发改委及行业归口主管部门初审后, 报国家发改委审批, 其中特大型项目, 由国家发改委审核后报国务院审批;总投资在限额以上的外商投资项目, 项目建议书分别由省计委、行业主管部门初审后, 报国家发改委会同财政部等有关部门审批;超过l亿美元的重大项目, 上报国务院审批。

(2) 可行性研究报告的审批。

批准的项目建议书是编制可行性研究报告的重要依据, 由项目业主单位法人代表, 通过招投标或委托等方式, 确定有资质的和相应等级的设计或咨询单位承担。大中型项目的可行性研究报告, 按隶属关系由国务院主管部门或省、区、市提出审查意见, 报国家发改委审批, 其中特大型项目由国家发改委审查后报国务院审批。小型项目可行性研究报告, 按隶属关系由国务院主管部门或省、区、市发改委审批。

(3) 环境影响评价报告的审批。报告书、环境影响报告表或填写环境影响登记表, 并报环境保护行政主管部门审批。

(4) 移民安置行动计划的审批。

国家立项 (备案) 审批的城市污水处理工程建设的移民安置预可研、可研规划设计报告要征求县级以上人民政府的意见后方可报审。国家立项 (备案) 批准后, 实施计划由省移民主管部门组织编制, 报省人民政府批准。省级立项 (备案) 审批的城市污水处理工程建设的移民安置预可研、可研规划报告由项目法人及规划设计单位编制, 征求县级以上人民政府意见后送省移民主管部门审批。

2 国内城市污水处理工程项目组织实施管理模式

建国以来, 由政府投资的工程建设项目的管理体制出现了多次变革, 采用过多种方式, 按其主要特征大体上可划分为以下几个阶段。

2.1 建设单位自营方式

建国初期, 以建设单位自营方式为主。这一阶段, 设计、施工力量十分薄弱和分散, 由建设单位自己组织设计人员、施工人员, 自己招募工人和购置施工机械、采购材料, 自行组织工程项目建设。

2.2 甲、乙、丙三方制

20世纪50年代中期到60年代中期, 学习苏联模式, 实行以建设单位为主的甲、乙、丙三方制, 甲方 (建设单位) 由政府主管部门负责组建, 乙方 (设计单位) 和丙方 (施工单位) 分别由各自的主管部门进行管理。建设单位自行负责建设项目全过程的具体管理。设计、制造、施工任务分别由各自的政府主管部门下达, 三方各成体系, 项目实施。

2.3 工程指挥部

20世纪60年代中期到80年代中期, 以工程指挥部方式为主。许多大、中型项目的建设, 采用建设指挥部的方式, 把管理建设项目的职能与管理生产项目的职能分开, 建设指挥部负责建设期间的设计、采购、施工管理。项目建成后移交给生产管理机构负责运营, 建设指挥部即完成历史使命。工程指挥部的组织机构往往由来自各单位的临时人员组成, 主要负责人多由政府行政部门的领导兼职, 这种临时性机构的特征决定了它的管理水平一般不高, 管理效率低下。

2.4 业主制

20世纪80年代中后期, 学习国际通用工程项目管理方式, 建立与国际管理接轨的业主制, 这是目前的主要方式。政府投资项目的业主制主要有以下两种基本形式。

(1) 项目法人责任制:国家计委1996年下发的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》中确定, 国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司 (包括国有独资公司) 和股份有限公司形式。对一般盈利性项目而言, 业主的趋利本性决定了此类项目是以赢利为目的, 市场可以形成其投资控制与风险约束的机制, 项目的业主由于承担获得预期投资收益的风险, 必然会对项目投资控制负责, 因此对于少数赢利性的政府投资项目推行项目法人负责制, 让项目法人担当业主, 对项目获得预期投资效益负全部责任。

(2) 政府设立或委托专门机构进行管理:对大多数非盈利性的政府投资项目来说, 投资控制与风险约束机制不能从市场中形成, 就不宜设立按市场化运作的项目法人, 如果业主这一市场主体缺位, 基于业主制的投资控制与风险约束机制便难以形成。对此, 可以借鉴国际惯例, 由政府直接或间接管理, 即由政府有关行政主管部门担当业主或委托下属企事业单位担当业主, 或建立专门的非经营性项目法人机构担当业主。

2.5 代建制

近年开始尝试和推行代建制, 2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》明确提出, 在政府投资项目中要推行“代建制”管理, 即通过招标等方式, 选择专业化的项目管理单位负责项目的建设实施, 严格控制项目投资、质量和工期, 建成后移交给使用单位。

政府选择具有相应资质的项目管理公司, 作为项目建设期的法人, 负责项目建设的全程组织和管理, 政府通过合同来约束代建单位, 而非行政权力。代建单位具有项目建设阶段的法人地位, 拥有法人权利 (包括在业主监督下对建设资金的支配权) , 同时承担相应的责任 (包括投资保值责任) 。

代建制的实行将使现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式各环节彼此分离, 互相制约, 可有效遏制政府投资项目中的腐败现象, 对治理全国范围普遍存在的工程项目“三超” (超投资、超规模、超标准) 现象具有示范意义。

3 结语

本文分析研究了我国城市污水处理工程项目组织实施管理的模式, 回顾了五种模式的发展历程, 相信对于从事相关行业的同行能有所指导。

摘要：本文基于笔者多年从事城市污水处理工程项目管理的相关工作经验, 在参考大量相关文献的基础上, 以城市污水处理工程项目组织实施管理模式为研究对象, 探讨了五种组织实施管理模式的发展历程, 全文是笔者长期学习实践基础上的理论心得, 相信对从事相关工作的同行有着重要的参考价值和指导意义。

关键词：城市污水处理,实施管理模式,业主制