城市社区社团法人的居民自治模式研究

2022-09-12

一、社团法人自治模式出现的背景

(一) 城市化进程加快

经济的发展打破了传统乡土社会结构, 城市商业化社区迅速崛起。乡土社会的生活是富有地方性、区域性的, 各自保持着鼓励的社会交际圈, 乡土社会里从熟悉得到信任, 信任就是规矩, 而社区的管理则多是由拥有较高威信与权威的人负责。但随着城市化、城镇化进程的加快, 原有的户籍制度有所突破, 城乡间人口流动增多, 突破了原有的乡土社会的结构, 在现代化城市的社区里, 没有了世世代代延续下来的乡土社会中由彼此的熟悉建立起来的信任, 进入了市民社会的阶段, 经常会出现“邻不识里, 里不识邻”的情况。

我国城市建设发展不断加速, 新建成大量社区, 十几亿人口分布在近8500个城市社区和60万个农村社区, 社区社会性功能日益强化, 在我国城市经济生活、社会生活以及政治生活中发挥着日益重要的作用。

(二) 城市新建社区管理乱象

城市新建的社区既未完全纳入原有的居民委员会、街道办事处, 也没有新的组织机构对其进行管理和服务, 在社区内部诉求表达途径堵塞、体制不顺, 在社区外部政府的服务职能缺失与过度干预并存, 近期出现的东林外庐停水游行事件、哈尔滨广场舞事件、广州市番禺区业委会成员选举问题都反映了社区建设过程中存在着巨大矛盾与问题。

(三) 业委会及业主大会现状尴尬

业主委员会及业主代表大会是社区中代表全体业主利益最直接最具体的组织。但是目前社区业委会普遍存在着资金不足的问题。在开展各种社区活动的过程中, 由于经费限制的问题给社区工作的开展带来了许多的困难。目前需要社区参与的社会性服务事项越来越多, 比如社会小区治安、征兵工作、环境治理、退休人员、区民素质教育以及人口计划生育问题。名目繁多的社区工作即带来了也给社区财政造成了沉重的负担。业委会及业主大会的主要问题有:1、业主大会法律地位不明。业主委员会虽然是依法成立的, 但是没有法律法规规定业主委员会可以经过登记后取得法人资格, 所以业主委员会不是法人, 没有独立的民事行为能力和民事责任能力, 不具有独立的起诉资格。在物业管理实务中人们普遍把业主委员会作为其他组织来对待, 但是从法律责任上分析, 业主委员会委员或者业主不可能对业主委员会的行为承担最终责任。2、业主大会服务功能普遍薄弱。目前社区存在权限过窄、经费不足的问题。权限过窄使业委会、业主大会没有权力对社区基本事项进行决定, 社区的服务就无从谈起;而经费不足则使社区服务的硬件设备和软件设备薄弱, 社区作为提供居民服务的平台难以建立, 能提供服务的项目尤其是与日常生活紧密相关的内容太少。3、业主大会选举的业委会服务队伍的建设问题。业委会的社区服务工作是任何人都能进入的领域, 还是专业化的服务工作, 或者是业委会内部有专业与非专业之分。且目前大多数业委会是凭着自己的公益心与热情的小区居民组成的, 完善的用人机制没有真正建立起来, 存在着“怀着好心做好事却被埋怨”的状况, 这也会大大影响工作人员的主动性、积极性的发挥。亟需建立合理的人才应用与流动机制, 调动社区人员参与社区服务的积极性或引入第三方 (大学生志愿群体) 进行服务。4、体制不顺, 权责不明。社区业委会工作与居委会、街道办事处间权责不明确, 其职能延伸到社区, 一个社区可能要处理多个上级部门的任务, 甚至相当多的部门将社区作为其“作秀”的好地方, 将社区服务工作平台作为完成行政工作的载体, 使社区有时还要完成临时的额外工作, 因此社区服务工作人员不得不花费大量精力与时间去应对, 而将本身的服务工作抛诸脑后。5、社区建设财政投入与社区事务不对等。目前社区开展的社会性服务事项已拓展到人口与计划生育、退休人员管理、下岗职工再就业服务、文明社区创建、征兵工作等10余项工作。涉及考核的包括26大项、105小项, 名目繁多的报账、报表给社区加重工作压力的同时, 还加重了社区的财务负担。6、社区工作人员津贴不明。对于社区工作人员是否可以发放津贴, 发放多少津贴一直是模糊不清、避而不谈却又各有算盘的问题。有些地区 (如杭州) 为进一步完善社区工作者工资福利待遇政策, 由市委组织部、市财政局、市民政局、市人力资源和社会保障局联合下发《关于建立社区工作者长期服务社区津贴制度的通知》, 对从事社区工作满6年以上的社区工作者根据工作年限给予每月300-600元的工作性津贴。但另一方面, 也有对发放津贴存在质疑与担忧的声音, 认为既然社区服务是自愿的公益事业, 就应该无偿, 且一旦发放津贴, 成为一项有利可图的“职业”, 必然会出现腐败问题。因此需要完善社区的运营模式, 探索如何发放津贴、发放多少津贴以及如何规则, 使社区在阳光下运行。7、业委会缺乏定期向业主汇报工作的机制。由于没有确定的工作汇报机制, 从不汇报、很少汇报的现象并不少见。这使得业主对社区工作一无所知, 业委会工作的开展也无法得到业主们的有效支持, 业委会与业主间的信任也无法建立。因此, 我们希望通过实现城市社区社团法人化自治, 依法成立具有民事行为能力和民事责任能力的社团法人, 以谋求社团成员的共同利益为宗旨。由业主组成业主大会选举产生业主委员会, 业主监事会进行自我管理、自我教育, 自我服务。

(四) 社区自治社团法人化诉求

“《物权法》第83条赋予了业主大会和业主委员会的诉讼主体资格, 但业主大会、业主委员会既不是法人, 也不是独立的非法人组织, 不具有民事主体资格, 这是司法实践中导致了能否判决其承担民事责任的问题, 由此引发出业主团体的法律地位问题。”笔者认为, 业主大会和业主委员会没有民事主体资格不仅对民事责任承担问题产生影响, 还不利于事关全体业主利益的诉讼的进行以及诉求的统一表达。2013年, 全国首个社团法人业委会亮相温州, 引来了全国的关注。“南塘五组团小区业主委员会成为一个具有独立法人资格的社会组织, 这同时也是全国首个直接在民政注册的具有社团法人资格的业主委员会。这意味着在我国现行社区中, 业委会长期不具法人地位的事实被打破, 物业与业主间的权责和关系将重新界定。”这似乎又是另一个“小岗村”。

二、社团法人自治模式分析

(一) 城市社区社团法人化自治模式运行机制图

1. 社区社团法人外部关系。

2. 社区社团法人内部关系。

(二) 自治模式运行分析

1. 社区社团法人与居委会、街道办事处职权划分

(1) 街道办事处。街道办事处作为地方基层政府在城镇的派出机构, 受地方政府领导和委派, 从事社区相关行政管理工作, 并对社区自治的程序性问题以及合法性问题进行监督, 在社区自治不损害公共利益的前提下, 不能随意干涉社区自治的具体事项。

(2) 居委会。居委会作为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。其任务是:宣传宪法、法律、发挥和国家的政策, 维护居民的合法权益, 教育居民履行依法应尽的义务, 爱护公共财产, 开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;然后办理居住地区居民的公共事务和公益事业;调解民间纠纷;协助维护社会治安;协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作;向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

(3) 社团法人。社区社团法人是依法成立的具有民事行为能力和民事责任能力的社团法人, 以谋求社团成员的共同利益为宗旨.向社会各方独立地反映业主意愿和要求由业主组成业主大会选举产生业主委员会, 业主监事会进行自我管理、自我服务。

在不危害社会公共利益, 不违反法律法规及规章制度的前提下, 对于物业公司选择、社区公共收益处分、机构成员选举的自治事项, 社区社团法人拥有独立的决策权。

2. 权力来源

社区居民让渡, 在社区的公共管理中, 难以由每一个居民来行使社区治理的权利;因此, 需要社区居民让渡部分公共权力由社区社团法人共同行使, 实现社区的自我管理与自我服务。另外权力也可以来自与政府对于公共权力的让与, 即居民自治的回归。

3. 制约与监督

社区社团法人作为法律意义上具有人格的组织, 并代表社区居民行使权力, 为了避免“绝对的权力产生绝对的腐败”, 需要有力、有效的内外部监督。在外部监督上, 充分发挥政府、街道办事处的行政监督与新闻、现代媒体的舆论监督以及其他社会群体的监督;在内部监督上, 设立监事委员会, 专门对社区社团法人的理事机构———业委会进行监督, 同时设立定期向业主汇报工作的制度, 运用通过制度, 对定期内的业委会工作进行审议, 并健全业委会换届选举制度, 进行公平公正公开的选举。

(三) 其法律上的依据

关于建筑物区分所有权的构成有不同学说, 我国《物权法》采纳了三元论说, 即认为建筑物区分所有权分为对建筑物内的住宅、经营性用房等享有专有所有权, 对共同使用部分享有共有权和共同管理的权利。《物权法》第七十一条至第七十四条分别对专有部分的权能、共有部分的权利义务、建筑区划内共有的范围以及车位、车库的归属与使用作出了规定, 第七十二条规定, 业主对建筑物专有部分以外的共有部分, 享有权利, 承担义务。共有部分在物业服务企业物业管理 (包括前期物业管理) 期间产生的收益, 在没有特别约定的情况下, 应属全体业主所有, 并主要用于补充小区的专项维修资金。

根据《社会团体登记管理条例》第十条的规定, 成立社会团体应当具备如下条件:有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的, 会员总数不得少于50个;有合法的资产和经费来源, 全国性的社会团体有10万元以上活动资金, 地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金;有独立承担民事责任的能力。

因此, 如果达到一定数量的业主同意成立社区社团法人, 且满足相关条件, 那么被业主让渡共有权和成员权的社团法人就可以代表业主行使权利, 承担责任。

(四) 优势与不足

通过探索城市社区服务运行现状及针对现存问题提出可行的解决模式。城市社区社团法人化模式在业主大会法律地位、内部结构完善方面以及避免行政机构不正当干预自治方面具有健全完善制度空白的作用。社区成立社团法人, 可以使业主通过直接有效的渠道表达诉求, 解决社区生活中遇到的问题和矛盾, 使业委会成为法律上独立的主体, 开立独立银行账户, 社区的公共财产有制度保障, 成为平等的民事主体行使民事权利, 承担民事义务;并缓解物业公司和业委会之间职能划分不明确的现状, 明确双方权利和义务, 减少不必要的矛盾和纠纷;减轻政府在基层工作的行政成本, 发挥群众民主自治的力量, 取得良好的社会效益。

当然, 这个新模式的推行与不断完善还面临一些困难, 需要行政机构创造良好的外部条件和社团内部积极性的调动。一方面, 温州小区业主大会法人化创举虽经国内各方的高度评价, 但它的产生面临诸多困难, 在一定程度上靠个人努力, 温州小区业主大会法人化具有偶然性。全国性的推广还需要法律的配套措施, 立法要及时跟进, 出台相应的法律法规, 使改革在正确的轨道中前进。另一方面, 社区服务中业委会工作人员的任用门槛没有一个明确具体的标准, 社区用人机制没有建立和完善, 好的人才就难以引进, 会影响工作人员积极性和主动性的发挥;业主对社区内部各事项关注度较低, 由于自身工作繁忙不热心公共事业, 因此应当有领头人进行调度, 带领社区其他人多加关注社区事务, 形成热爱社区、乐于为社区奉献的氛围。

摘要：近年来, 我国城市建设发展不断加速, 新建成大量社区, 社区社会性功能日益强化, 在我国城市经济生活、社会生活以及政治生活中发挥着日益重要的作用;但社区治理混乱, 各种矛盾充斥, 亟需有效方法解决。城市社区社团法人化自治是依法成立的具有民事行为能力和民事责任能力的社团法人, 以谋求社团成员的共同利益为宗旨, 由业主组成业主大会选举产生业主委员会, 业主监事会进行自我管理、自我教育, 自我服务, 能够从内部运行以及对外表达诉求方面有效的解决现存问题的治理模式。本文尝试对此模式出现的现实背景、法律依据、有效性以及困境等方面进行分析。

关键词：城市社区,社团法人,居民自治,行为能力,责任能力