关于建设用地批后监管的思考与对策

2022-09-10

一、建设用地利用现状和主要问题

目前, 在土地利用过程中存在的问题主要表现为:一些企业和单位受土地低门槛的吸引, 虽无实质性开发项目, 仍以低价格先将土地圈占起来, 待土地增值后再进行转手, 从中牟取暴利;一些用地单位的招商引资项目为了能获批土地, 往往在用地预审时增强投资强度提高投资额度, 而当土地批准后却没有按出让合同约定的投资额进行投资建设, 从而导致土地的低效率利用;一些用地单位未按照取得土地时合同约定的规划条件使用土地, 如有的房地产开发项目用地成交后, 未经国土资源部门允许便擅自通过规划增加容积率或者改变土地用途;一些建设项目用地批少占多或批而未用造成土地闲置、欠缴土地出让金等;一些用地单位在继续使用获批土地过程中改变原有规划用途, 例如:在划拨土地建设完成后将其中部分或全部用于经营性用途。

土地利用过程中出现这些问题, 主要是由于我国目前在建设用地管理过程中存在着“重土地审批、轻批后监管”的现象。虽然近年来, 从中央到地方, 相继出台了一些法规和政策性文件, 采取了一定措施, 取得了一些成效。然而, 在具体的土地管理工作中, 仍然存在用地单位违法用地、擅自改变土地用途, 批而未用、产生闲置地, 少批多占、“屯地”或炒地皮等现象。

二、建设用地批后监管问题形成的主要原因

目前建设用地批后监管乏力的主要原因, 主要体现在以下几方面:

(一) 批后监管认识不到位

目前, 由于各级政府和相关职能部门基于现行建设用地审批方式和职能分工, 把主要精力放在了项目用地的审批上, 而没有更多精力对开发商开发利用土地情况进行全程跟踪管理, 以致出现违法用地、闲置土地现象。批后监管对执行人员的素质也有更高要求, 在执法理念上也需进一步转变。如果只注重对非法占地行为进行查处, 而忽视对取得了土地使用权的“合法”土地的用地过程进行跟踪管理, 不仅会造成土地闲置, 甚至是因擅自改变土地用途造成的土地破坏。

(二) 政府部门衔接配合不力

建设用地的批后监管涉及国土资源、发展改革、规划、城建等多个职能部门, 而各职能部门之间往往各自为政, 沟通协调不畅, 缺少协同机制, 难以形成合力, 造成建设用地监管措施的实施效果不理想。如城市规划部门在审批工程项目建设方案时, 未经国土资源部门同意而改变原批准土地使用用途, 这给国土资源管理实行土地用途管制带来很大的工作压力;在房地产项目用地成交后, 规划主管部门改变规划条件、增加容积率, 严重影响出让合同履约, 并会造成建设用地主体的不公平竞争。

(三) 相关法律制度不完善

目前, 关于建设用地批后监管的法律法规不健全, 尚不能对获批建设用地的合法使用进行有效规制, 有待进一步完善。尽管国土资源部出台了新的《闲置土地处置办法》第53号令, 进一步明确了闲置土地处置措施, 但缺少配套的闲置土地退还机制和相关途径, 往往因各种原因难以落实对闲置土地的收回。例如, 对用地主体由于无力投资建设而造成建设用地闲置的, 只能等两年期满才能被无偿收回土地使用权, 降低了土地利用率。

三、加强建设用地批后监管的几点建议

加强作为后续管理环节的建设用地批后监管意义重大, 是促进土地节约集约利用的重要途径。面对当前建设用地管理过程中存在的问题, 加强对建设用地批后的监管, 提高土地利用率, 应当着重抓好以下几个环节:

(一) 提高认识, 转变观念

充分认识到加强建设用地批后监管工作, 不仅是制止土地违法行为、促进土地节约集约利用、缓解土地供需矛盾的必然选择, 也是强化土地供应宏观调控、规范行政权力公开运行、实现阳关政务的根本要求。针对建设用地批后监管过程存在的问题, 各级政府和相关职能部门的土地管理理念要实现从更多重视供地审批到实行用地全过程跟踪管理上的转变;批后监管执法人员的执法理念也要从更多重视对非法占地行为进行查处扩大到对取得土地使用权的“合法”用地的全过程跟踪检查。要做到这一点, 当前首要的任务是要解决执法监督检查人员不足的问题。从当前基层国土资源部门的情况看, 州 (市) 、县 (区) 两级办理土地项目供地、征收转用的人数是最多的, 可以说, 国土资源部门领导最重视的也是这块的工作。要实现土地资源节约集约利用, 解决现在土地管理过程中存在的客观需求强劲与闲置浪费严重的矛盾, 就必须把批后监管放在最重要的位置上, 那么首先要解决的问题就是加强批后监管执法队伍力量, 为搞好批后用地情况的监督检查给予人力上的保证。

(二) 加强沟通, 协调配合

国土资源部门与其他相关职能部门的协调配合。目前, 用地单位取得建设用地土地使用权之后, 国土资源部门几乎就没有采取行之有效的措施来继续监管用地单位对土地的开发利用, 导致其脱离国土资源部门的监管范围, 出现批而未用、改变土地用途等违法违约现象。由于建设用地的批后监管涉及国土资源、发展改革、规划、城建等多个职能部门, 所以可以建立一个由国土资源部门牵头, 各相关职能部门相互配合的协同机制, 以便于加强沟通, 形成合力, 更好地实现监管措施效果, 提高土地利用率。例如, 对于虽合法取得建设用地使用权, 但对土地利用存在不合法行为的用地单位, 规划部门应当拒绝办理工程规划许可证, 城建部门应当拒绝办理工程施工许可证等。

国土部门内部的协调配合。现在, 还有一些地方的国土资源部门, 对批后监管执法存在认识上的偏差, 认为执法只是执法监察机构如法规科 (处) 、执法监察队的事情, 负责审批、登记的机构只需要管好自己的业务, 用地单位是否违法与审批、登记等部门无关。这样的思想观念不紧难以形成国土部门内部监管合力, 而且节约集约利用土地的各种措施也难以落到实处。因此, 国土部门内部各科室、直属单位不仅要各司其职, 更要协同配合。例如, 对于擅自改变土地用途的用地单位, 土地房屋登记中心应当拒绝办理土地登记。目前, 土地房屋登记环节是建设用地批后监管的一项重要措施, 也是遏制土地违法违规的一道底线。

(三) 健全法律, 灵活运用

目前, 建设用地获批后出现各种违法违约现象而没有得到及时处理, 造成土地闲置、破坏, 很大原因是没有相关法律法规的明确授权, 欲执法而无法可依。加快完善建设用地领域法制化进程, 严格依照法律法规做好建设用地批后监管工作, 是十分紧迫的。首先, 应该对用地单位加大关于土地管理法律、法规、政策的宣传力度, 增强其守法意识, 引导其合法利用建设用地。其次, 制定建设用地实施细则, 对闲置土地的认定标准、土地闲置处罚数额以及收回闲置土地的补偿标准和补偿的费用的支付方式等做出明确规定, 使执法工作有法可依。再次, 建立健全闲置建设用地退还机制。虽然新的《闲置土地处置办法》第53号令没有对闲置土地退出机制和相关途径做出明确规定, 但2008年版《建设用地使用权出让合同》第31条已做出具体规定, 其表述为如果土地受让人因自身原因导致项目终止投资的, 可以自行申请退还土地, 但不能退还其定金;如土地已经闲置的, 则应当依法缴纳土地闲置费, 剩余价款可以无息退还。由此, 这一机制完全可以起到促进项目落地开发, 避免形成新的闲置土地的作用, 应该充分加以灵活运用。

(四) 强化措施, 完善机制

一是建立健全建设用地批后公示制度, 对交地放样的地块, 要求项目用地单位必须在施工现场醒目处悬挂用地信息公示牌, 在上面载明项目用地单位、项目名称、批准时间、批准面积、批准机关、及监管电话等用地信息, 接受监管职能部门和社会群众的监督。二是充分利用国土资源部建立的土地市场动态监测与监管系统, 提高建设用地批后监管的信息化水平, 建立和完善台帐, 及时掌握项目建设进度和用地现状。三是建立健全建设用地监管警示提醒制度, 对每宗经依法批准的建设用地建立跟踪信息卡。批后监管人员在进行批后用地动态巡回检查时发现用地使用单位有违规违约使用土地行为, 或者有可能致使土地闲置的行为的, 可以向用地单位发出警示通知, 提醒用地单位合法合约使用土地, 对不及时改正或拒不改正违法行为的, 及时依法处理。四是要健全建设项目竣工时用地情况复核验收机制, 实行相关职能部门联合验收;此外, 还要健全闲置土地依法处置制度, 提高土地利用率;建立健全建设用地批后监管考核机制, 将批后监管工作纳入对国土资源、发展改革、规划、城建等职能部门的工作考核内容, 并定期考核、通报, 作为干部提拔的重要依据。

(五) 严格执法, 落实责任

加强批后监管, 最关键的是要敢于严格执法。《国有土地使用权出让合同补充协议》出台之前, 对于非法转让土地使用权、长时间闲置土地、未按土地出让合同约定擅自改变土地用途、超过批准面积使用土地等土地使用过程中的违法违规行为, 《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规已作出过明确规定。《国有土地使用权出让合同补充协议》出台后, 对违反土地使用权出让合同, 未达到合同约定的建筑容积率、建筑密度、投资总额、以及绿化用地比例、企业内部行政办公及生活服务设施超过规定比例等行为, 明确了违约时需承担的民事责任。可以说, 对批后监管中发现的违法或违约行为, 处理的前提条件已经基本具备。当然, 划拨决定书对划拨供地的使用如何约定, 有待国家出台一个统一的规范。然而, 再好的法律制度, 只有落实到具体的工作中, 才能发挥其应有的作用。国土资源部门要加大对批后土地使用情况监管的工作力度, 要敢于执法、严格执法, 并采取多种形式定期向社会公布监督检查中发现的问题以及违法违规行为的处理结果。

总之, 加强建设用地批后监管力度, 就是要及时发现在土地利用过程中出现的各种问题, 督促取得土地使用权的单位和个人依法依规合理利用土地, 节约集约利用土地, 让批后的每一寸土地都能得到合理利用, 使其发挥最大的经济社会效益。

摘要：面对目前建设用地管理过程中存在的“重土地审批、轻批后监管”现象, 以及用地单位违法用地、擅自改变土地用途, 批而未用、产生闲置地等现象, 笔者拟对建设用地批后监管工作进行再审视和思考。在分析建设用地批后监管存在的问题及主要原因的基础上, 从转变土地管理观念、加强部门沟通协调、完善相关法律制度等方面对建设用地批后监管工作提出对策建议。

关键词：土地利用,土地管理,批后监管,严格执法