政府在旅游管理中的作用及制度研究

2022-09-11

随着人民生活水平的不断提升, 我国旅游业也迎来了新的黄金发展期, 面临着新的发展机遇, 但与此同时, 我国现阶段的旅游管理模式仍然存在着一些较为明显的问题, 其中政府在旅游管理中的角色和作用未能得到科学、充分发挥是主要问题之一, 因此有必要研究旅游发展新形势下的政府角色及作用, 有效促进我国旅游业新发展。

一、政府介入旅游管理的必要性分析

旅游业的发展需要科学有效的现代旅游管理模式, 而这个现代的旅游管理模式往往是一个多方参与、职责分工明确的组织共同体, 政府在这一旅游管理模式中扮演着关键角色。政府介入现代旅游管理的必要性主要有以下几个方面:

(一) 旅游产业的外部性特点要求政府介入

从经济学的角度来看, 旅游产业的发展一般带有外部性的特征, 这一外部性特征主要表现在正外部性和负外部性两个方面。[1]就正外部性来说, 发展旅游业可以直接促进当地的经济发展尤其是第三产业的发展, 优化当地产业结构, 促进产业升级, 提供更多的就业机会, 其受益面可以扩展到整个当地地区;就负外部性来说, 旅游产业的发展有可能会对当地的环境带来一定的压力, 旅游地当地居民也可能需要承受更多的交通堵塞、噪音以及各种污染等困扰, 这是旅游产业发展过程中天然形成的外部性特点, 而旅游产业发展所具有的这种外部性特征尤其是是负外部性一般来说依靠市场调节很难完全进行管控或者消除, 这就需要政府部门适当介入旅游产业的发展, 针对旅游产业的发展进行宏观管理, 将这种负外部性降到最低。

(二) 旅游产业的公共属性需要政府介入

关于旅游产业到底属于公共产品还是私人产品的问题一直以来都是社会争论的焦点, 不可否认的是, 实践旅游产业的准私人产品化将是未来我国旅游产业发展以及旅游业市场化改革的方向之一, 但就目前来说, 这种条件仍不具备, 旅游产业的发展过程中的各个要素例如旅游景点等仍具有公共属性, 具有非竞争性和排他性, 例如不少自然景观, 他们是大自然的杰作, 许多旅游景点更是前人遗迹, 因此就旅游景点资源来说, 其更多地应体现公共属性, 表露公共意志, 因此从这一角度来说, 政府仍需要在现阶段介入旅游产业的发展, 对旅游业进行宏观管理和调控。

(三) 旅游市场的信息不对称需要政府介入

旅游市场信息是反映旅游服务市场活动中的各种变化及其特点的信息的总和, 主要包括旅游资源信息, 如旅游资源、旅游路线等等;旅游商品的服务信息, 如各地旅游景区的门票及变动, 住宿情况等等;其他旅游信息如旅游法律法规信息。旅游市场信息是消费者进行旅游决策时的重要参考信息, 对于消费者的旅游活动有着直接影响。就当前来看, 由于市场因素等的影响, 我国旅游业的发展过程中还存在着比较普遍的市场信息不对称现象, 例如旅行社与消费者之间的信息不对称、旅游当地地区与消费者之间的信息不对称以及旅游社与旅游当地之间的信息不对称等等, 由于信息的不对称使得消费者无法科学、正确地判断旅游服务的价值等情况, 进而危害消费者自身的合法权益, 这就要求政府部门的积极介入, 努力为社会公众建立并提供公正合理各类旅游信息咨询平台及信息系统, 在适当时期为消费者提供科学、正确的旅游信息, 同时积极通过行政及法律手段严厉打击遏制旅游产业发展过程中的各类非法活动, 努力保证旅游市场公平公正合理运行, 有效保护消费者的合法权益。

二、政府在旅游管理中的作用及制度创新

随着我国经济社会的不断发展, 旅游已经不是少数上层社会人士的专属活动, 已经走进寻常百姓的日常生活中, 在这种情况下, 原有的旅游管理模式已经不能很好地适应新时期的旅游产业的进一步发展, 亟需构建新时期基于政府宏观调控基础上的新的旅游管理模式。

(一) 构建政府、企业、旅游协会及社会共同参与的新的旅游管理主体

传统形势下以政府主导为主要模式的旅游管理模式中, 旅游管理的主体主要为各级旅游行政部门, 如国家旅游局、省、市、县级旅游局等, 其他各要素在旅游管理模式基于处于“失声”状态, 难以真正提高旅游管理效率。众所周知, 旅游业是一个涉及多个领域如饮食、交通、消费、娱乐等领域的复杂行业, 势必要涵盖旅游要素中的经济、政治、社会乃至环境等多个部门, 单纯一个部门很难完全高效地对旅游产业的发展进行科学管理。[2]因此, 新时期的旅游管理主体必须从一元走向多元, 将相关旅游企业、各地旅游协会以及社会各界例如消费者等积极接纳进来, 这需要政府部门在这一过程中发挥积极作用, 主动放权, 积极接纳其他利益主体, 共同构建基于政府部门、旅游企业、旅游协会以及社会各方的多元共管、多方参与的多元化的管理模式, 同时政府部门在这一过程中应努力建立起包括各类旅游咨询、旅游标识在在内的公共旅游服务平台, 为各方尤其是消费者提供细致、周到的公共旅游产品和服务, 设计具有公共属性的旅游产品, 有效提升新时期的旅游管理效率。

(二) 转变管理理念, 从传统的结果性管理理念向预见性管理转变

当下我国的旅游管理理念仍较多地保持着以管理结果为导向的特征, 也就是说, 旅游管理模式中仍然大量存在着注重短期管理效果, 根据旅游产业发展中暴露出来的问题为主要线索去进行管理, 突出表现在过分注重对于旅游产业发展的相关指标的分析和达成, 例如接待游客数量、旅游营业额的增长等等;在旅游基础设施的建设过程中, 突出表现在对旅游基础设施建设的狂热追捧, 认为基础设施越现代、越先进就越能促进旅游业的发展, 忽视了对于影响旅游业的其他因素诸如环境因素、文化因素等的分析, 因此, 未来新的旅游管理需要从以往的结果式导向的管理理念中挣脱出来, 讲求从影响旅游业发展的源头去进行综合统筹的预见性分析和管理, 标本兼治, 这需要政府相关部门首先要转变管理理念, 发挥积极的带动作用, 通过制定完备的旅游产业法律法规, 促进整个旅游产业发展积极转变发展理念, 完善管理思维, 不断促进新时期旅游产业的可持续发展。

(三) 旅游管理目标要更加兼顾经济效益、社会效益以及环境效益

传统理念下的旅游管理目标更为单一, 单纯追求经济效益的达成而忽视了旅游产业发展所应有的社会效益和环境效益, 这是我国旅游业发展过程中亟需变革的重要一环。[3]在传统的旅游管理过程中, 旅游产业的发展总是要首先服务于经济效益的最大化, 这样的旅游管理目标无疑是片面的、局部的甚至是不可持续的[4]。

因此在当前新发展理念的指导下, 政府部门要积极协同其他监管主体, 发挥市场及政府部门的主导作用及宏观管理职能, 努力建立起各类公共旅游管理平台, 制定基于新的管理理念的旅游产业发展的政策等, 促进新时期的旅游管理目标从单纯追求经济效益走向对于经济、社会乃至环境的多方统筹兼顾;另一方面, 政府相关部门要积极依据旅游产业自身的发展规律, 制定切实可行又富有时代性的旅游产业发展政策, 努力引导旅游产业中的各个要素协调、健康发展, 政府部门要积极进行前期的旅游市场调研, 根据旅游市场发展要求和旅游产业长远发展目标来对各个要素进行统筹搭配, 同时利用财政政策、货币政策等工具, 切实提高旅游产业发展过程中各主体、各要素之间的协同能力和资源配置力, 追求并兼顾旅游产业发展过程中的经济效益、社会效益及环境效益。

四、总结

总之, 新时期旅游产业的健康发展需要着力优化旅游管理主体、旅游管理过程乃至旅游管理目标等各方面因素, 这对于政府部门的市场决策力和洞察力都有着较高的要求, 需要政府部门在这一过程中发挥积极作用, 体现应有的担当, 积极牵头构建促进旅游产业可持续发展的新的管理体系, 有效促进旅游管理综合水平和质量的逐步提高。

【相关链接】

旅游产业的经济本质, 是以“游客搬运”为前提, 产生游客在异地 (或异住宅生活区域) 进行终端消费的经济效果。

这一搬运, 把“市场”搬运到了目的地, 搬运到了景区, 搬运到了商业区, 搬运到了休闲区, 搬运到了度假区, 搬运到了郊区, 搬运到了乡村。游客在目的地, 不仅要进行旅游观光等消费, 还涉及交通、饮食、娱乐、游乐、运动、购物等等, 进一步可能涉及到医疗、保健、美容、养生、养老、会议、展览、祈福、培训、劳动等等的非旅游休闲的延伸性消费。

通过游客的消费, 目的地的消费经济及相关产业链发展就被带动起来了。

但是, 旅游行业专家林峰认为, 旅游产业的价值要远远超出一般消费产业的拉动价值。旅游在带动目的地消费、GDP、就业增长的同时, 还带来了农民与居民收入高效提升、文化品牌价值, 环境生态价值, 和谐社会建设等一些列良性社会经济效应。

摘要：近年来, 我国旅游业在政府及社会的大力支持下得到了迅猛发展, 正在从旅游大国朝着旅游强国迈进, 新时期我国旅游业发展的内外部环境已经发生了很大变化, 亟需新的旅游管理模式与之相适应, 因此有必要深入研究新时期我国政府在旅游管理中的角色、地位及作用等, 探讨建立起由政府介入和参与的新型旅游管理模式。

关键词：政府,旅游管理,作用,制度