天津能源发展转型的法律制度研究

2022-09-11

根据联合国政府间气候变化委员会公布的数据显示, 中国在能源消耗总量上已经超越美国, 成为世界上第一大能源消耗国。天津市在能源消费结构方面总体上以煤炭消费为主, 天然气和其他清洁能源所占比例仍然较低。天津能源发展转型是环境倒逼产生的选择。能源发展需要转型, 发展转型必然伴随制度转型。

一、天津能源发展转型法律制度面临的压力

(一) 应对气候变化。全国10大污染严重城市河北占7个, 天津被包围其中。雾霾天气——大气污染的表象之一, 天津所处的华北区域是雾霾天气的重灾区。2013年10月, 天津平均霾日数为15.6天, 是历史同期最多的。据中国气象局国家气候中心专家分析, 京津冀地区是目前中国4个霾天气现象相对较严重的地区之一, 这种长时间持续的雾霾有可能在未来成为常态。2014年是《大气污染防治行动计划》全面实施的第一年, 各地也制定了具体的行动计划, 全国污染最严重的京津冀提出的年度目标尤为引人关注。天津同北京市一样都提出, 2014年将提前一年完成国家下达的“十二五”落后产能淘汰任务。

(二) 经济发展。经济与能源的关系是经济发展对能源消耗存在着一种天然依赖的关系。天津正处于城市化、重工业化加速发展阶段, 能源消耗总量持续增长的势头难以改变。天津在能源消耗中具有高碳的特点, 能源消费结构中煤炭所占比重仍高达70% 左右。然而, 由于我国科技水平以及经济高速发展、人们生活需要等因素影响, 石化能源的减少使用在近20年不可能实现。因此, 天津能源发展方式亟待转型。

提高能源效率就是实现天津能源转型发展的可靠路径。如果将能源效率作为天津能源地方法规的基本理性, 则其实现理性的路径选择就是主市场、辅政府, 法律的出发点是推动能源发展转型, 那么市场竞争与产业组织的培育、技术研发与技术创新就成为法律的路径选择, 因为这样的立法能够追逐能源效率最大化, 产业组织与竞争性市场才是能源效率根本性制度保证, 是更为基础性的安排。

二、能源监管机制的理论基础

“能源监管是指国家能源监管部门根据法律法规授予的监管职权和范围, 依据法定的程序和标准, 对能源行业和市场的参与者 (企业或个人) 及利害关系人的相关能源活动进行监督和控制的活动。”

(一) 监管型国家理论。现代国家无论采用哪种政治体制, 其在治理模式上都不约而同地向“监管型国家”迈进。这一概念描述的是政府和市场的一种关系模式。根据迈克尔·墨朗的概括, 监管型国家的特征包括:国家实行市场经济, 自由竞争, 充分发挥市场机制在资源配置中的作用;同时, 承认各种原因带来的市场失灵问题, 因而设立政府监管机构, 对市场主体的活动进行监督和控制, 以预防和矫正市场失灵问题。政府介入经济活动的目标定位于修正市场失灵, 即承认市场自身有无法解决的因自然垄断、外部性、信息不充分、集体行动等所产生的缺陷, 以维护有效竞争及降低社会风险;但是, 相对于市场机制, 政府监管永远是次优选择。“只有在政府监管机构能够解决市场失灵问题, 而且监管所获得的效益能够证明为其所花费的成本是适当的情况下, 政府监管才是正当的。”介入经济活动的方式从直接的市场干预转变为间接的政策调控。作为一种兼具市场与计划的特征、能够有效驾驭和治理市场经济的治理模式 , 监管型国家的治理模式已经在全球范围内得以初步确立和付诸实践。无论是美国立足于市场失灵的“市场型监管体制”, 还是西欧国家立足于风险社会的“风险型监管体制”, 或者东亚和拉美国家立足于产业发展的“产业型监管体制”, 抑或俄罗斯和东欧国家指令性计划色彩浓厚的“部门监管体制”, 都证明了政府监管在矫正市场失灵和政府失灵问题上的不可或缺。监管部门在优化市场结构和维护竞争秩序上具有难以替代的作用。经济合作与发展组织 (OECD) 的行业监管机构近年来涌现的速度很快。在能源行业, 20世纪90年代有11个国家建立了独立监管机构。

中国政府与经济的关系已发生重大变化, 政府从全面经济统制中逐渐退出, 让位于市场, 政府的经济职能从直接控制转向市场监管。就中国而言, 建立监管型国家意味着:政府必须从全面控制经济中退出, 行政任务从计划经济体制下的行政管理转向市场经济体制下的监管。这种监管不同于计划经济体制下的管理。计划经济体制下的行政管理往往不顾市场规律, 以指令性计划取代市场机制;而监管则必须以市场失灵为必要前提条件, 相对于市场机制, 政府监管永远是一种次优选择。计划经济体制下的行政管理是一种内部的、直接的干预方式, 政府同时兼有所有者、经营者、管理者、分配者多重角色, 经营和管理是国家行政的一部分;而监管是一种与企业保持“适当距离”的外部控制方式, 即使受监管企业属于国有, 经营权与监管权也是相互分离的, 二者之间保持一种相对独立的关系。计划经济体制下, 政府往往用行政命令甚至私下传达其愿望来实现管理目的;而监管则强调基于规则进行, 一般通过明确的监管法或监管合同来约束监管机构和受监管企业之间的关系, 从而实现客观、公正的监管。计划经济体制下的行政管理往往以神秘、封闭为特点;而监管强调过程的透明性和可问责性。也就是说, 市场经济体制下的政府监管是一种基于规则的、与市场主体保持适度距离的外部规范和控制形式, 强调监管的公正、透明、专业、独立、可信和可问责。这种监管职能在传统的官僚行政体制内根本无法实现。能源监管机制更是一崭新的领域, “监管与市场相伴, 为市场产权交易服务, 无论是经济性监管还是社会监管都是如此。”

(二) 分散化公共治理理论。分散化的公共治理 (distributed public governance) 即在政府的核心公共服务部门之外设立大量的具有一定独立性的公共组织, 以达到政府“良治” ( good governance) 的目的。分散化的公共治理的要点包括:第一, 分散化的公共治理研究的主题是如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益。第二, 分散化的公共治理是相对于过去以政府部门为中心的集中模式而言的。第三, 治理机构的分散化。第四, 这些治理机构是从政府部门中分拆开来的, 与政府部门是合同或准合同的关系, 享有全部或部分独立的法律地位。第五, 出现分散化治理的重要原因是社会的分化特别是利益的分化, 以及政府职能的增加和组织机构的日益复杂化。第六, 治理机构的高层领导直接向政府部门负责, 机构内一般实行委员会会议决策模式。第七, 政府部门通过任免机构高层领导和评估治理绩效对治理机构进行控制。第八, 治理机构有自身的利益追求, 其存在对政府部门是一种制衡 , 可以促使政府从权力机关向服务提供者的角色转变。第九, 分散化治理也会产生协调机制不力、责任机制不强、机构高层管理能力不足、各类机构的差异与优缺点不够明晰等问题。分散化的治理和集中的治理各有优缺点, 它们适合于不同的历史时期、不同的国家和不同的组织, 相互之间并不能取代对方, 未来的趋势是向综合化方向发展。

分散性治理强调部门的分立, 灵活机动地运作, 并认为只有组织是独立的, 才能更加专业化。“因为在其他条件相等下, 分工越细意味着需要更好的合作, 至少如果要保持政策和服务的整体一贯性就更需要如此。”基于分散化公共治理理论, 能源监管部门应从政府中分散出来, 专门提供能源监管职能与服务。

三、能源监管法律制度是天津能源发展转型的依赖路径

天津能源发展转型要从战略层面上重视, 法律在战略层面为天津能源发展转型保驾护航, 法律保障是最强有力的政策工具, 具有最强的约束效果和强制作用。目前世界上有大约30多个国家和地区在低碳经济和低碳能源发展方面制定了相应的法律法规, 以推行低碳政策。我国针对低碳发展也制定了相关法律, 如《煤炭法》《电力法》《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》等法律, 这些法律的出台对我国节能减排、提高能源利用效率以及发展新能源等方面都起到了突出的作用。

能源监管机制是与能源监管活动配套的组织机构与组织结构、运行方式、功能效果等一系列法学意义上的研究。能源监管机制必须固定于法律之上, 在立法上有所体现, 即能源监管的组织机构与结构在法律上有明确规定, 能源监管机构的职权与职责有法律的明确授予, 监管的程序与监管标准有法律的明确依据, 监管的效果有法律的保障与救济。

加强能源监管是世界各国普遍采取的一种趋势, 建立能源监管机制是应对能源危机、保护环境, 提高能源使用效率的一种主流措施。经济全球化尤其是WTO法律规则推动了市场经济原则的推广, 对各成员国尤其是转型经济体的法律体制带来深刻的变革, 能源监管机制的法律规定亦不例外。

(一) 监管是能源行业发展和管理的有效方式。较成熟市场经济国家普遍认为, 只有市场机制才是社会资源优化配置的最佳途径, 因此, 政府必须尽可能减少对市场和企业的过多干预。但某些国家重要资源性和自然垄断性行业、公用事业部门如果仅仅依靠市场调节并不能实现公平竞争和社会资源的有效利用, 从而导致市场失灵。因此, 国家必须设立专门的机构对其实施监管, 特别是对市场准入、价格和服务实施监管, 以保证公众利益的实现和市场更为有效的作运。国外在能源部门 (含电力、管道运输) 、通信交通部门 (含航空、铁路) 、金融部门 (含银行、保险、证券) 一般都设立专门的监管部门。

(二) 监管是政府转变职能的关键。国际上来看, 监管机构是确保贯彻执行政府相关政策的专业监督机构, 是政府转变职能的有效工具。工业化国家在现代化进程中出现了两次分离:一次是立法机构和行政机构的分离, 另一次是行政决策与行政执行的分离。在特定的部门和行业, 政府部门制定政策, 监管机构执行政策, 已成为国际普遍认同的一种模式。在能源行业中, 监管机构与政府部门之间政事分开, 形成一种制约和互动的关系。监管机构的业务范围覆盖电力、石油、天然气行业整个业务过程, 融专业性、技术性、服务性为一体。这种管理避免了政府管理的粗放性, 适应成熟市场经济国家对经济活动精细科学管理的要求。

(三) 监管是建设服务型政府的重要途径。发达国家普遍认识到, 现代政府应该是一个服务型政府, 而设立监管机构是适应建设服务型政府的重要途径。政府改革将向制定政策和执行职能分开的目标迈进, 而监管机构能够在政府确定的目标和政策框架内独立运作, 并不依靠对市场的过度干预来实现目标。它借助市场的资源配置机制实现目标, 在公共服务领域引进竞争, 推行市场化, 使政府更加注意效率和成本, 工作人员更加富有创新精神和发展动力, 同时也在满足社会需要的前提下压缩政府规模。20世纪90年代, 英国有近2/3的公务员转到类似的机构工作, 美国、加拿大、荷兰、丹麦、澳大利亚等国均有类似的实践, 监管发展是政府转型和服务型政府建设的体制基础。能源监管对应的是价格和市场化, 未来, 随着能源价改和市场化的推进, 能源监管是大势所趋。

摘要：天津能源发展转型的法律制度路径是向监管型法律制度转型。监管型能源法律制度的建设有监管型国家理论与分散化公共治理理论的依据。本文认为能源监管法律制度建设对能源转型发展具有引导与保障的重要意义。

关键词：能源监管,监管法律制度,能源法律制度