浅谈我国户籍制度的善恶——从制度伦理基本诉求的角度

2022-09-11

一、我国户籍制度的概念及其发展历程

户籍制度是指与户口或户籍管理相关的法律制度,其中包括通过户籍来实现证明个人身份、执行资源配置和财富分配等作用的一些法律、法规。[1] 我国户籍与公民的权利有着密切的联系,户籍实质上与社会权利、社会保障挂钩。

新中国成立后,政府废止了旧的户籍制度,于1955年6月,国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》开始了统一全国城乡的户口登记工作。从1956年到1957年间,国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。1958年1月,国务院颁布《中华人民共和国户口登记条例》,第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。1954年的宪法废弃了关于迁徙自由的规定,此后一直没有恢复。在计划经济体制下,户籍制度严格限制了农村人口向城市流动,能迁徙的人一般只是按照当时国家的分配。同时由于户口具有“终身性”和“世袭性”,人们在城市和农村之间竖起了一道人为的壁垒。

1978年,我国进入改革开放的新时期,此阶段也是户口迁移半开放时期。随着改革开放的深入,计划经济时代的户籍制度愈来愈不能和中国社会经济的发展变化、流动人口的急剧增加、民主意识的觉醒相适应,社会矛盾的激化迫使政府作出改革的尝试,全国各省市都在结合本地特点,积极推行户籍制度改革。以1984年国务院发布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮进集镇落户为标志,国务院在接下来的十几年间连续颁布户籍相关制度的规定,允许部分农民符合相关规定就可以在城镇落户。直至2014年7月30日,国务院对外发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确要求建立城乡统一的户口登记制度,取消农业户口与非农业户口性质区分,将户口类型统一登记为居民户口。改革开放三十多年来,随着市场经济的浪潮,我国户口迁移限制虽然逐渐放开,但是,以户口来确定社会保障权益的户籍制度并没有发生质的改变。

二、从制度伦理的基本诉求看我国户籍制度

如何看待一个制度是否是善的制度,根据罗尔斯的看法,在现代社会,作为公平的正义的善的(或好的)制度是公民基于基本自由平等的合作体系。[2] 一个善的制度不仅要体现出其形式上的有效,而且在内容上要体现出公正、平等、自由、民主的基本诉求。所谓形式上的有效就是指某制度的可行性和实效性,一个有效力的制度可以使该制度的客体自觉遵守相关规定,凝聚各方面力量维护社会日常秩序,调节社会日常生活。所谓内容上的善就是制度内容本身是否体现公正、自由、民主等诉求。

1、我国户籍制度与制度伦理的实效诉求相符

一个善的制度不仅是有效力的制度,而且是有实效的制度。一个制度具有合法性根据,并以合法明示的方式明确规定有约束力的行为规则要求,这就是制度的效力。[3] 制度的实效性是善的制度的基本诉求之一,这个实效性体现在两点,第一在形式上以法律法规确定下来,在形式上保证了其精神不因人而异;其次,实效性也体现在制度结构的合理性,只有结构的合理性才能保证其制度精神的上传下达,有效实施。

从1955年国务院颁布的第一条与户籍相关的法律开始,户籍制度是依从国务院颁布的、国家统一的相关法律法规以及各省市地区颁布的法规不断丰富完善。人们的户籍登记、户籍迁移等工作都是依照相关的法律规定进行,从这方面看,我国的户籍制度得到了法律的保障,具有法律的效力。从限制人们的自由迁徙方面,在1954年的宪法废除人们的自由迁徙的规定就为户籍制度提供了宪法的保障;随后几十年间的户籍改革中限制人口的自由迁徙出现了让步,而这个“让步”也是有法可依的。例如,2015年,应国务院发改委要求,25省相继出台户籍改革方案,其中特大城市积分入户方案在北京、上海、深圳等地已出台,而且具有操作性强的规定和流程,人们也自觉地接受和遵守相关的规定。我国的户籍制度一直作为一种相对稳定的、能够前后一致实施的制度对人们进行户籍的管理,具有很强的实效性。如果一个制度缺乏实效性,制度的内容和精神也无法上下通达,所以,我国的户籍从实效性看符合制度伦理的基本诉求。

2、我国户籍制度与制度伦理的公正诉求相悖

制度公正是指社会阶层和公民的权利和义务在社会分配过程中的合理确认。[4] 一个公正的社会,必然是平等的对每个人分配权利与义务的社会,反之,不公正的社会是不平等的对每个人分配权利与义务的社会。而制度伦理的公正诉求就是要使人们得到平等的权利与义务。这里的平等有两方面涵义,一方面,公正的制度要使社会每个成员都平等的享有权利和履行义务;另一方面,公正的制度要使每个人享有的权利和义务是平等交换的。

我国现行的户籍制度除了具有“即公民身份证明和为行政管理提供人口资料”的户籍登记功能外,还具有附属功能。附属功能是指附属于户籍制度的门类繁多的社会福利。我国对城乡居民进行严格的划分,将其分别纳入不同的社会保障体系当中,不同规模的城市也区别的享受着就业、教育、医疗、土地等社会保障制度。不仅如此,现行的户籍制度中户口具有“世袭性”和难迁移性,除了一些考学和用人单位愿意接纳其户口的情况外,其户籍很难改变。也就是说,在中国社会,公民的户口就是社会资源分配的标准,大部分人一出生就被限定了不能平等地享受社会资源。

除此之外,在中国的户籍制度中,有“暂住证”一说。暂住证是发给城就业却无户口的外来移民。与当地有户口的居民相比,“暂住居民”需每年额外缴纳较高金额的暂住费、计生费、治安费等费用,即使他们缴纳了相关费用,也无法享受与当地居民一样的社会保障权益。如上所述,公正的制度是使每个人享受的权利和义务是平等交换的,暂住居民就算缴纳了暂住费用,也无法享有与当地居民同等的权利,那么暂住证的存在显然是与平等诉求相违背的。

3、我国户籍制度与制度伦理的自由诉求相悖

自由是指,没有外在强制从而能够按照自己的意志进行活动;不自由则是指因有外在强制而不能按照自己的意志进行的活动。[5] 可见,一个人自由与否,是取决于他自身外在的条件,而不是取决于自身内在的意志或者内在的障碍。制度伦理的自由诉求,就是要保护人自由的权利。自由是人类的基本需要,自由是保证人获取其它价值的首要条件,假如人类失去自由,其他一切价值则无法实现。

我国现行的户籍制度具有限制功能,限制功能是指我国就户口迁徙实行审批制,即先批准再迁徙,只有行政批准后的迁徙行为才合法。1975年宪法历史性地删掉了有关居民享有居住和迁移自由的规定,从此以后都没有恢复迁移自由的规定。这就给的户籍制度侵犯人的迁徙自由修筑了宪法的保护。户籍制度规定,公民只能在一个地方登记为常住人口,将人明确区分为“农业户口”与“城市户口”,确立了城乡人口在户籍上的法定隔离,并且限制了农村人口向城市流动。

人们自主地进行迁移无疑是寻找更好的发展条件,追求更好的生活。然而,户籍制度限制人们的迁徙自由实质上就是在限制人们追求幸福生活的权利。区域间经济发展不平衡在中国乃至世界都是常态,但是区域间经济发展的不均衡并不一定造成人们的社会差别,因为人们可以通过自由迁移途径来改变自己的劣势地位,从而可以平衡和消解部分社会差别。人自由与否,是取决于他自身外在的条件,只有消除了外在的阻碍,人才能称得上是自由的。户籍制度却与制度伦理的自由诉求相悖,限制了人的迁徙自由和追求幸福的自由。

4、我国户籍制度与制度伦理的民主诉求相悖

所谓民主,就其本质来说,固然是全体公民掌握最高权力的政治;但是,就其实现来说,却势必是多数公民掌握最高权力的政治。[6] 只有实现民主,不管社会多少个成员,该社会的法和道德才可以直接或者间接得到每个成员的同意而成为“公共意志”,只有实现了公共意志,才能使社会民主。民主要通过社会成员获得的选举权和决策权来实现的,社会成员享有和实行的选举权和决策权越充分,社会就越民主。唯有体现并且实行了社会成员的选举权和决策权才能实现制度伦理的民主诉求。

现行的户籍制度其实限制着公民的选举权和被选举权的行使。根据选举法,我国选民在户口所在地实行“一次登记,长期有效”的规定。如今,人口大规模流动的情况下,户籍制度的严格限制导致流动人口户口难以变更,加上选举制度改革的滞后,严重阻碍了流动选民选举权利的实现。流动选民可以参加原户籍所在地或者居住地的选举活动。就选民登记流程为例,对“流出”的选民,无论是外出、下岗还是搬迁的原因,一般采取在户籍所在地进行选民登记的原则。而对“流入”的选民,就必须持有居住证明和原籍县级以上政府部门出具的选民资格证明,才可以在现居住地的选区进行选民登记。但是,无论做何种选择都会面临参与成本过高的问题,对相当多数流动选民而言,其直接参与选举活动的可能性就会大大降低。所以,对于大量长期在外地工作的公民来说,行使选举权和被选举权只能是一纸空话,“人户分离”的公民的选举权利与决策权被因流动迁徙被隐形剥夺,其自身的自由平等的权利更是无从谈起。

三、总结

任何一种制度离开了特定的价值内容都只能沦为没有灵魂的纯粹工具。我国现行的户籍制度虽然具有强有力的实效性,只能在形式上达到制度伦理善的基本诉求,但却在内容上使“人户分离”的公民不能平等的享有社会保障权益,不能自由的迁徙,不能充分行使选举的权利与决策权,所以,它远远能不能称为善的制度。在我国户籍制度改革的进程中可以看出越来越放宽其对人们自由迁徙的限制,这越来越体现着制度善的诉求,只有当我国公民的户口不分任何类别和户别,不与任何权利、地位、待遇挂钩时户籍制度才符合伦理制度公正、自由、民主的基本诉求。

摘要：我国户籍制度虽然可以有效的对人们进行户籍管理,从形式上达到制度伦理的实效诉求,但却造成“人户分离”的公民不能平等的享有社会保障权益,不能自由的迁徙,不能充分行使选举的权利与决策权,这些后果体现出我国户籍制度在内容上与制度伦理中所提倡的公正、自由、民主等基本诉求相悖。

关键词：户籍制度,制度伦理,公正,自由,民主