我国破格提拔干部制度基本问题的规范研究

2022-10-08

公务员是行政命令的制定主体, 也是行政执法的实施主体, 对于行政效果的达成意义重大。改革开放以来, 中国经济和社会经历着变革, 公务员队伍不同程度地出现了年轻干部断层、专业干部不足、少数民族干部和女干部缺乏等问题。应运而生的破格提拔干部制度恰能有效缓解这些矛盾。其一, 破格提拔干部有利于打破传统“论资排辈”的用人环境, 激励年轻优秀人才脱颖而出;其二, 破格提拔干部可以为一些技术性较强的岗位提供专业人才;其三, 破格提拔干部能够优化干部结构, 保障女性干部和少数民族干部数量, 以适应特殊岗位或特殊地区发展的需要。然而, 破格提拔长期被认为人为因素较多, 缺乏制度化建设, 容易异化为“出格”提拔。如今, 公务员选拔任用日益法治化, 对于破格提拔干部的科学标准及评价认定体系的构建, 应遵循已有立法和党内法规等规范性文件得到更多的规制。

经文献检索, 目前针对破格提拔制度的研究主要集中于行政管理领域, 系统地从公务员法制角度出发的研究较为缺乏。仅针对个案, 难免导致著者自说自话、以偏概全。公务员法制是规定国家机关工作人员之任免、考核、奖惩的相关法律规范的总称, 属于行政部门法中一般行政法的范畴, 《中华人民共和国公务员法》 (以下简称公《务员法》) 是此法制体系中的基本性法律。鉴于我国实行党管干部原则, 则中共中央组织部、人事部于2008年颁布的《公务员职务任免与职务升降规定 (试行) 》 (以下简称《规定》) 和中共中央于2014年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》 (以下简称《条例》) 等党内法规为公务员制度实际运行中的重要参照。故本文拟从现有法律规范出发, 以《中华人民共和国公务员法》、《公务员职务任免与职务升降规定 (试行) 》、《党政领导干部选拔任用条例》、《云南省党政领导干部破格、越级任用办法 (试行) 》、《杭州市党政领导干部破格提拔暂行办法》、《河源市破格提拔、越级提拔科级干部实施办法》等位阶从上到下、范围由大到小的六个规范性文件为范本, 以厘清破格提拔干部的内涵及其标准、限制, 找出现有规范中存在的问题。

一、破格提拔干部之内涵

破格提拔干部的基本问题应包括对破格提拔内涵的规范认定、破格提拔干部的标准以及现有制度对破格提拔的限制三方面。

干部, 是原计划经济体制沿用至今的人事管理制度所规定的身份之一, 此身份的人员归各地人事组织部门管理。根据《条例》中的相关规定可知, 干部既包括领导职的公务员, 也包括非领导职位的公务员。《条例》第9条规定:“特别优秀或者工作特殊需要的干部, 可以突破任职资格规定或者越级提拔担任领导职务”, 这是破格提拔制度存在的理论依据。所谓“格”, 是不同情况下公务员的晋升条件, 主要包括年龄、性别、民族、资历、学历、政绩、性别、舆论等。

中央层面的规范性文件中, 《条例》第8条规定了领导职务晋升之“格”, 主要包括任职年限、工作经历、文化程度、受培训情况等;《规定》第19条还特别规定了乡科级领导职务的晋升之“格”, 主要包括任职年限、工作经历、文化程度、身体情况等;《规定》第20条规定了非领导职务的年限条件。地方层面的规范性文件中, 2003年《云南省党政领导干部破格、越级任用办法 (试行) 》 (以下简称《云南办法》) 第3条规定之“格”主要包括“工作经历、文化程度、任职年限等”;2008年《杭州市党政领导干部破格提拔暂行办法》 (以下简称《杭州办法》) 第2条也规定之“格”主要包括“任职年限、基层工作经历、任职经历、任职前培训、工龄等”。除此之外, 有学者也提出了“舆论格”, 即民主推荐的结果。其认为在用人实践中, 既不可不注重民意, 又不可被表面的民意所左右。民主推荐票数少并不代表群众不赞成, 对于有个性、有才华的年轻干部仍要全面、深入考察。

综上, 破格提拔干部制度是指对于特别优秀或者工作特殊需要的公务员, 可以突破一般的升职条件和任职资格予以晋升的用人机制。破格提拔不同于破格录用或越级提拔, 前者是明显的违法行为, 后者主要针对一次晋升两级或以上的情况, 而破格提拔只能晋升一级。破格提拔必须从严掌握, 对于破格之标准, 即“特别优秀”和“工作特殊需要”的认定, 是此制度运行中的关键。

二、破格提拔干部之标准

破格提拔的干部应符合特别优秀或者工作特殊需要中的一种或两种皆有。中央层面的法律和规范性文件中, 《公务员法》和《规定》并未对此作出细致解释, 只是提出符合即可。《条例》第9条第2款规定了“特别优秀”的认定标准:其一, 基础条件是“德才素质突出, 群众认可度高”;其二, 具体标准是“并且符合下列条件之一:在关键时刻或者承担急难险重任务中经受住考验、表现突出、作出重大贡献;在条件艰苦、环境复杂、基础差的地区或者单位工作实绩突出;在其它岗位上尽职尽责, 工作实绩特别显著。”《条例》第9条第3款规定了“工作特殊需要”的认定标准是“因工作特殊需要破格提拔的干部, 应当符合下列情形之一:领导班子结构需要或者领导职位有特殊要求的;专业性较强的岗位或者重要专项工作急需的;艰苦边远地区、贫困地区急需引进的。”

地方层面的规范性文件对两者作出了具体规定。《云南办法》第6条规定提出了对“特别优秀的年轻干部”的具体认定标准:“主要是指德才素质好, 发展潜力大, 群众公认, 实绩突出”, 并具备“一定思想条件、道德条件、能力条件、群众基础”的年轻干部。《云南办法》第8条规定提出了对“工作特殊需要”的具体认定标准是指: (一) 配备班子时, 为改善班子结构, 需要配备妇女干部、少数民族干部、党外干部或民族宗教界上层人士。 (二) 需要配备某些专项工作或行业、部门紧缺的领导人才及专业管理人才。 (三) 选派到自然条件特别差、经济比较落后的地区工作。”《杭州办法》第5条提出了破格提拔干部的基础条件是:“德才兼备、实绩突出、群众公认。在领导班子党委 (党组) 酝酿讨论时, 均表示同意。”“特别优秀”的认定标准:“具备下列条件之一: (一) 在近三年内年度考核均为称职以上, 其中有2次以上被确定为优秀等次; (二) 获得过市级以上优秀共产党员、劳动模范、十佳公务员等荣誉称号; (三) 在处理重大危机、重大事件时表现特别优秀、贡献突出的干部。”“工作特殊需要”的认定标准是:“具备下列条件之一: (一) 领导班子结构配备需要的年轻干部、党外干部、女干部和少数民族干部; (二) 专业性较强的单位紧缺领导人才及专业管理人才; (三) 选派到艰苦、边远地区 (援藏、援疆、援川等) 和重大工程工作的优秀干部。”值得注意的是, 在更低位阶的规范性文件中, 规定之具体性进一步加强。《杭州办法》第8条对破格提拔的资格中的“任职年限”、“基层工作经历”、“任职经历”、“任职前培训”、“工龄”作出了解释和进一步规定。2005年出台的《河源市破格提拔、越级提拔科级干部实施办法》 (以下简称《河源办法》) 规定了当地破格提拔、越级提拔干部规定细化五项原则和十项条件。其中不仅有前述的实绩突出、受表彰情况、领导班子结构需要、专业性岗位需要等标准, 还将“具有硕士研究生以上学历且工作表现突出的”, “未到退休年龄因工作需要退离领导岗位, 且表现好、政绩突出提任非领导职务的”, “在民主定向推荐中得票位居前列, 经组织人事部门认真考察和党委 (党组) 讨论, 被确认为该职位最合适人选的”等也纳入了破格提拔的标准, 另有一项包含“其它”的标准, 这使得人为因素有了更大的空间, 似乎略有不妥。

由以上规范性文件的对比可以看出, 中央的规定和地方的规定呈现出整体的一致性。《云南办法》、《河源办法》由于制定较早, 且参照的是修改前的《条例》, 对于“特别优秀”的认定标准较为空泛, 实践中人为因素较大, 容易产生异化。《杭州办法》的规定较上位规定更为具体, 对于“特别优秀”和“工作特殊需要”的认定已形成了较为明确的指标, 易于操作, 实践性强。

三、破格提拔干部之限制

各类有关破格提拔干部的规范性文件中都包含类似“破格提拔干部必须从严掌握”的原则性规定, 可以看出, 至少从规范层面, 各级党组和政府都对破格提拔干部持一种严肃谨慎的态度。

根据《条例》第9条第4款及相关规定, 对于破格提拔的限制主要有:其一, 不得突破党政领导干部应具备的思想上、政治上、作风上的基本条件。其二, 不得突破法律的其它规定并符合《中国共产党章程》所规定的党龄的要求。其三, 任职试用期未满或者提拔后任职不满一年的, 不得破格提拔。其四, 不得在任职年限上连续破格。其五, 不得越两级提拔。其六, “对拟破格提拔的人选在讨论决定前, 必须报经上级组织 (人事) 部门同意。越级提拔或者不经过民主推荐列为破格提拔人选的, 应当在考察前报告, 经批复同意后方可进行”。其七, 党委 (党组) 讨论决定干部任免时, 对破格提拔之人选必须说明说明破格的具体情形和理由。其八, 党委 (党组) 讨论决定后、任职前, 应当在一定范围内公示, 涉及破格提拔的应当说明破格的具体情形和理由。

此外, 《云南办法》第7条对当地破格提拔年轻干部的年龄也进行了规定规定。“破格或越级提拔特别优秀的年轻干部应注重年轻化, 提拔任用县处级领导干部的年龄一般不超过35岁, 提拔任用地厅级领导干部的年龄一般不超过45岁。”《杭州办法》第9条规定:“担任副县 (处) 级以上领导干部不得连续破格提拔。”《河源办法》中“四、破格提拔、越级提拔的相关事宜”部分的规定更是具体, 已对于可预见的各类情形进行了量化规定。

除了上述限制之外, 破格提拔必须在规定的编制限额及职数内进行, 并存在相应的职位空缺。破格提拔一般要经历民主推荐、组织考察、讨论决定、上报审批、任职前公示等程序, 期间党委 (党组) 、组织部门、群众会轮番考察, 拟破格提拔的人选必须一一过关。

四、总结

诚然, 很多地方仍缺乏以规范性文件的形式对于破格提拔加以规制。但通过对以上具有代表性的规范性文件相关规定的整理和分析可以看出, 现有规范已初具规模:中央层面, 有法律《中华人名共和国公务员法》和规范性文件《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员职务任免与职务升降规定 (试行) 》对破格提拔干部的原则、标准、限制提出原则性规定;地方层面, 各省、地级市、县级市的人民政府和组织 (人事) 部门都结合地方实际制定了较为具体、切实可行的实施《办法》。俨然形成了一套较完整的准部门法体系。此规范体系之问题在于:地方规范性没有及时适应高位阶规范的修订而适时更新。

通过进一步分析可以发现, 现有制度仍可进一步完善:其一, 党委 (党组) 及其组织 (人事) 部门在民主推荐、组织考察、讨论决定等讨论酝酿环节中, 由于民主集中的范围较小, 不能完全排除主观因素, 掌握权力的高级干部进行人为操作仍有较大空间。这就使得破格提拔容易演变为个别领导关照关系户、补偿忠诚下属的手段。从机制设计理论看, 现行的制度与信息效率和激励兼容有差距, 应更加重视机制设计理论的内在原理要求。其二, 公示之后, 群众如果发现违规提拔的现象, 其进行检举的具体程序没有清晰的规定。按照以往的经验, 大多是依靠新闻媒体的曝光的方式, 以舆论的压力强迫市委或组织部作出响应, 再进一步处理。对于破格提拔的监督机制建设亟待加强。

此外, 现行制度缺中少了对于破格提拔干部至关重要的考试制度和任前培训制度。破拔的对象主要包括特别优秀的年轻干部、工作特殊需要的技能型干部和少数民族干部三类。对于工作特殊需要的技能型干部的考察, 不能仅以其受奖励情况决定, 因为不能排除一些奖励属于集体荣誉, 是集体智慧的结晶。此类干部的专业技能必须经客观公正的考试才能得以确认。同时, 干部上任时存在试用期, 如在试用期内不能胜任, 则免去试任职务, 按试任前职级安排工作。特别优秀的年轻干部和少数民族干部进入高级领导岗位, 普遍存在经验不足的现在, 如果因此而没有通过试用期, 不仅会影响其自身的发展, 更是对破格提拔机会的浪费和整个干部队伍的损失。对其实施任前培训, 既是一种缓冲, 以便其快速进入角色;又是一种提高, 以尽可能保障破格干部的素质;还是一种保护, 以促进年轻干部和少数民族干部的进一步发展。《杭州办法》中提出了任职前培训制度, 但将任职前培训作为破格提拔中可以放宽的对象, 还规定:“提任前未达到培训要求的, 上报任免材料时应写明原因及任职后一年内安排培训的具体时间。”这些都是远远不够的。《河源办法》中没有关于任职前培训的规定, 并且如何培训也无从考证。

摘要：从现有法律、规范性文件的规定出发, 研究破格提拔干部制度的内涵、标准和限制等基本问题, 是提出更具针对性的制度构建类完善路径的基础。破格提拔干部制度是突破一般的升职条件和任职资格的用人机制, 着重把握好对特别优秀和工作特殊需要的认定。通过对规范的系统研究可以看出, 该类法律规范已初具规模, 但很多地方仍缺乏细化规定, 已有的地方规范性文件也应随高位阶规范的修订及时更新。同时, 相应的考试制度和任前培训制度也应加强。

关键词：破格提拔,内涵,标准,限制