浅谈城乡规划管理体制改革策略

2022-09-10

随着我国城乡居民收入稳步增长, 社会经济不断繁荣, 党的十六大适时提出了全面建设小康社会的奋斗目标。为完善社会主义市场经济体制, 推动经济结构战略性调整, 党的十六届三中全会更是提出按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求, 完善政府社会管理和公共服务职能, 为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。为实现我党在新时期确立的奋斗目标, 促进城乡规划对城乡发展科学有效的指导和调控作用, 推进城乡规划管理体制改革与发展就显得尤为重要。

1 认识城乡规划

(1) 传统的城乡规划对城乡土地和空间资源价值认识不足, 造成国有资产流失, 城乡建设资金短缺。

(2) 传统的规划强调计划性和强制性若严格按照城市规划进行管理, 则投资商没有太大的选择余地, 容易打击投资商的积极性, 若规划执法不严又容易产生各种腐败现象。

(3) 城乡规划代表的是城市的整体利益和长远利益, 目前的城市规划管理机构 (有的城市还没有独立的城市规划管理机构) 难以承担起市场经济条件下调整和协调经济法人与公众利益关系的职能。

(4) 传统的城乡规划是以土地使用控制为核心的一种静态的物质规划, 规划缺乏实施可行性论证和评估, 造成了规划的目标过于僵化, 实施中缺乏可操作性, 难以适应千变万化的市场, 从而造成大面积的违法建设。

(5) 传统城乡规划关注的是既定规划蓝图的实现, 而忽视了城乡规划对城乡土土地开发过程的调控功能, 容易引起土地的投机活动。

(6) 市场经济条件下投资商对经济效益过度追求往往会侵害公众的利益, 造成土地浪费、环境污染等问题, 而作为城乡整体利益的代表, 城乡规划部门难以对这类行为进行有效的干预和调控, 使得公众利益受到损害, 社会公益事业的建设得不到有效保障。

2 管理体制现存问题

2.1 省级规划管理职能缺位

省域城镇体系规划作为区域规划的一种, 在省域范围内可协调各城镇健康发展实现基础设施和公共设施共建、各类资源共享、生态环境共保。主要原因是缺少对政府各部门有效的协调机制, 缺乏能够调动各方积极性的、权威性高的、管理手段有力的规划组织协调机构, 造成有些省 (区) 的相关行业主管部门在规划的编制与实施中参与不足, 配合不够。

2.2 规划管理缺乏上级对下级的有效监督

城市规划实施存在事前、事中监督缺位的突出问题。由于缺乏上级城市规划行政主管部门对下级城市规划行政主管部门的有效监督, 致使作为政府职能部门的城市规划局盲目服从政府领导做出的违反规划的决策, 随意修改规划和违法审批的现象屡屡出现。一些城市劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”就是在规划管理部门屈从于政府领导个人意志的情况下建成的, 造成的损失往往无法弥补。

2.3 规划决策机制不完善, 缺乏有效的公众参与

许多城乡的规划决策权集中在书记、市长、五套班子及几个规划专家手上, 是少数人闭门造车式的决策。地方政府和部门规划自由裁量权过大, 对行政审批缺乏约束制度和监督机制。规划主管部门既是规划管理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策者, 使得规划编制和实施自始至终囿于规划管理者的单方动作之中。规划常常仅限于政府和专家之间的交流, 普通大众对规划缺乏应有的了解, 也缺少对规划的支持和参与, 致使随意更改规划、规划服从项目的情况时有发生。

2.4 规划管理权限分散, 缺乏有效的统一管理

一些城市区级政府或开发区独立行使或变相独立规划管理权的现象仍然较为普遍。在开发区热时, 一些开发区搞所谓的封闭管理, 与规划争权, 搞规划特权, 破坏了城市规划的有机统一性。在“封闭式、一个窗口对外、一个图章对外、一站式报批”的口号下, 城市功能四分五裂、土地浪费、公益设施无人问津等严重问题造成了规划失控。

3 城乡规划要解决的重点问题

(1) 深化社会管理体制改革, 创建城乡统一的户籍管理体制。

(2) 改革劳动管理体制, 调节劳资关系增加城市就业机会。

(3) 改革土地管理制度和土地产权制度, 探索“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途。

(4) 解决农民进城的“门槛”问题。

(5) 改革区域行政管理体制, 祛除僵化的“设市标准”控制。

4 城乡规划管理体制的改革策略

4.1 重视多视角的切入, 加强规划“广度”

规划中重视多视角的切入, 可为规划方案的制定提供多元的考虑因素, 注重多学科与多价值观的合作与交叉, 可增强了规划的“广度”, 使规划的思路更加宽厚, 为规划更具有科学性, 提供了较好的基础条件。城乡规划牵扯到经济、社会伦理、生态环境、空间布局等方方面面, 若规划论规划, 未免视线过于狭隘。

4.2 强调公众参与的实践规划

城乡规划涉及政府、公众、开发商等多方主体, 各方主体在目标导向和主体利益上会有所不同, 在主体的观念和思想上, 会存在着较大的分歧。因此, 城乡规划编制过程中要多路径推进规划的公众参与。通过公众参与保证规划成果能够较为全面地反映不同主体的要求和意愿, 通过公众参与实现不同利益主体分歧的协调, 减少实施中矛盾的激化。

4.3 重视多部门利益的综合协调, 调动各部门参与规划的积极性

城乡规划的综合性要求在规划编制过程中加深对其他职能部门职权与城乡规划之间关系的研究, 重视多部门利益的综合协调, 突出各部门价值的导向, 主动引导、明确职责, 以期能得到了相关政府部门的积极响应, 为规划的实施提供良好的政府基础, 充分发挥城乡规划对社会经济发展的统筹和综合调控作用。

5 结语

规划实施是规划编制最终结果, 而规划可操作性是推动实施的根本动力。随着城乡规划实践的深入, 规划编制的类型越来越多, 规划编制工作充满了更多的复杂性与挑战性。做为一个城乡规划设计人员, 责任感促使我们要从规划实施的角度来更多探讨规划的可操作性。把规划的可操作性作为主线贯彻规划编制的始终, 通过不断的实践, 把握规律, 寻找共性, 服务社会, 体现城乡规划应有的价值。

摘要：改革开放以来, 随着经济体制与行政管理体制改革的不断推进, 城乡规划作为市场经济条件下政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段, 受到党中央、国务院和各级党委、政府的高度重视。为适应建立社会主义市场经济体制、转变政府职能、推进依法行政、促进城乡建设可持续发展的需要, 加强对城镇化高速发展进程中城乡建设活动的统筹部署和综合调控, 国家对城乡规划编制、审批和实施管理进行了一系列的改革和调整, 确定了从城乡规划编制、审批、实施到监督管理的一整套制度和程序。

关键词：城乡规划,管理体制,改革策略