国有土地出让对地方经济的影响及政策建议——基于对辽南某市某新区的调查

2010年, 为进一步发挥辽南某市在辽宁沿海经济带乃至东北地区的核心城市作用, 加速推进全域城市化进程, 辽南某市正式启动了新市区管理体制改革, 将其三大功能区组团一并作为新市区进行规划建设。辽南某市某新区成立初期, 通过土地出让, 实现了财政收入的快速增长, 促进了当地经济、城市建设的快速发展, 土地出让也给地方经济发展带来了很大的影响。

1辽南某市某新区土地及出让使用情况

辽南某市某新区辖区总面积104 816hm2, 其中:耕地30 800hm2, 园地5 788hm2, 林地20 238hm2, 草地7 636hm2, 城镇村及工矿用地20 520hm2, 交通运输用地4 089hm2, 水域及水利设施用地14 112hm2, 其他土地1 633hm2。

辽南某市某新区采用政府性质企业法人土地开发融资模式。辽南某市某新区项目投资管理有限公司是新区政府的土地开发主体, 由新区政府及相关部门出资, 代理行使储备土地的职能。其具体的运作流程如下式所示:政府委托或授权其开发某地块→在所在市的土地交易中心公开卖出开发完毕的土地→向财政全额上缴卖地收入→财政返还全部开发成本和一部分利润 (这也是企业的全部资金来源) 。截止到2011年2月末, 辽南某市某新区共出让土地1 435hm2, 建筑面积4 166万m2。

2辽南某市某新区土地出让收支、融资情况

2.1财政收支大幅增加

2010年, 辽南某市某新区实现的225.44亿元国库收入中, 国有土地使用权出让收入208.36亿元, 占比达92.4%;2011年前2个月累计实现的158.04亿元中, 也有153.81亿元来自于土地出让收入, 占比提高至97.3%。2010年, 辽南某市某新区拨付的230.71亿元支出中, 土地出让相关支出为206.89亿元, 占比为89.7%;2011年前2个月国库累计支出157.33亿元, 其中土地出让支出154.03亿元, 占比提高至97.9%。可见, 土地出让收支成为辽南某市某新区国库收支的最重要组成部分, 明显高于该市土地出让收支占比60%的平均水平, 更高于全国平均占比40%的水平。

2.2土地融资急剧增加

目前, 辽南某市某新区政府以新区项目投资管理有限公司为融资平台 (公司现储备有土地1 400hm2) , 通过土地抵押进行了大量融资, 截止到2011年2月末, 已签署贷款协议150亿元, 已到位资金80亿元;计划到2011年一季度末, 争取200亿元贷款。同期, 辽南某市某新区人民币中长期贷款同比增加74.04亿元, 占人民币各项贷款同比增量的102.65%, 贷款同比增长281.65%, 增速分别高于辽宁、新区所在市247.05、245.55个百分点。

3国有土地出让对地方经济的影响分析

土地即财富。快速的城市化要求政府在基础设施、公共事业等领域的投入也要相应随之加大, 如果没有雄厚的财力作基础, 地方政府是无法完成上述投资任务的。在这样的情况下, 地方政府以地生财是无可厚非的。

然而, 目前有一个突出的问题摆在辽南某市某新区的面前, 那就是地方政府对土地出让收入的过度依赖, 土地出让金不仅是城市建设和基础设施建设资金的重要来源, 地方政府的全部支出也主要依靠它来满足。虽然地方政府通过土地出让积聚了大量建设资金, 促进了区域经济的快速发展, 带动了周边农村经济的转型与发展, 但是如果一味依赖土地出让, 对于地方经济长期发展会有不利影响。

3.1加大了地方经济风险

3.1.1加大了金融风险。截止到2011年2月末, 辽南某市某新区政府通过土地抵押融资达到了人民币80亿元, 今年融资规模将扩大至200亿元。当土地价格处于上行态势, 并且土地比较容易出手时, 政府可以通过卖地获得大笔的土地出让金, 这时银行贷款本金和利息的归还是有保证的;反之, 一旦地价出现大幅度的下跌, 则银行承担的风险会急剧放大。

3.1.2政府的诚信风险加大了。地方政府借助于土地储备机构这个平台, 不断地用土地作抵押向银行申请贷款, 用来满足自己各项财政支出的资金需要, 将来银行贷款的本金和利息能否及时、足额地得到偿还, 就取决于地方政府和土地储备机构是否讲究诚信。显然, 土地抵押贷款越多, 政府的诚信风险也就越大。除此以外, 由于土地储备机构的收支走两条线, 也就是说, 土地储备机构首先要将卖地收入全额上缴给地方财政, 然后再由地方财政下拨一部分资金给土地储备机构, 用于弥补成本和获取收益。这样, 土地抵押贷款能否及时、足额地归还, 其实归根结底是取决于地方政府, 商业银行土地抵押贷款的贷后管理难度也随之大为增强。

3.1.3加大了土地市场风险。地方政府为了扩大招商引资力度, 客观上加大了自身投资建设资金 (含借款利息等财务费用) 的负担, 无奈之下就有可能在很短的时间内, 责成土地储备机构向土地市场大量供应土地, 导致土地供给过剩, 供求失衡, 并在未来较长的一段时间内, 使得土地的出让前景黯淡, 出让价格也呈现出跌势。这样, 存量土地的持有人就极有可能因为不满意价格, 而无法按时出让土地, 导致资金链紧张, 甚至断裂, 或者需要更改原来的发展规划等。

3.1.4加大了财政资金回笼风险。银行土地抵押贷款的本金和利息是否能按期、足额收回, 取决于以下两个关键因素, 一是项目土地出让收入的缴交方式, 二是转让土地的一方能否依照土地出让协议, 及时、足额地收回土地出让收入。实践中, 应开发商或其他用地单位的请求, 地方政府在出让土地的过程中经常会给予它们一些优惠政策, 如可向政府分期支付买地款, 即使这样, 也仍然还会存在一些资金周转不灵的买地单位, 无法将土地出让款及时上缴给地方财政。以上这两种因素结合在一起, 就极有可能导致财政资金不能按期回笼。

3.2影响经济结构调整

3.2.1容易造成重复建设。从辽南某市某新区所引进企业的实际情况看, 存在着以下几个短期内不会有太大改观的问题: (1) 从企业内部看。企业所生产的产品多为劳动密集型的, 而非技术密集型或资本密集型的, 企业严重缺乏自主创新的能力。 (2) 从企业外部看。大多数企业的规模是很小的, 大中型企业微乎其微, 并且企业之间具有高度的同质性, 重复建设 (其中好多甚至还是高能耗、高排放、高污染的项目) 的现象也还不同程度地存在, 由于资源紧缺而导致的恶性竞争也已在某些企业出现。

3.2.2固定资产投资没有确切的后续资金投入加以保障。最近几年, 辽南某市某新区经济的增长速度较快, 但经济的增长方式, 仍然没有摆脱传统的模式, 依然是靠固定资产投资的增加来拉动。在这种情况下, 一旦国家实行紧缩性的货币政策, 贷款银行的信贷规模也必然会随之紧缩, 这样, 不仅在建项目的如期竣工会受到影响, 甚至有可能会出现一批“烂尾”工程, 也会影响新建项目的投产, 而且还会增加银行信贷资金前期投入风险。

3.2.3过分追求短期效果, 对长期发展不利。依靠土地出让提升经济发展, 不但有可能造成财政引发的地产泡沫, 还有可能导致一系列的短期行为, 如无论是整体的城市规划, 还是其中的基础设施建设部分, 均缺乏远见卓识等等, 从而影响经济长期的可持续发展。

4国有土地出让的政策建议

随着地方经济的快速发展, 以及地方政府在管理经济方面权限的加大, 地方政府将会需要越来越多的资金。为了扩大财力来支持地方经济发展, 地方政府通过土地出让获得资金是一个大的方向。然而, 需要注意以下三个方面:一是土地出让实现的收支, 与正常预算收支相比, 一次性和偶然性更强, 一旦国家有关政策发生变化, 其收入可能会大起大落, 进而引起土地出让金支出同步变化, 给经济发展带来不确定性影响。二是土地的出让收入并不具有永久的可持续性。任何一座城市, 其建设用地的数量都是固定的, 而不是取之不尽, 用之不竭的, 总有卖完的那一天, 这一天的到来之日, 就是财政开支没有保证之时。三是依靠土地出让来进行城市公共事业和基础设施等方面的建设, 依赖的资金来源一个是财政的土地出让收入, 另一个就是银行为土地储备机构发放的土地抵押贷款, 前一个资金来源使财政背上了沉重的资金包袱, 后一个资金来源则使银行承担的风险大大增加。从辽南某市某新区的情况出发, 现提出如下建议:

4.1政府层面

4.1.1引入其他市场主体。通过体制改革和机制的转换, 引入其他市场主体, 分担部分风险和责任, 为地方的公共事业和基础设施建设提供多样化的资金来源, 不再单纯依靠出让土地所获得的资金来支持。

4.1.2完善土地出让金的资金收益政策, 统筹建设项目资金使用。实际操作中, 首先应将经营性的建设项目和非经营性的建设项目科学地加以区分, 在此基础上, 再合理确定通过哪些渠道来筹集项目所需资金、谁是投资主体、采用什么样的模式来进行运作、获取的收益如何分配等等, 在严格规范土地出让、提高土地产出率的同时, 合理运用出让资金, 更多地投向农业农村和城镇基础设施建设及改善民生支出。

4.1.3确保地方债务按时按量偿还的机制必须建立起来。对于本级政府的全部收支, 该级政府都要放在一起进行通盘考虑, 并统筹加以安排, 土地抵押贷款如何还本付息要有完备的计划, 并对计划的日常执行情况进行严格的监督检查。专门的偿债基金的建立也可以作为地方政府一个重要的还款保证, 可将普湾项目管理有限公司的收益一定比例纳入基金中, 另外, 对于采取了上述措施后, 仍有可能出现的不能归还贷款本金和利息的情况, 也要提前作好防范, 即通过地方财政的经常性收入来弥补这个资金缺口, 并在作每年的预算时就要按一定的比例提前安排好。

4.2商业银行应做的

4.2.1进一步加强与有关方面的信息交流与沟通。这里的有关方面主要是指地方政府, 尤其是指它的财政部门。商业银行要与其始终保持沟通良好的状态, 随时掌握其资产债务情况及项目管理有限公司的运转状况;还要时刻关注地方政府所欠银行债务与其实际可支配的财力是否匹配, 后者能否确保前者的偿还, 严防负债过度的情况发生。

4.2.2强化对土地抵押贷款的风险评估, 进一步完善银行的信贷管理体制。对于地方债务中所存在的信用风险, 要有一套合理的评估方法, 并需制定有效的措施来加以防范。核实抵押贷款资产状况;加强贷款用途管理, 防止变相使用银行贷款作为项目资本金;在部分贷款项目上做好足够的拨备, 以应对未来可能出现的呆坏账。

4.2.3分析债务结构的工作需进一步加强。这里所说的债务结构, 主要是指所需偿还债务的总量构成情况和期限构成情况两种。分析所需偿还债务的总量构成情况, 主要是借助于资产负债率指标来完成, 一般来说资产负债率越高, 偿债能力越低, 地方财政的债务负担就越重。分析所需偿还债务的期限构成情况, 首先分析一些基本情况, 如政府的短期和长期债务各在政府的总债务中占多大比重, 各种长短不同的还贷期限是如何分布的, 等等;然后还要作一些重点分析, 主要是分析债务在未来几年 (含当年) 的到期情况, 尤其要重点关注有无债务集中到期的情况。

只要有关部门按照审慎管理、合理可持续发展的理念, 逐步解决目前以出让土地支持经济发展过程中存在的问题, 只要堵疏结合, 把握尺度, 风险是可以控制的。

摘要：本文以对辽南某市某新区的调查为基础, 首先介绍了其国有土地出让情况, 然后分析了其国有土地出让对地方经济的影响, 最后提出了政策建议。

关键词：国有土地出让,地方经济,影响,政策建议