宽恕制度的现状及完善建议

2022-09-11

一、宽恕制度现状

(一) 法律层面

宽恕制度能否有效的打击垄断行为, 关键在于具体的法律制度设计。然而反垄断法毕竟属于舶来品, 反垄断法之所以在西方发达国家会发挥出较大作用, 与他们自身的法律环境、经济社会文化传统各个方面都是分不开的, 我国自改革开放以来, 市场经济发展不过四十年, 而反垄断法的颁布更不过七年的时间, 现实的法律环境、经济发展、案例积累、制度建设都难与西方发达国家相提并论。在反垄断法实施的这七年时间里, 除了2012年5最高人民法院出台《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》之外, 没有其他细化的法律规定, 进入诉讼的程序的反垄断案例更是少之又少, 这就是我国反垄断法实施的现实状况, 既缺乏细化的法律制度设计, 也没有丰富的实践案例经验积累, 宽恕制度更多的是停留在法律条文层面, 缺乏细化的法律制度安排。

(二) 执法主体层面

我国的反垄断执法机构, 是典型的多头执法模式, 根据我国法律规定, 反垄断工作由商务部负责。商务部的工作内容主要是对经营者集中行为进行审查, 判断是否属于垄断行为, 国家发改革委主要是调查价格卡特尔行为。国家工商总局对除价格卡特尔外的行为进行调查。实际上, 多头执法模式并不是出于对执法权的细分, 而是基于部门利益对执法权的分割, 在实践中这种分裂的执法权现状很容易造成管辖权和法律适用上的冲突, 既不利于执法效率的提高, 更是对执法权威的伤害。

二、完善建议

在法律层面的完善, 主要集中在细化法律规定, 建立完整的宽恕制度, 使执法机构有法可依, 被宽恕对象通过了解法律规定, 对自己的垄断行为有合理法律预期, 两者都具备了之后, 宽恕制度自然而然会发挥出真正的作用。在执行主体方面, 综合国外实践经验, 建立一个拥有广泛职权的单一执法机构对于宽恕制度的实施是必要的, 多头执法模式导致的一个后果就是权责不清, 效率低下。

(一) 宽恕制度的获得宽恕条件

为了确保宽恕制度的正确适用, 维护宽恕制度的设计初衷, 大多数国家立法都对使用宽恕制度的主体范围做出了明确的规定, 然而我国反垄断法只是在第46条中笼统的规定了“经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的, 反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚”。对于其中“经营者”的范围, 是否可以覆盖全部的垄断组织参加者还是只是部分参加者, 反垄断法没有给出规定。鉴于反垄断法的宗旨在于制止垄断行为, 回复市场自由竞争秩序, 因而经营者覆盖全部垄断组织参加者是十分必要的。

其次, 对于获得宽恕的行为条件、获得宽恕的时间条件、获得宽恕的证据条件, 反垄断法都没有给出具体明确的规定。这对于一项制度来说是致命伤, 因为执行者没有依据来指导执法行为, 结果就会导致盲目执法或着消极执法, 最终会伤害到制度本身。综合发达国家立法经验, 对于获得宽恕的行为条件, 只要申请人停止参加垄断活动, 就可以获得相应的豁免;为了鼓励垄断行为参加者积极主动自首, 则对于自首的先后要给与不同程度的宽恕, 这就是宽恕制度的时间条件;对于宽恕制度的证据条件, 则必须具有明确性, 才能使得经营者产生对获得宽恕的预期, 因此具体量化证据条件是宽恕制度的必需。

(二) 宽恕制度的程序

程序的本质在于公开透明。宽恕制度只有做到程序公开透明, 才会使垄断行为参加者产生积极地法律预期, 要做到公开透明, 首先在实施上要做到及时公布宽恕政策, 其次在受理上, 要灵活便捷, 最后也是最重要的一点是要保护宽恕申请人的利益不受到损害, 建立申请人保密制度是确保宽恕申请人利益不受损害, 鼓励垄断参加者积极主动申请的关键所在, 而我国在这方面显然是欠缺的。

(三) 宽恕程序的执行主体

垄断行为是一个复杂的行为, 把反垄断执法权分散到不同的部门, 表面上看是便于全面执法, 实则是部门利益的驱使。多头执法造成的结果就是执法效率的低下。发达国家基本上都是单一的执法机构来对垄断行为进行执法。美国反垄断执法机构包括司法部和联邦贸易委员会。司法部可直接对涉嫌垄断企业提起民事诉讼和刑事诉讼;联邦贸易委员会也可直接进行裁决或提起民事诉讼, 但不能提起刑事诉讼。此外欧盟、德国都是设有单一的反垄断执法机构, 发达经济体基本上都回避多头执法模式。因此, 我国的反垄断执法主体务必要改变目前多头执法现状, 设立单一的反垄断执法委员会, 统一执法, 提高效率。

摘要：宽恕制度是反垄断法中的一项重要的机制, 在侦破垄断协议方面起到了至关重要的作用, 本文通过对宽恕制度在我国目前的现状进行分析, 梳理宽恕制度存在的客观问题, 在借鉴国外在宽恕制度运用上的相关经验, 结合我国国情, 提出相应的完善建议。

关键词：宽恕制度,法律规定,执行主体