工程竣工决算审计中几个问题的成因及对策

1 备案的中标合同与招投标文件精神有实质性的违背

笔者手头有这样一则案例:某项目招标文件按现行规定对工程结算作了约定, 而甲乙双方签订合同时改变了某些约定, 如招标工程范围为某综合楼土建 (含桩基) 、水电卫安装工程, 而在合同专用条款中却明确附属工程的结算方式为按实结算不下浮;招标文件约定中标综合单价不得调整, 在合同专用条款中却明确其可调整, 由于这一条改变, 导致工程决算额增加50多万元;招标文件约定政策性文件调整不作调整, 在合同专用条款中却明确其可作调整。

形成以上状况的原因是:工程项目合同之所以实质性改变招投标文件约定, 其根本原因在于乙方想要谋取不正当的利润, 借口往往是工程项目招标实行低价中标政策, 中标下浮率较高, 承接该工程将是微利甚至亏损, 故乙方中标后迟迟不与甲方签订合同, 等甲方找上门与其再协商后才签订该合同。另外, 前一阶段, 司法部门在此类案件上的判决往往绕开审计部门的审计结论, 直接依据合同法判决施工方胜诉, 也助长了这种现象的发生。

解决这种问题先要进行现行法律法规分析, 再进行处理处罚。《中华人民共和国合同法》中“第五十二条有下列情形之一的, 合同无效。

(1) 一方以欺诈、胁迫的手段订立合同, 损害国家利益。

(2) 恶意串通, 损害国家、集体或者第三人利益。

(3) 以合法形式掩盖非法目的。

(4) 损害社会公共利益。

(5) 违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定与《中华人民共和国招标投标法》中“第五十九条招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的, 或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的, 责令改正;可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。”的规定, 为审计机关提供了处理这种问题的法理依据。

而财政部、建设部关于印发《建设工程价款结算暂行办法》的通知 (财建[2004]369号) 中“第二十二条发包人与中标的承包人不按照招标文件和中标的承包人的投标文件订立合同的, 或者发包人、中标的承包人背离合同实质性内容另行订立协议, 造成工程价款结算纠纷的, 另行订立的协议无效, 由建设行政主管部门责令改正, 并按《中华人民共和国招标投标法》第五十九条进行处罚。”的规定则比较明确地界定了工程合同价款确定的原则, 什么情况下无效, 双方当事人发生纠纷时的解决办法, 为审计机关处理合同条款与招投标文件背离、补充协议与合同条款背离情况提供了具体途径。根据第二十二条规定, 如果发生该条所列情形, 笔者认为审计机关应先发出审计建议书, 建议建设行政主管部门责令合同相关方改正, 并按《中华人民共和国招标投标法》第五十九条进行处罚;再视合同相关方的纠正情况, 或确定工程造价, 形成审计结果;或向有关部门移交处理。可喜的是, 最近司法机关也认识到合同条款实质性违背招标文件的社会危害, 在此类案件判决上已开始改变以前的做法。

2 项目中标价中不平衡报价情况严重

有这样一则案例:某重大项目招标文件只约定对少数清单项目进行清标 (即对投标方投标书中主要子目有上下浮动幅度的约束) , 对大多数清单项目不作规定, 致使中标价中子目之间不平衡报价情况严重。如该项目中由于招标文件未约定对道路标线清单项目清标, 中标单位高报该项目单价、低报其他清单项目单价, 致使该项目中标单价达200元/m2以上, 达到市场水平的5倍以上。在项目实施过程中, 如再对综合单价高报的项目进行变更增加工程量, 对综合单价低报的项目进行变更减少工程量或干脆取消, 由于04清单计价模式下, 中标综合单价不变, 将可能导致项目结算价大大突破中标价。

上述问题的产生, 主要是因为各地通用评标规则一般只约定依据项目评标办法进行清标, 清标结果报评标委员会确认。而项目评标定标办法对投标报价的评审的核心是控制总价, 对不平衡报价的控制手段不是没有, 是在项目招标文件中约定对主要清单项目进行上下浮动幅度的限制, 但对“主要清单项目”的界定不明确。

处理这种问题既要进行现行法律法规分析, 也要进行审计调查, 再确定审计意见。现行关于项目清单清标的规定是《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程项目工程量清单施工招标投标评标规则》 (试行) 中的第十二条至第十七条, 其中第十四条中“ (五) 根据招标文件规定的标准, 审查并列出过高和过低的投标价格;”第十五条中“招标文件应当明确过高或者过低的投标价格的具体标准。设定标准的方法有:

(1) 以投标人投标价格的平均值的一定幅度为标准。”、第十六条中“清标情况报告应当包括以下内容。

(2) 招标文件规定的评标标准和评标方法及在评标过程中需要考虑的相关因素。

(3) 在列出的所有偏差中, 属于重大偏差的情形和相关依据。

(4) 列出投标价格过高或者过低的清单项目的序号、项目编码、项目名称、项目特征、工程内容、与招标文件规定的标准之间存在的偏差幅度和产生偏差的技术、经济等方面原因的摘录。

清标工作应当客观、准确、力求全面, 不得营私舞弊、歪曲事实。清标情况报告遗漏必要的内容或者存在错误的, 清标工作组应当予以补充和纠正。清标工作组成员拒绝纠正的, 视为在评标过程中擅离职守, 遗漏或者错误的内容由评标委员会予以补充和纠正。清标过程中有营私舞弊和严重歪曲事实行为的, 视为与投标人串通投标。”等条款是关键。基本明确了清标的工作内容与原则, 但对招标文件如何作规定未明确, 不严谨, 不过细, 导致有些中介咨询机构充分利用现行游戏规则的缺陷, 缩小清标范围, 给予投标方搞不平衡报价以极大的空间。对此, 审计调查的重点是:是中介咨询机构职业水平不够还是因为某种因素故意使然, 是清标工作组职业水平不够还是因为某种因素故意使然, 是评标委员会职业水平不够还是因为某种因素故意使然。对由此类问题导致严重后果的 (造成结算严重超过中标价的) 应向有关部门移交案件线索。建议招标管理机构完善相关规定, 在通用评标规则中明确对50%以上的清单项目都要进行审核比较、作上下幅度的限制, 对重大项目的清标比例要尽量扩大比例, 从制度上杜绝不平衡报价现象生存的空间。

摘要：近年来, 有关部门加大了政府投资项目竣工决算审计力度, 通过审计, 发现政府工程管理中存在诸多问题, 如立项不科学, 可行性研究不实不深, 招标达不到预期效果, 工期、质量、造价管理跟不上要求, 竣工财务决算编报不及时, 竣工验收环节久拖不结等等。上述问题或多或少地存在于一些项目中, 也是面上的共性问题, 本文不打算赘述。但如下一些问题不常见, 现将其成因及对策作一分析。

关键词：竣工决算,成因,对策