多规合一技术要点

第一篇：多规合一技术要点

多规合一

关于“多规合一”的说明

“多规合一” 是中央全面深化改革领导小组第二次会议确定的经济体制和生态文明体制的一项重要任务。

所谓“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的县城图上。实现一个县一本规划一张蓝图，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

首先，“多规合一”要统筹考虑法律法规要求和各类规划的特点，探索确定统一协调规划中期年限和目标年限，作为各类规划任务的时间节点。

其次，把握县所处大区域背景，按照县的主体功能区定位以及上位规划的要求，统筹考虑国民经济和社会发展规划城乡规划，土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，研究“多规合一”的核心目标，合理确定指标体系。

第三，合理规划引导城市人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境和社会管理等方面的发展方向和布局重点，探索整合相关规划的控制管制分区，划定城市开发边界，永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业和生态空间的布局，探索完善经济社会、资源环境和控制管理措施。

“多规合一”的实施，有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，也是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。我县作为滨州市“多规合一”的试点县，我们将认真组织，成立工作小组，借鉴外地先进经验，把我县的“多规合一”工作做好、做实。

第二篇：富平多规合一

“一本规划”绘“蓝图”

——富平“多规合一”助力放管服

为扎实推进“放管服”改革工作，强化我县城建工作中的规划引领作用，推进国民经济社会和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、生态环境功能区规划等“多规协调”工作顺利进行，我县结合实际，率全省之首，开展了“多规合一”试点工作，现将基本情况报告如下：

一、基本情况

2014年8月，富平被列为住建部8个“多规合一”试点市县之一。承担试点工作以来，在省市两级政府关心重视和省住建厅、渭南市规划局的全程指导下，富平县委、县政府强化组织领导，精心安排实施，强化调查研究，积极沟通衔接，试点工作取得阶段性成果，目前已构建了县域“一张蓝图”，在县便民服务中心搭建了规划信息管理平台，民生工程项目在平台选址阶段实现了并联审批。

二、主要做法

1.加强组织领导，健全工作机制。成立了由县委书记任第一组长、县长任组长、相关领导和部门共同参与的城市总体规划暨“多规合一”试点工作领导小组，切实加强对试点工作的组织领导;抽调规划、经发、国土、环保等部门业务技术骨干，组成了“多规合一”办公室，作为综合协调机构,负责“多规合一”编制、组织

1

协调等工作;建立了“多规合一”试点工作考核评价机制，确保试点工作有序推进。

2.融合各类规划，深化法定规划。结合县级城市规划类型少、管理层级简单、项目类型少的特点,探索以深化法定规划《富平县城市总体规划》为基础的“多规合一”工作方法。通过开门编规划，统筹衔接经济和社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划以及其他专项规划，重点协调城市总体规划和土地利用总体规划，主要对城乡建设用地、有条件建设区、一般农用地、基本农田保护区及其他用地进行统筹，实现了城规与土规的“两图”合一及“多规”融合;通过“五定、五统”，确保“多规”在发展目标、主要指标、保护性空间、开发边界、建设用地等空间管控内容上的一致性。

3.统一基础数据，形成各类规划“一张底图”。以省测绘局提供的权威地理信息数据为支撑，在国家2000坐标系下，构建了县域1:10000、中心城区及镇区1:2000比例尺的“一张底图”，保证“多规合一”成果数据的通用性、权威性和一致性。

4.研究人口流动，促进城乡发展一体化。围绕人口和土地两个核心，结合镇村综合改革、扶贫搬迁等重大决策部署，以村庄人口变迁和土地使用情况为突破口，“自下而上”分析改革开放30年来县域人口流动趋势、城乡人口比例。同时，利用省测绘局的村庄高清影像数据，选取40个村庄进行荒废弃院落及闲置地专题分析，得出富平县村庄撤并率近远期约为21%。“自上而下”在

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县域范围内总体调控人口规模，科学划定中心城区和城镇建设用地规模控制线，统筹配置公共服务和基础设施资源，提高城镇村服务管理能力，促进城乡发展一体化。

5.建设生态文明，划定城乡空间管控体系。以主体功能区规划为基础，以生态保护优先为原则，划定生产、生活、生态“三生”空间、三区及城镇开发边界、建设用地规模、产业园区、永久基本农田、生态保护、文物古迹保护、重大基础设施廊道七条刚性控制线体系，推动城镇发展由外延扩张式向内涵提升式转变;加强生态文明建设，实施北部山区、石川河、温泉河生态修复、治理，切实保护富平绿水青山自然格局，把好山好水好风光融入城市。

6.搭建信息平台，建立长效管理机制。一是建设“多规合一”信息管理平台，统一全县空间坐标体系和数据标准，整合国土、规划、发改、环境保护、水土保持和林业等各级各部门空间信息数据库;建设三维审批系统和三维地下管线及综合防灾系统，为城市各类项目及管线的规划、施工及运行管理、城市地上地下空间统一开发利用提供完整的信息服务;二是强化县规委会职能，增加县规委会统一编制、统一管理“一张蓝图”，作为顶层设计统筹指导其他各项规划的编制，监督并定期评估各类规划的实施等职责，以规委会为保障，形成规划、实施管理动态更新机制;三是优化审批流程，建立并联审批机制。按照项目报建程序，在项目选址、用地规划、工程许可、施工许可每个阶段实行申请一

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张表和一个办事流程，精简申报资料，减少审批程序，项目经县规委会审议决策后,经发、规划、国土、环保四部门业务进行并联审批，压缩审批时限，提高工作效率。

三、实施成效

1.顶层设计、一规引领。发挥“多规合一”上位规划作用，强化规划成果应用，横向统筹指导国土部门土地利用总体规划调整完善、教育部门编制教育设施布局规划、规划部门编制公厕及市场布点等专项规划。同时为环保、林业、交通等部门专项规划编制提出底线控制要求;纵向衔接开展城市设计及镇规划编制工作，以“城镇村”三级建设用地规模控制线为依据，指导编制了75个村庄规划，为国土部门下一步开展的村级土地利用规划编制做好铺垫，切实做到了县域“一规引领、一张蓝图”。

2.边界管理、一图管控。通过“多规”融合，构建县域“三区七线” 空间管控体系，实现城规与土规“两图”合一。应用“多规合一”边界控制线，将富平县土地指标与“十三五规划”重点项目用地需求充分结合，对于经发部门策划的项目，处于城镇建设用地规模控制线内，国土部门才安排土地指标，从源头上消除部门规划审批冲突等矛盾;依据“生态安全保护控制线”，科学实施富平县石川河、温泉河流域生态修复等山水林田湖项目，实现生态保护修复和县域经济协调发展。

3.智慧管控、提升能力。一是通过信息管理平台实现信息共享及各部门业务 “互联互通”，建立了重点项目协调机制，从项

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目建设意向、部门初审到项目决策确认，为建设项目计划、管理和实施全过程提供信息保障，为项目审批、规委会决策提供了技术支撑，形成政务公开、“阳光规划”的体制;二是利用三维审批系统，直观反应项目与周边现状环境的关系及项目与规划的冲突问题，便于科学决策，实现城市精细化管理。

4.机制创新，提高效能。富平县“多规合一”试点工作紧扣改革规划体制这一重点，以提高政府空间管控治理能力和提高行政审批效率为目标，强化县规委会职责、扩展县规委会职能，制定《富平城乡规划委员会工作细则》，统筹管理审核“多规合一”事权，明确部门职责，形成了统一的规划编制管理协调机制;发挥县规委会决策及统筹协调职能，保障了审批流程优化后的并联审批工作有效实施，变“被动式”、“串联式”审批为“主动式”、“并联式”服务。2016年7月我县民生工程项目在选址阶段启动了并联审批，主要解决了各部门互为前置，申报资料繁琐重复的问题，实现了申请材料由21项精简到8项，审批时限由80多个工作日压缩到20个工作日，大大提高了审批效率。

富平县职能转变协调小组办公室 2017年12月19日

第三篇：多规合一论论文

多规合一——我们要怎么做

121105035

尹雪梦

12城市规划

国土资源与旅游学院

摘要 近年来，“三规合一”，“四规叠合”等最后派生出的“多规合一”，逐渐成为城市规划研究与实践领域的热点。最深层次的背景是从十八大以来，推进新型城镇化的持续推进和全面深化改革的不实，不断影响着国家的规划体系的变革。2013年中央城镇化工作会议提出“一张蓝图干到底”。2014年初，国务院正式颁发的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中明确指出，“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。 2014年12月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合启动了市县规划“多规合一”试点工作。《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知(发改规划[2014]1971号)》提出开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，是2014年中央全面深化改革工作中的一项重要任务。

与此相呼应的是，近些年全国各地纷纷根据自身在规划实施中存在的需要，开展了各式各样的三规合一或多规合一实践工作。其中以上海、重庆、武汉、广州、河源、云浮等城市的实践较为突出。关于多规合一的理论探讨有很多，正式发表的论文也以指数增长。规划师们也热衷于对这一话题的探讨。但是作为规划师本身这一群体来说，多规合一对我们或者是当今的规划师们是有怎样的的启示和要求是什么?

对我来说思考主要有一下四点：第一，多规合一要怎么合?以往的两规合

一、三规合

一、四规叠合等上海，深圳，广州，重庆等都积极地在尝试、探索，但客观的讲，影响并不大。至于“多规合一”和其他规划的关系，是不是用一个规划把三规、四规合在一起就可以了，理论上是可能的，但事实上是不太可能、不太容易的。那么就涉及到这个“多规合一”，多出来的这个“一”和其他规划是什么样的关系。有些地方的规划过多、过滥，搞了那么多规划却没有很好地解决实际问题。地方政府对规划，尤其是空间规划的实际管控能力并不强，已经在说这个问题了，现在又冒出一个规划，那这不是在做加法么，这是很大一个悖论。这1和

2、

3、

4、和其他规划到底是一个什么样的关系，这个是我们要重点去讨论、去研究的。第二，多规有谁来做?据目前了解的一些情况，在市县层面，“多规合一”的牵头组织多是市政府或者“多规合一”工作小组等等。这个很好理解，不管哪个部门如何强势，真正在协调各个区县、各个乡镇、各个部门的时候，它的综合协调能力总是有限的。各地基本都是这样的情况，所以在市级层面，怎样去搭建这样一个构架去领导这个工作是必要的，逃不开的。即便有这样一个领导小组，具体在牵头组织的时候往往还是一个部门去做，那么像发改、住建、国土、环保等都在考虑之列。如果现在强调“多规合一”，如果把“经、城、土、环”各个规划都融进来的话，那么单靠以往规划院做城市总体规划的技术力量，还是有些不足的，那么在多专业的协调合作上还是很有必要要针对各方面相应的加强。第三，要做些什么?首先就是规划期限一定要统一。各种规划近期、远期什么的都不样，合一必需先统一规划期限。然后就是编制内容，以往的两，三，四都是在城规和土地以及协调方面下功夫。具体多规合一的内容，在深浅上一定要掌控好，过深，完成不了，过浅，起不了控制引导的作用。第四，就是有谁来批?这个合一是以什么形式存在，法定还是非法定呢?如果是法定的，那又有谁来批呢?如果把这个“多规合一”放在上级政府或地方政府来批的话，那么另外几个规划经、城、土、环由谁来批?一场创新，一场改革，实施起来并不是想象的那么简单，尤其是涉及到政治层面的。

对于规划师的要求我大概有五点体会：首先，多规合一的出现：对传统规划模式的反思 。从本质上来说，我们一定要认清楚多规合一出现的原因，就是因为现有的这些规划它在内涵和外延有重叠，那么在实施上产生一定冲突。而多规合一它本身就是对传统规划模式的一种修正，或者叫纠偏。像各类传统规划，实际上也是通过这些规划相应的立法，包括各类规划的具体编制办法，由规划师编制出来并且得到审批的。那么这样一种规划为什么还会出现问题，我们一定思考背后存在的根本性的原因，我们才能知道现有这些规划它如何进行一种协同。

其次，多规合一需要从地方实际需要出发，通过多元化的解决策略，构筑开放的体系。 从实践上来看，通过和地方政府座谈以及一些项目可以发现，多规合一的出现，完全是目标导向型的。就是说地方政府作为规划实施部门，在工作中发现了一些问题。比如一些城市做的土规和城规的图斑比对，是因为其建设部门和国土部门在具体规划中发现了有这样的问题迫切需要解决。那么从国家的角度来看，有自上而下的政策因素，更多的会联系到具体业务上。地方政府的诉求是更多样的。在这样一种规划背景下，多规合一并没有一个立法来指导，也没有一个全国统一的规划编制办法。实质上大家都在摸索之中。规划师如果要做具体的某一个地方的多规合一规划，也需要构建一种开放性的体系，在这种动态过程中不断摸索。所以多规合一规划的编制需要一种多元化的解决策略，就是说没有一种固定的模式。

第三点是规划师需要对市场前景进行理性的展望。从规划编制的市场的前景来说，多规合一规划是一种新兴业务，但是最后会不会成为各大规划院的一块主体业务?现在有些多规合一的信息平台，试图在今后所有的规划数据自动在系统里进行捏合，不会产生冲突。如果这样的话，是不是今后还会继续有多规合一的必要?另一方面，如果规划的这种编制以及这种实施的体质机制有所变化，今后是不是还会有像今天这种多规合一的规划?这个都需要我们进行深入思考，来进而对行业趋势有一个深入的把握。

第四点是规划师需要在多规合一的热议下对其进行冷思考。 多规合一现在看上去非常火，但我们一定保持一种冷静、有理性思考。因为我们作为规划编制工作者，长期以来有一种宏伟式蓝图这种工具性的思路，就一定是做出一种蓝图，一定要让它落地，但是为什么规划没有落地，背后就是很多国家管理体系的问题。从多规合一的诸多案例来看，其编制与实施都有鲜明的地方性的特点。特别是在规划领域，纵观全球，规划都没有一个放之四海皆准的标准。那如果说规划界有放之四海皆准的标准，那就说国内外专家都认可的一句话，就是“规划是政治(planning is politics)”。规划本身不是一个技术工种，而是一种社会治理途径。我们一定要把多规合一放在整个国家治理体系现代化进程中来看，其构成要素有前端后端，有不同层次的内涵和外延。在这种背景下，尤其需要联系到我国存量规划的发展趋势的核心，规划的精细化管理。精细化管理的基础一是基于海量数据，二是基于现有的各类规划资料。如何通过多规合一的手段实现存量规划下城市发展精细化管理，这是今后管理发展的思路。

最后联系到规划师本身，我们迫切需要考虑，在这一领域我们要有什么样的知识储备和实践能力。第一点是技术。现在有很多新型技术不断涌现，规划师应合理应对，不一定要掌握各种新技术，但一定要了解技术发展的方向，一定要了解行业的前沿趋势。第二点是理念，特别是需要联系到国家治理能力。规划师不止是画图，一定要懂整个政治背后运作的模式。如果规划师只局限于规划编制本身那一小块知识，编出来的规划一定是闭门造车的结果，完全不具备可实施性。第三点是对市场和行业的认知。多规合一是一种非法定规划，没有资质要求。那么在这样的前提下，规划师一定要思考自己有什么核心行业竞争力。如果数据处理或信息咨询公司掌握了相关技术手段，又掌握了规划的编制方法，还能嵌入各种新的理念，那么传统规划院应该在这个业务领域如何应对? 这个问题没有现成的答案，但是却是关系到行业发展前景的一个重要问题。

总之，多规合一是对现有规划体系的一个全面的、综合的协调。我们以及规划师需要跳出现有编制规划的知识结构的小圈子，以更开阔的视野去看问题，从而把握住该业务的发展方向，并动态的培养自身的核心竞争力。

第四篇：生态环境与“多规合一”

十八大报告强调生态文明建设，提出“把生态文明建设放在更加突出的地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的总体布局，并进一步指出要建立“最严格的环境保护制度”。建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。

“多规合一”是实现生态文明建设的平台

生态文明的建设要求区域空间规划克服传统规划偏重于经济要素，忽略社会、环境、生态等重要因素，同时又要兼顾传统经济发展规划提出的目标、土地利用规划划定的红线、城市总体规划提出的功能、定位，这就形成了“多规合一”提出的前提。可见，“多规合一”是融合土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划的基础，是实现生态文明建设的平台。

土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划分别作为土地管理、土地使用、环境保护工作的“龙头”，而生态文明建设中的重要内容――“优化国土空间开发格局”和“加大自然生态系统和环境保护力度”使得其战略地位得到了进一步的提升。但就目前看来，土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划之间存在着诸多问题，诸如环境保护规划被动依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等进行编制，难以从区域、流域范围，依据生态环境格局和资源环境承载力，预先确定发展的“生态红线”，使得环境保护规划的基础指导作用难以发挥;三个规划的基础数据不一致，规划目标不协调，以及编制主管部门问缺乏有效沟通导致其间的衔接性差等。

随着国家“多规合一”试点工作的开展，将进一步提升生态文明建设在土地利用规划和城市总体规划中的地位，同时，“三界四区”、“四区”、环境功能分区分别作为土地利用规划、城市总体规划及环境保护空间管制的重要抓手，对于三个规划的编制和实施意义重大，据此，本文将对“三界四区”、“四区”、环境功能分区的空间衔接展开研究，以期扎实推进生态文明建设，为三个规划的融合提供参考借鉴。

“三界四区”、“四区”、环境功能分区内涵

“三界四区”：是在新一轮土地利用总体规划中为加强对城乡建设用地的空间管制而划定的，“三界”即规模边界、扩展边界和禁建边界，“四区”即允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区。

城市总体规划中的“四区”：是城市总体规划中为了引导城乡空间的开发建设，根据土地利用开发的强度而划定的，分为已建区、适建区、限建区、禁建区。

环境功能分区：是在环境质量现状和发展预测的基础上，根据国家和地方环境法规与标准，按照一定的原则和方法划分出具有不同环境功能的区域，从而为落实环保目标、实现分类管理、分期实施及重点保护奠定基础。

“三界四区”与环境功能分区的衔接

一是“三界四区”与环境功能分区的衔接关系

“三界四区”和环境功能分区的划分都应在把握区域空间资源和环境承载能力的基础上，即把环境承载力评价作为前置项，进行选址、安排项目，确定国土资源开发利用强度，探索利用承载力指标进行国土资源(空间)用途管制的途径与方式，并分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施，主动引导国家环境与经济社会的协调发展。因此，“三界四区”和环境功能分区的划分可通过环境承载力评价进行衔接。

二是“三界四区”与环境功能分区的衔接步骤

通过对上述“三界四区”、环境功能分区逻辑关系的阐述，基于环境承载力评价对“三界四区”、环境功能分区进行空间衔接。

具体步骤有：①基于区域环境承载力评价对环境功能分区和“三界四区”的划分进行衔接，聚焦环境功能分区和“三界四区”的划分过程，着重把握其相似性，构建环境承载力评价指标体系，测算区域单要素环境承载力和综合环境承载力，并划分不同区域对应的阈值，随后基于综合环境功能分区和单要素环境功能分区结果，与“三界四区”的划分进行衔接。②运用生态红线对上述衔接之后的“三界四区”进行微调，即将“三界四区”中属于生态红线范围内的区域调出。并进一步对“三界四区”作相应调整。

三是“三界四区”与环境功能分区的衔接内容

1.单要素环境功能分区与“三界四区”的衔接

具备相应国家标准的实体环境要素主要是大气、水和声3个要素。根据国家颁布的相关环境质量标准，此处主要通过划分大气、水和声3个环境要素的分区，再将“三界四区”与各单要素环境功能分区进行衔接。

根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果，将环境空气质量功能区的一类区与禁止建设区、限制建设区进行对接，二类区与有条件建设区和允许建设区进行对接。

根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果，将地表水水域环境功能区的I类区与禁止建设区对接，Ⅱ类区与限制建设区对接，Ⅲ类区与有条件建设区对接，Ⅳ类区和Ⅴ类区与允许建设区对接。

按区域的使用功能特点和环境质量要求，声环境功能区分为5种类型。为防止噪声对需要安静区域的影响，将0类声环境功能区与禁止建设区进行对接，将1类和2类声环境功能区与限制建设区进行对接，将3类声环境功能区与有条件建设区对接，将4类声环境功能区与允许建设区对接。

2.综合环境功能分区与“三界四区”的衔接

依据环境功能评价，综合环境功能区划分为自然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区。基于综合环境承载力的分析，对“三界四区”和综合环境功能区进行对接：将禁止建设区与自然生态保留区对接，限制建设区与生态功能保育区对接，有条件建设区与食物环境安全保障区和聚居环境维护区对接，允许建设区与资源开发环境引导区对接。

“四区”与环境功能分区的衔接

一是“四区”与环境功能分区的衔接关系

城市总体规划中“四区”的划定涉及多方面的内容，尤其是限制建设区和适宜建设区关系到城市建设用地选择，对城市生态资源、生态环境影响巨大。因此，城市总体规划中“四区”的划定应从生态隔离、自然环境保护等角度出发，对区域的生态限制条件，包括水环境、地质环境、资源环境等进行综合考量，分析区域环境承载力，结合城市建设发展要求，对城市“四区”进行划定。

环境功能分区的划分是以区域内生态因子(水、空气、土壤)为根本，结合区域功能与发展，同样以环境承载力为前置条件，进行分区。

二是“四区”与环境功能分区的衔接步骤

通过对上述三者之间的关系阐述，基于环境承载力评价对“四区”、环境功能分区进行空间衔接。

具体步骤有：

1、建立环境承载力分析指标体系，通过采用较为简易的矩阵的方法，识别规划引起的直接和潜在影响，并对影响的范围和程度作出粗略的评估，作出定量分析。

2、以环境承载力分析为基础，得出城市规划范围内各区域生态环境现状，以此前提，结合城市国民经济发展、城市功能、城市发展方向，以合适的产业结合区域发展，划分城市“四区”。

三是“四区”与环境功能分区的衔接内容

1.单要素环境功能分区与“四区”的衔接

根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果，将环境空气质量功能区的一类区与禁建区和限建区进行对接，二类区与适建区和已建区进行对接。

根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果，将地表水水域环境功能区的Ⅰ类区与禁建区对接，Ⅱ类区与限建区对接，Ⅲ类区与适建区对接，Ⅳ类区和Ⅴ类区与已建区对接。

按区域的使用功能特点和环境质量要求，声环境功能区分为5种类型。为防止噪声对需要安静区域的影响，将0类声环境功能区与禁建区进行对接，将1类、2类声环境功能区与限建区进行对接，3类、4类声环境功能区与适建区、已建区进行对接。

2.综合环境功能分区与“四区”的衔接

依据环境功能评价结果，综合环境功能区划分为生态控制区、重点保护区、一般保护区、污染控制区。基于综合环境承载力分析，将“四区”和综合环境功能区进行对接：将禁建区与生态控制区对接，限建区与重点保护区对接，适建区与一般保护区对接，污染控制区与已建区对接。

(作者系中研智业集团规划院规划师)

第五篇：空间规划改革与“多规合一”

作者：中研智业集团董事长 樊森

一、空间规划的现实及问题

规划是为实现定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程。空间规划是对国土空间系统统筹的安排，是公共管理部门实施国土空间的管理手段和方法。规划伴随着人类产生及经济社会的发展，始终前瞻远谋、走在前沿，约束、规范并指导发展。

科学发展，规划先行。由于规划本身的特性要求，空间规划一贯以严肃、严谨、科学、法定、连续、系统、刚性、权威等个性特征为自身标签和社会认同。但近年以来，随着市场经济深入发展，经济社会飞速发展，城镇化进程加速，规划的本能严重退化，规划的个性日渐缺失，规划任性和管理随意问题严重且呈蔓延之势。

一是规划繁杂且不协调、不衔接、不统一问题突出。我国现行规划类型众多，涉及到空间资源利用的规划包括国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态功能区划、环境保护规划等多项规划，在同一空间存在较大差异甚至相互矛盾。规划的不协调、不衔接、不统一已严重削弱了规划的科学性和权威性，甚至造成空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等问题。

二是规出多门、各自为政，协调统一管理难的问题突出。现行的各项空间规划体系“条块分割”现象严重，职能被分散到几个行政主管部门体系中。从地方层面看，各规划在各自的行政体系架构中展开，均采取“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，分别对各自的规划工作进行管理，使得出现“条条”协调不力、“块块”关系混乱的局面，规划协调实施难以落实。

三是规划内容边界模糊，指标、标准等技术不兼容问题突出。规划职能边界模糊，内容交叉重叠，也造成部门职责难以厘清。国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等各项空间规划发展历程不

一、关注的侧重点不尽相同，使得各自编制的出发点、技术路线均有差异，从而导致目标和结果差异明显，给指导实践带来困惑。

四是规划视同“花瓶”，有法不依、有规不执问题突出。我国规划管理随意、刚性不足、法定性不强、连续性缺失已成顽疾。公共管理部门受发展观、政绩及考核导向等多种因素影响，导致规划贯彻执行及管理随意任性，政府换届规划随之换届，领导变化思路随之变化。同时规划虽然均经历的相关法规法定程序，但在权利和法律之间，利益与法规之间，往往权利任性至上，将规划束之高阁，计划赶不上变化，规划赶不上调整。

从十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定，到全面小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，我国经济社会发展进入了新常态、新阶段，深化推进规划体制改革，加快规划立法，建立空间规划体系，推动规划体系及管理方式创新，探索实施“多规合一”，确保空间规划权威性、严肃性、连续性已成为我国规划领域的迫切任务。

二、多规合一的提出及背景 2013年11月，十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，要完善城镇化健康发展体制机制，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向。

2013年12月，中央城镇化工作会议要求，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。总书记在会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

2014年2月，国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线”，具体包括城市开发边界，永久基本农田保护红线和生态保护红线。

2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

2014年4月，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻发布会时明确，“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以此为基础，把一张蓝图干到底。

2014年5月，国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，将三规合一作为2014年深化改革重点任务之一。指出进一步明确开展县市的空间规划试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划，多规合一。

2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(以下简称《通知》)，通知明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2014年10月，国家住建部规划司在嘉兴市召开“多规合一”试点工作座谈会，会议要求由住建部门联系的8个试点县(市)要按照“一张蓝图干到底”的要求，做好一张图，建好一个平台，实现“多规合一”全覆盖。

三、多规合一的意义及必要

规划领域所呈现出的现实和问题，已成为规划行业的顽疾。其问题背后反映的是有法不依、有规不执的当前发展无序、管理随意的无奈现实，因此加快推进规划体制改革，以多规合一为基础，完善规划体系，具有现实及长远意义。

一是适应新常态，转变发展方式，实现持续发展的要求。新常态下，发展观发生了重大转变，转变发展方式，以创新驱动，推动产业转型升级、提高发展质量，走集约节约、创新高效发展道路成为迫切任务。既往规划乱象折射的胡发展、硬发展，盲目发展及无序发展等必须彻底革除，以多规合一为基础规划体制改革是适应、影响和推动转变发展方式的需要。 二是解决规划诸多弊病、矛盾、不畅问题的现实需要。目前我国横向、纵向、综合、专项等规划琳琅满目，各个管理职能部门各成体系，以规划指导发展本身没有问题，但各种各类规划之间内容冲突、边界重叠或空白、缺乏衔接协调等问题司空见惯、习以为常，且规划视同“花瓶”，严重影响规划的有效实施。多规合一将从技术上、管理上根本解决这些问题，确保规划有效落地实施。

三是实现国土空间集约、高效、可持续利用的需要。国土空间具有唯一性和不可再生性，规划无序带来发展无章，乱建乱占、乱拆乱挖，各种经济社会要素空间布局不科学不合理，环境破坏，生态受害，造成了严重的不可挽回的发展负面损失，严重挑战人类的生存底线和秩序。多规合一旨在站在空间管控和科学、合理、和谐的角度，确保国土空间可持续利用。

四是深化公共规划管理体制，重构良好规划体系的需要。规划所显现的诸多现实问题，造成的诸多发展问题和国土空间不节约问题已经非常严重。实现良好的公共管理秩序，尤其自然空间的管控，是公共管理部门的基本和根本职责。深化改革决定中明确要求加强空间管理，多规合一是深化公共空间管理体制的基础性工作，也是改革重构统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的需要。

五是贯彻落实依法治国，实现依法执政、依规办事的要求。从十八届四中全关于依法治国决定，到四个全面的论调和要求，有规有矩必须成为常态。规划乱象折射的无序发展，映射的是法治观念和法治思维缺失，权大于法、利高于规，有法不依有规不执，关键是缺严肃强硬的法治保障。以多规合一为基础深化规划体制改革是强化、严肃和加强规划立法及严肃执法的要求。

四、多规合一的内涵和本质

按照国家新型城镇化规划及多规合一试点通知等官方的表述，“多规合一”基于国土空间布局的衔接与协调，是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，实现一个区域空间、一个空间规划、一张发展蓝图，确保一张蓝图干到底。

追溯我国规划法规管理及规划体系的延续演变，已有半个多世纪的历程，自从2013年以来多规合一提出及试点实施，公共管理部门、规划行业领域及社会大众等均对多规合一较为陌生和模糊，认识理解千差万别，甚至出现规划无用论、规划形式论、规划唯一论等不同论调。到底如何理解多规合一，在本文之前的论述中已做了大量的阐述。

一是多规合一不会改变或弱化规划的本质属性，多规合一的要求是确保一张蓝图干到底。规划是对未来的预先统筹安排，始终对发展前瞻远谋，约束规范并指导发展。科学发展，规划先行。多规合一要求一张蓝图干到底，更加强化的规划的预先安排性和科学性，更加强化了其对发展的约束性、法定性和权威性。不要无视藐视规划，让规划有意为无意成为花瓶和摆设，规划不要再任性换届或因人因事而随意变化。 二是多规合一不是一个区域只编一本规划，多规合一的目标是深化规划体制改革，建立新的规划体系。经济社会发展的复杂体系及政府公共组织管理要求，必须要求各项职能专业分工、科学管理，而规划是实现科学有效管理的重要手段和方法。因此多规合一不是一本形式上规划解决所有职能部门的问题，而更多是规划衔接协调和重构规划上下位等法规和管理体系的问题。不要多部门多职能规划相关打架，相互矛盾，相互冲突，而且还互不兼容、互不相让，不要再维护权与利而损害生态及社会公共利益。

三是多规合一不是形式上的多个规划简单融合，多规合一的根本是解决空间有效管控和持续发展问题。社会系统的多个部门、多个分工职能管理及多个规划有其存在的必然和管控的边界，多规合一除了规划本身字面上纸面上衔接协调融合之外，更多强调公共管理部门如何利用多规合一的规划解决经济社会发展的现实及长远问题。国土空间具有唯一性，不要再为了规划而规划，为了少数权和利进行规划，不要再无视环境，不要再浪费唯一的空间资源，不要再走不持续的发展道路。

五、多规合一实施的难点

我国现行规划体系及法规要求，已经历了半个多世纪的演变发展，各自规划均形成了一定的体系和惯例，实现多规划合一，要打破原来的条框，真正实现一张蓝图干到底的基本要求，当前仍然存在诸多现实难点，不容回避，且需要深入解决。 一是规划期限问题。各个规划由于政府行政条块的制约，形成了包括城乡总体规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态环境规划等多个规划体系。由于不同规划的服务对象和服务内容不一样，编制规划期限相差很大。例如城乡总体规划期限为20年，而国民经济和社会发展规划规划期限是5年，土地利用总体规划的规划期限一般为15年等。规划期限的不同导致两个问题：一是规划基期千差万别，起点数据不统一，难以有效融合各规划。二是规划期不同，导致现状分析、空间开发、用地使用、生态环保等分析与预测难以吻合等。

二是规划体系问题。当前国内规划主要有几大类型组成。一是发展规划，以国民经济和社会发展五年规划为代表，重点是明确区域未来发展定位、方向和思路。二是城镇规划，以城市总体规划为代表，主要是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。三是土地规划，以土地利用规划为代表，是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。四是专项规划，即从各部门职能出发，编制的各类专业性规划，如交通规划、生态规划、社会事业规划等为代表。多类型的规划出自于不同职能部门，规划之间的衔接统筹没有明确的法规要求，均以一个空间范围为规划对象，而缺乏上下位及管理关系，同时由于使用用途的不同，导致规划之间衔接融合度越来越难。 三是基础数据问题。多规融合关键是要实现一张蓝图，是将各类规划最终成果集成于一张图管控之上。因此，规划的数据对实现多规融合非常关键，但从当前基础数据和信息的来源看，不同规划基础底图也不一样。例如国民经济和社会发展五年规划依据是行政区划图，土地利用规划依据是空间信息数据图，规划建设部门依据是地形图。基础数据不统一导致对各相关数据的整合力度不够，且各类规划基础数据，如底图、坐标、目标及指标分类规范均不一样，因此较难难将各规划数据实现在统一图纸上。

四是技术标准问题。规划由不同部门组织编制，由于制图单位不同，容易造成制图精度不同、绘制技术体系不同、比例尺不同、坐标偏差等，造成不同规划中用地大小不同，很难实现图纸叠合。例如土地利用总体规划对建设用地管制区分为“允许建设”、“有条件建设”、“限制建设”和“禁止建设”，城乡规划体系对“用地单元建设适宜性”的等级评定按“适宜建设用地”、“可建设用地”、“不适宜建设用地”和“不可建设用地”划分，两者对土地空间管制的分类方法不同。

五是管理机制问题。健全的规划监督实施机制是推动规划有序实施的保障。但从当前规划的实施监督看，相差很大。例如城镇总体规划是有城乡规划法，城乡规划法对城市规划制定有一些规定，然后又有城市规划编制办法和实施细则等。土地利用规划也是有法律依据的。但其他一些专项规划在实施过程中没有法律支撑，而监督实施的责任又分散在各个职能部门，不可避免地影响规划实施。

六、多规合一实施的建议

多规合一需要推陈出新、破旧立新，需要规划体制改革的信心和恒心。多规合一涉及经济社会的各个领域方面，是一个系统复杂且较为漫长的过程。多规合一需要先学习试点、后总结推广，需要一定的路径策略。

一是以编制各项规划之上位规划，解决多规合一的基础技术问题。多规合一涉及到基础数据、坐标、技术底图及历史资料，技术标准和分类等问题，要较快统一需要过程，而且较为复杂。围绕多规合一的目标和实质要解决的问题，是否把历史多年多部门的规划技术参数、软件和标准完全统一成一个模子，理想化需要但必要性值得商榷。因此建议多规合一在各项规划之上编制一个区域性的空间管控规划或发展总体规划，统一规划目标、规划期限、规划技术标准等，进行宏观边界规模及功能、定性、指标管控等，以此规划指导各部门各职能规划编制和实施，一方面可以达到多规合一的目标目的，另一方面可以有效避让解决多规合一中涉及的历史的、复杂的基础技术问题。

二是以构建大数据智慧信息平台，解决多规合一的实质突破问题。互联网信息、移动通信、信息软件、智能、智慧等现代信息技术的发展，彻底改变了工作生产生活方式，自然的自觉和不自觉的解决了之前长期困惑问题，提高了社会效率和公共服务能力。当前大数据平台、智慧城市建设正在加快推进，已经进入到了我们的工作生活领域，地理空间信息系统及土地、规划、环境、安全等专项职能智慧信息模块的建设和应用颠覆和改变了传统国土空间、城镇规划和环境约束的管理方式。虽然我们目前提出推进多规合一，正在探讨多规合一的技术标准问题，但可以肯定的说，可能信息技术已经或即将进入我们的规划管控领域，自觉不自觉的运用大数据和智慧信息平台管理我们的国土空间和各项规划，此时此刻，多规合一问题不再变得历史复杂，诸多问题迎刃而解。因此多规合一真正实质的突破口将会是智慧信息平台的普及和应用。

三是以成立高规格规委领导组织，解决多规合一的管理机制问题。在我国，任何规划和事项，领导组织及管理方式很大程度上取决于落实执行情况。我们当前的各种规划出自不同管理职能部门，管辖着一定领域的经济或社会事务，各个部门区分垂直管理的和当地政府管理，规划在很大程度上代表了管理权限，往往我们各自部门的权限基本上都是圈际封闭和难以挑战的，同时由于多数规划服务部门属于同一级别，协调、衔接、统一是难上加难。用常规的协调衔接办法注定是行不通的，因此建议成立人大下属的区域规划委员会或规划领导小组和机构，统筹管理多规合一空间管控规划的实施，重大项目审批及指导各专项规划的衔接和统筹。在多规合一规划体制上提高级别和规格，提高权威，从组织行政的方式解决多规合一的统一问题和执行实施问题是必要和必须的。

四是以规划立法及监督问责形式，解决多规合一的长期执行问题。任何好的规划以人治而非法治均是会流于形式的，没有法规保障的规划是软弱无力的。我国长期以来的法治淡薄、人治权治利治，用规划弄政绩，拿规划当花瓶摆设等问题长期而实际的存在，且为通常惯例、习以为常。我们的规划名目繁杂，但真正按照长期坚持和执行少之又少。十八届四中全会关于深化改革决定中指出要加强空间管控，新型城镇化规划中明确要加强规划立法，加强公共空间管控和建设新的规划体系，深化规划改革和规划立法不容忽视和迫在眉睫。因此，建议国家加快推进规划法治建设，严肃规划法纪;另一方面在地方多规合一中，要积极通过地方人大立法，同时建立规划的跟踪监督评价和问责机制，确保多规合一顺畅执行。