多规合一论论文

多规合一论论文（共8篇）

篇1：多规合一论论文

多规合一——我们要怎么做

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尹雪梦

12城市规划

国土资源与旅游学院

摘要近年来，“三规合一”，“四规叠合”等最后派生出的“多规合一”，逐渐成为城市规划研究与实践领域的热点。最深层次的背景是从十八大以来，推进新型城镇化的持续推进和全面深化改革的不实，不断影响着国家的规划体系的变革。2013年中央城镇化工作会议提出“一张蓝图干到底”。2014年初，国务院正式颁发的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中明确指出，“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。2014年12月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合启动了市县规划“多规合一”试点工作。《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知（发改规划[2014]1971号）》提出开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，是2014年中央全面深化改革工作中的一项重要任务。

与此相呼应的是，近些年全国各地纷纷根据自身在规划实施中存在的需要，开展了各式各样的三规合一或多规合一实践工作。其中以上海、重庆、武汉、广州、河源、云浮等城市的实践较为突出。关于多规合一的理论探讨有很多，正式发表的论文也以指数增长。规划师们也热衷于对这一话题的探讨。但是作为规划师本身这一群体来说，多规合一对我们或者是当今的规划师们是有怎样的的启示和要求是什么？

对我来说思考主要有一下四点：第一，多规合一要怎么合？以往的两规合一、三规合一、四规叠合等上海，深圳，广州，重庆等都积极地在尝试、探索，但客观的讲，影响并不大。至于“多规合一”和其他规划的关系，是不是用一个规划把三规、四规合在一起就可以了，理论上是可能的，但事实上是不太可能、不太容易的。那么就涉及到这个“多规合一”，多出来的这个“一”和其他规划是什么样的关系。有些地方的规划过多、过滥，搞了那么多规划却没有很好地解决实际问题。地方政府对规划，尤其是空间规划的实际管控能力并不强，已经在说这个问题了，现在又冒出一个规划，那这不是在做加法么，这是很大一个悖论。这1和2、3、4、和其他规划到底是一个什么样的关系，这个是我们要重点去讨论、去研究的。第二，多规有谁来做？据目前了解的一些情况，在市县层面，“多规合一”的牵头组织多是市政府或者“多规合一”工作小组等等。这个很好理解，不管哪个部门如何强势，真正在协调各个区县、各个乡镇、各个部门的时候，它的综合协调能力总是有限的。各地基本都是这样的情况，所以在市级层面，怎样去搭建这样一个构架去领导这个工作是必要的，逃不开的。即便有这样一个领导小组，具体在牵头组织的时候往往还是一个部门去做，那么像发改、住建、国土、环保等都在考虑之列。如果现在强调“多规合一”，如果把“经、城、土、环”各个规划都融进来的话，那么单靠以往规划院做城市总体规划的技术力量，还是有些不足的，那么在多专业的协调合作上还是很有必要要针对各方面相应的加强。第三，要做些什么？首先就是规划期限一定要统一。各种规划近期、远期什么的都不样，合一必需先统一规划期限。然后就是编制内容，以往的两，三，四都是在城规和土地以及协调方面下功夫。具体多规合一的内容，在深浅上一定要掌控好，过深，完成不了，过浅，起不了控制引导的作用。第四，就是有谁来批？这个合一是以什么形式存在，法定还是非法定呢？如果是法定的，那又有谁来批呢？如果把这个“多规合一”放在上级政府或地方政府来批的话，那么另外几个规划经、城、土、环由谁来批？一场创新，一场改革，实施起来并不是想象的那么简单，尤其是涉及到政治层面的。

对于规划师的要求我大概有五点体会：首先，多规合一的出现：对传统规划模式的反思。从本质上来说，我们一定要认清楚多规合一出现的原因，就是因为现有的这些规划它在内涵和外延有重叠，那么在实施上产生一定冲突。而多规合一它本身就是对传统规划模式的一种修正，或者叫纠偏。像各类传统规划，实际上也是通过这些规划相应的立法，包括各类规划的具体编制办法，由规划师编制出来并且得到审批的。那么这样一种规划为什么还会出现问题，我们一定思考背后存在的根本性的原因，我们才能知道现有这些规划它如何进行一种协同。

其次，多规合一需要从地方实际需要出发，通过多元化的解决策略，构筑开放的体系。从实践上来看，通过和地方政府座谈以及一些项目可以发现，多规合一的出现，完全是目标导向型的。就是说地方政府作为规划实施部门，在工作中发现了一些问题。比如一些城市做的土规和城规的图斑比对，是因为其建设部门和国土部门在具体规划中发现了有这样的问题迫切需要解决。那么从国家的角度来看，有自上而下的政策因素，更多的会联系到具体业务上。地方政府的诉求是更多样的。在这样一种规划背景下，多规合一并没有一个立法来指导，也没有一个全国统一的规划编制办法。实质上大家都在摸索之中。规划师如果要做具体的某一个地方的多规合一规划，也需要构建一种开放性的体系，在这种动态过程中不断摸索。所以多规合一规划的编制需要一种多元化的解决策略，就是说没有一种固定的模式。

第三点是规划师需要对市场前景进行理性的展望。从规划编制的市场的前景来说，多规合一规划是一种新兴业务，但是最后会不会成为各大规划院的一块主体业务？现在有些多规合一的信息平台，试图在今后所有的规划数据自动在系统里进行捏合，不会产生冲突。如果这样的话，是不是今后还会继续有多规合一的必要？另一方面，如果规划的这种编制以及这种实施的体质机制有所变化，今后是不是还会有像今天这种多规合一的规划？这个都需要我们进行深入思考，来进而对行业趋势有一个深入的把握。

第四点是规划师需要在多规合一的热议下对其进行冷思考。多规合一现在看上去非常火，但我们一定保持一种冷静、有理性思考。因为我们作为规划编制工作者，长期以来有一种宏伟式蓝图这种工具性的思路，就一定是做出一种蓝图，一定要让它落地，但是为什么规划没有落地，背后就是很多国家管理体系的问题。从多规合一的诸多案例来看，其编制与实施都有鲜明的地方性的特点。特别是在规划领域，纵观全球，规划都没有一个放之四海皆准的标准。那如果说规划界有放之四海皆准的标准，那就说国内外专家都认可的一句话，就是“规划是政治（planning is politics）”。规划本身不是一个技术工种，而是一种社会治理途径。我们一定要把多规合一放在整个国家治理体系现代化进程中来看，其构成要素有前端后端，有不同层次的内涵和外延。在这种背景下，尤其需要联系到我国存量规划的发展趋势的核心，规划的精细化管理。精细化管理的基础一是基于海量数据，二是基于现有的各类规划资料。如何通过多规合一的手段实现存量规划下城市发展精细化管理，这是今后管理发展的思路。

最后联系到规划师本身，我们迫切需要考虑，在这一领域我们要有什么样的知识储备和实践能力。第一点是技术。现在有很多新型技术不断涌现，规划师应合理应对，不一定要掌握各种新技术，但一定要了解技术发展的方向，一定要了解行业的前沿趋势。第二点是理念，特别是需要联系到国家治理能力。规划师不止是画图，一定要懂整个政治背后运作的模式。如果规划师只局限于规划编制本身那一小块知识，编出来的规划一定是闭门造车的结果，完全不具备可实施性。第三点是对市场和行业的认知。多规合一是一种非法定规划，没有资质要求。那么在这样的前提下，规划师一定要思考自己有什么核心行业竞争力。如果数据处理或信息咨询公司掌握了相关技术手段，又掌握了规划的编制方法，还能嵌入各种新的理念，那么传统规划院应该在这个业务领域如何应对？ 这个问题没有现成的答案，但是却是关系到行业发展前景的一个重要问题。

总之，多规合一是对现有规划体系的一个全面的、综合的协调。我们以及规划师需要跳出现有编制规划的知识结构的小圈子，以更开阔的视野去看问题，从而把握住该业务的发展方向，并动态的培养自身的核心竞争力。

篇2：多规合一论论文

“多规合一” 是中央全面深化改革领导小组第二次会议确定的经济体制和生态文明体制的一项重要任务。

所谓“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的县城图上。实现一个县一本规划一张蓝图，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

首先，“多规合一”要统筹考虑法律法规要求和各类规划的特点，探索确定统一协调规划中期年限和目标年限，作为各类规划任务的时间节点。

其次，把握县所处大区域背景，按照县的主体功能区定位以及上位规划的要求，统筹考虑国民经济和社会发展规划城乡规划，土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，研究“多规合一”的核心目标，合理确定指标体系。

第三，合理规划引导城市人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境和社会管理等方面的发展方向和布局重点，探索整合相关规划的控制管制分区，划定城市开发边界，永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业和生态空间的布局，探索完善经济社会、资源环境和控制管理措施。

篇3：多规合一论论文

2015年2月6日, 自治区发改委下发了《关于开展旗市“多规合一”试点工作的通知》 (内发改规划[2015]154号) 文件, 确定在鄂尔多斯市准格尔旗、巴彦淖尔市杭锦后旗和呼伦贝尔市扎兰屯市3个旗市启动试点。试点的主要任务要求:探索经济社会发展规划、城乡规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路, 研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案, 形成一个旗市一本规划、一张蓝图。同时, 探索完善旗市空间规划体系, 建立相关规划协调机制。

一、主要做法

(一) 坚持全域规划

统筹考虑准格尔旗全境资源、生态、环境和经济社会发展需求, 统筹布局生态、生产、生活三个空间, 统一划定生态保护红线、永久基本农田红线、文物保护紫线、城镇开发边界、产业集中区开发边界5条控制线, 统一建设各部门共享共用的全旗“一张图”和“多规合一”业务平台, 一体化配置基础设施和公共服务, 形成功能清晰、协调有序的国土空间开发利用格局。

(二) 坚持问题导向

以破解制约准格尔旗经济社会发展的瓶颈问题为导向, 进一步深化旗情认识, 着力破解资源环境不持续、城乡区域不协调、规划编制不街接、用地分类不统一等突出问题, 切实解决交通运输、水资源、电力通道、生态环境、公共服务等瓶颈制约, 努力实现持续发展。

(三) 坚持底线思维

严格按照重点开发区这一主体功能区划定位进行产业布局, 认真落实“十三五规划”确定的经济社会发展各项任务, 充分研究论证近、中、远期项目建设区域及用地界线, 对现有城乡规划进行“减量”调整。同时, 坚持生态优先, 将维护生态环境安全和保护历史文化遗产放在首要位置, 优先划定生态保护红线、文物保护紫线和永久基本农田边界。严控建设用地增量, 以批复用地规模指标为上限, 合理确定新增用地规模。加强土地资源节约集约利用, 促进经济发展与资源环境承载能力相互协调。划定煤炭开发控制线, 明确增长区域和减弱区域, 实现矿山环境治理、土地复垦及煤炭资源的和谐有序开发。

(四) 构建“4+1+N”规划体系

针对原有规划数量偏多、定位不清、功能重叠、体系不全等问题, 统筹构建“4+1+N”规划体系, 形成“一套体系”。“4”即以经济社会发展、土地利用、城乡建设、环境保护四大规划为基础;“1”是指多规合一总体规划;“N”即逐步延伸融合农业、林业、水务、交通、电力、能源等其他专业规划。

(五) 形成“5+1+N”模式的“多规合一”控制线体系

“5”即国土空间采用5条控制线划分, 分别为建设用地控制线、建设用地增长控制线、产业区块控制线、生态控制线、基本农田控制线;“1”即为和谐有序开发煤炭资源, 划定煤炭开发控制线;实现五线控制、一线相关的控制线体系。在“5+1”基础上划定N条二级控制线, 如城镇增长边界控制线、城市生态绿地控制线、核心生态控制线、基本草原控制线、煤炭开发增长控制线、煤炭开发减弱控制线等。

(六) 构建科学高效的规划协调管理机制

发挥“多规合一”业务数据共享平台作用, 对“多规合一”总体规划、各专项规划及“全旗一张图”实现动态数据管理, 同时实行发改、规划、国土、环保、林业、水务等部门项目并联审批制, 推进行政审批流程再造、业务联动、监管同步, 对项目实行全程动态调度管理。同时, 在此基础上加快智慧政务平台及智慧城市的建设。创新规划编制工作, 形成总体以“多规合一”总体规划为龙头, 城镇建设以城乡规划为基础, 新农村建设以国土规划为基础, 同时发挥好专项规划的支撑作用的旗级规划体系, 强化总体规划的统领性、空间规划的约束性、专项规划的针对性。

二、主要成果

(一) 编制完成了“一本规划”, 形成统一技术标准

编制了《准格尔旗多规融合总体发展规划》, 形成了准格尔旗“多规合一”技术报告、项目指导书、规划成果数据标准。

(二) 对冲突规划进行了分析与调整

共完成经济规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、环境保护规划、林业规划、农牧业规划、煤炭规划、电力规划、交通规划等57个各类规划的叠加对比分析, 共分析各项规划图斑18.2万个, 形成了土地利用总体规划与城乡规划协调方案与各规划调整方案。对未来用地进行了减量调整, 其中至2020年, 共“减量”用地89.61平方公里, 占国土面积比例的1.18%;至2030年, 共“减量”用地127.77平方公里, 占国土面积比例的1.7%。

(三) 绘制完成了“一张图”

共形成“两规”建设用地差异分析图、城乡规划与其他规划差异分析图、土地利用总体规划修改建议图、城乡规划修改建议图、建设项目用地与城乡规划差异分析图、建设项目用地与土地利用总体规划差异分析图、露天矿与其他规划差异分析图、基本农田与其他规划差异分析图、林业保护规划与其他规划差异分析图等9张分析图;“多规合一”控制线规划图、产业区块分布图、建设项目分布图、建设用地增长边界图、全旗城镇规划一张图、煤炭开发控制线规划图、煤炭增长线规划图、煤炭减弱线规划图、生态区分布图、核心生态保护区分布图、交通设施分布图、电力设施分布图、农牧旅游产业规划图等13张成果图。

(四) 搭建完成了“多规合一”数据共享平台

作为数据平台基础的GIS数据库基本形成, 平台开发建设已完成硬件采购、基础环境搭建、平台基础功能研发, 正在完善数据入库及功能调试。近期已上线试运行。

在“多规合一”试点推进过程中, 有以下几点经验和体会:

一是领导高度重视。“多规合一”是一个涉及多部门复杂利益协调的工作, 特别需要旗委政府强有力的组织领导和重视。为此, 及时成立了由旗长担任组长的准格尔旗“多规合一”综合规划编制工作领导小组, 督促协调各部门开展相关规划编制、调整工作;编印了“多规合一”试点材料汇编并呈报政府;联合各部门召开7次综合性审查会, 向政府及时通报试点进展情况;推动旗政府常务会议、旗委常委会多次专题研究“多规合一”工作, 解决试点中遇到的各类问题。通过这些举措加深领导对“多规合一”试点的认识和重视程度。

二是各相关部门通力配合。“多规合一”工作是涉及机制、体制的深层次改革, 涉及各部门利益, 需要各个部门的紧密配合。在旗“多规合一”综合规划编制工作领导小组的领导下, 由领导小组办公室牵头组织相关部门、乡镇召开了近20次工作会议, 就“多规合一”进行部署协调, 群策群力, 各部门通力合作, 旗直部门与各苏木乡镇相关部门上下联动。实现20余类型57部规划合一, 分析各项规划图斑18.2万个, 最终形成了土地利用总体规划与城乡规划协调方案与各规划调整方案。

三是建立一个数据共享平台。将“多规合一”、“一张图”成果和规划、国土、环保、林业、水利、园林等部门的规划成果以及审批数据, 体现到这个共同的管理平台上, 实现数据共享和交换, 使“多规合一”总体规划落到实处。

三、几点建议

一是从自治区层面批复“多规合一”总体规划。在试点推进过程中, 由于行业间相关法律法规要求差异较大, 相关规划交叉严重, 许多事宜仅靠市旗两级政府难以完成, 需要从自治区层面协调发改委、国土厅、住建厅、环保厅、林业厅、水利厅、农牧业厅、文化厅等相关部门集中研究解决, 并由自治区政府给予准格尔旗“多规合一”总体规划最终批复, 保证“多规合一”总体规划能够落地实施, 且能形成可复制可推广的试点经验。

二是改革投资项目现有审批机制。对发改、规划、用地、环评、林地、节能等审批程序进行简化优化设置, 可同时进行, 不互为前置条件, 所有建设项目试行并联审批。

篇4：“多规合一”怎么改

据不完全统计，我国具有法定依据的各类规划有80多种，没有法定依据的各部门规划更是大量存在。随着工业化、城镇化中的资源环境问题引发的社会忧虑日益加深、以及经济体制、行政管理体制和生态文明体制改革的压力不断加大，如何对现行规划体制进行改革和突破，越来越为决策部门所重视。

2013年中央城镇化工作会议提出“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作，形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系”，“探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的三规合一或多规合一，形成一个县（市）一本规划一张蓝图”。

2014年3月出台的《国家新型城镇化规划（2014?2020年）》、以及2015年9月出台的《生态文明体制改革总体方案》等一系列重要中央文件，将“多规合一”上升为一项事关国家治理体系和治理能力现代化的国家战略。

12月18日，国土资源部在京召开国土空间规划与空间治理专家研讨会，就“多规合一”试点工作进行总结论证。以下是来自国土资源部调控和监测司巡视员董祚继的十项改革建议和主张，授权本刊发表，以飨读者。

空

间规划体系改革的顶层设计已经摆上重要日程，“多规合一”制度设计是其重中之重。根据深化改革战略部署，综合中外空间规划发展的理论和实践，立足我国国土开发保护实际和需要，笔者就“多规合一”改革提出以下十点主张。

管控好“多规合一”改革风险

这是坚守空间规划改革底线的需要。

“多规合一”作为一项事关全局发展、极为敏感复杂的重大改革，管控好风险是改革的前提，也是改革的保障。既要预防改革决策不当招致相关部门的抵触与不合作、出现无休止权力博弈、弱化政府治理能力，也要防止过度集权导致部门之间失去相互制衡与监督、加剧权力扩张和权力寻租、加重市场失灵和空间结构治理失序，更要防范“多规合一”成为地方政府实施空间扩张的便利工具、使空间规划变相回到传统计划、导致国家整体利益受损，甚至产生危及国家安全等严重后果。

为此，需要设计合适的管理机制，对规划主体的权利关系进行制约和平衡。可供选择的措施，包括调整优化部门职能、建构决策多元化制度、制定利益冲突处置准则、统一技术体系和平台、创新综合监督机制、推进阳光规划和全纳性参与等。

确立“多规合一”基本原则

这是总结国内外空间规划实践形成的基本认识。

坚持与国际接轨。借鉴国际国土空间管治的通行做法，重构以空间结构优化和国土空间治理为主体、以国土总体规划为上位规划的空间规划体系，切实发挥规划对统筹开发国土空间、合理利用国土资源、切实保护生态环境、实施国土综合整治的基础、导向和管控作用。

坚持与国情相符。立足人口众多、多民族聚居、人均资源少、自然条件复杂多样、最大的发展中国家等基本国情，更加注重粮食安全、生态安全、资源环境安全和社会安全。

坚持与深化改革方向相一致。厘清政府规划权力与市场机制作用的边界，切实解决市场失灵所造成的空间开发失衡、资源环境破坏、基础设施欠缺等问题，减少土地利用外部不经济现象；切实防止计划经济思维，尤其要防止规划成为争权力、争资源、争项目和争资金的工具。

坚持与空间治理要求相适应。立足于建立可持续的空间开发新秩序和减少空间规划协调交易费用，加快管理体制、规划模式、运行机制和技术平台创新，切实解决规划自成体系、内容冲突、衔接不力问题和重当前轻长远、重局部轻全局、随意修改规划等乱象。

正确看待空间规划与发展规划的关系

这是“多规合一”改革的关键。

空间规划与发展规划既相互关联，又相互区别。一方面，空间规划以物质环境为基础平台，物质环境的规模与布局会显著影响社会经济生活，因此空间规划要将服务社会经济作为重要使命；另一方面，物质环境规划的对象是诸如土地、道路、建筑等物质实体，与教育、卫生、就业、社保等截然不同，这是物质环境规划独立于各类经济社会规划的根本原因。也就是说，既要肯定空间规划与社会经济生活相关，又要将空间规划与社会经济规划相区隔。

市场经济下空间规划的正当性源于土地利用的负外部性及由此决定的国家干预的必要性，与发展计划或发展规划无涉。若以“多规合一”之名模糊空间规划与发展规划的区别，再以计划思维和计划方法组织空间规划，无非是给计划经济披上了“空间规划”的“马甲”，风险自不待言。

从世界各国规划实践看，空间规划与发展规划的对象、性质、功能、方法等显著不同。二者在政府治理结构中相对独立、各司其职，才能既相互补充又相互制约，对国家治理能力的提升和经济社会可持续发展有所助益。无视二者的本质差异，人为将二者混为一体，将扭曲规划的基本关系，导致空间规划作用弱化甚至丧失。倘若空间规划与发展规划合二为一，到地方上又进而异化为“一把手”规划，那么空间规划不仅不能成为调节地方利益、维护国家利益的有效手段，还有可能变为扩张地方利益、侵蚀国家利益的便利工具。

明确“多规合一”功能定位

这是明晰空间规划功能边界的需要。

空间规划的功能定位具有显著的时代特征。现阶段，赋予空间规划战略引领、底线管控、空间优化、基础保障、综合整治、政策引导等功能，有利于贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，有利于塑造安全、和谐、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。

宏观层面空间规划，时间期限边界应在15年以上，并以此确定空间开发的合理规模边界和增长边界，其中空间保护边界，包括生态保护边界和基本农田边界等，从保障国土生态安全和粮食安全出发应是永久边界。

微观层面空间规划，包括产业区块边界、基本公共服务设施边界、交通枢纽边界等，可以确定一个较短期限的规模边界和增长边界，并保留适当弹性以应对未来的不确定性。

建立“多规合一”组织体系

这是“多规合一”的组织保障。

有效的空间规划组织体系，横向上总体规划与专项规划相衔接，纵向上宏观规划与微观规划相统一。

贯彻主体功能区规划理念和生态环境保护优先原则，充分利用土地规划和城乡规划的管理制度、信息平台、职业化等建设基础，以国土规划为主体，构建全国、省级、市级、县级总体规划为主干，区域性总体规划为补充的空间规划基本体系框架。

根据各时期国土开发、保护、利用和整治的重点任务，与“空间总体规划”相衔接，有针对性地编制“空间专项规划”。

在空间总体规划控制下，以现行城市、集镇、村庄建设规划和乡镇、村土地利用规划为基础，做好地方基层空间规划，作为城乡建设和用地管理的直接依据。

完善“多规合一”技术体系

这是“多规合一”的技术保障。

理顺相关规划关系，建立统一的基础要素平台，包括规划期限和时序、基础数据口径、用地分类标准等；积极运用国际上成熟的规划理论、技术、模型和方法，重点做好资源环境承载力评价和空间经济分析；按照制度化、规范化、信息化要求，统一规划成果表达；依托相关部门现有数据库，建设规划编制、实施、监督管理的信息共享系统等。

改革空间规划管理体制

这是“多规合一”的体制保障。

赋予自然资源部门空间规划统一管理职责符合自然资源统一监管的改革方向，也是可行的选择。目前国土资源部门负有国土规划和土地规划两项空间规划职责，相关制度基础扎实，赋予其统一的空间规划职能可以避免重复建设，改革成本低、易落实；国土资源部门实施土地用途管制制度多年，便于向实施全部国土空间用途管制过渡；国土资源部门土地督察和执法机构健全，有利于空间规划执行的监管；国土资源部门遥感监测和信息化技术体系比较完整，正在组织实施深地探测、深海探测、深空对地观测战略科技攻关，可以为空间规划提供强大的科技支撑。同时，也要注重发挥相关职能部门作用。

建立规划权力运行制约机制

这是“多规合一”有效运行的前提。

制定管理权力清单，以权力清单推动理清规划权责利结构，倒逼清权、减权和制权。制定负面清单，明确生态功能保护区域、基本农田保护区域、重大国土整治区域、“三生空间”控制区域、基础设施配置区域等，制订相应的规划管制措施。建立配套责任制度，确保有权必有责、权责对等。健全监督机制，加强事中事后监管，完善分级审批和监管制度。

创新空间规划实施机制

这是“多规合一”有效实施的保障。

在综合运用行政、法制、经济、社会和技术手段的基础上，推动重大制度创新。建立控制线管理制度，切实加强生态保护红线、基本农田保护红线、城镇开发边界管理。健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间，将分散在各部门的有关用途管制制度统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。建立生态补偿机制，按照污染者付费、使用者付费、受益者付费和保护者得到补偿的原则，合理确立生态补偿责任主体、确定生态补偿标准、制定生态补偿政策。

推动科学规划、民主规划、依法规划

这是空间规划发展的总目标。

篇5：多规合一发展历程（精选）

当前，我国正处于全面深化改革的攻坚期,新一轮改革任务艰巨繁重。随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、土地资源利用不集约等问题日益突出，推进空间规划体制改革，创新空间规划体系，是提高政府空间管控能力，实现资源集约节约利用，推进区域经济社会可持续发展的必然趋势。

党的十八届三中、五中全会和中央城镇工作会议等对空间规划改革、“多规合一”均作出了重大战略部署：

2013年11月，十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，要完善城镇化健康发展体制机制，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向。

2013年12月，中央城镇化工作会议要求，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。总书记在会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

2014年2月，国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线”，具体包括城市开发边界，永久基本农田保护红线和生态保护红线。

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

2014年4月，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻发布会时明确，“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以此为基础，把一张蓝图干到底。

2014年5月，国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，将三规合一作为2014年深化改革重点任务之一。指出进一步明确开展县市的空间规划试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划，“多规合一”。

2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（以下简称《通知》），通知明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2014年10月，国家住建部规划司在嘉兴市召开“多规合一”试点工作座谈会，会议要求由住建部门联系的8个试点县（市）要按照“一张蓝图干到底”的要求，做好一张图，建好一个平台，实现“多规合一”全覆盖。

2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》强调，要强化主体功能定位，优化国土空间开发格局，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产、生活、生态空间。其中特别提出，要积极实施主体功能区战略，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。与此同时，各省也纷纷结合自身情况确定了省层面的市县“多规合一”试点。

2015年9月，国家测绘地理信息局与国家发展和改革委员会联合组织编制并印发《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则（试行）》，为推动市县经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。

2015年12月，中央城市工作会议在北京举行，会议指出，提高城市发展持续性，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。会议强调，要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，同时为促进“多规合一”在新常态下，提高城市空间管控水平提供了方向性指引。

2016年2月，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出，要强化城市规划工作。创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。

2016年2月23日，在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上，中央全面深化改革领导小组组长总书记听取了浙江省开化县对开化关于“多规合一”试点推进落实情况的汇报后，认为开化的试点经验切实可行，值得肯定。2016年3月，为有效落实2016年中央全面深化改革领导小组办公室关于制定省级空间规划试点方案的重点任务要求，3月2日和3日，国家发改委会同国家测绘地理信息局，分别与广西壮族自治区、浙江省签署合作协议，建立省级空间性规划“多规合一”试点合作机制。

2016年7月，北京市规划和国土资源管理委员会正式挂牌。规划和国土两个职能部门的合并，意味着北京市土地利用总体规划将和城市总体规划更加协调统一，从体制上为“多规合一”树立了良好的示范。

篇6：多规合一规划打架的规避之路

皖北某市住建委主任最近很是烦恼：“我们创建国家园林城市，要求必须有植物园，从立项到选址，到现在施工图都做好了，开始准备招标，结果国土部门说土地利用总体规划上不允许，项目只能中止，现在我们也不知道该怎么办。”面对《决策》记者，他大倒苦水。

针对市县规划存在着数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题，2014年11月，国家发改委发布《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》，明确提出抓住十三五规划编制的有利时机，提高政府的空间管控能力，推进市县多规融合与多规合一，形成一个市县一本规划、一张蓝图。随后，国家发改委、国土部、住建部和环保部联合下发《关于开始市县“多规合一”试点工作的通知》，在28个市县推行试点，探索多规合一的路径和经验。

事实上，推动多规合一的直接动力来自于中央，在中央城镇化工作会议和中央深化改革领导小组第二次会议上，因规划“打架”造成的空间无序开发、重复建设、土地资源浪费等问题，就已经受到中央高层的关注。

但记者采访发现，很多地方干部对多规合一还比较陌生，应该如何操作多规合一？多规合一的实现要突破什么？将会有哪些路径？

规划为何老“打架”？

多规合一来源于三规合一。“三规”分别是国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城市总体规划（以下简称“城规”）和土地利用总体规划（以下简称“土规”），这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。三规合一是将三规中的交集部分统一起来，落到一个共同的空间规划平台上，以避免规划“打架”。

翻看《土地管理法》和《城乡规划法》相关法律条文，会发现“三规”之间的关系：城规、土规的编制都应当依据经规，城规还应注意与土规相衔接。可见，“三规”的层次关系依次为经规――土规――城规。但是，层次高的经规规划期限最短，一般为5年，有的会扩展到10年，土规的规划期限为15 年，而城规的规划期限却最长，一般为20年。比如说，现在各个地方正在制定的十三五规划是5年规划，而很多城市总体规划已经做到了2030年。

具体到一个地市或县区而言，规划编制的主体有发改、规划、国土、环保等多个不同的管理部门。除了以上三规，还有环境保护规划、主题功能区规划、生态功能区规划等多种。在各类规划中，经规和城规是发展导向的，而土规和生态规划是以资源保护为目的，各自出发点的不同，也时常造成规划“打架”。

在所有规划中，土规最为严格。“一个县的城规市政府就可以批，但是土规必须要省政府批，乡镇的土规要市里批，而且这个数据库国土部还要备案，卫星能拍到，如果不符合数据库，就要拆除。”肥西县国土局副局长范熹颖告诉《决策》，“我们最主要的任务是保护耕地和基本农田，国家有18亿亩耕地的红线，另外刑法上也有规定，破坏耕地多少、破坏基本农田多少都要判刑的，土规的刚性是不能随意调整的。”

在实践中，各个规划相互冲突的现象极为常见。土规的耕地、基本农田保护指标是自上而下层层分解的，是不能突破的。而城规却是自下而上根据人口增长规模，测算得出建设用地的指标，于是城规确定的建设用地规模和边界不断突破土规给定的指标与范围，而发改部门确立的项目又经常不在城规确定的建设用地范围内。

采访中大家共同的感受是，当下的空间规划存在“重纵向控制，轻横向衔接”的问题，而这恰恰导致在同一横向维度上，不同规划管控的逻辑矛盾，造成城市空间管理的诸多问题。其中问题最突出的，是各个规划的交集部分――城市建设空间。

具体到操作层面来看，经规提出的发展目标最后要落实到具体建设项目上，而建设项目需要建设用地支持。土规的工作重点是规定各类土地的用途，其中一个重要方面是确定城乡建设用地的规模与布局。城规本身是对城市建设用地的规模测算与空间布局，而环境总体规划则划定了生态保护区域，建设用地不可侵入。

由此可见，城市建设用地成为多规合一最需要统一的部分。其中，“冲突”最多的是城规和土规，这两规在建设用地布局上的差异，经常导致土地资源的浪费。

以广州为例，根据相关部门对广州市“两规”建设用地布局对照分析发现，差异图斑有29.4万块，面积高达935平方公里。广州由于“两规”打架造成了248.26平方公里差异用地，因只符合一种规划而不能直接使用。按照广州2005-2012年年均建设用地增量28.57平方公里计算，此部分差异用地如果盘活可以用8到9年。

各类规划的相互矛盾，还导致生态保护区域经常被侵占。城市总体规划与土地利用规划各自都划定了生态用地，但面积有出入，边界上也存在较大差异。发改部门在建设项目选址时，也未注意避让生态用地，导致建设项目触及生态用地的现象时有发生。以上种种都对城市急需保护的生态敏感用地造成一定程度破坏。

理想化的“合一”

与务实的“融合”

“虽然现在都在提三规合一，但我认为有两个门槛迈不过去，一个是部门利益，第二个从专业上迈不过去，不可能有一帮人什么都懂，人力上首先不可能，我们在专业上培养一个规划人才都要好多年。”皖北某县发改委主任对现阶段推行多规合一遭遇的瓶颈，作了细致分析。

安徽省较早开展多规合一的肥西县，也遭遇到“专业上迈步过去”的难题。肥西县规划局副局长高坤梅告诉《决策》：“肥西县规划局跟国内几个比较知名的规划设计院已经取得联系，想请他们来参加肥西的多规合一工作，但是他们擅长的是专项规划，对多规合一比较陌生，不知如何着手。”

同时，高坤梅表示，现在很多地方认为多规合一的最终目的，是把多个规划整合到一张总图上去，这既误解了多规合一的本质，也极为理想化。除了专业上不可能之外，一个重要的原因就是一张总图会“限制”地方的发展。

按照相关规定，这张法定总图要做到控地规划的深度，但实际工作中，控地规划的要求很严格，调整控规又是极难的事情。一旦控地全覆盖的话，又与发展相矛盾，所以很多地方没有做到全覆盖，这样一来，即使想搞一张总图也很困难。

“多规合一应该是一个规划协调工作，而非只做一种规划。事实上，多规合一真正要实现的应该是多规融合，是几项规划之间相互协调融合的过程。”高坤梅认为。

范熹颖也认为：“经规和城规是发展导向的，而土规和生态规划是以资源保护为目的，各自的出发点不一样，合一的话会偏刚性，部分融合还是可行的，通俗一点讲，就是你让我、我让你。”

记者采访中发现，皖中某县国土部门的“刚柔并济术”为多规融合提供了一个很好的注脚。首先来看“刚”的一面。“我们的指标是自上而下来的，上面定盘子定任务，盘子就是城镇发展规模，这个城市建设用地的总规模是不能突破的，但是城规是自下而上的，根据发展进行测算，上一级政府是编制到2030年，我们县一级还是编制到2020年，后面这十年肯定是不能统一的。”该县国土局局长告诉《决策》。

然而，该局长同时也表示，国土部门必须在耕地保护任务和支持地方发展之间找到一个平衡点。“国家是要求我们保护耕地和基本农田，但是地方经济发展需要用地。现在我们是倒过来，先测算地方发展的需求，在保证基本农田保护、耕地保护和城镇扩展总规模这三个基本指标的前提下，满足地方发展的需求。在这三个指标都不突破的前提下，进行‘转移’和平衡。”

“总之一句话，经规是定目标，土规是给指标，城规是安坐标。多规融合就是协调、控制规划之间的矛盾，从而实现经济社会发展的目标，土地利用计划的指标，并与城市规划的坐标进行统一，最终达到这样一个目的。”范熹颖对《决策》概括说。

一个县域的多规融合试验

多规合一目前提及比较多的是“三规”、“四规”合一，而在肥西县，却是“七规合一”，除了经规、土规、城规、生态规划之外，基础设施规划、产业布局规划以及征地拆迁规划，悉数纳入多规合一。

在国家四部委发布的试点名单中，肥西不是多规合一的试点县，却早于很多地方开始推动多规合一。肥西的经验是“先干起来”，虽然肥西县多规合一的正式文本尚未编制出来，很多部门已经按照多规合一的思路在推进工作了。肥西推进多规合一，缘起于一次对历史遗留问题的处理。

在2013年的肥西县城镇化会议上，肥西县委书记汤传信发现，很多历史遗留问题是因为各项规划不协调导致的。

“以项目建设为例，有些项目来了找不到地，结果相关部门让项目单位自己去找，找来地之后，相关部门围绕找来的地再做规划，实际上这是颠倒了。正常程序应该是先做好规划，然后项目属于哪个类别，就在哪个位置。这种情况下，就会出现很多问题，有的是重复建设，还有土地闲置问题。”肥西县建设局副局长孙平告诉《决策》。

还有一个是关于拆迁未安置的历史遗留问题。近几年肥西县的征迁量很大，仅2014年就拆迁了200万平方米。在这个过程中，由于缺少系统思维和多规合一的指导，有些地拆了没用，有些拆迁户多年未安置。孙平说：“政府每个月要付很大一笔费用给未安置户，给政府的财力造成压力，县领导在开会解决这个问题的时候，感觉到多规合一迫在眉睫。”

2014年，肥西县多规合一正式启动。据了解，规划、国土、发改、城建、环保等部门定期开会联动协调，谋划下一步整个建设计划的安排。项目梳理出来后，县主要领导都要听汇报，相关部门都到现场，项目落地遇到规划之间的矛盾，就当场协调，把后面可能的遗留问题一次性解决。

在肥西，重大项目布点规划、城镇规划和土地利用规划已经结合得较好，相关部门每周都开一次碰头会，信息共享。高坤梅认为：“肥西县在实践中更多的是多规融合，而非合一，我们讲多规合一就是解决问题，而在多规融合的过程中，已经把问题解决了，不一定非要追求‘合一’这一终极目标。”

2014年，肥西县制定了征迁安置规划，拆迁开始有计划的进行。现在，拆迁之前要回答这些问题：这个拆迁是否符合土地利用规划、是否符合城镇规划、是否符合经济社会发展规划，有没有项目，是否符合城镇化的需求。“这样一来，拆迁安置不再无序进行，极大缓解了政府的财政压力。”孙平告诉《决策》。

在一年多的实践中，多规合一给肥西县域经济发展带来诸多红利。

篇7：空间规划(多规合一)数据库

一、概念内涵

数据库通俗的讲就是存储数据的仓库，那么空间规划数据库就是在计算机、服务器等硬件上存储的相关地理空间数据的总和。我们建立空间规划数据库就是为了将各类规划数据、图纸、地理信息等数据转化为计算机语言后，合理的、有顺序的存放在相关硬件介质上。就好比在仓库内分门别类的将物品存放。这样的好处是数据库调取内容方便、快捷，并且具有较高的易扩展性和独立性。空间规划数据库是后续建设空间规划信息平台的核心，因此空间规划数据库的建设是一项至关重要的工作。

空间规划信息平台的使用需要以空间规划数据库为基础，数据库是信息平台的内容支撑，信息平台的使用要以数据库的调用为前提。因此空间规划数据库的建设是搭建空间规划信息平台的一项基础性也是一项核心工作，是连接空间规划成果与信息平台的纽带。

二、提出背景

党的“十八大”提出“五位一体”总体布局，并首次将生态文明建设纳入国家总体战略。2015年9月，中共中央国务院颁发《生态文明体制改革总体方案》提出生态文明建设八项措施，其中明确提出要构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。2017年1月，中办、国办印发了《省级空间规划试点方案》，开展9个省级空间规划试点，总体要求是编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。推进空间规划，实现“多规合一”

已成为党和国家当前一项重要工作，并放在突出位置加紧安排部署并持续推进。

《省级空间规划试点方案》明确六项主要任务，其中之一是要搭建基础数据、目标指标、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间规划信息管理平台。《国家信息化发展战略纲要》提出要着力增强国家信息化发展能力，着力提高信息化应用水平，着力优化信息化发展环境，推进国家治理体系和治理能力现代化。《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》要求加快推动政务信息系统整合共享，建设“大平台、大数据、大系统”。《住房城乡建设部关于城市总体规划编制试点的指导意见》提出各试点城市要在新一版城市总体规划编制时，同步完成空间规划信息平台的建设。

三、建设流程

空间规划数据库的建设包括资料收集、数据转换、数据编辑、数据质检、数据入库，如下图所示。

资料收集各种图形、图像、文本数据，规划成果数据。数据转换针对各部门规划数据、各种类型的数据、不同坐标系的数据，进行必要的数据转换工作，统一坐标系统并尽量保持原始数据的信息量。数据编辑对空间数据进行数据的编辑和数据属性表的录入。数据质检针对在数据转换中出现的各种问题，如属性表字段问题，空间实体的拓扑问题，进行修改和修正。数据入库在进行完上述工作后，把满足 多规合一 一张图标准数据库的数据导入数据库。

空间规划数据库建库过程图

本文内容观点来源于中研智业集团编著出版的《空间规划（多规合一）百问百答》和《空间规划（多规合一）综合解决方案》。关于“多规合一”更多的内容，请参阅出版专著或咨询中研智业。

篇8：“多规合一”的几点思考

关键词：多规,合一,方法

0 引言

自我市启动“多规合一”试点工作以来, 曾出现各部门、各规划之间的众多不协调问题, 甚至存在诸如坐标系统、规划期限、软件系统不统一等现象, 这严重阻碍了“多规合一”工作的推进。如何使“多规合一”试点成果按时、按质上报审批, 为地方经济发展提供服务, 为全国其他地区开展“多规合一”工作提供借鉴, 必须解决好如下几个问题。

1“多规合一”怎么合

1.1“1+3+X”地方规划体系的构建

构建“1+3+X”的地方规划体系, 突出“1”的统领地位。通过多规合一试点, 在本市形成“1+3+X”的地方规划体系。整合规划体系, 构建以《市发展总体规划 (国民经济社会发展规划暨远期展望) 》为龙头, 以城乡规划、土地利用、生态环境保护等空间专项规划为基础, 以其他领域专项规划或行动方案为支撑的“1+3+X”地方规划体系, 做到全市“一张蓝图, 一本规划”。“1”是一个依托, 即以“十三五”规划为依托, 统筹城乡、土地利用和生态环境保护等规划, 编制形成《市发展总体规划 (2015-2030) 》, 统领发展全局, 统领多规。“3”是三个规划, 即城乡规划、土地利用规划、环境保护规划。这是地方空间规划体系的重要组成部分。“X”是指产业、交通、林业、水利等其他专项规划。

1.2 统一规划期

按照《国家发展改革委环境保护部关于进一步推动市县“多规合一”试点工作的通知》 (发改规划[2014]3003号) 的要求, 确定《市发展总体规划 (2015—2030) 》的规划期限到2020年, 主要目标任务和空间布局展望到2030年, 并以此作为“经、城、土、环”等各类规划衔接目标任务的时间节点。

1.3 形成发展总体规划

通过“十三五”规划推动“多规合一”, 形成发展总体规划。按照《国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》 (发改规划[2014]2477号) , 积极推进规划改革创新, 推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“多规合一”, 依托经济社会发展规划形成一本规划, 即发展总体规划。

1.4 统一规划目标

统一规划目标, 将目标任务真正落实到三大空间。通过“多规合一”, 在发展总体规划中提出统一的规划目标, 消除此前的“经、城、土”等多个规划中存在总体目标混乱分歧的现象。“多规合一”试点工作要重点探索将规划目标任务落实到三大空间上的技术手段与机制体制。技术手段方面, 要探索目标的“全面化”“指标化”“坐标化”, 在机制体制方面要结合技术思路的创新进行变革, 使之更合理、科学地指导实际工作。

1.5 以发展总体规划统领多规

探索目标“全面化”, 创新“接口设计”, 以发展总体规划统领多规。现行的“经、城、土、环”等规划, 虽然都提出了各自的规划目标, 但还没有一个规划在实施操作意义上提出过统领多规的总目标。因此, 要实现以发展总体规划统领多规的目的。首先必须实现目标的“全面化”, 不能只是经济发展、社会民生、资源环境等分类目标, 还要把城镇、土地等发展与保护目标纳入进来。“统领多规”不等于全面取代其他规划, 不需要面面俱到。所以, 发展总体规划应着力于管住“城、土、环”等规划中最核心的内容, 为此, 在“多规合一”试点工作中提出了创新“接口设计”的思路。就是在发展总体规划这个统领性规划中, 为“城、土、环”等规划提供衔接要求的内容接口, 各个规划的核心内容即为“接口”。例如, 针对城市总体规划的“接口设计”, 除常住人口规模、规划城镇建设用地规模、人均城镇建设用地水平等指标外, 还要控制城市性质、城镇空间结构、城镇主要发展方向等核心内容, 以“接口设计”的方式体现这些核心内容, 也就相当于集中了各个规划的主体, 基本达到“统领多规”的目的。

2“多规合一”谁来做

在市县层面, “多规合一”的牵头组织多是市政府或者“多规合一”工作小组等。在市级层面, 怎样去搭建这样一个框架去领导这个工作是非常必要的。那么即便有这样一个领导小组, 具体在牵头组织的时候往往还是一个部门去做, 像发改、住建、国土、环保等都在考虑之列。事实上, 在过去几年, 全国各地都有不同的探索, 大部分都是住建部门在组织、在做这个事情。那么国土部门、发改部门也有, 做得好不好还要去观察和总结。至于编制机构的选择, 需要的是一个多专业合作规划编制团队, 以往做土地利用总体规划也是一个多专业合作团队。现在强调“多规合一”, 如果把“经、城、土、环”各个规划都融进来的话, 那么单靠以往规划院做土地利用总体规划的技术力量还是不足的, 应该在多专业协调合作上相应地加强。

3“多规合一”的内容

3.1“多规合一”做什么

“多规合一”到底做什么事情?之前国内很多地方做了这方面的探索, 多是集中在土地方面, 尤其是城和土方面的协调。但“多规合一”, 去编制些什么内容, 发展总体规划统领哪些东西, 做多深等。从我们的经验来看, “多规合一”的内容过深或过浅都是弊大于利。过深, 就完成不了这个规划, 本身这个“多规合一”包括的内容众多、环节复杂, 以往我们做土地利用总体规划都要做好几年, 要编很多东西, 很多个环节需要多专业人员参加。如果参照城市总体规划、土地规划的深度去做“多规合一”, 这只能是个事倍功半的结局。太浅, 会使“多规合一”达不到控制、引导的作用, 如果本身就不够科学严谨, 你怎么去指导别人?这是一个基本的判断, 那么我们的内容重点则应在于要研究如何去有效地统领、协调多规。实现统领协调, 重点在于科学划定三大空间, 按照主体功能区要求, 在国土空间分析评价基础上, 以行政边界和自然边界相结合, 科学划定城镇、农业、生态三大空间, 与县级空间区划充分衔接, 谋划一张可持续性发展的蓝图。

3.2 城镇空间的划定

充分考虑处于后发地区进入城镇化加速阶段、用地需求不断扩大的背景, 处理好发展与保护的关系, 合理确定规模与布局, 协调好生态环境保护、产业发展、空间布局、土地指标供给、耕地保护等内容。

3.3 农业空间的划定

从实际情况出发, 重点保护基本农田, 明确该区域中永久基本农田的总量与边界;推动城镇与乡村的一体化发展, 合理确定农村居民点的规模与布局的指引。

3.4 生态空间的划定

从加强区域生态保护和涵养功能出发, 基于现有的重要生态保护区域的划定情况, 结合现有资源的条件特点, 着眼于更好、更有力的保护和管控, 不断丰富和提升生态保护区域的层次和水平。生态空间原则上要求规模不得减少, 有条件的区县应逐步扩大生态空间, 保持生态流量。生态空间的管治主要由环保部门负责, 同时要对生产生活空间进行生态管治。

4“多规合一”的审批

“多规合一”今后是作为一个非法定规划存在, 还是有必要、有可能成为法定规划?这是一个争议非常大的问题。如果它是法定规划谁来批它?是市县地方政府自己就批了?像现在这样, 我们做一个非法定规划, 自己就把它批了就行了, 还是交给上级政府来批。这个涉及到一个“多规合一”和其他“经、城、土、环”的关系问题。如果把这个“多规合一”放在上级政府或地方政府来批, 那么另外几个规划由谁来批?基于此, 上级政府对下级政府的规划管理博弈工具是不能丢的, 若无管控, 不可避免会有个别地方政府可能作出一些令人震惊、非常出格的规划。如果上级政府对下级政府没有相应的规划管理工具, 把所有规划的审批权都放在地方政府的话, 这后果是很难想象的。

笔者认为, 能否采取这样一种方式:通过在一张蓝图中对总体目标任务的落实, 通过“接口设计”的创新方式统领“城、土、环”等规划, 发展总体规划将真正成为统领全局、统领多规的龙头规划。

能否把“多规合一” (发展总体规划) 放到上级政府去批, 然后“经、城、土、环”这些规划由地方自己审批。由于这个“多规合一”的规划审批权已经放在上级政府, 这个“多规合一”里面对“经、城、土、环”, 最核心、最重点的这些内容已经进行了控制。而这个控制也已经考虑了合理的刚性和弹性等。至于具体怎么去做, 我们可以逐步地探索。这样一来, 有一个好处, 可以避免现在这个城市总体规划、土地利用规划一做好几年, 规划赶不上变化的局面, 所以这也是一种可行的选项。但如果这样去做, 势必跟现有的法律法规、规划体系造成一定的矛盾。比如规划体系, 尽管有的时候我们并不愿意去承认、讨论这个问题, 但现有规划体系也许并不是百分之百完美的。在我们国家有些发达的大城市、特大城市在做这些规划的时候, 请的都是国内最高水平的规划团队、层层把关, 努力去做, 做来做去的结果还要去做“多规合一”, 那么是不是我们的规划体系自身有一些问题呢?是不是我们在原来的法律里面写上协调衔接, 规划就能做好?这是值得我们去思考的问题。