多规合一技术要点

多规合一技术要点（精选5篇）

篇1：多规合一技术要点

关于“多规合一”的说明

“多规合一” 是中央全面深化改革领导小组第二次会议确定的经济体制和生态文明体制的一项重要任务。

所谓“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的县城图上。实现一个县一本规划一张蓝图，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

首先，“多规合一”要统筹考虑法律法规要求和各类规划的特点，探索确定统一协调规划中期年限和目标年限，作为各类规划任务的时间节点。

其次，把握县所处大区域背景，按照县的主体功能区定位以及上位规划的要求，统筹考虑国民经济和社会发展规划城乡规划，土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，研究“多规合一”的核心目标，合理确定指标体系。

第三，合理规划引导城市人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境和社会管理等方面的发展方向和布局重点，探索整合相关规划的控制管制分区，划定城市开发边界，永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业和生态空间的布局，探索完善经济社会、资源环境和控制管理措施。

“多规合一”的实施，有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，也是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。我县作为滨州市“多规合一”的试点县，我们将认真组织，成立工作小组，借鉴外地先进经验，把我县的“多规合一”工作做好、做实。

篇2：多规合一技术要点

2015-01-29江苏省城研所江苏省城市发展研究所

【编者按】

近期，国家发展与改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕197号），要求在全国范围内开展市县“多规合一”试点工作，形成一个市县一本规划、一张蓝图的管理目标。当前，推进“多规融合”对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展都具有重要意义。本期聚焦从组织机制、关键技术方面整理和对比了上海、重庆、广州、厦门等城市开展“多规合一”差异化探索实践，以资借鉴。

◎ 组织机制 上海：政府部门合并

上海“多规合一”实践的核心是在政府层面将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由新成立的机构组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。

机构调整工作始于2008年，从嘉定、青浦两区试点开始，目前已在全市全面推进。以政府部门合并为切入点的“两规合一”工作，根据城市发展需求，按照“统一目标、各有侧重、突出重点、有序衔接”的原则推进。

目前，土地利用规划、城市规划和发展规划的“三规合一”工作正在试点开展。总体思路是坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。重庆：部门统筹协调

重庆是由市发改委主导“多规合一”，以发展规划为指导，空间规划为载体，坚持统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据的思路，统筹协调各部门和各规划的关系，提取各规划的核心要素形成综合实施方案，引导近期发展建设。并以城乡统筹为契机进行规划体系改革，积极推动城乡规划从“三规合一”到“四规叠合”再到“五规合一”。

其中，“四规叠合”工作由市“四规叠合”工作协调小组领导，采取“自上而下——自下而上——综合平衡——联合审批”的工作流程。首先是市“四规叠合”工作协调小组下达各区主体功能定位和重要控制指标的具体数据，作为各相关规划编制的基本依据；其次各区根据全市要求开展国土空间状况评价，形成方案初稿，小组根据各区上报的方案进行综合平衡，并提出调整意见；最后各区“四规叠合”规划文本修改完善后，报市“四规叠合”工作协调小组联合审批。在各规划编制的基础上，形成综合“四规”核心要素的综合实施方案，用以指导五年的发展和建设。

目前，重庆市经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、产业规划、人口和环境规划“五规合一”（又称“五规叠合”）试点已经启动。作为试点区，重庆市沙坪坝区已制定了“重庆市沙坪坝区„五规叠合‟实施方案”，并已向社会公布。广州：市区联动推进

广州开展“三规合一”的目标与上海等地不同，其初衷是解决规划实施层面的问题。因此，具体实践的推进以规划实施的主体——区为单位开展，再由广州市级层面统筹，坚持“三上三下”、市区联动的工作思路。这既是“多规合一”的实践探索，也是特大城市市区两级事权分配的实践探索。

广州市成立了“三规合一”领导小组负责统筹协调和市区两级政府的工作联动。具体做法是由区级政府完成某一阶段的基本工作，并将工作成果上报市“三规合一”领导小组。市“三规合一”领导小组综合各区上报成果逐一审查，并提出审查意见及下一阶段意见后，下达各区（县级市）政府。其基本工作思路可归纳为“市区联动，三上三下”。第一阶段（“一上一下”）工作重点是摸清全市“三规”差异，制定差异图斑处理措施；第二阶段（“二上二下”）工作重点是本着“应调尽调、减少失误”的原则，明确可调整的建设用地数量及规模，并形成“三规合一”的框架性文件；第三阶段（“三上三下”）工作重点是依据第二阶段确定的可调整建设用地规模，依据发改委确定的建设项目排序，布局建设用地，确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终成果。通过“三上三下”，重点明确市、区责任和部门分工，建立良好协调制度，保障市与区，规划、国土、发改等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，保障“三规合一”成果质量和规划效果。各区工作开展由区“三规办”组织实施，以项目协调会的形式，召集区各职能部门与下属各镇街对各自的用地需求进行上报汇总。并将相关材料呈报“三规合一”领导小组,由该领导小组对各类重点项目进行整理、甄别、排序,按照项目立项和资金情况、成熟程度、开发需求和开发规律进行分期,最终形成“三规合一”重点项目库,作为“两规”重点落实建设用地规模的对象。以该市某区为例,共召开5次大型项目协调会，涉及68个相关部门与单位,最终形成包括254项各类项目的“三规合一”重点项目库,明确各个项目的近中远期用地需求，原“两规”落实规模，区“三规合一”补充落实规模等情况，保证了“三规合一”工作的有效实施。厦门：部门并联审批

厦门专门成立了市级领导小组，并由规划、国土和发改三个部门牵头推进“多规合一”，充分发挥统筹功能，具体以部门并联审批实践创新为切入点、体制机制完善为保障协调推进。

整合相关部门信息数据，建立了全市统一的信息应用平台，实现各部门的规划信息资源共享和业务协同管理。在此基础上，启动全市行政审批制度改革，全面推行并联受理审批，精简建设项目审批流程，缩短项目审批时限，提升政府治理能力和行政效能。经过改革，审批事项申请实现了从现场报审、串联审批的“跑部门模式”到一表报审、并联审批的“走网路模式”的转变。例如，项目立项申请到获得用地规划许可证这一时间段，从过去的半年缩减到现在的12个工作日。实行“一表式”审批，大幅精简重复和不必要的申报材料，用地规划阶段申报材料由25项减少至6项，工程批复及工程规划许可阶段申报材料由99项减少至10项。

同时，进一步优化“多规合一”的配套体制机制。以推进“多规合一”工作为契机，将“多规合一”划定的各类控制线纳入地方立法，以政府规章形式明确各类控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序，规范和强化规划的严肃性和权威性。同时，创新干部考核体制机制，建立财政转移支付制度，促进转型发展。

◎ 关键技术 上海

1.确定规模、优化布局、保证流量

上海“两规”按照“统一数据底板、统一用地分类、统一技术规程”进行编制，实现技术层面的衔接。在方案编制工作中，“两规衔接”的关键技术内容是确定规模、优化布局、保证流量，具体要求如下。

①确定规模：建设用地规模和规划增长边界的确定是“两规衔接”的核心内容，也是“两规合一”的特色。建设用地规模和边界的确定必须在确保需求的前提下，实事求是划定。

②优化布局：它是“两规衔接”的重要特征，也是规划实施评估的直接体现和规划战略性的重要保证。布局确定应适应上海城市未来发展需求，在维护城市生态安全和锚固生态底线等方面做出更加刚性的规定，进而维护城市整体空间结构的完整性。③保证流量：它是实施城市和地区近期发展重点和规划的保证。结合近两年重大建设项目安排、近期建设规划（2011-2015年）编制工作，结合地区发展重点和实际需求，通过“控增逼存、盘活存量”等手段，促进土地资源集约，节约利用，确保城市和地区近期发展重点和规划的可实施性。2.统一平台、严格管控、政策配套

上海“两规”衔接的主要成果大体可以分为“基于两规合一的控制线管控方案、城乡规划编制体系”等。具体可以归结为以下几个方面。

①统一的数据基础和信息平台：“两规合一”工作的基础数据采用的是第二次全国土地调查统一时点变更的数据，由此而形成基础数据具有现时性和真实性。在此基础上，进入信息化管控的数据信息平台更具权威性。

②“三条控制线”管控方案：“三条控制线”管控方案是土地利用规划成果的具体体现，也是确保规划实施、工作时效的关键内容之一。“三条控制线”包括规划建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线，根据不同控制线的特点，分别实行刚性管制（具体细分为强控制和次强控制）。新增建设用地项目必须位于规划建设用地范围内，其中新增工业项目，原则上必须落在产业区块用地范围内，基本农田不得占用。

③相关配套政策和实施机制：“两规合一”的重点和特点是确保规划的实施。综合运用多种规划实施手段，如开发区多主体联合招商机制、耕地占补平衡差别化政策及土地整治规划、城乡用地增减挂钩规划等等来加强规划的实施。重庆

1.规划一张图、建设一盘棋、管理一张网

以重庆的“四规叠合”实践为例。“四规叠合”要求同时编制四个规划和叠合规划，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一张网，依据“国土定量、规划定位”的指导思想，采取建设用地总量指标依据土地利用总体规划，具体布局按照“刚性框架、弹性利用”的理念，将区县所有可调整的城乡建设用地指标在空间上进行规划布局落实。2.沙坪坝区“五规叠合”实施方案

重庆市沙坪坝区编制了“五规叠合”实施方案。通过沙坪坝区“五规叠合”实施方案，推动沙坪坝区经济社会发展规划、产业发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划以及人口与环境保护规划在时间和空间上的协调、融合。通过整合规划资源，促进空间协调、项目落地、调控统一，充分发挥规划实施方案的指导作用，促进沙坪坝区的全面跨越发展，以期对重庆市“多规合一”工作具有指引作用。广州

1.协调优化规划技术手段

广州市的工作重点是通过对分类表、建设用地规模、建设用地布局、生态用地规模挖潜等技术手段，协调“两规”在技术标准、总量规模、结构分布、规划边界等方面的不一致。再以发改委明确的重点项目为抓手，满足近期建设项目的需要，并在此基础上重新划定建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线及基本农田控制线，并将其纳入数据平台管理，以此完成广州全市“一张图”工作及信息平台搭建。

“三规合一”规划涉及“两规”大量差异图斑的调整工作,也涉及对国土及规划两大部门相关管理与政策的创新工作。2013年8月，国土资源部批复同意《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》(下文简称《试点方案》)为广州“三规合一”工作提供了土地管理政策创新的保障。《试点方案》提出“创新土地利用规划编制和审批机制”,可以由广州市依据功能片区设置方案编制功能片区土地利用总体规划，由广州市人民政府审批并报广东省国土资源厅备案。同步开展的功能片区土地利用规划编制，为广州市“三规合一”差异图斑批量调整提供实施基础。2.颁布“三规合一”技术指引

广州市为明确“三规合一”内容、规范“三规合一”成果，颁布了《广州市区（县级市）“三规合一”规划编制技术指引》及《广州市“三规合一”规划成果数据标准（试行）》，广州各区（市）的“三规合一”规划成果均按统一的技术指引和标准编制。各区（市）通过“三规合一”规划的编制有望把握经济发展的趋势，准确分析市场开发前景，从而全面合理的安排实施配套措施。同时从“多头规划”向“一张图”管理转变。构建统一的技术平台，将各种空间信息，如城市发展战略、城乡规划、土地利用规划、林业规划、交通规划等汇总在一个信息平台上，并在这个信息平台上建立一整套项目协作的流程，形成统一的政策平台，使“三规”及相应配套政策保持高度统一。厦门

1、绘制“一张蓝图”

厦门市以建设两个百年远景为引领，编制了“美丽厦门”战略规划，以战略规划统一发展思路和目标。前期开展海量调研工作基础上，共摸清差异图斑共12.4万块，累计面积达306平方公里。在此基础上，经过多次部门协调和市区联动，以城乡规划为主导，整合经济社会发展规划、土地利用总体规划等规划，细化形成市域城乡空间发展的“一张蓝图”，落实全市统筹协调发展和因地制宜差别化发展。

2、划定用地管控边界

按照“生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度”的发展要求，发改、规划、国土、环保、林业、渔业等部门将市域生态控制线、建设用地增长边界控制线和海域及滩涂控制线等不同控制线落到同一张蓝图上。累计划定了生态控制线约980平方公里，建设用地规模控制线约585平方公里、建设用地增长边界控制线约700平方公里，产业区块控制线约118平方公里。

3、盘活存量土地资源

以城市远景发展用地作为“多规”一致认同的建设空间，通过“多规”协调来摸清现状，开展各项专题研究，制定明确的调整差异用地属性的措施；细化落实盘活存量用地、促进土地资源整合的具体措施，优化建设用地的空间布局，提高土地资源的科学配置水平。

篇3：多规合一技术要点

随着我国城镇化速度的不断加快,土地城市化发展速度超过人口城市化发展速度[1],空间用地规模的扩张加剧了规划矛盾,实现空间协调发展迫在眉睫,提出“三规合一”的呼声也越来越高[2]。国内学者在城市与区域的空间发展理论上提出了空间规划协调的理论基础[3,4]。由于我国规划职能部门多,规划类型丰富,因此根据自身需要编制的规划侧重点自然有别,为解决我国规划工作衔接不到位、规划内容交叉重叠造成土地资源利用效益低、浪费等现象,不少学者提出要梳理规划之间的关系、强化规划间衔接工作以及实现创新机制改革等[5,8]。此外,我国多地相继开展了“三规合一”实践工作[9,10]。2008年,广东省多个城市开展了“三规合一”实践,完成了技术创新到制度创新这一大转变。同时间段,上海市将城市规划管理局与房屋土地管理局进行整合,组建了上海市规划与国土资源管理局,实现了土地利用规划和城市总体规划在“纸面上的统一”。上海市通过"二规合一”工作建立了全市城乡建设用地“一张图”管理流程,实现了在统一的土地数据底板上对各类建设项目进行基本农田保护控制线、城乡建设用地范围控制线、产业区块范围控制线的“三线”管控。此外,北京市朝阳区还进行了土地利用规划、空间规划、产业规划及人口规划“四规合一”的探讨。

本文“多规融合”立足哈尔滨市阿城区全域背景,基于长期发展的潜力研究,重视“三规”部门的相互协调,针对“三规”在规划目标、空间管制、功能分区、用途分类、用地规模上的不同,对各规划进行梳理,找出差异性图斑并进行原因分析,最终形成一套“多规融合”的技术方法,在黑龙江全省推广应用。

一、研究方法与数据来源

(一)研究方法

对比分析法:通过对“三规”的全方位比对,梳理分析当前各规划间的差异性、矛盾点和多规在工作协调中面临的现实问题。

GIS空间分析法:利用arcgis软件平台,将土地利用规划(简称“土规”)与城市规划(简称“城规”)的用地类型、布局进行叠加分析,得到土规与城规的差异性图斑,从而提出差异性图斑进行合理调试的方法。

(二)数据来源

本文所用的数据来源于哈尔滨市阿城区城市规划中心城区的所有数据以及土地利用总体规划数据,采用经黑龙江省人民政府依法批准的县级土地利用总体规划数据。

(三)研究技术路线

本文通过梳理我国规划间的关系,立足于阿城区规划存在的问题,通过GIS技术手段对土地利用总体规划的建设用地空间管制分区和简化后的城乡规划数据进行叠加,提取差异性图斑,同时对差异性图斑进行合理调试,提出实现“多规融合”技术方法的运行机制。

二、“多规”的现状和现存的大难题

(一)规划间的关系

“三规”目标的相似点都是在不同层面上对目标区域做出合理的统筹安排;不同点在于国民经济与社会发展规划并没有落实每一块土地的用地开发方向,是宏观层面上的框架性规划,自身并不具备落实空间管制方案的手段。而土规则具体落实到某地块的用地性质,即开发使用方向,以此作为实行土地用途管制制度的基础。城市总体规划的目标更加明确具体,以在空间上协调各类城乡建设活动布局为目标,以土地要素为核心,开展空间资源的合理配置和规划,实现城乡各种建设活动规范化管理,保障社会发展的整体利益。从国民经济与社会发展规划到土地利用总体规划再到城市总体规划,构成一个从宏观到微观、从长期到近期的展现,并依次形成指导关系。

(二)阿城区发展过程中的问题导向

1. 划编制单位不统一,协调困难

由于哈尔滨市存在农垦这一独立机构,故该市的土地利用总体规划是由哈尔滨市和农垦分开编制的。在编制的过程中这两个机构之间协调性不好,这就导致同一行政区范围内的土地利用规划本身就存在冲突与衔接性问题。但就城市规划而言,在同一行政区范围内编制工作是统一进行的,所以这就造成了土地利用规划与城市规划编制两者的不协调。

2. 产业园区、城镇建设与发展趋势不匹配

因缺乏要素、资源、发展趋势的整体评估,造成阿城区的产业园区和城镇建设活动遍地开花,加剧与产业集群化发展、人口向中心城镇迁移、土地资源集约高效利用之间的矛盾。同时,产业园区的产业选择又存在问题,产业项目选择更多的是依赖发改局与招商局的积极引入,缺乏与国土部门、规划部门及环保部门等部门的有效沟通,容易造成产业选择不合理、成本投入过多,资源浪费等现象。

3. 建设用地不足,产业发展对农业、生态造成潜在威胁。

部门之间的沟通机制不健全、规划体系存在冲突,产业选择、空间发展的无序性问题日益突出,未来产业项目落户所需要的建设用地缺乏,而不同空间的管控机制不完善,产业落户时极容易对农业生产、生态环境造成严重破坏。

4. 规划之间用地分类不同,审批过程存在问题

由于土地利用总体规划与城市总体规划对地块分类存在歧义,审批流程复杂,审批时间长,导致产业项目无法落地,损害了企业、个人及政府的经济效益和社会效益。

三、差异性图斑分析及调试方法

由于国民经济与社会发展规划并没有涉及到具体地块的开发布局,故本章在进行差异性图斑分析和调试时仅研究土地利用总体规划和城市规划存在的差异性图斑及其调试方法。

(一)差异性分析

1. 基础数据入库整理

土地利用总体规划与城市总体规划在本质上是一致的,都是对目标地块的使用性质提出意见。两者的不同在于规划对象的土地利用性质不同,因此规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。同时,要构建两规之间图件的平台坐标系统转换系数,形成统一坐标格式下的图形数据。此外,还要整合土地利用总体规划和城乡规划的规划数据,梳理两规图层要素间的关系,并保证图形无拓扑错误,形成西安80格式下“两规”基础数据库。

(二)差异处理原则

1. 坚守底线,保护生态

差异图斑处理时要强化底线思维,保障生态安全和粮食安全,优先划定生态保护红线和基本农田保护红线。

2. 严控规模,突出重点

严格控制城乡建设用地规模,按照城市建设时序,统筹协调差异图斑。

3. 上下联动,有序衔接

差异图斑的途径处理办法应建立上下联动机制,协调阿城区与各区之间用地布局。

(三)用地分类对比

城乡规划用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》,土地利用总体规划用地分类标准采用《乡级土地利用总体规划编制规程(TD/T1027-2010)》。将城乡规划用地分类(简化后的规划地类)与土地利用总体规划中的建设用地空间管制分区进行比较分析,合理分析城市规划分类中适宜布局为土地利用总体规划中的允许建设区、有条件建设区以及限制建设区的类别,建立城乡用地分类与土地利用总体规划建设用地空间管制分区的对应关系。

本研究根据阿城区实际情况对阿城区城市规划地类进行了简化和归并,具体情况见表1。同时形成阿城区城乡规划简图,见图2。图3为土地利用规划中的建设用地空间管制分区图。

通过对阿城区城市规划简化后的图和土地利用总体规划的建设用地管制区进行空间叠加分析确定一致区域和差异区域的面积、位置,分析城乡规划和土地利用总体规划管制区的差异类型,包括土规为城乡建设用地、城规为非城乡建设用地(土规超城规)。城规为城乡建设用地,土规为城乡非建设用地(城规超土规);土规为有条件建设区,城规为非城乡建设用地。两规图叠加之后得到差异性图斑,见图4。图斑差异性情况见表2。

1. 城规为城乡建设用地,土规为非城乡建设用地

(1)城规为S类城市内部路网、土规为限制建设区。处理措施:(1)已建路网原则上土地利用总体规划安排为限制建设区,可节省建设用地指标;(2)未建路网原则上调入城乡建设用地。

(2)城规为A、B1、M、R、U、W类,土规为允许建设区。处理措施:涉及基本农田部分予以调出,处于近建范围内部分调为允许建设区,其余部分待处理。

(3)城规为G1类公园绿地,土规为限制建设区。处理措施:已建成公园绿地一般不会被建设行为占用,故原则上土地利用总体规划安排为限制建设区。

2. 土规为城乡建设用地,城规为非城乡建设用地

(1)土规为城乡建设用地(允许建设区),城规为水域。处理措施:城规中这部分土地在土规中是不可建设部分,故原则上将土地利用总体规划安排为限制建设区。

(2)土规为城乡建设用地(允许建设区),城规为H2类用地。处理措施:现状H2原则上保持不变,继续安排为城乡建设用地。

3. 土规为有条件建设区,城规为非城乡建设用地

处理措施:原则上将该区域内的有条件建设区全部进行调整布局。

四、实现“多规融合”运行机制探索

“多规融合”的本质是利益的协调,通过技术手段仅解决的是“多规融合”的表面问题,根本上解决“三规”冲突与不协调的出路重点在于体制机制的创新,设计合理的制度,使得“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”的指导作用能得到充分的发挥,进一步解决各级政府、不同部门之间的利益冲突和矛盾,建立一套相互制衡、严谨高效的管理和协调体制,才是实现真正意义上“多规融合”的最优选择。

1.建立统一的工作组织机构

市级层面成立领导小组,由市委或市政府领导牵头打破部门冲突,建立统一的工作组织形式和规划衔接协调工作机制,推进基础数据、规划标准、技术标准、信息平台等方面的衔接性,实现各部门信息共享,有助于解决在土地利用规划编制中市级与农垦“分家”的问题。

2.规范城市规划与土地规划编制技术

建立“多规融合”的规划图件体系,将城市规划与土地规划涉及的建设用地规模区、有条件建设区、生态保护区等统一整合到“多规融合”一张图上。明确“多规融合”坐标体系要求,开展“多规融合”工作应在地方坐标系的基础上,同时建立与西安80坐标系可以相互无缝转换的转换模型,方便规划与国土两部门分别与各自现有图形管理体系对接。简单来说,就是实现“工作在地方坐标系,演示在80坐标系”。

3.建立信息化联动平台

信息联动平台是规划“一张图”的载体,是实施“多规融合”协调机制和控制线管控规定的技术保障。实现发改、国土、规划多部门信息融合共享,使规划协同成果一目了然。应本着共建、共享、共用的原则,通过信息联动平台实现跨部门、跨层级、跨网络的信息融合共享,使得“多规融合”成果被发改、国土、规划等部门调用。

4.建立基于项目建设的规划协调机制

“多规融合”关于空间规划的矛盾起点主要是对建设项目的选址安排上有所差异,所以解决规划冲突问题的最终落脚点也应该围绕重大建设项目进行合理规划。城市规划与土地规划的技术衔接,最终的目的也要保证发展规划所提出的地方政府建设项目能够得以合法合理实施。规划部门要努力做好重大项目与城规的衔接,综合考虑区位、市场、建设条件等因素,强化项目选址安排,从宏观上考虑项目整体空间布局,从而实现项目经济效益、社会效益的最大化。

五、结论

本文以哈尔滨市阿城区为例,从“三规”关系梳理、存在的问题进行研究,通过GIS技术手段对建设用地管制空间分区和城市规划简化后数据进行空间叠加分析,从而提取差异性图斑并对不同类型的差异性图斑进行合理的调试。本文提取的差异性图斑类型共分为三类:第一类土规为城乡建设用地,城规为非城乡建设用地的面积(土规超城规),该类图斑面积有397.35公顷。第二类城规为城乡建设用地,土规为城乡非建设用地(城规超土规),图斑面积为517.26公顷。第三类土规为有条件建设区,城规为非城乡建设用地区,该类差异性图斑面积有234.57公顷。针对差异性图斑的不同类型,依据差异图斑处理的原则,分门别类提出了差异性图斑调试方法,促进“多规融合”工作的顺利开展。

参考文献

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[9]魏东.“多规合一”工作中的空间管制体系研究——以富平县为例[D].西安:西北大学,2015.

篇4：“多规合一”怎么改

据不完全统计，我国具有法定依据的各类规划有80多种，没有法定依据的各部门规划更是大量存在。随着工业化、城镇化中的资源环境问题引发的社会忧虑日益加深、以及经济体制、行政管理体制和生态文明体制改革的压力不断加大，如何对现行规划体制进行改革和突破，越来越为决策部门所重视。

2013年中央城镇化工作会议提出“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作，形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系”，“探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的三规合一或多规合一，形成一个县（市）一本规划一张蓝图”。

2014年3月出台的《国家新型城镇化规划（2014?2020年）》、以及2015年9月出台的《生态文明体制改革总体方案》等一系列重要中央文件，将“多规合一”上升为一项事关国家治理体系和治理能力现代化的国家战略。

12月18日，国土资源部在京召开国土空间规划与空间治理专家研讨会，就“多规合一”试点工作进行总结论证。以下是来自国土资源部调控和监测司巡视员董祚继的十项改革建议和主张，授权本刊发表，以飨读者。

空

间规划体系改革的顶层设计已经摆上重要日程，“多规合一”制度设计是其重中之重。根据深化改革战略部署，综合中外空间规划发展的理论和实践，立足我国国土开发保护实际和需要，笔者就“多规合一”改革提出以下十点主张。

管控好“多规合一”改革风险

这是坚守空间规划改革底线的需要。

“多规合一”作为一项事关全局发展、极为敏感复杂的重大改革，管控好风险是改革的前提，也是改革的保障。既要预防改革决策不当招致相关部门的抵触与不合作、出现无休止权力博弈、弱化政府治理能力，也要防止过度集权导致部门之间失去相互制衡与监督、加剧权力扩张和权力寻租、加重市场失灵和空间结构治理失序，更要防范“多规合一”成为地方政府实施空间扩张的便利工具、使空间规划变相回到传统计划、导致国家整体利益受损，甚至产生危及国家安全等严重后果。

为此，需要设计合适的管理机制，对规划主体的权利关系进行制约和平衡。可供选择的措施，包括调整优化部门职能、建构决策多元化制度、制定利益冲突处置准则、统一技术体系和平台、创新综合监督机制、推进阳光规划和全纳性参与等。

确立“多规合一”基本原则

这是总结国内外空间规划实践形成的基本认识。

坚持与国际接轨。借鉴国际国土空间管治的通行做法，重构以空间结构优化和国土空间治理为主体、以国土总体规划为上位规划的空间规划体系，切实发挥规划对统筹开发国土空间、合理利用国土资源、切实保护生态环境、实施国土综合整治的基础、导向和管控作用。

坚持与国情相符。立足人口众多、多民族聚居、人均资源少、自然条件复杂多样、最大的发展中国家等基本国情，更加注重粮食安全、生态安全、资源环境安全和社会安全。

坚持与深化改革方向相一致。厘清政府规划权力与市场机制作用的边界，切实解决市场失灵所造成的空间开发失衡、资源环境破坏、基础设施欠缺等问题，减少土地利用外部不经济现象；切实防止计划经济思维，尤其要防止规划成为争权力、争资源、争项目和争资金的工具。

坚持与空间治理要求相适应。立足于建立可持续的空间开发新秩序和减少空间规划协调交易费用，加快管理体制、规划模式、运行机制和技术平台创新，切实解决规划自成体系、内容冲突、衔接不力问题和重当前轻长远、重局部轻全局、随意修改规划等乱象。

正确看待空间规划与发展规划的关系

这是“多规合一”改革的关键。

空间规划与发展规划既相互关联，又相互区别。一方面，空间规划以物质环境为基础平台，物质环境的规模与布局会显著影响社会经济生活，因此空间规划要将服务社会经济作为重要使命；另一方面，物质环境规划的对象是诸如土地、道路、建筑等物质实体，与教育、卫生、就业、社保等截然不同，这是物质环境规划独立于各类经济社会规划的根本原因。也就是说，既要肯定空间规划与社会经济生活相关，又要将空间规划与社会经济规划相区隔。

市场经济下空间规划的正当性源于土地利用的负外部性及由此决定的国家干预的必要性，与发展计划或发展规划无涉。若以“多规合一”之名模糊空间规划与发展规划的区别，再以计划思维和计划方法组织空间规划，无非是给计划经济披上了“空间规划”的“马甲”，风险自不待言。

从世界各国规划实践看，空间规划与发展规划的对象、性质、功能、方法等显著不同。二者在政府治理结构中相对独立、各司其职，才能既相互补充又相互制约，对国家治理能力的提升和经济社会可持续发展有所助益。无视二者的本质差异，人为将二者混为一体，将扭曲规划的基本关系，导致空间规划作用弱化甚至丧失。倘若空间规划与发展规划合二为一，到地方上又进而异化为“一把手”规划，那么空间规划不仅不能成为调节地方利益、维护国家利益的有效手段，还有可能变为扩张地方利益、侵蚀国家利益的便利工具。

明确“多规合一”功能定位

这是明晰空间规划功能边界的需要。

空间规划的功能定位具有显著的时代特征。现阶段，赋予空间规划战略引领、底线管控、空间优化、基础保障、综合整治、政策引导等功能，有利于贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，有利于塑造安全、和谐、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。

宏观层面空间规划，时间期限边界应在15年以上，并以此确定空间开发的合理规模边界和增长边界，其中空间保护边界，包括生态保护边界和基本农田边界等，从保障国土生态安全和粮食安全出发应是永久边界。

微观层面空间规划，包括产业区块边界、基本公共服务设施边界、交通枢纽边界等，可以确定一个较短期限的规模边界和增长边界，并保留适当弹性以应对未来的不确定性。

建立“多规合一”组织体系

这是“多规合一”的组织保障。

有效的空间规划组织体系，横向上总体规划与专项规划相衔接，纵向上宏观规划与微观规划相统一。

贯彻主体功能区规划理念和生态环境保护优先原则，充分利用土地规划和城乡规划的管理制度、信息平台、职业化等建设基础，以国土规划为主体，构建全国、省级、市级、县级总体规划为主干，区域性总体规划为补充的空间规划基本体系框架。

根据各时期国土开发、保护、利用和整治的重点任务，与“空间总体规划”相衔接，有针对性地编制“空间专项规划”。

在空间总体规划控制下，以现行城市、集镇、村庄建设规划和乡镇、村土地利用规划为基础，做好地方基层空间规划，作为城乡建设和用地管理的直接依据。

完善“多规合一”技术体系

这是“多规合一”的技术保障。

理顺相关规划关系，建立统一的基础要素平台，包括规划期限和时序、基础数据口径、用地分类标准等；积极运用国际上成熟的规划理论、技术、模型和方法，重点做好资源环境承载力评价和空间经济分析；按照制度化、规范化、信息化要求，统一规划成果表达；依托相关部门现有数据库，建设规划编制、实施、监督管理的信息共享系统等。

改革空间规划管理体制

这是“多规合一”的体制保障。

赋予自然资源部门空间规划统一管理职责符合自然资源统一监管的改革方向，也是可行的选择。目前国土资源部门负有国土规划和土地规划两项空间规划职责，相关制度基础扎实，赋予其统一的空间规划职能可以避免重复建设，改革成本低、易落实；国土资源部门实施土地用途管制制度多年，便于向实施全部国土空间用途管制过渡；国土资源部门土地督察和执法机构健全，有利于空间规划执行的监管；国土资源部门遥感监测和信息化技术体系比较完整，正在组织实施深地探测、深海探测、深空对地观测战略科技攻关，可以为空间规划提供强大的科技支撑。同时，也要注重发挥相关职能部门作用。

建立规划权力运行制约机制

这是“多规合一”有效运行的前提。

制定管理权力清单，以权力清单推动理清规划权责利结构，倒逼清权、减权和制权。制定负面清单，明确生态功能保护区域、基本农田保护区域、重大国土整治区域、“三生空间”控制区域、基础设施配置区域等，制订相应的规划管制措施。建立配套责任制度，确保有权必有责、权责对等。健全监督机制，加强事中事后监管，完善分级审批和监管制度。

创新空间规划实施机制

这是“多规合一”有效实施的保障。

在综合运用行政、法制、经济、社会和技术手段的基础上，推动重大制度创新。建立控制线管理制度，切实加强生态保护红线、基本农田保护红线、城镇开发边界管理。健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间，将分散在各部门的有关用途管制制度统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。建立生态补偿机制，按照污染者付费、使用者付费、受益者付费和保护者得到补偿的原则，合理确立生态补偿责任主体、确定生态补偿标准、制定生态补偿政策。

推动科学规划、民主规划、依法规划

这是空间规划发展的总目标。

篇5：多规合一技术要点

2015年2月6日, 自治区发改委下发了《关于开展旗市“多规合一”试点工作的通知》 (内发改规划[2015]154号) 文件, 确定在鄂尔多斯市准格尔旗、巴彦淖尔市杭锦后旗和呼伦贝尔市扎兰屯市3个旗市启动试点。试点的主要任务要求:探索经济社会发展规划、城乡规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路, 研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案, 形成一个旗市一本规划、一张蓝图。同时, 探索完善旗市空间规划体系, 建立相关规划协调机制。

一、主要做法

(一) 坚持全域规划

统筹考虑准格尔旗全境资源、生态、环境和经济社会发展需求, 统筹布局生态、生产、生活三个空间, 统一划定生态保护红线、永久基本农田红线、文物保护紫线、城镇开发边界、产业集中区开发边界5条控制线, 统一建设各部门共享共用的全旗“一张图”和“多规合一”业务平台, 一体化配置基础设施和公共服务, 形成功能清晰、协调有序的国土空间开发利用格局。

(二) 坚持问题导向

以破解制约准格尔旗经济社会发展的瓶颈问题为导向, 进一步深化旗情认识, 着力破解资源环境不持续、城乡区域不协调、规划编制不街接、用地分类不统一等突出问题, 切实解决交通运输、水资源、电力通道、生态环境、公共服务等瓶颈制约, 努力实现持续发展。

(三) 坚持底线思维

严格按照重点开发区这一主体功能区划定位进行产业布局, 认真落实“十三五规划”确定的经济社会发展各项任务, 充分研究论证近、中、远期项目建设区域及用地界线, 对现有城乡规划进行“减量”调整。同时, 坚持生态优先, 将维护生态环境安全和保护历史文化遗产放在首要位置, 优先划定生态保护红线、文物保护紫线和永久基本农田边界。严控建设用地增量, 以批复用地规模指标为上限, 合理确定新增用地规模。加强土地资源节约集约利用, 促进经济发展与资源环境承载能力相互协调。划定煤炭开发控制线, 明确增长区域和减弱区域, 实现矿山环境治理、土地复垦及煤炭资源的和谐有序开发。

(四) 构建“4+1+N”规划体系

针对原有规划数量偏多、定位不清、功能重叠、体系不全等问题, 统筹构建“4+1+N”规划体系, 形成“一套体系”。“4”即以经济社会发展、土地利用、城乡建设、环境保护四大规划为基础;“1”是指多规合一总体规划;“N”即逐步延伸融合农业、林业、水务、交通、电力、能源等其他专业规划。

(五) 形成“5+1+N”模式的“多规合一”控制线体系

“5”即国土空间采用5条控制线划分, 分别为建设用地控制线、建设用地增长控制线、产业区块控制线、生态控制线、基本农田控制线;“1”即为和谐有序开发煤炭资源, 划定煤炭开发控制线;实现五线控制、一线相关的控制线体系。在“5+1”基础上划定N条二级控制线, 如城镇增长边界控制线、城市生态绿地控制线、核心生态控制线、基本草原控制线、煤炭开发增长控制线、煤炭开发减弱控制线等。

(六) 构建科学高效的规划协调管理机制

发挥“多规合一”业务数据共享平台作用, 对“多规合一”总体规划、各专项规划及“全旗一张图”实现动态数据管理, 同时实行发改、规划、国土、环保、林业、水务等部门项目并联审批制, 推进行政审批流程再造、业务联动、监管同步, 对项目实行全程动态调度管理。同时, 在此基础上加快智慧政务平台及智慧城市的建设。创新规划编制工作, 形成总体以“多规合一”总体规划为龙头, 城镇建设以城乡规划为基础, 新农村建设以国土规划为基础, 同时发挥好专项规划的支撑作用的旗级规划体系, 强化总体规划的统领性、空间规划的约束性、专项规划的针对性。

二、主要成果

(一) 编制完成了“一本规划”, 形成统一技术标准

编制了《准格尔旗多规融合总体发展规划》, 形成了准格尔旗“多规合一”技术报告、项目指导书、规划成果数据标准。

(二) 对冲突规划进行了分析与调整

共完成经济规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、环境保护规划、林业规划、农牧业规划、煤炭规划、电力规划、交通规划等57个各类规划的叠加对比分析, 共分析各项规划图斑18.2万个, 形成了土地利用总体规划与城乡规划协调方案与各规划调整方案。对未来用地进行了减量调整, 其中至2020年, 共“减量”用地89.61平方公里, 占国土面积比例的1.18%;至2030年, 共“减量”用地127.77平方公里, 占国土面积比例的1.7%。

(三) 绘制完成了“一张图”

共形成“两规”建设用地差异分析图、城乡规划与其他规划差异分析图、土地利用总体规划修改建议图、城乡规划修改建议图、建设项目用地与城乡规划差异分析图、建设项目用地与土地利用总体规划差异分析图、露天矿与其他规划差异分析图、基本农田与其他规划差异分析图、林业保护规划与其他规划差异分析图等9张分析图;“多规合一”控制线规划图、产业区块分布图、建设项目分布图、建设用地增长边界图、全旗城镇规划一张图、煤炭开发控制线规划图、煤炭增长线规划图、煤炭减弱线规划图、生态区分布图、核心生态保护区分布图、交通设施分布图、电力设施分布图、农牧旅游产业规划图等13张成果图。

(四) 搭建完成了“多规合一”数据共享平台

作为数据平台基础的GIS数据库基本形成, 平台开发建设已完成硬件采购、基础环境搭建、平台基础功能研发, 正在完善数据入库及功能调试。近期已上线试运行。

在“多规合一”试点推进过程中, 有以下几点经验和体会:

一是领导高度重视。“多规合一”是一个涉及多部门复杂利益协调的工作, 特别需要旗委政府强有力的组织领导和重视。为此, 及时成立了由旗长担任组长的准格尔旗“多规合一”综合规划编制工作领导小组, 督促协调各部门开展相关规划编制、调整工作;编印了“多规合一”试点材料汇编并呈报政府;联合各部门召开7次综合性审查会, 向政府及时通报试点进展情况;推动旗政府常务会议、旗委常委会多次专题研究“多规合一”工作, 解决试点中遇到的各类问题。通过这些举措加深领导对“多规合一”试点的认识和重视程度。

二是各相关部门通力配合。“多规合一”工作是涉及机制、体制的深层次改革, 涉及各部门利益, 需要各个部门的紧密配合。在旗“多规合一”综合规划编制工作领导小组的领导下, 由领导小组办公室牵头组织相关部门、乡镇召开了近20次工作会议, 就“多规合一”进行部署协调, 群策群力, 各部门通力合作, 旗直部门与各苏木乡镇相关部门上下联动。实现20余类型57部规划合一, 分析各项规划图斑18.2万个, 最终形成了土地利用总体规划与城乡规划协调方案与各规划调整方案。

三是建立一个数据共享平台。将“多规合一”、“一张图”成果和规划、国土、环保、林业、水利、园林等部门的规划成果以及审批数据, 体现到这个共同的管理平台上, 实现数据共享和交换, 使“多规合一”总体规划落到实处。

三、几点建议

一是从自治区层面批复“多规合一”总体规划。在试点推进过程中, 由于行业间相关法律法规要求差异较大, 相关规划交叉严重, 许多事宜仅靠市旗两级政府难以完成, 需要从自治区层面协调发改委、国土厅、住建厅、环保厅、林业厅、水利厅、农牧业厅、文化厅等相关部门集中研究解决, 并由自治区政府给予准格尔旗“多规合一”总体规划最终批复, 保证“多规合一”总体规划能够落地实施, 且能形成可复制可推广的试点经验。

二是改革投资项目现有审批机制。对发改、规划、用地、环评、林地、节能等审批程序进行简化优化设置, 可同时进行, 不互为前置条件, 所有建设项目试行并联审批。