清污费用能否享受责任限制

2022-09-11

一、引言

清污费用是船舶发生油污损害后为保护海洋环境所作出的补救措施, 其数额通常非常巨大。在我国, 《海环法》规定了国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施的权利, 由此发生的费用究竟是民事责任还是行政责任存在着一些分歧, 因为该争议将直接影响到油污或者燃油损害人是否可以享受责任限制, 所以对于该问题的梳理与分析非常重要。本文尝试通过分析国际公约的规定以及国内的立法现状, 按油污损害的种类分析其造成的清污费用是否可以享受责任限制。

二、我国就油污损害加入的国际公约与立法现状

我国先后于1980年1月30日加入1969年《国际油污损害民事责任公约》, 于1999年1月5日加入《修正1969年国际油污损害民事责任公约的1992年议定书》 (经修订后的公约称为《1992年国际油污损害民事责任公约》, 简称《油污公约》, 于2000年1月5日对我国生效) , 于2008年12月9日加入《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》 (即《燃油公约》, 于2009年对我国生效) 。其中CLC92有关于设立独立的油污损害责任限制的规定, 明确了油轮造成燃油污染损害时的独立于一般海事责任限额的“独立限制额”制度。

与CLC公约不同, 燃油公约没有设立独立的责任限制。其第6条规定:“本公约的规定, 不得影响船舶所有人和提供保险或其他财务担保者根据可适用的国内或国际制度, 如经修正的《1976年国际海事索赔责任限制公约》 (LLMC1976) , 限制其赔偿责任的权利。”可见, 燃油污染能否限制责任取决于溢油发生地的法律规定。中国既没有加入海事赔偿责任限制公约 (LLMC1976) 也没有专门的立法。在公约的适用上, 根据燃油公约规定, 因油轮及部分多用途船舶造成的燃油污染由1992年CLC调整, 而任何其他类型的海船, 例如散货船、集装箱船、客船、化学品船等造成燃油污染应适用《燃油公约》。由于《燃油公约》未作规定且《海商法》订立时我国尚未加入《燃油公约》其208条对于《燃油公约》并不适用的现状, 我国对于燃油污染损害的责任赔偿限制仍然存在“独立限制额”与“共用限制额”的争议, 笔者在本文中结合公约条文表述以及草案制订背景, 采纳公约采用的是“共用限额制”的观点。因为IMO法律委员会早在1998年召开的第77届会议上, 就明确了这样的共识:燃油污染损害不能没有责任限制, 但是《燃油公约》不单独设立责任限制, 而是考虑应与目前广泛适用的国际规则相协调, 以避免造成太大冲突[1]。

三、清污费用的性质问题

清污费用的性质决定了其能否享受责任限制。在我国, 清污的作业一般由海事局委托清污公司作业并冠名以“强制清污”费用, 且《海环法》第71条的规定:“船舶发生海难事故, 造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的, 国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。”似乎赋予了海事相关部门收取的“强制清污”费以一定的行政责任性, 从这个层面上看, 强制清污费用具有一定的行政责任性质。

然而, 笔者认为92CLC第6款的规定应当认定清污费用可以享受责任限制。并且, 为进一步明确92CLC中“污染损害”的赔偿范围, 国际海事委员会 (CMI) 在调查研究的基础上, 总结各国的实践做法, 于1994年起草通过了《CMI油污损害指南》。据其第三部分“预防措施、清除及复原费用”以及《索赔手册》第三部分“可接受的索赔请求”表明:“岸上和海上的清污工作在大多数案件中都将被认定为‘预防措施’, 即防止或减少污染损失的措施”、“清污工作的赔偿请求包括人员费用及租用或购买设备和材料的费用。清洗剂修理清污设备或在作业期间购买替代物的费用可以得到赔偿。为特定泄漏事故购买使用的设备, 在评估赔偿金额时应扣除设备的残值。如果公共当局已购买及维护设备、材料以便在事故发生时能立即使用, 对实际使用的材料和设备的购买价值的合理部分给予赔偿。”从以上的规定上看, 公约的规定以及国际油污基金的索赔实践, 皆将清污费用的索赔认定为海事赔偿请求, 受害人须通过民事索赔程序向加害人或者油污基金索赔, 并且加害人或者油污基金可以享受油污责任限制。作为公约的参加国, 应当优先采用公约以及国际惯例的做法;对于CLC92调整的船舶污染损害的清污费用应当认定为民事责任, 损害人可以享受独立于海事责任限制之外的CLC92规定的油污损害赔偿责任限制。[2]

而对于非CLC92调整的船舶污染损害请求中的清污费用能否享受责任限制, 《燃油公约》并未如CLC92那样做出明确约定。对于这种情况下, 损害人能否主张清污费用享受海事责任限制则是一个极具争议的话题。在我国现行的法律中, 《海商法》关于海事赔偿责任限制的规定借鉴了《1976年海事索赔责任限制公约》, 却没有吸收《1976年海事索赔责任限制公约》第2.1条第 (d) 、 (e) 两项, 没有将船舶及船上货物清除、毁坏或使之无害的索赔规定为可以限制赔偿责任的海事请求。根据最高人民法院《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第17条以及20条的规定可见[4], 由非CLC92调整的燃油或其他油污损害不能援引《海商法》11章的责任限制。

1999年《海洋环境保护法》把海洋环境污染损害 (包括船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害) 的民事责任和行政责任清晰地分开并放在不同的条款中进行规定。其第73条规定了海洋环境污染损害的行政责任, 即“凡违反本法有关规定, 有下列行为之一的, 由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正, 并处以罚款。”“限期改正, 处以罚款”是国家行政机关依法可以行使的行政行为。同时第90条规定了海洋环境污染损害的民事责任, 即“造成海洋环境污染损害的责任者, 应当排除危害, 并赔偿损失”。也就是说, 从2000年4月1日起施行1999年《海洋环境保护法》后, “排除危害, 赔偿损失”是责任人的民事责任。所以对于CLC92未作规定的油污赔偿也理应列为民事责任的范畴并享受海事责任限额。[5]

四、结论

综上所述, CLC92下的清污费用应当享受CLC92中规定的油污损害赔偿责任限制。而对于燃油损害的清污费用理应享受《海商法》十一章规定的海事责任限制, 这虽然不符合《燃油公约》订立时的条约初衷, 但是却与《海环法》将清污费用作为民事责任的立法精神相吻合。

而造成这一问题的根本, 究其原因即是我国《海商法》对于责任限额的规定太低所致。而最高人民法院发布的《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第20条的规定:“为避免油轮装载的非持久性燃油、非油轮装载的燃油造成油污损害, 对沉没、搁浅、遇难船舶采取起浮、清除或者使之无害措施, 船舶所有人对由此发生的费用主张依照海商法第11章的规定限制赔偿责任的, 人民法院不予支持”。就是由于现行《海商法》责任限额过低为了保障海事部门清污行为可以顺利正常的展开而采取的权宜之计, 但是这样的规定显然使得燃油漏油的责任人处于两面尴尬的境地:一方面他们由于油污造成的损害不能享受《海商法》第十一章的责任限制, 另一方面他们也不能像CLC92那样享受一个独立的限额以保护他们的利益。

摘要：随着近年来航运业的发展, 我国正逐渐步入一个航运大国。然而航运业的兴起势必会造成一系列的后续问题。其中, 由船舶碰撞等原因引起的事故而导致的油污损害问题正日益突出, 我国参加了CLC92公约与《燃油公约》, 而未参加92年《基金公约》以及LLMC1976的责任限制公约, 而这使得现行的我国油污损害赔偿制度并不完善。本文试通过梳理清污费用的种类性质, 按情况讨论损害人是否可以享受责任限制。

关键词：责任限制,燃油公约,强制清污