浅析我国的行政问责制

第一篇：浅析我国的行政问责制

浅析我国行政问责制发展中的一些问题

摘要：本文通过梳理和分析我国行政问责施行中存在的一些明显不足与问题，借鉴西方发达国家的成功经验，提出完善的建议。

关键词：行政问责;问题;建议

行政问责强调以责任约束权力，问责制度的推行问责制会极大地强化各级政府、各级部门和官员牢固地树立责任意识，树立向公众负责的行政理念。世界各国的实践表明行政问责制是建设责任政府的重要途径。

一、我国行政问责制度中存在的一些不足与问题

行政问责在我国的理论研究和实践探索目前尚处于起步阶段，存在诸多不足与薄弱环节。主要表现在：

(1)相关法律法规不完善。综观各级法律法规，有关问责制的许多内容无统一规定或是规定不明。如：异体问责缺位、问责客体不清、问责事由偏窄、问责程序不够规范、问责方式过少且笼统、问责救济差异过大等。以问责对象提请复核或申诉时限的规定为例，《芜湖市党政机关问责办法》第19条规定问责对象可自收到问责决定起30日内申请复检或1年内提出申诉;而《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第15条规定被问责的市政府部门行政首长对问责决定不服的，需在自收到决定之日起10个工作日内申请复核，特殊情况，可申请延长5个工作日。

(2)行政问责文化缺失。表现为：一方面，公民问责意识、权利意识淡薄，政治参与度不够，常常是“不在其位，不谋其政”;另一方面，为官者普遍都有崇拜权力的心理，造成只对上负责，对人民负责几乎成为空谈，责任观念欠缺。据统计，2004年到2007年这三年时间里全国共有305名官员引咎辞职，但他们中真正主动引咎辞职的为数甚少，大多是迫于上级的授意或舆论的压力，而“被” 引咎辞职。

(3)权责不清。我国长期以来存在的“党政不分”现象甚为严重。在我国行政运行的实践中，各级党委拥有重大问题的决策权，一些行政文件是党委和政府联合下发的，有的属于行政工作范围的文件也是以党委名义发出的，一旦发现这些文件内容有不当时，往往难以提出监督和追究责任。

(4)事后监督不力。纵观2003年以来发生在我国的行政问责事件，有一个

共同的特点，借用网民的说法即“高调问责，低调复出”。贵州瓮安县委书记王勤，问责不到一年，就官复原级，平调黔南州财政局任领导;被称为史上最牛县委书记的辽宁西丰张志国也在免职后在铁岭重点工程的指挥部任要职„„ “低调复出”，顾名思义，即在不为大多数公众知晓的情况下悄悄出任。什么样的官员能够复任，复任的理由是什么，任命的程序是怎样的，作为权力赋予者的民众对这些全然不知，既然不知，何谈监督。这种权力行使的内部性，如何能够真正做到“对人民负责，受人民监督”呢?

二、西方国家行政问责制度借鉴

行政问责制作为一种有效的公共行政治理方式，经历了长期发展后，西方国家的行政问责无论是在理论研究，还是在实践探索方面都已取得了长足的进步，已经形成了一整套比较成熟完善的运行机制和法律体系。

综观西方国家的行政问责法律体系和运行机制，其行政问责制度的特点表现为以下几方面：

第一、注重通过健全的法律来规范公共权力及其运行。通过立法明确划分权力机关、行政机关、司法机关的权责以及政府内部各层级、部门的职权，严格落实行政人员个人的岗位职责，做到问责对象清晰、主体明确。同时，法律充分保障受问责官员的合法权益，并赋予其充分的救济权，如对公务员惩戒制度进行专门立法，以减少政治干预，实行不公开审理原则、听证原则、公务员有权上诉或请求复审权原则。1

第二、建立了纵横交错的权力监督体系。包括不同系统之间权力的相互制约和同一系统内权力之间的相互制约。前者突出表现在西方的“三权分立”制度，立法、司法、行政权相互制衡;后者即指各分支权力系统内各分支权力间的制约，如德国在行政机关设立了警察机构，司法机构内设立惩戒法院和检察机关等。

第三、注重以权利监督权力。如在保障公众充分参与问责监督方面，除了积极发展电子政务，加大政务的公开透明度外，还建立了人民举报制度和公益诉讼制度。美国尤其强调新闻媒体的监督作用，美国相关法律规定：除非能证明媒体方面存在着实际的恶意，否则对公职人员的报道即使有不准确的地方，也免受司法追究。 1 周亚越：《行政问责制比较研究》，中国检察出版社，2008年6月第一版，第115页。

三、完善我国行政问责制的对策建议

(1)培育新型行政问责文化。行政问责文化是与作为刚性机制的问责制相关法律法规对应的一种柔性机制，行政问责文化是对行政问责主客体的一种内在约束，是行政问责制充分发挥其作用必不可少的要件。新型行政问责文化应该囊括社会共同参与的、民主法治、责任、道义等核心要素。

(2)创设统一的行政问责法规。不可否认，我国行政问责制实施以来在制度建设方面取得了巨大进步，然而，笔者认为我国欲形成行政问责的长效机制，有必要整合现有法律、法规、条例中有关公务员问责事项，创设专门的行政问责法规，对问责主体及其权力、问责客体及职责、问责事由、问责程序、问责后果等内容做出系统规范，使行政问责真正有章可循、有法可依。

(3)健全行政问责配套制度的建设。实施和完善行政问责制，需要一系列配套制度，最基本的是政务透明和职责明确，同时还需要政府行为的绩效评估制度、行政问责救济制度等相配套。其中，政府信息公开、明晰权责是问责的前提和基础，而政绩考核指标是评价政府及公务员政绩的标准，也是开展问责的依据。目前我国法律规定对受到行政处分的一般公务员和领导干部的救济相当缺乏，必需建立一套完善的行政问责事后救济制度，充分保障问责官员的合法权益。

第二篇：我国行政问责制的现状与路径选择

石书伟 刊发时间：2010-10-15 15:00:11 光明日报[字体：大 中 小]

行政问责制度的概念

现代意义的行政问责制起源于西方的政治管理，目前理论界对其尚没有一个统一的定义。笔者通过对行政问责制的研究，结合其他研究者的相关研究成果，认为行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的要求其承担否定性结果的一种规范。

对于此概念的理解，主要应从问责主体、问责客体、问责范围、问责过程和问责结果等方面来把握。 问责主体，即哪些人或者机构可以充当行政问责的主体。简单来说就是“谁来问”。这是确定行政问责有效性的一个必备前提，如果问责主体指向不明，那么问责结果的权威性、公正性就值得怀疑。在我国，行政问责的主体不仅来自行政系统内部，即上级行政机关，以及审计、监察机关，而且还应包括行政系统外的问责主体以及社会机构、人民群众、新闻媒体等。只有问责主体具有广泛性、普遍性、多样性，才能保证问责结果的权威性、客观性、公正性。

问责客体，主要是政府部门或者公务员应当履行而没有履行的职责和义务，或者没有恰当地履行义务的种种行为。问责客体中的问责对象可以通俗地表述为“来问谁”，具体是指没有做好自己工作、没有尽到自己应尽职责和义务的政府部门或者负有领导职责的公务员。如果被问责的对象指向不明，问责也就失去了进行下去的必要。所以，在行政问责过程中，一定要找到被问责的具体政府机构或者个人。

问责范围，是指问责主体对问责客体讯问的内容，也就是“问什么”的问题。不仅要问发生重大责任事故的原因，而且还要问为什么作出错误决策;不仅要问政府官员滥用职权的行为，还要对故意推诿、决策缓慢、执行不力等作为问责。这其中包括了政府和公务员在政治行政体系中所承担的各种责任，包括其内含的道德责任、政治责任、行政责任和法律责任等。

问责过程，指问责机制启动后所经历的各个环节和步骤。即问责开始后首先做什么，然后做什么，最后做什么这样的一个过程。在我国，一旦问责机制启动，一般首先会确定责任相关人，然后通过质询和搜集信息，确定主要责任人，最后对主要责任人进行相应处罚。

问责结果，主要是指被问责的政府机关和公务员所承担的处分和处罚结果。一般来说，这种结果可以分为政治、道德、行政和法律责任四种，具体承担责任的方式包括公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、留党察看、引咎辞职、撤职等;触犯刑法的，还要启动法律程序，追究责任人的刑事责任。

行政问责制在我国的源起和发展

关于我国对官员问责的提法，最早可以追溯到1980年8月18日邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上的讲话，当时他就对领导干部明确提出要“各负其责，决不能互相推诿;失职者要追究责任”。而我国最早对失职官员追究责任，或者说最初的问责也正是在1980年，当时“渤海二号”发生沉船事故，时任副总理的康世恩就受到了记大过的处分，这也是我国行政问责处理的最高级别的官员。近年来问责风暴的掀起发轫于2003年，时任卫生部部长的张文康和北京市市长的孟学农由于对SARS疫情隐瞒不报和抗击不力而被问责。在随后的短短一年多时间里，中石油集团、北京密云、吉林省吉林市、浙江海宁等行业和地区的一大批官员，又先后因重大责任事故而“下课”或遭严厉处分。

自2003年中央率先发起行政问责以来，各级地方政府也都按照党的十六大的要求，对行政问责制在理论、实践和制度建设上积极探索，制定了相应的规章制度。这些探索丰富了我国行政问责研究的理论成果，使我国行政问责制度建设取得了重大成就。

2006年3月5日，在第十届全国人民代表大会第四次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。2008年行政问责制被首次写入《国务院工作规则》和《国务院2008年工作要点》，这些都表明我国对责任型政府的理解有了实质性的突破，我国的行政问责制已进入一个新的发展阶段。

推进行政问责制的意义

尽管我国行政问责建设经过几十年的发展，已经形成了一定体系，取得了一定成效，在实践上也依据问责体系惩治了一些在重大事故中有过错的主要领导人，但由于我国行政问责制度的产生时间较短，各种配套制度和机

1制尚未健全，因此，仍存在一些不足：一是问责主体单一。目前我国行政问责的主体仍主要来自于政府系统内部，尤其是上级政府机关和党委机关，没有更多的人大代表、社会机构、群众、媒体等参与进来，在此情势下，问责结果的公正性、客观性、普遍性就会大打折扣。二是问责机制没有常态化。当前我国的行政问责更像是一场暴风雨式的运动，问责来时一阵风，一旦过去，那些未受惩戒的官员照样不思改进，因此很难起到警戒和震慑作用，问责效果往往不佳。今后必须要在制度上加以完善，可以考虑建立专门的行政问责法，将各级政府机构和公务员的行为置于法律的监督体系之下，从而促使他们在日常工作中更加小心谨慎，更加务实。

行政问责制度体现了现代政府强化和明确责任、改善政府管理、建设责任政府的本质要求，也是推进依法行政的重要保证。它体现了共产党人“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的核心要求，对于我国构建社会主义和谐社会，推进依法行政，建立责任政府、服务型政府有着重大的理论和现实意义。

第一，有利于密切干群关系,增强民众对政府的信任。长期以来，不少领导干部忘记了自己的权力来自全体群众的授予，而是把它看做是上级领导的赐予，因此，他们在工作中往往只惟上级领导的意见是从，而不愿认真听取群众的意见诉求。推进行政问责制，会使这些领导干部重新意识到自己手中的权力来自于广大群众的授予，进而在实际工作中更多地深入群众、体察民情，真正做到关心民生疾苦，了解群众冷暖，以真抓实干取得人民大众的信任与支持。

第二，有利于形成干部淘汰机制，从整体上提高干部素质。我国较长时期在官场上形成的一种陋习就是能上不能下，领导干部一经录用，就不用再担心有下台的危险。而推进行政问责制，其实就是将一种淘汰机制引入到官场中去，这无疑能打破这种陈规陋习，促使各级领导干部不断提高自己的能力和水平，认认真真、尽职尽责地进行工作，从整体上推进干部队伍素质的提高。(作者单位：武汉大学政治与公共管理学院)

行政问责如何从"风暴"走向"常态"

发布时间：2010-10-02来源：人民日报 【字体：放大 缩小 默认】

朱慧卿绘

国务院总理温家宝在前不久召开的全国依法行政工作会议上的讲话，专章涉及健全行政问责制度，他要求“研究行政问责立法相关问题”。近年来，各地行政问责已受到越来越多的重视。但由于缺乏可操作的法律规范，行政问责在实际操作等方面还存在较多问题。特别是行政问责在问责主体、问责客体、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范，需要统一法制。这里，记者就推进行政问责的制度化、程序化和法治化，进行了一些探讨，供读者参考。

“问责风暴”刮起有权必有责，用权受监督

2003年非典事件中，全国有近千名官员因防治“非典”不力被罢官去职。自此，行政问责开始大规模实施，问责走入大众视野中。

2005年底，黑龙江省松花江污染事件暴发，时任国家环保总局局长的解振华引咎辞职，成为公务员法实施以来中国首位引咎辞职的高层官员。此后，不断有官员因污染事件被问责：2007年江苏省无锡“水危机”引发了一场“环保风暴”，无锡市所辖的宜兴市5位政府官员因在对相关企业违法排污上“工作不到位”或“监管失责”，分别受到行政记过、行政记大过、行政撤职等处分;2008年9月8日，山西省襄汾县发生“9·8”尾矿库溃坝重大责任事故，这是40多年来尾矿库溃坝最严重的一起事故，影响恶劣，孟学农被中央免去山西省委副书记、常委职务，并同意其引咎辞去山西省省长职务的请求。

近年来，随着越来越多的官员因为问题被追究责任，“问责风暴”吸引了人们越来越多的关注。

“问责是国家机关对机关工作人员，特别是领导干部，由于故意或者过失不履行或者不正确履行法定职责，影响管理秩序和管理效率，贻误工作，或者损害管理相对人合法权益，造成不良影响和后果的行为，所进行内部监督和责任追究的制度”，中国政法大学副校长马怀德教授告诉记者，行政问责制是建设法治政府、服务政府、责任政府的必然要求。

“有权必有责，用权受监督”，越来越深入人心。通过“问责风暴”，人们意识到，政府如果没有履行好相关职责，给人民生命财产安全带来了损失或者引发了社会安全事件造成社会不稳定，政府有关官员、政府集体或者职能部门就要承担相应的责任。

国务院法制办有关负责人表示，“问责风暴”是依法行政原则中职权法定与权责一致的具体体现，行政问责在逐步走向制度化过程中，内在地体现了责任政府的理念，也体现了政府勇于承担责任的姿态。此外，行政问责制是监督行政机关及公务人员是否依法行政和追究相关人员行政责任的有效形式。与行政诉讼、行政复议和申请国家赔偿的监督效果相比，行政问责的监督更为直接，因为“问责”直接涉及领导干部的“乌纱帽”和升降奖罚。“当事故灾难发生、有人被问责之后，所有官员会普遍增强紧迫感和责任意识。从这个意义上来说问责制对公务人员具有很强的警戒作用。”马怀德说。

行政问责艰难前行认识存误区，行动有偏差

近年来，行政问责的对象和适用范围不断扩大，为数众多的行政官员因行政失当失职而被追究责任。行政问责对增强政府责任意识，提高行政应急能力和行政效率具有明显效果。不过，在行政问责过程中也出现了一些误区。

在我国，目前问责路径比较单一，通常都是“上问下”，即上级对下级问责。“问责被看成了上级对下级具体过失的惩罚。”马怀德说，其实，这只是单向对失误官员的惩罚，而非真正意义上的问责，这样容易把责任局限于具体的事件，摆脱不了下级官员只对领导负责而忽视公众利益的弊端。问责要解决的关键问题是，确保政府与官员在日常工作中就承担起责任，一旦发生问题，包括人大、政府乃至社会公众都可以启动问责程序，而不仅限于行政系统内部“上级问责下级”。

现实中，当发生了责任事故之后，人们的惯性思维是“谁是负责人，就找谁”。在一些地方的问责规定中，也都把责任指向了行政首长。“根据责任行政的原则，任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时，就意味着要承担相应的行政责任。也就是说，上至行政首长，下至一般行政公务人员，只要有行政失当行为，都应当成为行政问责的对象。”马怀德认为，把数量众多的一般公务人员排除在问责对象之外，显然不利于对行政权力的有效制约。

在现实生活中，重大问题的决策通常由党委常委会研究、书记“拍板”，行政首长在党委中往往都担任副手。而按照目前的问责惯例，一旦出现问题只追究行政首长的责任，党委书记却不用担责。“在一个单位，到底是党委书记负责，还是行政首长负责?目前没有透明合理的判断依据。”马怀德说，这需要形成规范统一的制度安排。在以往的一些地方问责中，行政问责名义上是行政首长负责，实际上只追究分管副职领导的责任。行政问责制在一些地方演变成了副职负责制，这就偏离了行政问责的初衷。

“我国行政问责制目前还限于对比较显性的执行层面的责任追究，问责尚处于权力问责向制度问责的过渡阶段。”马怀德说。

问责需要制度化安排加快立法步伐，严格执法监督

我国问责制在某种程度上只是一种“运动式的问责”，因此带有浓重的人治色彩。启动问责，制度化安排必不可少。我国关于这方面的规定散见于一些单行法律中，没有专门的行政问责方面的法律法规，对政府责任的规定或者处于空白状态，或者力度不够，或者过于原则，无法追究。马怀德认为，目前行政问责在问责主体、问责事由、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范，需要统一法制。如此问责才能摆脱“风暴”，走向“常态”。近年来，我国从中央到地方关于行政问责的立法尝试在不断进行。2003年7月，国内首个政府行政问责办法——《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台，之后，一些地方政府也以制度的形式先后出台了行政问责制度。2004年7月1日，国内首个省级行政首长问责办法——《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施。2005年2月，《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》出台，将“效能革命”制度化。此外，深圳、河北、广西和甘肃等地都出台了行政问责的相关规定。

中央也在行政问责方面进行了一系列探索。2004年4月，中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》，详细列举了9种应该引咎辞职的情形，为问责制度化提供了依据。2009年，中办、国办印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定了七种情形将对党政领导干部实行问责。

“针对目前行政问责制立法相对滞后的现状，我们必须增强法治意识，加快立法步伐，尽快制定完善行政问责制的各项法律法规，早日实现行政问责在全国范围内的规范化、制度化。”马怀德表示。

“加快立法固然重要，但是更重要的是严格执法和加强监督”，国务院法制办有关负责人说，当前行政问责过程中司法介入落后于行政处理，行政处理代替司法处罚，外部问责不力等现象，都说明我国当前最迫切的问题还是执行和监督问题。即使将来立了法，执行和监督问题仍应该是重中之重。(秦佩华 胡玥)

国外行政问责实践(链接)

美国政府和国会设有监督部门

美国政府和国会都设有监督部门，分别负责对政府各部门及其官员和国会议员的行为进行监督。国会设有政府责任办公室，帮助国会调查联邦政府部门的工作表现、预算经费的去向等。该机构还对政府的政策和项目情况进行评估和审计，对其违法或不当行为的指控进行调查，并提出法律决定和建议。

1978年，美国国会通过《政府道德法案》，规定政府官员、国会议员和政府中某些雇员必须每年公开自己的财产状况，并且详细规定了对高级政府官员所提出的指控进行调查的程序。

瑞典监督主要通过议会进行

瑞典公共管理局把瑞典政府部门及其官员的责任划分为三类，即法律责任、政治责任和道德责任。法律责任又具体分为刑事责任、赔偿责任和纪律责任。

瑞典对政府的监督主要通过议会进行，具体是通过监察专员办公室和宪法委员会来实施。除议会外，瑞典政府也有自己的监察机构，如国家审计署审查国家机构、国有企业及国家经济部门的商业活动;政府还设有与议会监察专员相对应的监察办公室。

法国跨部门预防贪污腐败

在法国，官员的失职或以权谋私等行为，往往成为行政法的惩戒对象。如果发生重大事故，造成很大影响，有关人员会被迫或自动下台。

法国在1993年通过了反贪法，并成立了跨部门的“预防贪污腐败中心”。该中心由高级法官及内政部、地方行政法庭、司法警察和税务部门的专家组成，定期组织对国家机关、公私企业的监督人员进行培训。此外，在法国还有公共生活透明委员会、审计法院、中央廉政署等民间或官方预防职务犯罪的机构。

第三篇：论我国行政问责制的基本原则

坚持和完善行政问责制必须遵循一定的原则。行政问责制的基本原则可以说是建立和推行行政问责制的基本要求，也是行政问责活动的总的即整体的指导思想和方针，是确定行政问责的依据和标准。一个国家是否实现了高效责任政府的目标，都可以根据这些原则来判断实施。

一、依法问责原则

依法问责原则是依法行政原则在行政问责制度中的具体体现。根据陈晋胜教授的观点：依法行政，顾名思义，即依据法律规范开展行政。其“依法”的含义有两点：一是依据法律规范的原则、精神开展行政。二是依据法律规范的具体规定开展行政。其“行政”的含义也有两点：一是依法行使国家政权，即作为国家政权的主体行使对全国社会公共事务的管理职权。二是依法行使国家的行政职权，即作为国家行政权的行政主体，在对全国社会公共事务的管理活动中具有独立性和专属性。[7](P9-P10)依法行政原则是社会发展到一定阶段的产物，是法治原则对行政活动的具体要求。依法行政是行政法目的得以实现的保障，可以确保行政活动建立在理性的法律规则之上，免受个人意志的干预。依法行政也是行政法最高层次的规则，对行政法律规范的制定以及行政机关的具体管理活动都具有指导意义。

依法问责的原则包括问责的主体、客体、范围和程序等都要通过各级立法明确规定在法律条文中，并且在问责实践中要严格执行有关的法律法规，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。为此，要认真贯彻依法治国基本方略，各级政府及其部门都要严格遵守宪法和法律。依照法定的权限和程序行使权力，履行职责，接受监督。实行行政执法责任制，坚决克服多头执法、执法不公的现象。强化行政问责制，对行政过错要依法追究。

二、权责一致原则

行政问责制突出行政管理中行政权力和行政责任一致的原则，这是行政管理活动的一个基本规律。权责一致，是指行政机关依法享有多大的权力，就应当承担多大的责任，不应当有无责任的权力，也不应当有无权力的责任。具体而言，行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段;行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。权责一致是民主政治的内在要求，是实施行政问责制必须坚持的重要原则。

落实权责一致的原则，必须做到：

1、法律、法规在授予行政机关权力的同时，要明确

规定其应当承担的责任以及行使权力的条件和程序。随着人们对立法规律性认识的发展，权力与责任相统一已经成为立法所必须遵循的一项重要原则。《中华人民共和国立法法》[1]

第6条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”《行政法规制定程序条例》[2]第11条第4项规定，起草行政法规，应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。制定行政问责的法律规范要严格遵循上述规定，在制度上保证行政机关权力与责任的统一。

2、加强对行政机关行使权力的监督，确保违法受追究。权力必须受到监督，不受监督的权力必然导致腐败。为了保证行政权力的行使能够始终在法律的轨道上进行，真正实现"执政为民"，必须加强对行政权力行使的监督。对行政机关违法或者不当行使职权的，要严格追究责任。行政机关违法或者不当行使职权造成行政管理相对人损失的，要依法予以赔偿。总之，落实权责一致原则的最终目的就是要实现执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

三、公民有效参与原则

问责制应当成为推动公民政治参与的契机与制度平台。反过来可以说，公民参与的程度，以及在此基础上的政治透明和法治程度，是区分真问责与假问责的试金石。只有公民的有效参与，才能真正保证行政问责制发挥作用，否则很可能被利用作为一种权力斗争中铲除异己的合法武器，仍将重蹈人治的覆辙。公民(通过自己的权力机关)授予行政机关权力，行政机关权力由行政机关及其公务员来具体执行，公民当然有权对其执行过程评头论足。同样，行政权力行使的情况必须受到民众的有效监督，如此方能实现行政权力的依法行使。

公众参与有利于加强公民的主体意识，健全公民的人格，从而有利于培育公民社会。公民意识是一种现代意识，它是在现代宪政体制下形成的具有普遍性的民众意识。这种意识体现为将自己和他人视为拥有自由权利的人，有尊严，有价值，并且能够勇于维护自己和他人的自由权利、尊严和价值。这种意识还包含公民对于国家和社会的责任感，但这种责任感来自权利本位而不是义务本位的政治与社会伦理观念，这是一个自尊和得到社会尊重的人的责任感，不同于奴化的人所具有的参与国家和社会事务的迫从感。我国学者李慎之曾痛切地感到我国民众公民意识的缺乏，他认为：“千差距，万差距，缺乏公民意识，是中国与先进国家最大的差距。”[27]因此，在今天，要唤醒公民的主体意识，增强公民的责任感，健全公民人格，一个重要和必须的途径就是加强公民有效的政治参与。通过扩大公众在政府官员的选拔任用工作中的知情权、参与权、选拔权和监督权，在相关制度的保障下，广大的社会公众或通过民主评议或直接弹劾，真正对政府官员的升降去留有了发言权，对政府官员的不良行政有了问责权，政府官员才会自觉地对公众负责，更多地倾听百姓疾苦，积极回应公众的利益诉求。

成熟的公民社会是实施行政问责制的一个重要的社会条件。只有高素质的公民才会造就高效和负责的政府。在公民社会的培育方面, 历史传统, 尤其是传统政治文化中的消极因素起着阻碍作用。所以一定要消除我国公民所具有的惰性和对待政治的冷漠态度, 使他们关心并积极参与政治活动。这样才能把政府官员的问题积极地反映出来，为行政问责制度的实施提供一种自下而上的动力。

四、平等原则

平等原则是“法律面前人人平等”的具体表现。公民在法律面前一律平等是我国宪法确定的一条基本准则，它对各种法律实践活动具有普遍的指导意义。平等的涵义可以概括为三个方面：

1、权利平等，即国家承认所有公民在法律面前平等，都享有广泛、相同的权利;

2、机会平等，即社会应该为每个成员追求自身利益、自我发展和自我完善平等地提供必要的机会和条件;

3、结果平等，即主张全社会的产品和价值物对所有人平等地分配。问责制度，对于政府人员来说，也是“法律”。所以同样要坚持平等原则。

问责平等原则的基本要求：一是对所有问责客体都要问责，不能因人而异。政府间存在许多的不同层级，相应地存在政府组成单位以及领导干部的层级差异，但在问责时不能因为层级不同而存在不平等问题。这里强调平等原则，主要是有责必究。有责必究是指对任何违法行为，都一律严格依法追究责任，而不论官阶等级、机构层级。行政领导由于自身管理不当造成对国家和人民危害的行为或自身个人行为与官员形象不相符合时，同样也必须被追究责任。二是对所有的问责主体来讲也是平等的。不仅仅是被问责对象的上级行政机关及其领导有权问责，下级行政机关、立法机关、社会大众、新闻媒体、第三组织都可以问责，而且他们的问责同样应受到高度重视，其问责权力和权利同样应该受到法律和制度的保障。当然，坚持平等原则并不是“一刀切”，而是具体问题具体分析，不同情况区别对待。

[1] 《中华人民共和国立法法》于2000年3月15日由第九届全国人民代表大会第三次会议通过，自2000年7月1日起施行。 [2] 《行政法规制定程序条例》于2001年11月16日由国务院公布，自2002年1月1日起施行。

第四篇：我国实施行政问责制的障碍及对策分析

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我国实施行政问责制的障碍及对策分析 作者：胡啸威

来源：《科技创新导报》2011年第05期

摘 要:我国现行行政问责制存在许多问题,表现在政府职权划分模糊;政府信息公开有限;问责法制程序不完善,范围和对象不明确;公民参与行政问责环节薄弱;公共行政文化缺失,因此要严格划分权责界限;进一步推进政府信息公开制度;完善问责程序,明确问责范围和对象;增强公民参与问责的意识;加快公共行政文化的建设等,将“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿”的执政理念落实到实处。

关键词:行政问责制 问责主体

中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2011)02(b)-0225-02

从2003年开始,到2008年的“官员问责年”,尽管问责风暴持续发力,但还是有专家站出来泼了冷水,表示一直以来,我国的问责体系还不完整,这些都有可能削弱问责的力度,甚至带来丢卒保车的问责秀、假问责的问题。正因为这样,它才成为我们研究的课题。

1 我国推行行政问责制的内涵

在我国最早立法并实施问责制的地方是香港特别行政区。香港政府于2002年7月1日实行“高官问责制”,此后,重庆、天津、南京、湘潭、长沙陆续出台了各自的行政问责制暂行办法。关于行政问责制的含义是指:“特定的问责主体对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种制度规范。”[1]行政问责制监督并约束行政行为,并且贯穿于行政权力履行的全过程,使决策者和执行者都要承担相应的责任,由事后结果追究的单一模式转变为事前、事中、事后的多重约束机制,督促政府工作人员更好地履行职责,真正做到“情为民所系,权为民所用,利为民所谋”。

2 我国实施行政问责制的障碍

2.1 政府职权划分模糊

行政问责制的前提是合理地配置和划分行政权力,以及合理的官员进退制度。由于历史等原因,我国各级政府和政府部门之间存在着职权划分模糊,权限不够明确,部门机构臃肿、职能分类制度不完善、官员权力和责任不对等的现象。在职能设置方面,各部门之间交叉重叠、运转不协调。在官员选拔方面,以任命制为主竞争机制不充分,因人设岗、副职过多的状况普遍存在。同时,静态的职能设定与动态的职能运行都表现出了模糊性和不确定性特征,制度不和谐现状直接导致了责任事故面前部门和官员之间的互相推诿,从而滋生了腐败的温床。

2.2 政府信息公开有限

实行行政问责制的基础是公民要对政府的决策、措施、方案等政府信息有知情权,这是公民参政、议政的前提条件。入世以后,我国政府按照世贸组织的有关规则,加大了透明政府的建设力度,各地也对政府信息公开作了一些积极的探索,但我国的政府信息公开仍很有限,表现在:行政公开程序缺乏制度保障;行政官员由于拥有自由裁量权,往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。在信息不透明的情况下,领导干部们可以轻易地把公共信息化为私有,愚弄公众或蒙骗上级,这样,行政问责制的实行将大打折扣。另外,缺乏足够的透明的政府信息,我们很难判断政府是否履行了积极意义的责任,也很难判断它们是否应该承担消极意义的责任,从而使行政问责制失去可操作性。

2.3 问责程序不完善、范围和对象不明确

健全和完备的程序是使行政问责制沿着法治轨道前进的保证。从以往的问责案件来看,问责程序并未引起我们的根本重视,我们一味追求的是从快从重处理相关责任人,以显示相关责任机关对相应事件的重视,但完全忽略了具体的操作程序。在问责程序的启动上,还局限于党政机关,甚至发生越俎代庖的现象,很少有由人大或公众等其他主体来启动的。在问责对象的汇报上,责任人究竟应该向领导者个人报告还是应面对更多的上级领导班子或是应在更大范围内公开报告还有待于明确。在责任认定上还有待规范,究竟在什么情况下应受到何种追究,也没有明确规定。

2.4 公民参与行政问责环节薄弱

成熟的公民社会是实施行政问责制的又一个社会条件,而在我国这方面还是一个薄弱环节,原因主要有两方面:一是公众对政府政务拥有较少的知情权,这是政府信息公开有限造成的。公众对信息的缺失,使他们难以把握事实真相,了解事态的细节,更不能对事态发展作出预期,公众对官员问责的程序和方式也不知情,根本无法获知通过何种方式进行问责。二是公民问责成本过大。我国现在还没有健全的问责程序和问责制度,公民没有方便的申诉途径,导致公众对政府的决策、管理、执行等行政行为参与度不够,认同度不高,这不利于行政问责制的实行。

2.5 公共行政文化缺失

行政文化包括人们对于行政体系特有的态度、情感、信仰和价值观念,以及人们所遵循的习惯、传统和规范等,它作为一种特定的文化现象,是在行政环境、行政体制及其运作背景下,通过特定的心理定势,文化积淀所形成的。[2]但是目前公共行政文化的变迁却表现出某种程度的滞后性。传统的权力本位的意识仍然非常牢固,封建时代的官本位思想、计划经济时代行政权力对社会无限渗透性以及改革开放以来政府权力在资源配置中主导性地位,使得权力本位的思想根深蒂固,责任本位的思想还没有确立并固化下来。

3 完善我国行政问责制的思路及对策

3.1 严格划分权责界限

建构一种制度化、系统化的责任划分体系,使公众和官员可以对行政行为的性质、依据以及由此产生的结果一目了然,完善政府体制和制度建设,明确政府权力与责任,使权力的行使具有一定的法律依据。具体包括:第一,要理清中央与地方的权责和义务,实现中央和地方关系法制化,对于部门间功能性权力交叉、责权不明而导致的职能重合、交叉及模糊不清之处进行清理;第二,向公众公开政府官员的主要权责,使公众对政府行为有充分的了解,从而以此为依据对政府行政行为提出问责;第三,对直接责任人和间接责任人的确定。一般来说,政府官员对行政机关负责,党员对所在政党负责,代表向选民负责;对于正副职之间,如果集体的决定是错的,主要追究正职的责任,如果是某个官员执行错误则追究单个人的责任,但正职应负管理与领导不力之责。

3.2 要进一步推进政府信息公开制度

政府信息公开是权力外部制约机制的前提,是政府的一项基本义务,也是现代民主的原则。作为公共资源,除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息外,政府应及时公布其在执行公务过程中产生的信息及制定的相关政策,使公众了解公共事务和政府的工作状态。另外,要保障新闻媒体的自由报道权,新闻媒体的主要职责就是向大众迅速、充分和客观地报道事实的真相,提供准确的信息。各级政府不应以各种理由干预或主导新闻报道的方向和内容,向公众隐瞒信息或报道假信息。我国可以借鉴美国教育独立于政府的体制,赋予新闻媒体以独立的人格,保障新闻媒体自由、公正的报道权。

3.3 完善问责程序并明确问责范围和对象

完善问责程序是提升问责效能的关键,其重点是增加问责的透明度,扩大公众知情权,不仅要对那些已经造成不良影响的失职事件进行追究,还要对其他还没产生不良影响的行政行为进行审查。在问责启动上,应当使问责的启动主体多元化,即不仅有上级领导和有权问责的监督机构来问责,而且也要让达到一定数量的人大代表甚至公民个人提出。在责任人的履责情况进行核实、评估上,要通过推行政务公开来提高获取信息的效率,而不能事事依靠调查来获取信息。在结果处理上,要防止同过不同罚的现象,甚至是用行政责任、政治责任代替法律责任的现象出现。问责范围方面,不能仅限于在社会上造成不良影响的行为,而应当把官员的所有职责都纳入其中,特别是那些已经或可能违背公共利益、没有满足公众期望的行为。问责对象方面,从我国国情看,各级党政机关、立法机关、司法机关以及工、青、妇等群众团体的官员甚至国有企事业单位的管理者都属于问责对象。

3.4 增强公民参与问责的意识

良好的治理有赖于公民的积极参与。只有公民积极参与,才会使政府及其官员负起责任,不敢消极懈怠;只有公民积极参与,才可以使政府具有合法性、透明度、回应性、有效性。要把公民的问责权利落到实处。第一,政府需要加强对公民的教育,提高公民的权利意识和法制观念,利用法律武器行使自己的民主权利。第二,要培养公民意识和公民精神,倡导公民对行政问责的参与意识。第三,在发展现代市场经济的同时,要推动公民社会的发展,扩大民间组织,提高其行动的

有效性。第四,要拓宽参与的渠道,做出必要的制度安排,通过行政程序使公众参与行政权力的运作,以社会监督国家的形式保证监督的有效性。

3.5 加强公共行政文化的建设

行政问责制应该建构在义务本位、责任本位、服务本位和规则本位的行政文化土壤上,要构建这样一个良好的文化氛围,首先,应该强化公共行政人员的责任意识,加强对官员的职业道德教育。只有行政人员强化公共利益至上的责任意识,形成良好的行政品德,使负责任成为一种道德习惯,他们才会自觉自愿地服务于公共利益。其次,实施严格的奖惩制度,树立典范。作为个人或群体,政府领导可以通过树立良好的道德典范来促进行政文化的变迁,通过自身的榜样消除公众对行政问责制的怀疑和不信任。再次,要加强行政人员的服务意识和法制观念,使其依法行政,真正做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”。

参考文献

[1] 周亚越.行政问责制的内涵及其意义[J].理论与改革,2004(4).

[2] 王学军.论我国政府问责制之现实困境以及出路[J],2005(1).

[3] 曾雪璐.我国实行行政问责制的现实困境与路径选择[J].学术交流,2007.

[4] 王祥,郑易平.论责任政府场域中行政问责制的完善[J].法制与社会,2009(2).

[5] 吴怡,张本玉.论我国行政问责制的现状和完善[J].法制与社会,2009(7).

第五篇：我国行政问责制存在的问题及对策研究

摘要：行政问责制是现代政府强化和明确责任与改善政府管理的一种有效制度。目前我国行政问责制在理论和实践中仍然存在很多问题，探讨这些问题和对策的研究，对于完善和推行行政问责制，完成党的十七大报告提出的"加快推进行政管理体制改革，建设服务政府"的目标，建设法治政府、责任政府和效能政府具有十分重要的指导意义。

关键词：行政问责制;基本内涵;问题;对策。

党的十七大报告提出了"加快推进行政管理体制改革，建设服务型政府"的目标，同时还对加快行政管理体制改革做出了一系列新的部署：如"要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制"，"健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务"等。

一、行政问责制的基本内涵。

行政问责制，又称行政责任追究制度，主要是指特定的问责主体通过一定的程序，针对行政机关及其公务员应当履行而没有履行相应的职责和义务的情况下，必须承担否定性后果的一种追究制度。作为民主制度的组成部分，行政问责就是通过各种方式

1 让掌握公共权力的政府机关及其行政人员切实为其行为负起责任来，其实质在于防止和阻止政府机关及其行政人员滥用或误用公共权力。

1、行政问责的主体

行政问责的主体即由谁来问责的问题。按主体的内涵划分,行政问责一般包括同体问责主体和异体问责主体。同体问责主体是指能对本系统的领导机关及其工作人员问责的内部机构，包括执政党系统对其党员干部的问责,或者行政系统对其行政干部的问责;异体问责主体主要是指能对外部系统的领导机关和领导进行问责的各种机构、团体及个人。在我国，异体问责主要是五大涉宪主体相互问责,其中包括:人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责、民主党派对政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责、人民法院对执政党组织和政府的问责。

2、行政问责的客体

行政问责的客体即行政问责的对象、承担行政责任的主体。从理论上说,行政问责就是对行政机关和行政人员的问责，根据责任行政的原则,任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时,就意味着要承担相应的行政责任,而且手里的权力越大,身上的责任也就越重。因此，目前我国行政问责的客体应包括行政机关、行政机关的领导人和公务员三类。

3、行政问责的范围

行政问责的责任范围是政府行政过程中必须承担的全部责

2 任，大体由政治责任、道德责任、法律责任四个方面组成。在责任追究过程中，要避免以行政责任代替政治责任、道德责任和法律责任。做进一步划分，可分为五类：一是决策失误类，主要追究行政违法决策和严重不当决策行为的责任;二是违法行政类，主要追究行政有法不依、执法不严、违法不究的责任;三是执行不力和效能低下类，主要追究行政推诿拖拉、敷衍塞责等行为;四是疏于管理和处置不当类，主要追究在社会管理特别是处置突发公共事件方面失职渎职的责任;五是治政不严、言行失检类，主要追究行政不作为及个人言行严重损害政府形象等行为。

4、行政问责的程序

问责的程序，是指"如何问责"，严谨、合法的程序是公共行政问责制顺利进行的前提和保障。行政问责的程序包括两方面:一是行政主体必须接受问责主体经常性的质询、听证等，经常向有关方面汇报工作，对问责主体的问题做出及时和令人满意的回答。这种形式重在经常性，事前性。二是出现重大行政事故时的责任追究式的问责，包括问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行、问责后的救济等程序制度。

5、行政问责的结果

就是承担责任的种类与形式。根据《中华人民共和国公务员法》及相关的法律规定,主要有行政处分,如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种;进行损害赔偿,行政人员违法造成的损害要承担部分或全部赔偿费用。

二、当前我国行政问责制存在的问题

第一、职责不清和职能交叉，责任主体难以明确。

行政问责制的一个重要的政治基础，就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分，拥有清晰的责、权、利，合理地配置和划分行政权力。只有这样，才能提高政府的责任意识和管理水平，真正发挥行政问责制的作用。

由于目前我国政治体制和行政体制改革不到位,导致当前我 国党政关系错综复杂，职责不清和职能交叉，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况;或者在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。突出表现在党政之间、不同层级之间、正副职之间三个方面：一是党政不分、以党代政的现象还比较普遍，出了问题,责任究竟在党委还是在政府难以界定;二是正副职之间的责任划分不够明确。名义上是"一把手"负责，实际上只追究分管副职的责任，问责制在一些地方成了副职问责制。

第二、以同体问责为主，异体问责相对薄弱。

根据世界各国问责制的实践，问责制既需要同体问责，也需要异体问责，但关键在于异体问责。异体问责是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式，离开异体问责的行政问责制是苍白无力、缺乏持续性的。由于相关法律规定的缺失,我国目前的行政问责,以同体问责为主，主要是由党委和政府来实施行政问责,

4 问责的制度依据主要是党的文件和行政机关的行政法规、规章及其他规范性文件，异体问责相对比较薄弱。虽有罢免制度,也主要是对已有违法犯罪行为的官员才实行等。这些都严重影响了行政问责的效果。

第三、问责范围过于狭窄。

时下的问责实践，一些地方政府似乎更多停留在行政领导体系中，努力贯彻对上级负责、对权力负责的制度化，而在对法律负责、对公众负责、对权利负责的努力上有所欠缺。从我国实施行政问责制以来，追究了一大批行政官员，一些重大事故问责了相应的行政首长。但总的来看，我国的问责范围太小，主要表现为：一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓"小事"却不问责。二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。三是行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。四是问责只是针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。

第四、行政问责制的相关法制不完善。

目前，我国行政问责制的相关法制很不完善。虽然行政问责制适用的法规、条例比较有党的条例、中央和地方政府的法规,但这些规定大多责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中,就不可避免地会出现处罚与责任不

5 相适应的情况，不够科学;问责主体缺乏有效的监督制约机制,行政问责的决定权掌握在行政领导手里，容易受个人好恶和人为因素的影响;责任追究弹性较大,存在畸轻畸重、责罚不相适应的问题。这种缺乏法律保障和制度支撑的行政问责,最终可能导致问责流于形式。

第五，行政问责文化氛围没有形成。

官本位思想的长期存在，使得很多官员思想深处依旧是官主民仆，官贵民贱，官贤民愚，也就造成了官员没有问责的习惯，老百姓因为"畏官""惧官"心理，而缺乏问责的勇气，从而缺少了行政问责任文化的根基与氛围。所以，在我国要追究权力者的责任，行使行政问责制并作出相应的处理，往往遇到各种各样的阻力。这种问责文化的缺失与落后也就阻碍了行政问责制的建设。

第六、行政问责的配套制度难以到位。

推行行政问责制是一项复杂的系统工程,必须依靠各项改革措施的衔接配套,做到整体推进。当前由于配套制度还不完善、不到位,直接影响了行政问责制的顺利贯彻落实。如行政公开程序缺乏制度保障;缺乏科学的干部考核评价机制;被问责的行政主体救济与保障机制不完善等。

三、完善我国行政问责制的对策。

行政问责制在我国刚刚开始，还未真正成熟，因此，必须在实施进程中进一步完善，理论上深入探索。通过完善问责体系和问责制度，进一步健全政府职责体系，建设责任型政府和服务型

6 政府，使十七大提出的"加快行政管理体制改革，完善制约和监督机制"的要求落到实处，以促进政府行为更加规范，责任更加明晰，公信力更加提高。

第一、要明确划分权责界限,厘定官员问责标准。

要合理划分中央政府和地方政府、政府纵向与横向部门之间以及部门内部各岗位之间的职责权限，建立科学的岗位责任制，结合具体的工作部门明确问责范围、对象和条件，用程序来保证问责制的健康发展;对于党政交叉任职的情况,明确政府官员分工的同时,应该公布党委负责人的分工,并接受与政府官员同样的问责和追究;明确正副职之间该问谁的责;确定接受问责的行政机关或其行政人员应该追究何种行政责任。

第二、完善异体问责。

积极推行和构建以人大为主导，司法机关、民主党派、公民团体、新闻媒体、公民等多方有序参与，相互协调的异体问责体系。首先，强化人大的监督制约职能。限制、减少政府官员担任人大代表的比例;完善人大的质询、罢免和引咎辞职制度，强化人大预算监督和审查权。其次，要加强媒体的舆论监督。要增强新闻媒体的独立性，加快保障新闻自由报道的立法，更好地发挥舆论监督作用。再次，要强化民主党派、公民团体和公民个人对政府的监督。建立健全地方政府公共事业管理公众参与机制，发挥其参政议政的职能。最后，加强党内监督，保障党对政府的监督和问责。

第三、拓宽问责范围。

应关注百姓民生问题，突出政府提供公共产品和公共服务的责任，将管理不善、政绩平平、用人失察、决策失误、行政不作为也纳入问责范畴;建立重大(下转第76页)(上接第74页)决策的执行跟踪制度;实行决策效果的评价制度;把对决策、执行、监督各个环节的问责结合起来;问责不能仅仅局限于经济领域的安全事故，对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴;不仅问行政责任，还要问法律责任、政治责任和道德责任。

第四，制定一部统一的行政问责法。

我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律。问责的主要依据是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，有鉴于此，当条件成熟时应制定一个全国性的《行政问责法》，规范问责主体及权力，规范问责客体及职责，规定问责事由，厘定问责标准，规定问责程序，主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等，做到问责的制度化、程序化、规范化。只有制定一部全国统一的《行政问责法》，才能摆脱现有问责模式的缺陷，由人治型问责过渡到法治型问责。

第五，深化我国行政问责制的文化建设。

行政人员要将"以人为本"作为施政理念,全心全意为人民服务，要对人民负责、强调民众参与;要积极履行责任和严格追究

8 责任相结合，提高政府机关及全社会的行政问责意识;要重新审视权与法、与民、与责的关系，消除权大于法、权力只对上级负责、只热衷于权力而漠视责任等障碍。