政府非税收入管理的国际经验及启示

2022-12-17

1 引言

非税收入, 一般来说, 是指除了税收以外的, 由各级政府和相关机关单位及授权的社会组织所收取的财政资金, 其主要用途是为了满足社会公众需要。目前, 中国非税收入管理存在着一些问题, 如征管主体不明确、收费混乱名目繁多、资金管理不到位、政府统筹调剂乏力、相关法规不健全等。需要加大管理力度, 并借鉴国际成功经验, 把中国非税收入纳入规范健康发展的轨道。

2 非税收入的一般状况和基本要求

2.1 非税收入的来源渠道及其构成

不同国家的国情不同, 非税收入项目的侧重点和来源也大不一样, 以美国为例, 各级联邦政府的所有的非税收入中, 分为预算内非税收入和预算外非税收入两大类[1]。预算内非税收入主要来自于一些服务性的规费收入、如许可经营的日常收入、违章没收及罚款收入、相互赠与收入等;预算外的非税收入, 主要来自于财产性收入, 如土地、矿产和能源以及房屋铺面等的租金收入、商品专营收入、存款利息收入等[2]。非预算的财产性收入占非税收入大部分。

2.2 非税收入的规模大小及税赋比重

每个国家经济基础和发展水平有差异, 政府非税收入的规模大小也有差异, 国际通常是用一个国家财政年度内的非税收入相对额来表示。非税收入的相对额是非税收入占财政收入或国民收入的比重, 因为经济处于发展波动中, 因此用相对额指标比较借鉴更为科学。目前, 欧美等发达国家中央政府非税收入一般仅占财政收入的10%以下, 国内各级地方非税收入一般占本级政府财政收入的20%左右[3], 并且有继续下降的趋势。而相对于发达国家, 发展中国家非税收入占中央财政收入的比重很多一般都超过了20%。因为, 一个国家经济发展快, 经济规模相对就大, 税收收入自然就会多, 就不需要政府开征过多的收费项目来筹集资金, 非税收入相对就少。

2.3 非税收入管理的共性要求

非税收入无论是发达国家还是发展中国家, 在日常管理上具有一些共性的要求:一是非税收入通过法律规定一般都纳入财政预算规范管理。即便是某项收费规定了使用方向, 同样是统一资金使用, 确保了资金的使用效率, 严格按预算执行。二是管理程序民主化体现公开透明。每开征一个收费项目, 都要广泛征求意见、召开听证会等方式公开征求意见, 邀请缴费人参与论证。所有的项目都公开明示, 接受公民和社会的监督。三是管理过程法制化渗透无处不在。从每个项目是否收费、收费的依据是什么、收费多少的确定, 再到每笔非税收入怎么使用, 使用到哪里, 都具有严格明确的法律程序来保障实施。

3 国外经验对中国加强非税收入管理的启示

3.1 增强预算外资金的法制化管理力度

中国预算外资金主要构成部分的行政事业性收费 (基金) , 其性质是财政资金, 所有权归国家, 而不是部门和单位的自有资金。因此, 财政部门加强对预算资金的管理顺理成章。强化预算外资金管理, 加强对预算外资金的管理, 加快立法进程, 增加执法力度, 并严格规范预算外资金的收支活动和行为。把收费和基金纳入财政预算内管理, 既肯定和保留了“费”不同于“税”的形式, 又规范了对“费”的管理, 并增强了管理的科学性。

3.2 统一政策和健全制度, 实行规范化管理

所有的非税收入, 国家应实行统一的财政政策, 在统一的财政制度内, 对不同的收支采取有区别的管理办法, 单独用事业会计预算反映社会公益性服务事业的收费和支出[4]。人们对预算外资金的管理也要实行统一政策制度与区别管理的原则, 即对所有未纳入财政预算的预算外资金要纳入统一的财政专户管理, 并实行统一的财务管理制度、统一的会计核算制度、统一的预决算和报表制度, 在此基础上根据预算外资金不同的来源渠道, 对预算外资金采取不同的管理方式, 如专户管理和统计汇总管理方式。

3.3 切实调整支出结构, 压缩消费性支出

其非税收入基本用于发展公益事业, 而就云南省目前情况看, 行政事业性收费 (基金) 中人头费开支过高过滥, 迫使政府必须采取坚决果断的措施, 切实调整支出结构, 压缩消费性支出, 使有限的资金更多地用于事业发展和建设。为此, 财政部门已制定有关的支出定额, 并严格执行定额标准, 切实合理调整支出结构。

3.4 减少中间环节, 降低收费成本, 提高财政资金的使用效益

在减少取消各种明目收费项目的同时, 还要下决心减少或取消中间环节的各种过高手续费和管理费等, 避免财政性资金在中间环节变为消费性资金, 同时, 减少资金中间划转手续。例如对委托征收的收费 (基金) 由代征部门划转中间环节再缴入财政专户的办法, 可改为由代征部门收取后直接缴入财政专户。所有纳入政府预算管理的社会公益性服务事业收费和支出, 都要公开规范的实行收支一条线管理[5]。