高校校规失范问题研究

2022-09-10

1 高校校规失范的表现

1.1 不完善的章程。

我国《教育法》第26条规定, 设立学校必须具备的首要条件就是要“有组织结构和章程”, 《高等教育法》第2 7条规定“申请设立高等学校应当向审批机关提交章程等材料”, 第2 8条规定“高等学校的章程应当规定学校名称、校址、办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利义务、章程修改程序和其他必须由章程规定的事项。”可见大学章程是上承国家法律、教育法规, 下启大学具体规章制度的中转站, 是大学的“宪法”, 但同时也因其过于原则, 是抽象的、高度概括性的规范, 而得不到应有的重视, 到目前为止, 我国有大学章程的高校并不多, 即使有章程的高校, 在其章程中对学校的一些重大问题也未给予明确的规定, 章程的缺位和不完善为高校法律纠纷的发生埋下了隐患。

1.2 与上位法冲突

在各高校林林总总、各具特色的校规中有一些是违法规定, 较为常见的是关于罚款的规定, 例如某高校在《关于学生宿舍管理办法 (试行) 》中规定:学校对损坏宿舍设备严重者, 除要求照价赔偿外可给予罚款或者纪律处分;对使用电炉、加热器、电热器、电热杯、电熨斗和其它电热设备者, 可没收电具或者给予罚款;对私自留宿亲友者, 可每天罚款4~10元。根据我国《行政处罚法》的规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”, 罚款是行政处罚的一种, 没有相关法律法规授权学校可以行使罚款的行为, 学校就无权对学生罚款。还有一类较为常见的就是惩罚不合比例的条款, 例如某高校在《学生行为道德规范条例》草案中规定, 禁止大学生在校内牵手、搂腰、拥抱、接吻以及女生穿低胸露背装等, 否则将以扣分的形式对违例学生进行处罚, 凡扣满30分者将被勒令退学。事实上, 按照《普通高等学校管理规定》第27条的规定, 应予退学的六种情形中, 并不包括在校内牵手、搂腰、拥抱、接吻以及女生穿低胸露背装应予处罚的规定。

1.3 正当程序原则落实不到位。

学校管理中的各环节由于缺乏符合法治精神的程序规范及应有的保证制约机制而出现脱节和不衔接, 致使学生合法的请求权、正当的选择权、合理的知情权等都难以得到保障和维护, “程序瑕疵”是高校诉讼中反映出来的普遍问题, 也是高校败诉的重要原因。如在田永案中, 学校除了编印和签发了“期末考试工作简报”、“学生学籍变动”通知外, 其关于给予当事人退学的决定并未送达至当事人, 也未给予当事人答辩和申诉的机会, 侵犯了学生的正当权利。

2 高校校规失范的主要原因

2.1“特别权力关系”理论对我国的影响

“特别权力关系”是指人基于特别原因, 即法律的直接规定, 或自主同意, 服从于国家或公共团体的特别支配权这样一种关系。行政法的鼻祖Otto Mayer认为, 特别权力关系是一种特殊公权力的行使, 排除依法行政、法律保留的原则的适用, 可以在没有具体法律依据的情况下限制相对人的自由, 干涉其权利, 且对于权力之内容不得作为争讼的对象。特别权力关系有以下几种类型:公法上的勤务关系, 如国家公务员与国家之关系, 公法上的营造物利用关系, 如国立或公立学校与学生之关系、监狱与服刑人员的关系;公法上的特别监督关系, 如国家对私立学校的监督关系, 基于社团之关系, 如各种职业公会与其会员之间的关系。我国现行法中虽然没有特别权力关系的概念, 但具有特别权力关系特征的管理关系却在公法内实际存在, 在《行政法》、《行政诉讼法》、《教育法》中都将学校与学生之间的关系视为一种内部关系, 从而将学校与学生之间产生的纠纷排除在行政诉讼之外。这样, 一方面司法竭力回避着对高校行政纠纷的介入, 另一方面高校也以特别权力关系为由自由裁量着与学生之间的纠纷, 在这个司法权力的真空地带, 高校的工作环节达不到法治的标准。随着社会法律意识、公民法律意识的增强, 大学已不再可能成为逃避法治的“围城”, 如果遵循原来的大学完全自治的观念, 任由大学成为国家法律所不及的真空地带, 显然是不符合法治国家的要求的。

2.2 现代法治理念在高校深入不够

虽然通过加强高教立法、完善救济制度等举措, 高教法治在我国已初步确立, 但距真正高教法治的实现, 特别是在增强高校管理工作者法治观念方面还需做出更多的努力。目前许多的高校法律纠纷并不是简单地由于管理者违反现行法律规定造成的, 更深层次的原因是由于管理工作者缺乏法治观念引起的, 所以高校管理工作的价值导向, 必须从主要着眼于管理和维护教育秩序转向对法治、对维护人的权益的重视。

3 完善高校校规的理路

3.1 建设大学章程

制定和实施大学章程, 是高等教育现代化发展的必然要求。大学章程不仅是学校具体管理制度的根据, 也是衡量学校是否依法办学的主要依据。只有使学校的决策和工作方式转变到以大学章程为依托的轨道上来, 才能避免长官意志、以言代法、以罚代法的现象, 使大学在法律、法规、规章赋予的权力范围内履行法定的责任和义务。

3.2 加强行政规制, 及时清理校规。

国家教育行政主管部门作为国家设立的主管教育行政事务的国家行政机关, 负有领导和监督教育事业发展的职能, 也因此享有对高等学校的监督权, 包括对学校制定的规章进行审查, 这种来自教育行政机关的监督也是世界范围内通行的规范学校规章制定权的主要方式。这种监督按照时间的前后, 可以进一步分为规章生效前的审查和规章生效后的审查。对于章程和重要的规章, 需要得到教育机关的批准, 批准是其章程和重要的规章生效的条件之一。对于章程和重要的规章以外的规章需按照其具体调整对象和效力来确定层级制的报备系统。教育机关对于违反法律法规的规章可以要求学校撤销或者直接进行修正。除了有行政机关的监督之外, 学校还应能动地及时清理校规, 将清理工作作为制度性、长期性的工作来抓, 对内容不适当的应及时修改;对因上位法修改而导致原规定无效的应予以撤销;对超过适用期的应予以废止, 以保持校规的活力。

3.3 注入现代法治理念

3.3.1 更新管理理念

在我国逐步走向法治国家的今天, 能否实现对人的正当权益的维护和保障是衡量高校管理工作好坏与成败的重要标准, 保障和维护正当、合理的个体权益, 是现代法治精神的核心内容。以此为指引, 在高校的规章制度建设方面, 必须确立学生的权利主体地位, 制定建立尊重学生的学校制度、校规校纪。在高校管理工作中坚持法治精神, 贯彻以人为本的理念, 需要完善的规则制度设计以形成必要的法律秩序, 更需要在日常的工作中注重培育管理者的法治观念, 保障学生权益。保障学生权益, 不仅包括对教育法中规定的学生作为受教育者所享有的权利的保护, 还包括对作为一个公民所享有的宪法赋予的基本权利的保护。

3.3.2 在校纪校规制定的过程中应引入正当程序原则

正当程序原则由英国的古老自然正义发展而来, 其基本涵义是指行政机关做出影响执行相对人的权益的行为, 必须遵循正当法律程序, 包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据和理由、听取相对人的陈述、申辩, 事后为相对人提供相应的救济途径等。正当程序原则要求高校制定校规时应遵循公开、公平、公正的原则, 校规制定前应进行听证程序, 向有关部门、教职工特别是广大学生征求意见, 审议通过的校规应在全校范围内公布;在行使管理权时, 做出处罚决定前应充分调查, 保障学生享有申诉和答辩的机会, 有完善的送达制度等, 避免管理运行的无序性、偶然性和随意性, 保障管理行为的合法性和高效性。