非政府组织的发展现状

非政府组织的发展现状（精选6篇）

篇1：非政府组织的发展现状

毕业论文

题 目 关于非政府组织以及非营利组织的现

状及管理

专业

学生姓名张莎 准考证号 指导教师

二○一一年十月

目 录

内容摘要

关键词

一、非政府组织、非营利组织基本内容

（一）概念

（二）非政府组织的特点与职能

（三）非营利组织的特点与职能

二、非政府组织、非营利组织的现状

（一）非政府组织、非营利组织在我国的发展

（二）非政府组织、非营利组织的现实问题研究

二、非政府组织、非营利组织的管理

（一）非政府组织的管理

（二）非营利组织的管理 结束语 参考文献

内容摘要：本文对非政府组织以及非盈利组织的现状和管理进行了简单研究，在不同方向上区别对待非政府组织和非盈利组织的异同，有针对性的对现今两个组织存在的问题进行了客观的探讨，以期促进对非政府、非营利组织的学术研究。关键词：非政府组织非营利组织职能现状管理

关于非政府组织以及非营利组织的现

状及管理

一、非政府组织、非营利组织基本内容

非政府组织以及非营利组织尽管在一定范围内有着极其相似的职能和特点，但严格上在侧重点不同情况下，二者又有略微区别，尤其在我国这种社会主义国家里区别更为明显。在进一步深层次研究这两种组织之前，我们先要明确非政府组织和非营利组织的基本情况。

（一）概念

非政府组织（Non-Governmental Organizations，简称NGO）在国际上通常由《非政府组织法的立法原则》一书中对其有以下解释:“非政府组织指在特定法律系统下，不被视为政府部门一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非燕利公司或其他法人，且其不以盈利为目的。即使如有赚取任何利润，也不可以将此利润分配。工会、商会、政党、利润共享额合作社或教会均不属于非政府组织。

非营利组织（Non-Profit Organization，简称NPO）这一概念最早源自于西方的语境，但目前即使在西方它也并非是一个具有明确内涵与外延的术语，从而导致其存在一定的模糊性。如果严格按照目前最受认同的美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的“结构运作定义”，认为只有符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性五个特性的组织，才可被视为非营利组织。

相对于国际上主流的定义，基于我国独特的社会主义和政治制度，对NGO和NPO的对待上也与国际有区别。在中国，官方一般将非政府组织称其为“民

间组织”，相对应于国际上的非政府组织，民间组织这一称呼是具有中国文化特色的。之所以称其为民间组织，是因为我国的这类组织不同于西方国家的非政府组织，并不是完全意义上的非政府组织。例如，很多这类组织与政府有着千丝万缕的联系，而有的组织实际上在从事着一些营利活动。可以说“民间组织”一词是与中国的文化和制度向适应的概念。对于这一类组织的范围，学界并没有统一的定义，国内学者王名将其定义为:不以营利为目的、主要开展公益性或互益性活动、独立于政党体系之外的正式的社会组织。同样，中国并不存在典型意义上的非营利组织。但是鉴于在我国现实中确实存在为数众多的在行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织，这些组织虽不完全具备非营利组织上述的五个特性，但它们在性质、功能、组织特性等方而与非营利组织极为相近，或者其发展逐渐趋向于非营利组织。因此学者们大多更倾向于从中国实际以及推动和促进中国非营利组织发展的角度出发，不将非营利组织的范围限定得过于严格。比如康晓光主张，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，就可被称为非营利组织。王名等人认为非营利组织是指在政府部门和以营利为目的的企业(市场部门)之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。

总而言之，在我国，非政府组织并非严格无政府色彩，非营利组织并非严格不能有任何形式的营利，在我国，这两种组织界限并不很明确，只是各自主要侧重点偏向不同，因而会在社会不同情况下灵活地贡献自己的力量。

（二）非政府组织的特点与职能

从上面已阐述的概念，我们知道在我国，NGO与NPO既然在概念上只是

侧重点不同，那同样，二者在特点与职能上肯定也有一定的相似性。

非政府组织可以认为它是指那些非政府的、非赢利的、自愿组成的致力于公益事业的社会组织。非政府组织是国家权力与社会权力互动的产物。它的主要特点可以总结为：

1、志愿性 非政府组织的组成和成员往往是基于有着共同的志趣、信念和目标的人们之间的联系和结合之上的，并为这些共同的志趣、信念和目标而自觉自愿地开展活动和行为。

2、自组织性 非政府组织的组织程度一般来说虽然不及政府组织和企业组织那样严密，其活动和行为也相对比较自由，但仍然有其自组织性，而且其组成和成立往往也都要经过一定程序，有自己的活动规则（准则）、行为规范或章程。

3、独立性 既然是非政府组织，那么其运转肯定不能由权力机构主导，不是宗教、政党、宗族组织。虽然可以有政府民政部的共同协调管理，但其核心是强调无政府性、无宗教性的。正因如此，非政府组织才能不易受利益驱动的影响和长官意志的支配，便于解决一些特定的社会问题。

4、自治性 非政府组织具有平等、自治和自主地开展活动的特点，是在法律法规以及自身的规则和品行约束范围内自立、自助和自主地存在和发展，这就尤其要求其行为的自律性，从而在本组织、本行业内充分地发挥自我监督、自我管理的作用和功能。

5、公益性 非政府组织活动的宗旨是为社会提供公益性服务，不以赢利为目的，主要体现为所从事事业和服务的社会价值或社会效益，所致力于解决的往往是被主流社会组织体制（企业-市场体制和政府-国家体制）所罔顾或所顾不及的一些重大或重要的社会问题。但是我们认为，这并不排除某些非政府组织可以兼具有偿服务性，即一些非政府组织在向社会提供公益服务的前提下，可以收取一定费用，依照政策、法律、法规和价值规律得到合理的报酬，以体现服务的社会需求性并便于自我发展。

6、专业性或专门性 非政府组织以自己特有的人力、物力、财力和智力（包括专业知识和技能）等条件来为社会或特定领域的人们提供服务，其与服务对象之间的关系，是服务与被服务的关系，而不是管理与被管理的关系，主要凭借这种专业或专门优势来获得社会和民众的支持和信任。

基于以上特点，结合我国社会现状及政治制度，我国非政府组织的职能大体可有以下六点：

1、非政府组织可以代表民众直接参与公共管理,推动政治民主化,促进行政伦理建设的发展。非政府组织在一定程度上表示民意，其公开宣称的使命和价值观，是公益性的，代表人民的利益。非政府组织的存在可以推动政治民主化的进程，完善行政伦理的发展。

2、非政府组织可以弥补政府提供公共产品的不足，实现社会公平和公正，促进社会伦理的发展。

3、国家和政府在制定公共政策时，总是以主流民众、以大多数人的利益为出发点，覆盖面有限。事实上，任何政策都不可能代表所有人的利益，覆盖社会的各个层面，有时某项政策的出台会损害到少数人的利益，特别是某些弱势群体和社会边缘性群体的利益。非政府组织就是关注这些群体，为他们的利益服务，从而促进社会公平。

4、非政府组织可以弥补市场的不足,促进经济伦理的发展。市场的利润原则、功利原则，又极易诱发拜金主义、利己主义和极端个人主义，导致的经济腐败、贫富不均、社会不公、经济秩序混乱等社会问题，一方面要靠国家的政策和法律法规来调整和治理，另一方面也需要依靠非政府组织在经济生活中的特殊功能和作用来解决。非政府组织可以利用其多样化的手段和灵活的机制，以市场为向导,合理利用人才、技术、信息等各种资源，为民众和市场提供多样化的服务，以弥补市场的不足，促进经济伦理的发展。

非政府组织的公益性、志愿性和非营利性，可以培养其成员良好的个体美德，促进公民道德的发展和提高。

5、公益性、志愿性和非营利性是非政府组织的重要伦理基础。这些伦理属性决定了非政府组织成员的活动是以公共利益为宗旨的,是一种高尚的道德行为。非政府组织的这种道德优先性,在组织内部形成了良好的道德关系和浓厚的道德氛围。这种良好的组织环境和道德氛围可以培养人们的社会责任感、人道主义、关爱他人和牺牲奉献的美德,有助于道德人格的发展和完善。

6、在社会结构并不十分完善的今天，社会各个团体的相互交流有时单方面依靠政府是完全不行的。在处理各个团体的交集点处，非政府组织担任着不可替代的角色。一方面可以成为政府的最佳搭档，一官一民，共同应付某些复杂事件；另一方面，非政府组织也可以成为政府与民间，国家与国家之间的缓冲地段，用通俗语言形容，就是充当“和事佬”的角色。

（三）非营利组织的特点与职能

关于非营利组织的定义，较为流行的是美国约翰-霍普金斯大学莱斯特 · 萨拉蒙(Lester Salamon)教授提出的所谓五特征法，即将具有以下5个特

征的组织界定为非营利组织：(1)组织性；(2)非政府性；(3)非营利性；(4)自治性；(5)志愿性。这一定义被用于萨拉蒙教授主持的对全球42个国家非营利组织开展的国际比较研究项目，后来常为人们所引用。在这一定义的5个特性中，非政府性和非营利性被公认为是非营利组织的基本特征，组织性被视为一个不言而喻的前提，但对非营利组织的其他特征，有人针对不同国家、地区的情况提出了修正。日本的重富真一提出结合亚洲国家的国情，可将上述定义修正为如下6个条件：(1)非政府性；(2)非营利性；(3)自发性；(4)持续性/形式性；(5)利他性；(6)慈善性。综上所述，可见非营利组织与非政府组织特点在很大程度上相一致，上述的非政府组织特点是可以直接来描述非营利组织的。区别就在于在非政府性和慈善性（非营利性）这一特点上，二者各有不同程度上的偏重，在职能上，非营利组织也有着上述非政府组织第2~5等同样职能，这里要介绍的是非营利组织不同于非政府组织的另外功能：

1、非营利组织有一个重要的社会功能就是动员社会资源。它集中表现在两个方面:一方面,通过各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款和吸纳各种社会捐赠,从而动员社会的慈善捐赠资源;另一方面,发动来自社会各个方面的志愿者参与到各种慈善公益活动或互助共益活动中,从而动员社会的志愿服务资源。

2、非营利组织可以为社会提供公益服务。非营利组织提供公益服务的功能主要有三:首先,非营利组织将其动员的社会资源,按照组织的公益宗旨和理念并遵循对社会所作出的承诺,用于开展各种形式的公益性的社会服务。其次,非营利组织应对各种社会问题,通过提供服务拓展公共空间,维护并增进社会公共利益。再次,非营利组织通过接受政府委托或参与政府采购,加入政府公共服务体系,拓展公共服务的空间并提高其效率,同时形成与政府公共服务之间助力互补、合作互动、共同发展的关系。

二、非政府组织、非营利组织的现状

正规非政府组织与非营利组织在我国已有半个多世纪的历史，到现阶段已愈发成熟和多样化，已逐渐成为不可忽视的组织形式。针对NGO和NPO的现状，我们就其发展过程以及现今遇到的困难两个角度进行研究。

（一）非政府组织、非营利组织在我国的发展

 非政府组织在中国的发展

在我国,最早出现纯民间组织的地方在改革开放之后的农村,第一批NGO是由农民自发组织起来的自上而下的技术服务型的农村专业技术协会(包括技术研究会)。例如: 1980年四川省郫县成立的养蜂协会、1980年广东省恩平县牛江镇成立的杂优稻研究会。到了80年代中后期以后,在政府和中国科协的扶持和推动下,农村专业技术协会得到了迅速发展,在城市,中国NGO的发展始于1984年中国经济体制改革的重心由农村转向城市的时候。据统计,从1984年开始,中国城市的NGO进入快速发展期。

中国社科院社会学所对浙江萧山市的一项调查表明:“1984年起社团发展进入高峰,到1987年四年间共成立新社团44个,比前5年的15个大大增加。它开始突破科技领域,向经济、文艺和体育方面发展”。可见,城市经济体制的改革、单位制度的弱化为中国城市NGO的发展提供了必要条件与良好环境。在这种情况下,到了1989年全国性非政府组织剧增至1 600个,地方性非政府组织达到20多万个;1997年,全国县级以上的非政府组织已达到18万多个,其中县级非政府组织21 404个,全国性非政府组织1 848个;1999年,全国各种形式的民间非企业单位总数已达到70多万个。在活动领域方面,他们已遍及各行各业,行业性、专业性、联合性、学术性门类齐全;在作用和影响力方面,它们在参与社会微观管理、提高公共产品的供给效率、扩大就业渠道、完善社会保障机制、减轻政府机构改革中人员分流的压力、满足社会多样化需求等方面起到了非常重要的作用,有效缓解了政府的巨大工作压力,弥补了政府作为单一公共产品提供者的不足,对改善政府的运行机制、提高政府工作效率起到了重要作用,已成为社会生活中一支不可忽视的重要力量。 非营利组织在中国的发展

我国非营利组织自20世纪90年代中期以来得到了迅速的发展，包括社会团体、事业单位、民办非企业单位和未登记的民间组织。截至2001年底，民政部登记的全国各类社会团体12.9万个，重新登记确认的民办非企业单位8.2万家。当前，我国非营利组织活跃在转型时期我国的社会经济生活各个方面，发挥着日趋重要的作用，其发展特点主要表现在以下几个方面：

1、组织数量大大增加。进入21世纪之后，随着政府改革的进一步深化和市

场经济的逐步完善，政治民主建设和公众参与程度加快，同时伴随着互联网、移动通信技术等的突飞猛进极大地增加了公众对社会服务的需求，我国非营利组织在此背景下呈现日渐活跃和强劲的发展势头。

2、组织类型多样化。80年代以前，我国主要只有高度行政化的工青妇、文联、工商联、科协等九大团体。而目前根据国家统计数据我国的全国性社会团体覆盖了以下14个领域工商服务、科技研究、教育、卫生、社会服务、文化、体育、生态环境、法律、宗教、农业及农业发展、职业及从业组织、国际及其他涉外组织。其中以教育、社会服务、农业及农村发展居多。

（二）非政府组织、非营利组织的现实问题研究

不难看出，非政府组织、非营利组织的发展在经济改革的大背景下发展十分迅速，在为社会服务上作出的贡献十分巨大，但不可否认的是我国非政府组织、非营利组织现今仍然面临着诸多困难  非政府组织存在的问题

中国非政府组织得到的发展是不容否定的，但是要想让他们更好地发展，适应当代国内国际形势，我们还要看到其中存在的诸多问题。

1、政策法律支持不够。一定程度上可以说，中国非政府组织是改革开放的 产物，而中国经济改革的速度是明显快于政治改革的。这就导致中国目前非政府组织快速发展，但是政策法规却不完善的情况，这样的情况必然限制非政府组织的正常发展。我国虽然颁布实施了《社会团体登记管理条例》《公益事业捐赠法》等相关法律，但是这些法律规范对非政府组织的限制太多，现行法规注重对非政府组织的登记管理，而登记注册的门槛又很高，这就使很多组织长期处于“非法”游离状态，得不到相应的待遇。由于门槛过高，一部分组织难以在民政部门注册，只能在工商部门登记成民办非企业单位，而这种注册方式使得组织在纳税方面不能享受优惠，很多相关工作也难以开展。

2、非政府组织自身存在的问题。主要体现在：一者，人员老化、人才不足、人员流动太快严重制约非政府组织的发展。二者，组织结构制度不完善，组织的资金管理不透明，这一方面大大降低了非政府组织的运作效率，一方面也大大降低了社会对非政府组织的支持，容易引发社会对非政府组织能力的怀疑。三者，组织之间缺乏竞争与必要的合作，这也不利于非政府组织的进一步健康发展。

3、社会支持力度不够。每个组织都会与社会力量去的合作，但是多数组织 得到的社会力量援助不够。这些不足主要表现在社会捐助不足、志愿者招募不足、社会认可度不足等方面。从社会捐助的角度看，大多数组织的项目开支除了基金会支持外，社会力量的援助显得较为薄弱。而社会上的捐赠者大多为受教育程度较高的公民，普通市民对于非政府组织开展活动的重视程度有待提高。

4、宣传力度不够。众多非政府组织开展了许多相关项目，但是社会公众知 道的却很少，宣传的不足也限制了社会对非政府组织的了解。可以说在信息化时代，宣传是NGO生存的一条重要途径，合理利用媒体舆论的力量对NGO 的发展是相当重要的。

 非营利组织存在的问题

调查显示，41.4％的非营利组织认为资金缺乏是他们面临的首要问题，其他 相关的重要问题依次是：缺乏活动场所和办公设施(11.7％)，缺乏人才(9.9％)，政府支持力度不够(8.5％)，组织内部管理问题(7.5％)等。

具体来说，当前中国非营利组织存在的主要问题集中在以下四个方面：

1、资源不足。相当一部分非营利组织资金严重不足，无法开展正常的活动，其中有不少组织处在名存实亡的“休眠状态”；也有一些组织为了维持生存发展，在通过各种渠道开展与其自身业务不相干的经营性活动或者违法活动。在人力资源方面，绝大多数受到政府支持的自上而下的非营利组织中，基本的工作人员几乎都来自政府机构，其中有许多是从第一线退下来的离退休人员；很多自下而上的非营利组织则没有或几乎没有固定的人才渠道，定员和编制极为有限，主要依靠志愿者开展活动，这导致了普遍存在的制度不健全、管理不科学、家长制等问题。

2，能力不足。资金、人才等资源不足之所以制约组织的发展，除了受到社会经济发展水平、制度环境与社会文化方面的限制之外，更重要的原因在于非营利组织自身的能力不足。这里所说的能力是综合来看的，包括一个组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力等。中国内外无数成功的经验表明，优秀的领导人是非营利组织发展中至关重要的一个条件，但我国现行组织人事制度限制了优秀人才进入非营利组织，使得其中难以产生具有企业家精

神的优秀的领导人。

3、缺乏自治。从前述非营利组织的特征属性看，无论非政府性、非营利性，还是自治性、志愿性或组织性，在中国的非营利组织身上都表现得不鲜明。究其原因，最根本的还在于缺乏自治。中国有相当一部分非营利组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构所直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。这些组织，不仅其主要的资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。即使民间自发建立的非营利组织，由于要挂靠在业务主管单位上，也会受到政府各方面的限制和干涉。这种状态随着政府改革的进一步深入，不仅束缚了自身的手脚，也严重束缚了政府的手脚。

4、发展不平衡。这表现在：中国非营利组织的发展在区域之间、城乡之间和不同领域之间，呈现巨大的差距。就区域不平衡来说，不仅东西相比西部发展严重不足，沿海和内地相比内地发展严重不足，而且同为东部和沿海，区域之间非营利组织的发展也有很大差距；就城乡不平衡来说，城市、特别是特大城市非营利组织发展得较快，开展的活动较为集中，社会对非营利组织的认知和公信度也较高，但是在中小城镇特别是广大的农村地区，除了扶贫开发的少数外来的非营利组织之外，真正当地的非营利组织很少，社会对这些组织的关注和支持也很少；就不同领域之间的不平衡来说，非营利组织在那些相对说来政策宽松、易于得到资源而进入门槛较低的领域已经开始出现低水平重复的现象，但那些存在大量社会问题、迫切需要公民参与的领域，包括一些重要的公共政策领域，如失业与就业、社会保障、劳工权益保护、国际区域冲突和外交等领域，却因种种原因极少有非营利组织进入。这对于非营利组织整体部门的发展无疑是一个很大的欠缺。

以上简要概括了中国非政府组织、非营利组织发展中存在的主要问题。这些问题并不是孤立的，在这些问题的背后，是处在转型时期的整个中国社会。可以说，中国非政府组织、非营利组织发展中出现的问题实际上是社会结构变迁和体制改革未成熟的结果，反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变，需要各方面共同努力改善，将为社会服务做的尽善尽美。

三、非政府组织、非营利组织的管理

“一旦在某种自然环境中出现了人，出现了人类活动，出现了人类与外界的关系，也就随之而产生了反映这种关系的主体和客体的范畴。”任何体制的运行都需要明确地管理主体，管理主体在管理体制中间居于核心的地位。管理主体最重要的特征是其具有能动性。管理主体一方面根据社会状况的变化，发挥自主性能力，改善运作机制，保证其管理职能的有效发挥。另外一方面，管理主体本身也可能置于更宏观的结构中，因而从这个方向来看，管理主体本身的变化又存在消极被动的一面。下面我们就非政府组织以及非营利组织的管理进行简单研究探讨。

（一）非政府组织的管理

我国现行的非政府组织管理实行的是双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对非政府组织的监督管理职能。在这种体制下，各级民政系统的登记管理机关在法律上是统一归口对非政府组织进行监督管理的政府职能部门，其相应的职能通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确。但是在统一归口的同时，相关法规还规定：与非政府组织业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位，作为非政府组织的业务主管单位行使监督管理职能。双重管理体制从其所创立的角度而言，主要是强化有关部门对非政府组织的监管力度；同时，在非政府组织的准入上，又多了层限制。总体来看，这样一种管理体制应该说是符合当时社会发展情况的，而这样的双重管理从非政府组织的外部监督机制而言，应该说更具有监督力度。然而实际情况却恰恰相反，尤其是随着社会转型的加快，社会对非政府组织的诉求也在增加，双重管理体制不仅渐渐的丧失了其监督的功效，甚至在某种程度上限制了非政府组织的独立性发展。我国的非政府组织在发展中遇到许多困难与阻力，其根本原因在于社会转型中旧的管理体制还不容易摆脱，只有大胆改革管理体制，才能从根本上改善目前我国非政府组织发展的状况。

一、以非政府组织的科学分类为前提，实施非政府组织的分类监管。由于 现行的登记管理体制，现行法规和相关政策的有效范围只限于合法登记的非政府组织。事实上还有大量未登记注册的社会组织，此类组织由于不能纳入现有法规和政策范围内而都被视为非法组织，换句话说，对于此类组织缺乏有效的法律法

规和管理政策。然而，要使法律法规和管理政策覆盖这类社会组织并进行有效的监管，就必须对社会组织进行科学分类，改革原来的“双重管理”为分类管理。

二、完善非政府组织的立法。针对不同类型的社会组织，制定不同的法规和相应的制度框架，从而采取不同的监管政策，这首先需要在现有法律法规基础上进一步完善社会组织的立法。首先，在宪法层面，我国公民具有结社自由等多项权利，因此，关于社会组织的法律法规以及政策等都要从宪法提出的这一根本原则出发，尊重并体现宪法。另外，关于非营利组织立法的国际经验也表明，一般来说，只要不关涉税收优惠和筹款等事项，不登记注册的非营利组织也受到国家法律保护。从我国现实情况和国际角度来说，改革双重管理体制为“准一元管理体制”，降低准入标准，简化登记程序，实行备案、登记“双轨制”，保护公民结社的基本权利，将更多社会组织纳入法律范围进行监管，是可行选择。

三、完善非政府组织的行政监管体制。现行社会组织双重管理体制是控制取向型管理。随着社会组织法律框架的完善，社会组织的行政监管体制也要逐步完善。首先，在对社会组织的认识和定位上，政府要改变目前消极型的行政控制体制，在承认并肯定社会组织的存在及其不可替代的重要作用的基础上，逐步构建分类监管和行为控制的新型管理体制。其次，在社会组织的登记审批上，逐步确立“备案登记、法人登记和公益法人登记”三级准入制度；再次，在社会组织的监管和自律上，建立统一协调、相对集权的行政监管体制，取消非政府组织的业务主管部门，将非政府组织统一归口于民政部门管理，建立起全国性的社会组织监管体系。

四、发展公益服务类非政府组织，建立新型公共服务体系。政府应努力将非政府组织发展纳入国家经济社会发展的总体规划和整体目标中，努力构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的公共服务运作机制。由政府依法划定空间，政府公平选择对象，政府主动提供资源，政府有效引导方向。政府主动确立可以由社会提供的公共服务空间，把非政府组织推向前台并为其创造各种合作条件，使非政府组织与政府形成有效的功能互补机制，构建起新型公共服务体系。

 非营利组织的管理

非营利组织所取得的成功在很大程度上应归功于良好的管理。在人们对非 营利组织是否需要管理这个问题还存有疑虑之时，德鲁克的著作就像迷雾中的 灯塔，为非营利组织的管理者指明了方向。1978年德鲁克在《非营利组织的管 理工作》一文中提出:“非营利组织还仅仅是一个新近出现的现象，但我们确实 认为，非营利组织需要管理。”其中，志愿者是非营利组织最主要的一个表现，因为志愿者是非营利组织重要的人力资源，在和平年代，志愿服务在帮助弱者、消除贫困、保护环境、维护社会秩序和世界和平等方面做出了巨大努力，在沟通政府与民众的关系、弥补政府和市场的缺失等方面等也发挥了重要的“第三只手”的作用。因此，这里以具象化的志愿者管理的研究来代表抽象化的非营利组织的研究。

我国志愿者管理现状我国志愿者管理现状我国志愿者管理现状我国志愿者管理现状。改革开放以后，我国最早的志愿者来自联合国志愿人员组织。当时联合国志愿人员组织派遣了包括地理、环境、卫生、计算机和语言等领域的志愿者来中国工作。后来国外的其他组织也陆续派遣志愿者到中国来。20世纪80年代后期，我国最早的志愿者产生于社区服务的层次上，并逐步建立起社区志愿者组织，90年代初期，另一支志愿者队伍在共青团系统中形成，并出现了全国性的青年志愿者组织。其中，广东是我国内地青年志愿者组织的发源地之一，较早地将“学雷锋、做好事”与志愿者组织“自由、灵活、人性化、国际化”的理念相结合，创造了我国志愿者组织发展史上四个“全国第一”。即全国第一条志愿服务热线电话、第一个正式登记注册的志愿服务团体、第一个地方性法规《广东省青年志愿服务条例》、第一个地方性公募志愿者事业发展基金会。当前，在中央精神的指引和2008年奥运会的推动下。我国的志愿服务事业迅猛发展。首先是打造了一批如西部志愿者、研究生支教团、扶贫接力、环境保护、海外志愿者、红十字志愿者、应急救援志愿者、亚运志愿者、奥运志愿者等精品项目，既发挥传统志愿服务项目的优势，又与时俱进，不断开拓志愿服务项目的新领域。其次，为适应志愿服务事业不断发展的需要，已有商务部、团中央和中国红十字会以及山东、福建、河南、黑龙江、吉林、宁夏、湖北、浙江、北京、天津等18个省市制定了志愿服务的条例、规定、办法，还有多个省市正准备对志愿服务进行立法或将志愿服务立法纳入2008年立法计划。再次，对志愿者组织的研究也如火

如荼地开展。

（四）结束语

在社会日益发展的今天，社会结构日益成熟，社会团体日益增多，社会事件日益复杂，这也就预示着NGO和NPO在社会和谐运行中将会有越来越重要的地位，我们一方面要加大对这种公益组织的研究力度，同时也要以一个公民的身份支持它们的发展，为和谐社会做出应有的贡献。

参考文献

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[9] 许雪梅：《非营利组织管理:组织视角的探讨》，2005年9月。[10] 范明林：《对中国非，赢利、非政府组织的一种透视》，《华东理工大学学报》，2001年第3期。

篇2：非政府组织的发展现状

当前，中国非政府组织已逐步进入大发展的历史时期。一方面是国内非政府组织大量涌现，另一方面则是境外非政府组织大举涌入，二者相互交织，共同促进。对此，需要正确认识并引导其健康发展。

非政府组织：在中国进入大发展时期

（一）非政府组织产生的必然性及大发展的特定历史条件。非政府组织或

非营利组织以民间性、非营利性、公益性、自愿性与组织性为特征，与政府及企业相比有其独特优势，它最初产生于１９世纪中叶的西方资本主义国家。人类社会与政治经济条件发展到一定阶段，由于仅靠政府与企业所无法解决的社会问题大量涌现，所以非政府组织就应运而生，它是时代的产物，是推动公民社会发展为相对独立于国家与市场之外的第三部门。当今非政府组织的大发展则是以政治民主化、经济市场化、社会现代化、全球化为特定背景。

自２０世纪９０年代开始至今的全球化阶段中，非政府组织蓬勃发展：一是各国产业结构与社会形态发生重大转变，政府改革与私有化导致非政府组织大发展；二是发展中国家非政府组织开始成为重要力量；三是发达国家非政府组织大量介入国际事务。至此，以非政府组织为代表的公民社会出现了欲与国家、市场“三分天下有其一”的发展势头。美国约翰·霍普金斯大学萨拉蒙教授通过对３５个代表型国家长期跟踪研究指出，到２０世纪９０年代末期，这３５国的非政府组织部门支出总和构成了全球第７大经济体，达１．３万亿美元。而发达国家更是普遍存在庞大的非政府组织部门，其经济规模平均占各国ＧＤＰ４．５％，雇佣人员占非农业人口５％、服务业人口１０％、政府公共部门就业人口２７％。有学者指出，非政府组织在当代世界的蓬勃发展，其“具有的社会和政治意义有可能同１７世纪民族国家的崛起相媲美”。

研究证明，当一国人均国内生产总值处于１０００到３０００美元之间时，由于社会经济与政治条件开始具备，社会土壤与政策环境有利于非政府组织的发展，该国非政府组织将因此出现爆炸式增长。１０００到３０００美元阶段既是一国“黄金发展期”，也是其“矛盾凸显期”。而不少国家的成功经验则是在此期间普遍重视对非政府组织的培育与管理，发挥其独特作用，从而有效疏缓社会矛盾与保持社会稳定。

(二）中国非政府组织大发展的条件已初步具备。经过长达２７年的经济持续高增长，中国综合国力大幅增强，人民生活水平显著提高。２００４年，国内生产总值（ＧＤＰ）达１３．６５万亿元，财政收入２．６３万亿元，进出口贸易总额１．１５万亿美元，城镇居民人均可支配收入９４２２元，农村居民人均纯收入２９３６元。２００３年，中国电话普及率为每百人４２．１６部，其中手机普及率为每百人２１．０２部，出国旅游人数高达２０００万。中国现有１亿网民，位居世界第二。中国加入世界贸易组织已届三年，并从２００５年开始进入“后过渡期”。

在此大改革、大开放、高增长的时代背景下，中国原来工人、农民阶级与知识分子阶层的“两个阶级、一个阶层”简单社会结构现已被新的复杂结构所取代。社会阶层结构的深刻变化，导致中国原先高度集中统一的利益格局不复存在，各阶层之间利益日趋多元化与分化重组，各自需要不同的利益代言人，以非政府组织为首、政府与企业之外的第三部门与公民社会开始在中国形成。

大致上，中国非政府组织发展经历了四个阶段：１、从１９４９年到１９６６年的初始发展期；２、从１９６６年到１９７８年的停滞期；３、从１９７８年到１９９５年，因改革开放导致社会团体大量涌现；４、从１９９５年中国举办世妇会至今，中国非政府组织自主性有所增强，整体能力和社会影响日益扩大，数量激增。

尤其重要的是，从２００４年起，中国社会发展开始进入到人均ＧＤＰ１０００－３０００美元的关键历史时期，非政府组织爆炸式大发展的经济社会条件已经满足。

(三）中国非政府组织开始进入大发展时期。据民政部２００４年统计，１９８９年中国非政府组织只有４４４６个，而截止到２００３年年底，中国民政部门共登记各类非政府组织２６．６６万个，年均增长３４％；其中社会团体与基金会合计１４．２万个，基金会１３００多家；民办非企１２．４万个，年均增长２３％。如把卫生、教育类民办非企纳入登记范围，则中国民办非企总量最少应在３０万至４０万家；外国商会１５个。另据国内专家学者的研究，中国各类非政府组织实际数目约３００万家，其中经民政部门登记注册的仅２６万多；经工商部门注册的２０万－３０万；城市社区公益性民间组织１０万－２０万；农村各类非政府组织２００万左右，包括合法注册的专业技术协会、公益性组织与农村互助组织三种。除民政部门注册的外，其他几类非政府组织又被形象地称作“草根组织”。而造成民政部与学者统计数据相差悬殊的原因，主要是中国现行法律规定的非政府组织登记门槛过高，致使大量

非政府组织处于游离状态，数量庞大，难以监督管理。另外，在中国加入世贸组织后，大批国外非政府组织纷纷涌入，仅注册在案的就有５００多家，另有逾千家外国商会和行业协会进入中国。

尽管如此，但与国外相比，中国非政府组织数量偏少、质量较低、活力不强、作用发挥不明显，总体上仍处于发展初级阶段。如中国每万人拥有非政府组织数量仅２．１个，不仅远少于发达国家，而且与一些发展中国家相比也差距较大。

另外，中国境内各种非政府组织种类繁多、良莠不齐，一方面本土非政府组织大量涌现，另一方面国外非政府组织大举涌入，加之相关体制陈旧、管理不善、问题长期积累，致使非政府组织大发展给中国经济社会政治稳定乃至国家安全带来一系列冲击与挑战。

非政府组织：给中国带来一系列挑战

非政府组织大发展是中国改革开放、市场经济与民主法制建设的必然产物，非政府组织在中国全面建设小康、构建和谐社会中可起很大积极作用，如有助于解决中国转型期面临的一系列紧迫而严重的社会问题，包括缓解就业压力等；有助于协调各方利益与维护社会稳定；有助于开展社会互助、发展公益事业、分担政府忧愁；特别是能够以此提高群众公民意识与政治觉悟，培养自主与独立精神，有助于中国政治民主化与政治文明建设。但由于中国已开始进入人均ＧＤＰ１０００－３０００美元的非政府组织大发展期，加之非政府组织兼具两重性，如对其管理不善、处置不当，则会给中国带来一系列严重后果。

（一）非政府组织本身是双刃剑，其消极影响不可低估。冷战结束以来，西方国家并未放弃冷战思维，一方面强调西方民主、人权等意识形态与价值观，一方面以军事干涉与政治渗透追求霸权、推行强权政治。例如，《２００４－２００５年度美国支持人权和民主的记录》就公然声称：“美国支持人权与民主的政策以最终铲除暴政为目标。美国以促进民主为对外政策的基石。美国政策以增进自由为目标。美国促进民主与人权的政策来源于美国的理念和美国的国家利益。美国奉行这项政策是因为这么做是正确的，也因为这项政策有助于消除可导致不公正、恐怖主义、暴力及动荡的恐惧、仇恨及不平等状态。为了实施美国促进人权与民主的战略，美国广泛采取外交、信息和经济手段，促进各项对外政策目标的实现。美国官员与全球各国政府、多边机构、国际组织、非政府组织和有关个人进行合作，鼓励改善人权和向民主过渡。”为此，美国等西方国家普遍利用非政府组织，通过对外援助与推广民主，从事干涉他国内政、制造**乃至颠覆所在国政权的活动。中国对此不可不防。

（二）中国国情复杂，传统包袱重，非政府组织大发展有可能加剧这一情形。中国是尚未完全统一的多民族国家，人口已经超过１３亿，各地经济发展水平不

一、自然条件与文化差异都很大。在中国，任何微小的问题如果乘上１３亿都将变成天大的问题。如果对非政府组织放任不管，滥用结社自由，任其泛滥成灾，势必严重削弱中国党和政府权威，导致民族凝聚力丧失，社会陷入动荡，国家四分五裂。特别是在中国人均ＧＤＰ已跨入１０００美元门槛，正向３０００美元挺进，面临非政府组织大发展的紧要关头，非政府组织的发展很容易失控。

总之，当前中国已进入非政府组织大发展的历史阶段，非政府组织将在中国政治经济生活扮演越来越重要的角色。如中国对其管理利用得当，则可起到四两拨千斤的功效；而如处理不好乃至失控，则会给中国经济建设与社会稳定造成难以估量的恶果。

非政府组织：在中国应如何进行管理

我们应在思想上高度重视非政府组织大发展问题，将其置于加强党和政府执政能力建设、维护国家安全的战略高度，妥善处理政府、企业、非政府组织三者关系。

（一）明确管理非政府组织的指导思想与基本原则。首先，应正确认识非政府组织现象，坚持一分为二与两点论，不应将其一味视为洪水猛兽。应看到非政府组织大发展的世界趋势与时代潮流，应认识到它是中国改革开放、民主法制建设与公民社会发展的必然产物。其次，对非政府组织应顺势而为，因势利导，促使非政府组织成为中国建设和谐社会与保障战略机遇期的积极因素。再次，非政府组织属于公共管理科学范畴，应在多学科结合基础上，充分运用公共管理的专业知识与专业手段加以研究解决。第四，方法上坚持古为今用与洋为中用。批判继承中国古代治国理政思想，弘扬传统文化中的中和哲学与中庸之道；结合中国国情，对国外先进经验认真学习借鉴，消化利用。

（二）加快相应法制建设，对非政府组织依法管理。应尽快填补法律盲区，统一健全相关法律体系，大力改善非政府组织的法律与政策环境，同时防止行政部门借立法强化本部门权力。改变长期以来对非政府组织“重登记、轻管理”，“重行政管理、轻依法管理”的局面。

（三）分门别类、区别对待，属人管辖与属地管辖相结合，利用、合作与防范、打击相结合。首先，对中国境内非政府组织加以科学分类，包括法律地位、活动领域、本土境外等标准。对本土非政府组织采取属人管辖，对在中国境内活动的国外非政府组织采取属地管辖。其次，善于利用国内外非政府组织及其资源，发挥其独特优势。利用其资金、技术、管理、智力，与之合作共处，共同致力于中国经济发展、环境保护、社会保障、文化建设。再次，认真吸取独联体国家的教训，严防西方国家通过政治类非政府组织对中国进行渗透破坏。第四，在国际多边外交领域，应与国际非政府组织增加交往，以进一步改善中国对外形象，维护中国家利益。

篇3：非政府组织的发展现状

一、转型时期我国民间非政府组织的现状

改革开放以后, 我国民间非政府组织获得发展机遇并迅速步入诸多领域, 成为社会发展不可或缺的重要力量。民间非政府组织作为平衡政府与市场之间的重要力量, 其地位与作用正在日益凸显。但是, 总的来看, 由于经济、政治、社会等多方面的原因, 我国的民间非政府组织的发展水平仍然较低, 不但与发达国家相比存在较大的差距, 而且也跟不上我国经济社会发展的形势。

(一) 角色定位不明确

目前, 我国的民间非政府组织在角色定位方面十分模糊, 甚至错位。这种错位主要表现为, 一是背离了社会团体非营利性的基本特征, 为个人或小集体谋取经济利益, 实际上变成了经济组织;二是过多参与政治, 或者因政治需要而建立, 被当成了政治组织。

(二) 政府监管不到位

在我国, 由于对民间非政府组织的设立采取双重的管理体制, 使民间非政府组织在通过登记注册成为合法组织之前, 必须先找到一个党政部门作为其主管单位, 同时必须具有一定的资金条件, 另外, 登记注册的手续复杂、程序严格, 这就使得很大一部分民间非政府组织因达不到要求而不能登记在册, 使其游离于体制之外, 无法形成有效的监管。同时, 由于某些民间非政府组织的独立性较差, 有政府公权力的介入, 无异于自己监督自己, 从而导致对民间非政府组织监管的力度大大减弱, 不能真正起到监督的作用, 使监督流于形式。

(三) 管理机制不健全

民间非政府组织来自社会, 服务于社会, 这是民间非政府组织本质的特征。所以, 建立完善民间非政府组织的运行机制、激励机制、考评机制、典型引路机制、群众参与机制等是非常必要的。而目前, 我国一些民间非政府组织由于机构设置时间不长, 工作人员资历浅, 协调部门多, 层次多、环节多, 这些都属于薄弱环节。

(四) 法律体系不完善

虽然我国民间非政府组织管理法律体系的建设已取得可喜的成就, 但是法律体系仍不健全。主要表现在, 一是立法工作滞后于民间非政府组织的发展, 有关民间非政府组织的法规还不完善、还存在不少问题。二是我国民间非政府组织立法的层次和质量不高, 一些具有法律效力的条例之内容侧重于登记程序, 不仅与其他法规衔接性差, 而且在具体问题上缺乏可操作性。

二、转型时期我国民间非政府组织的作用

改革开放以后, 我国民间非政府组织获得发展机遇并迅速步入诸多领域, 成为社会发展不可或缺的重要力量。民间非政府组织作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带, 在密切党群、政群关系, 推动社会主义政治文明、物质文明和精神文明建设等方面都发挥了重要作用。

(一) 促进了政府职能转变

民间非政府组织行使了政府赋予的部分微观和行业协调管理的职能, 较好地发挥了行业指导、服务、自律、协调、监督等作用, 不仅维护了市场秩序, 推动了社会公平竞争, 而且为政府机构改革和职能转变创造了条件, 发挥了不可忽视的作用。

(二) 推进了区域经济发展

民间非政府组织集中了一批专家学者、专业技术人员和管理人才, 他们充分发挥自身优势, 热情投身我国城市建设和社会事业, 奉献聪明才智, 建功立业, 造福社会, 促进了区域经济的发展, 丰富了群众物质文化生活, 已成为了构建和谐社会、建设经济强国的一支生力军。

(三) 拓宽了国际交流领域

我国民间非政府组织, 如慈善总会、残疾人基金会、红十字协会等, 可以充分发挥其自身优势, 在政府的指导下, 积极开展国际交往, 开辟国际合作渠道, 增进国际间交流, 引进资金、技术和管理经验, 推动了改革开放进程, 在一些国际事务中发挥了不容忽视的作用。

(四) 践行了为民解困宗旨

民间非政府组织不以营利为目的, 热心公益事业, 继承和发扬中华民族传统美德。通过组织募捐、成立志愿者队伍等, 开展扶贫济困, 救弱助残, 奉献爱心等活动, 传递党和政府对人民群众的关怀, 对落实以民为本、为民解困的民政宗旨起到了不可替代的作用。

(五) 奠定了民主政治基础

民间非政府组织凭借组织自律, 约束组织成员的行为, 协助国家维护法律尊严和社会秩序。通过监督政府权力的行使, 公共政策的制定, 有效保护公民的合法权益。对促进社会公平、公正起到了不可低估的民主监督作用。

三、对策与建议

改革开放以来, 我国民间非政府组织虽然有了很大发展, 但是, 从总体看来其作用尚未充分发挥;同时, 民间非政府组织在发展过程中也存在良莠参杂、管理与自律机制不健全等问题。因此, 必须坚持培育发展和管理监督并重, 完善培育扶持和依法管理社会组织的政策。

(一) 角色定位

民间非政府组织是市场的产物, 是特定群体利益的代表, 非政府组织要有危机意识, 应明确组织的生命之源是公众的信任和支持, 将自己定位于服务角色, 服务对象是广大社会公众。非政府组织应把视角投向社会, 投向公众, 及时、敏感地分析公众的要求, 并尽最大可能地满足这些要求或是将公众的要求向有关部门反映。组织成员是基于对宗旨和使命的认同参与组织, 不应仅仅将组织作为谋生的手段或追逐利益的手段。

(二) 转变政府职能

在现代公共治理的框架下, 政府通过积极稳妥地发展民间非政府组织, 逐步把一些传统意义的社会管理职能以多种形式下放给民间非政府组织承担。特别是在社会福利领域或社区层面, 政府不方便或没有足够精力和财力做的, 由贴近市民、自发组织的民间非政府组织来承担, 其效率更高, 同时有助于形成良好的社会风尚, 增强社会的凝聚力。

(三) 创新管理体制

目前, 我国处在社会转型时期, 因此, 必须尽快理顺民间非政府组织与政府, 社会之间的关系。通过建立公开公平公正的民间非政府组织评估机制和与之相配套的信息披露制度、失信惩罚制度、政府资源扶优政策、评价分级, 实现科学管理, 引导民间非政府组织朝正确的方向健康发展, 提高民间非政府组织的社会公信力, 形成较为完善的政府管理、社会监督和民间非政府组织自律相结合的多元调控格局。

(四) 完善法律体系

对民间非政府组织依法管理。应尽快填补法律盲区, 统一健全相关法律体系, 大力改善民间非政府组织的法律与政策环境, 同时防止行政部门借立法强化本部门权力。改变长期以来对民间非政府组织“重登记、轻管理”, “重行政管理、轻依法管理”的局面。

总之, 在当代社会转型过程中, 我国民间非政府组织在促进社会良性运行和发展、推动公民社会形成和社会调控目标实现中正发挥着无可替代的特殊社会功能。但是, 我们也应理性地分析和看待具有公益性、福利性的民间非政府组织的作用和局限性, 需要多种整合形式对我国社会成员和群体进行有效整合, 以适应我国经济社会发展的需要。

参考文献

[1]于淑清.我国非政府组织发展存在的问题原因分析[J].生产力研究, 2009 (18) .

[2]何群.我国非政府组织发展研究[J].现代商贸工业, 2010 (9) .

[3]杜英歌.中国非政府组织登记管理制度存在的问题及对策[J].大连海事大学学报, 2011 (1) .

篇4：浅析我国非政府组织的发展现状

关键词：非政府组织；市场经济；社会转型；发展

中图分类号：D638 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）26-0008-02

经过改革开放多年的努力，我国已基本建立社会主义市场经济体制，社会经济蓬勃发展。在经济全球化的大背景下，我国改革也进入到以调整重大利益关系为主要任务的攻坚阶段，社会经济转型也正处在关键时期。作为现代社会结构主要支柱的非政府组织理应责无旁贷地承担起历史赋予的重要使命。

一、我国非政府组织的发展

非政府组织，英文全称是Non-Governmental Organizat-

ion(简称NGO)，或Non-Profitable Orga-nization(简称NPO)，也叫Third Sector(第三部门)，是指具有组织性、非政党性、民间性、非营利性、志愿性、自治性的致力于公益事业的社会中介组织，是介于政府组织与经济组织之外的非政治组织形态。

以改革促发展，是我国经济转型时期非政府组织发展的重要特点。改革开放以来，我国的非政府组织迅速得到发展。在数量上，呈几何数增长。据统计，20世纪50年代全国性非政府组织只有44个，60年代也不到100个，地方性非政府组织大约在6 000个左右。到了1989年，全国性非政府组织剧增至1 600个，地方性非政府组织达到20多万个。而到1997年，全国县级以上的非政府组织即达到18万多个，其中省级非政府组织21 404个，全国性非政府组织1 848个。据估计，到1999年，全国各种形式的民间非企业单位总数可达到70多万个；在活动领域方面，已遍及各行各业，行业性、专业性、联合性、学术性门类齐全；在作用和影响方面，也已成为社会生活中一支不可忽视的重要力量。

二、发展非政府组织的意义

作为社会领域最为重要的组织形式，非政府组织承载着许多的社会功能，无论是在政治、经济、文化领域还是国际交往过程中，它都发挥了积极的作用。美国知名学者赛拉蒙这样评价非政府组织，他说：“历史将证明，它对20世纪晚期的意义，也许如同民族国家的兴起对19世纪晚期意义一样重大。”

非政府组织的出现和发展在政治领域的积极作用较为突出，它在一定意义上促进了现代政府制度的改革，也必将促进民主政治的不断发展和完善。政府主要职能是行政，但因某些客观原因，政府还包揽了大量的社会和经济管理的职能，这种现象在我国计划经济时代尤为突出。现代政府必须是高效的政府，有所为的政府，必须做好从“全能政府”向“小政府，大社会”的转变，把企业的事务交给企业，把社会管理的事务交给社会，切实为政府“减负”。在现代社会中，民主政治的理念和价值观是在组织自治、自由结社中不断培育和发展的，而非政府的出现和发展恰好迎合了民主政治发展的这一需要，公民在组织活动过程中直接或间接的参与公共社会管理，并通过各种方式对政府的行政决策、管理和实施等进行监督，有意或无意地促进了民主政治的发展和进步。

非政府组织出现和发展的积极作用还表现在经济领域。相比计划经济，市场经济更加强调主体利益的多元化和市场功能的分化，单靠政府一己之力难以应对市场的瞬息万变。西方国家的发展经验告诉我们，市场经济必须有完善的市场中介组织作为支撑，否则，市场经济的运行就存在风险。作为政府和市场沟通的桥梁，非政府组织对培育和完善市场发挥着不可替代的作用，它一方面为各类市场主体提供专业性服务，确保市场交易在法律政策和行业规则下进行，降低交易风险；另一方面它对市场主体进行监督，加强行业间的交流和协作，避免恶性竞争、无序竞争，进而维护市场主体的长远利益和整体利益。

非政府组织在社会领域也发挥着积极的作用。它在扶贫、救灾、环境保护、应对突发事件、提高公民素质等方面也发挥着不可替代的作用。在人类社会发展中，我们不可避免地会面对洪灾、地震、泥石流等突发的自然灾害，非政府组织不仅积极组织人力物力投入抗险救灾，另一方面还积极进行组织宣传，凝聚更多的社会力量援助受灾地区。

三、我国非政府组织的发展原因

1.政治环境

政府职能转变的过程，为非政府组织的发展提供了空间。政府和非政府组织的关系由原来的行政依赖关系、隶属关系、上下级行政隶属关系逐渐变为伙伴关系、协商关系、平等的合作关系。改革开放后，我国政治生活也发生了深刻变革，国家重心从政治斗争开始转向经济建设，政治环境相对宽松，同时，国家大力倡导基层民主建设，人们行使民主权利的意识观念不断增强，人们都愿意参与各类社团组织。政治生活民主化为非政府组织的发展提供了宽松的氛围。

2.经济环境

改革开放前，我国一直实行计划经济，政府作为整个社会的主导力量，大包大揽，对社会生活实行全面干预，根本不适宜以自治性为主要特点的非政府组织产生和发展。在市场经济形成以后，政府职能发生了根本性改变，政府从微观管理行政命令转为宏观调控政策引导，并逐步退出市场。这样，在政府与企业之间，客观地产生了一个“中间地带”，而这个“中间地带”正是社会团体辅助政府和企业优化资源配置。它必须一方面考虑经济支持，同时又要剔除营利的目的，这就是非政府组织。

3.法制环境

法制环境是影响我国非政府组织发展的最为重要的因素之一。我国非政府组织之所以在短短几十年内得到如此快的发展是因为具有良好的法律保障。改革开放后，我国围绕社团管理加强立法，并初步形成体系，包括《基金会管理办法》（1988）、《社会团体登记管理条例》（1989）、《外国商会管理暂行规定》（1989）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《公益事业捐赠法》(1999年)。同时，一大批相关的部门规章、地方性法规也呼之欲出。这些法律法规为推动改革开放后中国非政府组织的发展起到了巨大的推动作用。

4.社会环境

一般而言，非政府组织有两个主要职能，一是以专业知识为社会提供服务，通常这种服务是公益性服务，二是以本组织设立的宗旨为指向，服务自身团体，然而这两种职能不是自然而然实现的，它需要依附于一定的国家机构即行政机关。政府负责制定并维护市场规则，并依靠财政及税收等为社会提供一定的公共产品。因此，我国非政府组织之所以得到如此快速的发展还有一个很重要的因素那就是我国政府提供了良好的社会环境。

5.国际环境的影响

随着国际社会交往的频繁，非政府组织的全球化也在一定程度上推动了我国非政府组织的发展。西方国家非政府组织起步比较早，发展相对成熟，这为我国非政府组织的设立和运作提供了可供借鉴的经验和教训。另外，西方许多非政府组织也相继在我国设立分部或者办事处同我国非政府组织展开交流和合作，给我国非政府组织提供了许多有意义的管理经验和发展经验。

四、我国非政府组织发展面临的困境

1.组织体制不健全，管理水平低下

一般而言，非政府组织是一种组织形式灵活，内部关系更趋民主的组织形式。它以本团体的宗旨为使命，以信念作为支持，因此，非政府组织一方面会努力降低提供产品或服务的成本，另一方面会努力提高服务质量。但是，从我国目前的实际情况来看，我国非政府组织内部管理比较松散，服务水平还相对比较低下，群众满意度也不是很高。

2.资金供给不足，不少组织偏离公益性轨道

据不完全统计，我国非政府组织相当大的资金来源于政府提供的财政补贴及财政拨款，占非政府组织资金的一半左右，其他部分的资金也和政府支付有着千丝万缕的联系。因为资金紧张，经费太少，许多组织到了难以维持日常运转的地步。非政府组织属于社会中介组织，也就是介于政府和企业之间的各种社会团体、非营利性组织。组织背离非政府性及公共性准则，内部出现贪污，对外欺诈民众。目前我国非政府组织存在的一个突出的问题是，少数个人或小集体以非政府组织为幌子从事营利性活动。把非政府组织当做赚钱的工具。

3.法律体系不健全，法制化程度低

尽管经过几十年的努力，我国非政府组织管理法律体系已初具雏形，但还不健全，在今后相当一段时间内势必会阻碍非政府组织的健康发展。这种局限性突出的表现在两个方面：一方面是相对于我国民间组织的异军突起，而我国民间组织的立法却开展缓慢，立法滞后于社会的实际需要，同时，另一方面是我国非政府组织的立法层次和质量不高，不少立法之间存在着冲突。

4.非政府组织的公民基础薄弱

在计划经济条件下，非政府组织被完全行政化为政府或半政府性质。所以，公民的非政府组织意识并不是十分强烈，对非政府组织缺乏足够的认识。计划经济所造成的单位人现象，至今仍存在。而非国营企事业单位往往不注重组织员工参与公民社会的活动，所以这些单位的员工甚至完全远离公民社会的公益事务。农村社区在党委和村民委员会工作比较薄弱的情况下甚至根本不存在公民社会的影子，非政府组织在那里成了空白。

5.我国非政府组织的国际化程度不高

国际性和全球化已成为当今非政府组织的一个时代特征。越来越多的非政府组织开始关注国际性的社会事务，比如，在全球性或区域性问题上，我们通常会看到各类非政府组织出现。但相比其他国家或区域，我国非政府组织的国际化程度还不高，这集中体现在我国非政府组织国际影响力还相对比较弱，同其他国家或地区的非政府组织开展的合作还十分有限，在国际舞台上缺乏主动性。

参考文献：

[1]张莉,风笑天.转型时期我国第三部门的兴起及其社会功能[J].社会科学，2000，（9）.

[2]王绍光.多元与统一第三部门国际比较研究[M].杭州:浙江人民出版社，1999.

篇5：非政府组织在中国的现状及挑战

（一）非政府组织本身是双刃剑，其消极影响不可低估。冷战结束以来，西方国家并未放弃冷战思维，一方面强调西方民主、人权等意识形态与价值观，一方面以军事干涉与政治渗透追求霸权、推行强权政治。例如，《2004－2005年度美国支持人权和民主的记录》就公然声称：“美国支持人权与民主的政策以最终铲除暴政为目标。美国以促进民主为对外政策的基石。美国政策以增进自由为目标。美国促进民主与人权的政策来源于美国的理念和美国的国家利益。美国奉行这项政策是因为这么做是正确的，也因为这项政策有助于消除可导致不公正、恐怖主义、暴力及动荡的恐惧、仇恨及不平等状态。为了实施美国促进人权与民主的战略，美国广泛采取外交、信息和经济手段，促进各项对外政策目标的实现。美国官员与全球各国政府、多边机构、国际组织、非政府组织和有关个人进行合作，鼓励改善人权和向民主过渡。”为此，美国等西方国家普遍利用非政府组织，通过对外援助与推广民主，从事干涉他国内政、制造**乃至颠覆所在国政权的活动。中国对此不可不防。

（二）中国国情复杂，传统包袱重，非政府组织大发展有可能加剧这一情形。中国是尚未完全统一的多民族国家，人口已经超过13亿，各地经济发展水平不一、自然条件与文化差异都很大。在中国，任何微小的问题如果乘上13亿都将变成天大的问题。如果对非政府组织放任不管，滥用结社自由，任其泛滥成灾，势必严重削弱中国党和政府权威，导致民族凝聚力丧失，社会陷入动荡，国家四分五裂。特别是在中国人均GDP已跨入1000美元门槛，正向3000美元挺进，面临非政府组织大发展的紧要关头，非政府组织的发展很容易失控。

总之，当前中国已进入非政府组织大发展的历史阶段，非政府组织将在中国政治经济生活扮演越来越重要的角色。如中国对其管理利用得当，则可起到四两拨千斤的功效；而如处理不好乃至失控，则会给中国经济建设与社会稳定造成难以估量的恶果。

非政府组织：在中国应如何进行管理

我们应在思想上高度重视非政府组织大发展问题，将其置于加强党和政府执政能力建设、维护国家安全的战略高度，妥善处理政府、企业、非政府组织三者关系。

（一）明确管理非政府组织的指导思想与基本原则。首先，应正确认识非政府组织现象，坚持一分为二与两点论，不应将其一味视为洪水猛兽。应看到非政府组织大发展的世界趋势与时代潮流，应认识到它是中国改革开放、民主法制建设与公民社会发展的必然产物。其次，对非政府组织应顺势而为，因势利导，促使非政府组织成为中国建设和谐社会与保障战略机遇期的积极因素。再次，非政府组织属于公共管理科学范畴，应在多学科结合基础上，充分运用公共管理的专业知识与专业手段加以研究解决。第四，方法上坚持古为今用与洋为中用。批判继承中国古代治国理政思想，弘扬传统文化中的中和哲学与中庸之道；结合中国国情，对国外先进经验认真学习借鉴，消化利用。

（二）加快相应法制建设，对非政府组织依法管理。应尽快填补法律盲区，统一健全相关法律体系，大力改善非政府组织的法律与政策环境，同时防止行政部门借立法强化本部门权力。改变长期以来对非政府组织“重登记、轻管理”，“重行政管理、轻依法管理”的局面。

（三）分门别类、区别对待，属人管辖与属地管辖相结合，利用、合作与防范、打击相结合。首先，对中国境内非政府组织加以科学分类，包括法律地位、活动领域、本土境外等标准。对本土非政府组织采取属人管辖，对在中国境内活动的国外非政府组织采取属地管辖。其次，善于利用国内外非政府组织及其资源，发挥其独特优势。利用其资金、技术、管理、智力，与之合作共处，共同致力于中国经济发展、环境保护、社会保障、文化建设。再次，认真吸取独联体国家的教训，严防西方国家通过政治类非政府组织对中国进行渗透破坏。第四，在国际多边外交领域，应与国际非政府组织增加交往，以进一步改善中国对外形象，维护中国家利益。

篇6：非政府组织的发展现状

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非政府组织小额信贷发展回顾

中国小额信贷发端于上世纪90年代初,那时国际上的小额信贷已经蓬勃发展,并以福利派为主流,特别是孟加拉乡村银行模式,得到联合国和世界银行的大力倡导,几乎所有国际援助机构都将小额信贷作为援助项目的内容,这种状况一直持续到2000年后。在这个阶段,国内有关国际合作、扶贫和社科研究机构纷纷利用与国际组织合作,开展了大量小额信贷实验示范项目,并都以建立项目办或社团机构的形式运作小额信贷。据非官方统计,这阶段曾经有300多个小额信贷项目或社团机构。这些项目和机构有着以下相似的特征:有着鲜明的社会发展目标,以扶贫为宗旨;资金来源主要依靠援助资金或公益性捐助;政府主导并提供补贴;多以协会形式建立机构并管理信贷资金;资金规模较小,一般为一、二百万,最多不超过1000万;产权不清;管理人员大多来自政府部门且兼职;大多采用GB模式,即小组贷款方法。

这些项目和机构在中国小额信贷发展历程中起了很大的作用:首先,引进了小额信贷的概念并加以实验示范;其次,在取得初步成功后推动了政府对小额信贷的重视和支持;最后,极大地推动了小额信贷领域的制度创新和体制调整。

2000年以后,国际小额信贷出现商业化潮流,制度派逐渐成为主流,国际援助机构开始退出小额信贷领域,而投资机构开始成为这个领域的主导。这阶段,上述小额信贷项目和机构面临着严重的生存挑战,存在以下困难:第一,由于这些机构都是利用国际合作建立的,带有试点性质,虽然得到政府默许,但并没有金融业务的合法地位;第二,虽然国际组织提供了技术援助,但由于管理人员大部分来自政府部门,缺少经营管理经验,管理水平有限;第三,非政府组织在所有权和治理结构方面存在天然的缺陷,难以保证小额信贷可持续发展;第四,2005年后,国际组织对小额信贷的援助基本断奶,而商业融资无法投资非政府机构,他们缺少后大规模的后续资金支持。由于这些原因,上述小额信贷项目和机构逐渐分化,一部分逐渐消亡,一部分艰难维持。而继续维持的100家左右机构主要由国内几个系统来维系,主要是社科院农发所,商务部交流中心,扶贫基金会和全国妇联。

2005年,有两件重要的事件给了这些非政府小额信贷机构以生的希望:

一是人民银行开始小额贷款公司试点,并明确指出中国小额信贷要走商业可持续发展道路,鼓励非政府小额信贷机构通过专制成为商业可持续的机构。

二是商务部、社科院和全国妇联发起成立中国小额信贷发展促进协会,虽然在注册遇到法律和政策障碍,但得到非政府小额信贷机构和监管部门的支持,以网络形式开始了工作,为会员提供五个领域的服务:政策推动、行业自律、培训和技术支持、信息交流和筹资服务。小额信贷发展网络的成立,给没有身份和地位的非政府组织小额信贷机构提供了一个可以依托的平台,对挽救和维系濒临消亡的非政府组织小额信贷并帮助其发展,起到了极大的促进作用。

2005年以后,非政府组织小额信贷领域出现以下变化趋势:第一,商业化改制成为非政府小额信贷机构发展潮流。社科院、交流中心、扶贫基金会和富平学校等都在考虑在整体上进行商业化专制,并取得了一些进展。第二,非政府组织小额信贷机构资金来源得到扩展。一些国际知名的社会投资机构开始在国内与非政府小额信贷机构合作,投资成立小额贷款公司。但由于政策限制,困难重重,进展缓慢。更多的银行机构尝试向非政府小额信贷机构提供批发资金。批发基金正在酝酿建立,为非政府小额信贷机构开辟了新的资金来源。

非政府组织小额信贷的转型、改造与创新

非政府组织小额信贷机构从建立开始就经受着来自各方面的挑战,发展过程中出现过一些问题。国内最有影响的几家小额信贷管理组织(商务部交流中心、社科院农发所、扶贫基金会等)的基层机构都有倒闭或停滞案例。比较普遍存在的问题是:(1)没有法律地位;(2)缺少资金来源;(3)内部管理问题(包括当地政府因财政困难挪用信贷资金、管理人员或信贷员道德风险造成的贷款损失、管理不严造成贷款无法有效回收、以及最初选择的赤贫户无生产能力,无力偿还等)。

为解决这些问题,各家机构都采取了一系列措施积极拯救和改造小额信贷机构,做法也有相似之处:(1)充分依靠政府行政手段加强对机构的监督和管理,坚决回收被挪用资金;(2)建立统一的管理制度,规范小额信贷机构管理行为,并通过培训提高管理人员水平;(3)采用激励机制,对管理人员和信贷员进行有效奖惩;(4)将社团组织转制为民办非企,明确产权关系,改善治理结构;(5)积极探讨商业化改制,彻底解决治理结构问题,并获得新的资金来源;(6)积极探索小额信贷新的模式和方法,走中国特色的小额信贷道路。

下面仅举两个主要机构的案例。

(一)商务部交流中心对甘肃定西小额信贷机构的拯救、改造与创新

1、定西小额信贷机构的背景

甘肃定西曾经以“陇中苦疾甲天下”而著称于世,是我国早期“三西”扶贫项目的重点区域之一。1996年,作为UNDP“扶贫与可持续发展方案”的一部分,交流中心在定西开展了以雨水集流和小额信贷为主要内容的综合扶贫项目。其中小额信贷资金投入2,753,100元,最高贷款余额达到249万余元。

由于定西县在90年代初曾经执行过人口基金会的扶贫信贷项目,当地政府自信有管理经验,因此基本参照人口基金项目的模式开展小额信贷,项目由扶贫办操作。其管理模式为:依靠乡政府管理信贷发放和回收,贷款期一年,贷款额不超过3000元,每半年回收一次,名义年利息8%,有小组和中心制度,重视社会发展目标。在操作过程中,项目管理机构和乡政府充分利用了信用社的作用,乡级的循环资金存放在信用社,信用社为信贷管理提供出纳服务,贷款甚至以信用社名义发放,信用社为管理机构提供报表。

1999年,原有UNDP扶贫方案基本结束,为了支持48个县小额信贷项目的可持续发展,UNDP和交流中心组织国际、国内专家挑选部分机构进行了机构评估。评估结果认为,在48个县中,没有一个机构可以自负盈亏、可持续发展,但有部分机构具备可持续发展的潜力。在评估基础上,UNDP/CICETE决定继续提供技术支持项目,其中一个项目为“可持续小额信贷扶贫(SMAP)”项目。该项目挑选内蒙赤峰市(3个县)、四川仪陇县、贵州兴仁县和定西县为重点示范区,利用国际成功经验为他们提供密集的技术支持,希望将这四个点培养成真正具备可持续发展能力的小额信贷机构。挑选的依据主要是管理机构的能力、当地政府的支持程度和贷款质量等。

定西县被选为示范点,主要是因为机构评估专家发现了其与信用社合作的特殊性,认为有可能劝说当地信用社参与合作,利用信用社开展小额信贷业务,如果有条件,甚至可以将信用社改造成小额信贷机构,这也许可以成为中国小额信贷发展的一个出路。

2000年,SMAP项目编制完成,2001年初开始启动。2001年11月,SMAP项目办公室对定西县小额信贷管理做了深入细致的调查和财务审计,猛然发现了前期机构评估没有发现的资金挪用、大量拖欠等严重问题。2002年初,SMAP项目召开三方审评会,决定暂停定西县的项目活动,冻结循环资金,要求定西县政府限期解决问题,回收挪用和拖欠的资金。

2、定西县小额信贷曾经存在的问题和解决方法

2001年11月,SMAP办公室对定西县小额信贷进行深入调查和审计后,发现了严重问题:

第一,贷款被挪用现象比较多。根据鲁家沟镇项目办公室提供的资料,2000年9月和2001年1月,镇经营管理站先后两次向小额信贷项目办公室借款30余万元(据说其中部分用于发工资),占该镇全部贷款余额的近1/3,2000年9月,镇农业技术站借款4.4万元。御风乡的信贷资金被挪用13万多元,也占全部贷款资金的近1/3,这些钱大部分用在了乡政府的一般行政开支,诸如买汽油、修汽车等几十个项目,这些借款全是写的白条。

第二,存在对企业和大户的贷款。在调查中发现的最大贷款户是鲁家沟镇私营企业主苏某某,2000年8月30日向镇小额信贷办公室借款14万3千元,用于修建洋芋市场,该市场建设总投资100多万元。在西川示范园区向1户大棚蔬菜户贷款5万元,还有一些其它从事种养业的个体户,借款额均在1万元左右。而这些大户带头拖欠。

第三,人为编造统计数据。鲁家沟镇经营管理站、农业技术推广站和苏成武三家借款大户的借款都是用一些农户的名字顶替的。担心这些大户贷款上报到县项目办会被拒批,镇项目办编造了265农户的假名册上报县项目办公室。另椐介绍,2000年一次贷款实际放给了86户共34.6万元,上报县项目办公室的是139户,50余万元,存在冒名顶替的现象。

第四,贷款拖欠严重。以县项目办收到乡镇项目办上交还款的数据为依据(县项目办的数据与乡项目办向调查组报告的还款额不一致,因为乡项目办收到的还款并没有全部上解县项目办账户,而继续在乡镇运行),到2001年11月初核准的贷款余额238万元,拖欠贷款额181万元,占贷款余额76.1%。另有部分乡2001年9月到期的30万元的贷款中只有10万元按时还款,其余20万元不能按时归还的贷款全部作了重新设置处理,由于这项贷款均已签订了有效合同,没有按拖欠贷款处理。由于时间原因,实地调查没能覆盖所有乡镇,估计隐藏的贷款展期和重置现象是普遍存在的。

造成上述问题的原因是:第一,政府直接操作是造成问题的主要原因;第二,没有严格的管理制度;第三,贷款对象选择不当;第四,信贷资金投放过于分散;第五,缺少必要的信贷管理培训。

基于上述问题,2002年初,SMAP项目三方审评会决定暂停定西县小额信贷项目工作,冻结循环资金,要求定西县政府和项目管理机构尽快治理整顿。会议结束后,各方面采取了一系列措施。

作为项目执行机构,交流中心根据三方审评会的决定,给甘肃省经贸厅和定西县政府发文,措辞严厉地指出定西县小额信贷问题的严重性,并要求定西县政府立即采取措施解决问题。此后,交流中心又多次督促当地政府,并两次派人实地考察和检查工作进展情况。在各方面压力下,定西县也采取了一系列整改措施。

3、定西小额信贷机构的调整情况

1)当地政府和操作人员观念的转变

在定西清收贷款的过程中,交流中心SMAP办公室两次派人实地考察,向当地领导和工作人员深入介绍小额信贷的意义和国内外成功经验,共同分析当地信贷管理的问题和原因。同时,交流中心邀请县项目管理人员参加信贷管理培训班,派项目办实地考察内蒙赤峰市的小额信贷成功经验。2002年11月,SMAP项目安排县项目办负责人参加了赴印度尼西亚的考察学习活动。这些活动帮助他们加强了对小额信贷工作的认识,转变了观念。

2)小额信贷管理机构和管理机制的调整

依托政府操作小额信贷是定西县小额信贷原有问题的主要原因。在交流中心的积极倡导下,当地政府决定调整管理机构和管理机制。第一步是由新成立的乡村发展协会组织替代项目办,之后进一步成立了民办非企机构,将信贷管理工作彻底从政府独立出来。

在当地政府的支持下,“定西县城乡发展协会”注册成立,并于2003年3月召开了第一届会员大会,通过了协会章程,选举产生了第一届理事会,召开了理事会会议。为了保证协会的独立性,理事会成员由交流中心、省经贸厅、县政府、扶贫办和农户代表组成,扶贫办只在协会中占有一席。理事会负责任命主要工作人员,决定重大政策问题,审批工作计划,监督办事机构的日常工作。

机构调整后,定西县小额信贷管理机构出现了明显的行为方式的变化:

在县一级,县委、县政府的主要领导非常开明,基本做到了不干预协会的具体工作;在乡一级,有的乡,如西寨乡的领导也很开明,基本不干涉协会的具体事务,放手让信贷员开展工作。协会管理人员分工合理、职责明确、奖惩分明,内部权力结构相对分散,民主气氛浓厚。造成的实际结果是,机构内部人际关系简单了,人浮于事、扯皮推诿现象没有了,家长制、一言堂没有了,所有人的积极性都被调动起来,四个管理人员团结务实,心往一处想,劲往一处使,都想把项目做好。协会管理人员的思想观念发生了重大变化,以前他们都是政府部门工作人员,认为自己是项目管理者,自己是在给贷款对象提供帮助,在贷款对象面前有一种居高临下的优越感;现在他们把贷款对象看作客户,认为自己和客户处于平等地位,协会的生存和发展靠的是客户的支持,协会的目的是如何为客户提供更好的服务。

城乡发展协会的建立,改善了小额信贷机构的治理和贷款管理。自从协会建立后,信贷绩效极大提高。协会成立后的第2年就实现了收支平衡,并开始盈利。贷款回收率至今始终保持为100%。协会每年聘请北京著名会计公司开展外部审计,包括对贷款台帐和客户进行抽样审查核对,未再发现资金挪用和垒大户等问题。

2006年,协会信贷业务发展迅速,农户贷款需求旺盛,协会资金不足,向交流中心申请追加投资。但UNDP项目已经结束,没有新的援助项目可以获得资金。如果不解决后续资金问题,协会将失信于当地农户,工作人员也会因看不到前途而没有士气,最终无法实现可持续发展的目标。当时小额贷款公司试点政策还没出台,也不可能获得商业投资。协会为筹集资金,曾在工作人员和会员中小额集资,但也是杯水车薪,解决不了问题。于是从2006年开始,交流中心与安定区政府和协会领导可是讨论进一步改制的方案,并最终达成了改制协议。

2007年底,定西市安定区民富鑫荣小额信贷服务中心正式登记注册。协会资产根据改制方案移交到了新机构,协会秘书长调任新机构任总经理。除会计、出纳和信贷员外,协会原有员工都选择留在协会。2008年,交流中心新投入的100万资金也及时到位,并在当年全部投放到农户。

经过10年的不懈努力,定西小额信贷机构正逐步走上可持续发展道路。资产由原来UNDP援助的290万增长到410万;小额信贷业务的市场基本定位,面向广大低收入农户;产品基本成熟,适合当地农户需要;管理团队基本稳定且具有事业心和丰富的经验;信贷管理制度严格,风险得到有效控制,几乎没有坏账;机构实现了自负盈亏,且有积累。定西小额信贷机构如今在国内非政府小额信贷机构中成为较为优秀的代表。2009年,定西民富鑫荣小额信贷服务中心被中国小额信贷发展促进网络推荐到MIX网站,成为挂牌机构。

总结该机构10年来所取得的进展,有几个重要的经验值得说明。第一,交流中心在小额信贷领域长期坚持不懈的努力和坚定的社会目标宗旨保证了该机构能按照正确的方向发展;第二,交流中心专业的且有事业心的管理团队为机构发展提供了强有力的支持;第三,交流中心与地方政府审时度势,及时提出改制方案,让机构能不断与时俱进;第四,甘肃省商务厅和定西市及安定区政府对小额信贷的大力支持,为机构提供了宽松的发展环境;第五,机构负责人的事业心和专业能力,以及信贷员的吃苦耐劳,是机构发展的基本保障。(二)从草根金融到中国特色小额贷款公司——富平学校小额信贷的发展

与交流中心和扶贫基金会依靠国际援助的起点不同,以茅于轼先生为首的富平团队从一开始走的是草根道路。1993年,正当社科院杜晓山教授把孟加拉乡村银行经验引进中国,在河北易县创办中国第一家非政府小额信贷组织的同时,茅于轼先生与一批志同道合者在山西一个偏僻的小山村开展了“村银行”模式的探索。如今,茅于轼先生的团队以富平学校为阵地,与国内企业家合作,成立了北京富平创业投资有限责任公司,并在山西永济县开办了第一家“富平系”小额贷款公司,致力于开拓有中国特色的的小额信贷发展道路。

1、山西临县的“村银行”实验

1993年9月,茅于轼老师在山西临县龙水头村创办了“龙水头扶贫基金”,通过无息或有息出资的办法筹集资金,再通过收息或免息的小额信贷办法借贷给当地农民。其性质相当于现在可以由银监会批准注册的村级资金互助组织,也相当于国际上普遍认可的另一种成功的 “村银行”小额信贷模式。2001年,茅于轼先生在总结龙水头基金会运作经验的基础上,又在湍水头镇另外两个村湍水头和小寨上设立了两个基金会。

这一实验基本取得成功,三个基金会得到了当地村民的拥护和积极参与,并为村民和贫困户提供了所需的金融服务,促进了“村银行”模式在中国的开展,因此得到社会广泛关注。但是,也面临一些问题。首先,2005年之前,这三个基金会都由茅于轼先生亲自督导,由他选定的本村人员负责管理,缺少民主监督,治理结构不合理;其次,在银监会有关村级自己互助组织合法化政策出台前,各村基金会没有信贷业务的法律地位,只能是草根金融或地下金融;第三,基金会很多资金来源于非会员的国内外人士的固定利息投入,有社会集资或吸储之嫌。

2、富平学校的参与和制度化建设

2005年,茅于轼先生的团队将三个基金会实验工作委托给富平学校接管,从而让这一个人色彩强烈的实验项目走上制度化道路。三村基金会的管理做了以下制度调整:第一,基金会的最高管理机构是北京富平学校小额基金管理小组,它由茅于轼等人组成,负责基金会工作的决策,直接领导三村基金会。第二,各村基金会原来的主任单人管理调整为小组管理,每村设主任兼会计一名、出纳一名;三个村还有一名专职的总监督员。第三,规范了各项制度,包括:基金管理人员规章制度,信贷管理制度,财务制度等,甚至有《来客、来访接待规定》。第四,定期召开工作会议。第五,对各村管理人员进行定期统一的培训,内容包括参观考察。调整的结果是巩固了原有的实验项目成果,并为其后续发展提供了更为坚实后盾,让一个非正规的草根金融项目朝可持续方向发展。2007年,在山西临县试点经验基础上,富平学校接管了国际行动计划(ACTION PLAN)在陕西援建的社区基金项目,将实验拓展到临县以外的贫困地区。

3、开办富平创业投资公司,开展社会企业实验

茅于轼先生领导的富平团队虽然在临县成功开展了草根金融的实验,但并没有根本解决他们为之奋斗的“草根金融合法化”的问题。而且,他们的试点项目也因政策和法律障碍很难得到大规模复制和推广。和其他想真正发展小额信贷事业的机构和人士一样,他们也开始采用商业化模式,并希望通过建立小额贷款公司这一有合法身份的组织继续他们的实验。

2009年,富平学校和联想控股等一些社会企业家共同成立了富平创业投资有限责任公司,富平学校占45%股份,是大股东。董事长是茅于轼先生。该公司的理念是在社会监管环境下以社会投资方式开展业务。公司通过在微型金融和社会企业两大领域投资,旨在推动社会创新、消除贫困、实现可持续发展、建设公平和谐社会。公司在山西、四川投资开展小额贷款业务。该公司在发展理念上有两个突出的特点:第一,社会投资理念。即该公司以社会效益为首要目标,不追求高额盈利。股东约定如有利润不分红,且只要求公司在财务上有每年2%～3%(相当于通货膨胀率)的投资回报率就可以。公司收入将主要用在扩大经营规模和人力资源开发上。第二,公司重视农村的整体发展。他们不仅提供扶贫小额信贷,还希望培育当地优秀的微型企业家,通过他们带动社区的共同发展。

2009年的6月,该公司成功地在山西永济注册成立了永济市富平小额贷款公司,注册资本3000万。截至2009年12月31日累计发放贷款1206笔,金额1821.1万元。这是国内是唯一一家将公司总部设在村庄里的小额贷款公司,且单笔金额都在2万以内,是真正面向农民的小额信贷服务。

4、与农村社区组织相结合,走中国特色小额信贷道路

永济富平小额贷款公司沿袭茅于轼老师在临县实验的风格,不照搬别人模式,而是摸着石头过河,走草根道路。表面上看,永济富平似乎没有很所谓规范的商业模式,但实际上已经形成了适合国情和当地情况的小额信贷方法,可以归纳为以下三条:

第一,与当地已有的社区草根组织相结合。富平永济公司从建立伊始就与当地专业合作组织——永济市蒲州果品协会联合。该协会于2004年成立,是中国第一个正式注册的农民协会。协会现在覆盖了35个村,有3000多名会员。协会将种植种类划分为27个,组建了40个专业合作社。各个合作社是独立的,每个合作社都有20余名会员,推选出5名理事。40个合作社又构成一个联合社,40个社长组成联社理事会,理事会把握整体的发展方向,互相监督。这样的协会组织拥有强大的社会动员能力并培育了良好的信用环境,不仅可以降低管理成本,还能有效控制风险,自然成为富平的合作对象。其实,在成立小额贷款公司之前,富平学校就向协会投放了信贷资金,2006年40万,2007年200万,2008年达到400万,并且都正常回收。此外,两家还合作成立了农村社区发展学校,培养农民能力。这些都成为合作的基础。目前,果品协会会长是永济富平公司的董事、副总经理,直接参与了公司的管理。不仅如此,永济富平还充分利用农村熟人社会的特点,招聘当地有威望的农民做信贷员。永济富平公司的策略是与合适的乡村领导人合作,以他们为核心来推动工作,因为这些乡村精英远比外来者了解农民的切实需要。

第二,信贷服务坚持以农户需求为导向,走低端道路。作为具有社会责任的企业,富平永济的信贷服务对象是当地普通农户。其贷款额度为1000～20000元,平均贷款额度为15000元,远远低于其他小额贷款公司。贷款用途灵活开放,只要不是赌博、消费等不合理用途,都可借款。贷款期限也根据农民需要,从3个月到1年期贷款都有。而且,为便于为农民提供服务,公司将总部设在了村庄里,成为真正面向三农的“草根”小额贷款公司。

第三,将小额信贷与农村整体开发相结合。茅于轼先生认为,小额信贷不是万能的,光靠小额信贷解决不了农村发展问题。因此,永济富平在为农户提供小额信贷的同时,也注重培养当地能人和精英,培育微型企业家,希望通过他们带动农村整体发展。

非政府小额信贷组织资金来源的扩展

(一)国外社会投资机构的参与

非政府小额信贷机构要改制成小额信贷公司,面临着很多约束条件,其中最关键的是适当的投资者。如前所述,非政府组织小额信贷在改制过程中都坚持社会发展目标不变,有的还提出社会企业的模式,既不希望投资者追求高额回报,甚至不要分红。但是,目前国内具有社会投资意识和胸怀的企业家毕竟是凤毛麟角,与国内相比,社会投资机构反而是国际小额信贷领域的重要生力军。于是,国内一些非政府小额信贷机构开始寄托于国际社会投资机构的参与。而国外投资机构也看好中国的市场,试图涉足。这成为国内非政府小额信贷组织与境外投资机构合作的契机。但是,这种合作因政策限制而困难重重。比如孟加拉乡村信托基金(BRAMEEN TRUST)在四川阿坝州投资开办小额贷款公司,就遭遇到各种政策限制,包括注册资本金规模限制、与当地政府合作模式等问题,挣扎四年仍难以达成合作。

(二)银行机构向非政府小额信贷机构提供批发资金

根据我国现有的银行监管制度,商业银行不能向非政府组织提供批发资金。但是,因为有中央政府在政策上对小额信贷大力支持,促使银行系统开始与非政府小额信贷机构合作,提供批发资金。这种合作的基础是:一方面,非政府小额信贷组织经过多年磨练,已经形成了一批很成熟的机构,不仅具有很高的风险控制能力,贷款损失极小,而且有了一定的盈利能力,可以承受一定的资金成本,使得合作成为可能;另一方面,中央政府要求银行系统开展扶贫小额信贷业务,这是一种强大的政治压力,而银行没有直接操作小额信贷的能力,为非政府小额信贷机构提供批发资金,不失为一种开展小额信贷的途径;第三,金融监管部门对小额信贷领域的创新持较宽容的态度,为合作提供了政策环境。

早在上世纪90年代后期,中国农业银行为实施“87扶贫攻坚计划”安排的小额信贷任务,就曾经委托非政府小额信贷组织发放过小额信贷。例如商务部交流中心和外交部合作建立的云南省金平县乡村发展协会和麻栗坡县乡村发展协会就曾管理过农行的扶贫贴息贷款。2002年,经社科院农发所和商务部交流中心协调,中国农业银行总行扶贫处经过实地考察调研,安排分支机构为河北易县扶贫社和四川仪陇县乡村发展协会分别提供了200万元和100万元人民币的转贷资金。但是,由于这是一次性的合作项目,到期回收后就未能再次提供。

国家开发银行在商业化改制前是最早把小额信贷业务纳入战略发展的政策性银行。国开行总行早在2005年就曾经与全国妇联协商,拟为商务部交流中心与天津市妇联合作创办的城市小额信贷机构——天津妇女创业协会提供转贷资金。但资金成本将近6%,且需要担保,而当时天津妇女创业协会收取客户的实际利率按市人行的规定不到8%,如果接受这个批发资金,意味着协会是亏本经营,这与交流中心倡导的可持续发展的原则不符,因此这笔业务始终没有谈成。

2006年9月,国家开发银行与德国复兴信贷银行签署贷款总额为5000万美元的微小企业贷款项目转贷款协议和金额为300万欧元的赠款协议。根据协议,德国复兴信贷银行将向国家开发银行提供5000万美元的促进性贷款用于发放微小企业贷款。开行有关部门负责人表示,除接受国际金融机构资金外,将在未来两年内投入数十亿元的信贷资金支持合作金融机构开展微小贷款业务。此后,中国扶贫基金会与国开行合作,并于2006年12月获得了国开行1亿元人民币的授信额度。国开行收取年率6%的批发利息,并根据内部制度要求扶贫基金会提供担保。扶贫基金会为此要额外支付1%的担保费,使得资金成本达到了7%。好在扶贫基金会可以通过与基层机构所在地扶贫办合作获得补贴,才能弥补成本。扶贫基金会获得国开行批发资金的意义在于,这是国有政策性银行为一个没有承贷资格的非营利机构提供了较大规模的批发资金,具有重大政策意义,让此后其他想开展这类业务的银行机构吃了定心丸。

2007年,渣打银行总部小额信贷业务部门负责人来华考察。他们的策略与汇丰和花旗在国内直接投资小额信贷机构不同,渣打希望在中国开展小额信贷批发业务。2008年,继国开行之后,渣打银行为中国扶贫基金会又提供了一笔2000万元人民币的批发资金,年息6%,且无需担保。这是第一家外资银行为国内非政府小额信贷机构提供的批发业务,也是开河之作。

2009年,中国小额信贷发展促进网络为给会员机构筹措资金,向中国农业银行提出申请,希望农行为非政府小额信贷机构提供批发资金。农总行十分重视,并由刚成立的三农事业部负责与网络洽谈。小额信贷网络向农行推荐了一批优秀的小额信贷机构,并由农行在各地的分支机构进行了深入的调研。经过一年的准备,2010年1月,农总行在京与四家小额信贷网络会员机构签订了合作协议,贷款利率是基准利率下浮10%,但需要担保。批发额度不超过承贷机构自有资金的50%。与农行合作的四家机构是:河北易县扶贫社,河南南召扶贫社,贵州兴仁乡村发展协会和青海同仁乡村发展协会。农行表示,如果这批试点项目合作成功,农行将考虑扩大试点规模,并放宽担保条件。这个合作项目意义也很重大,是国有商业银行第一次正式地同时为多家非政府小额信贷组织提供较大规模的批发资金,是一个政策和业务的重大突破。

(三)小额信贷批发基金的筹建

建立专项批发基金是国际上推动小额信贷发展的成功经验。2007年,为进一步促进中国小额信贷发展,经商务部交流中心争取,UNDP提供了一个题为“在中国建立普惠金融体系”的援助项目,内容包括两个部分。一部分是支持人民银行牵头组建普惠金融国家战略委员会,制定普惠金融发展策略;第二部分是与国开行合作,建立普惠金融基金。该基金由UNDP提供技术援助,由国开行提供至少1亿人民币资金,开展股权和债权投资。投资对象包括三类:1)为非政府小额信贷机构转制提供股权投资,国际上叫升级业务;2)为银行和金融机构开展小额信贷业务提供批发资金,即降低门槛业务;3)投资开办新的专业小额信贷机构,即所谓绿地业务。2008年项目正式启动,国开行成立了专门的项目办公室,负责基金筹建工作。国开行制定了第一期投资2亿元的基金方案,并希望未来可以做到3期,将资金总额扩大到5个亿。

未来非政府组织小额信贷的发展建议及展望

(一)应将公益性小额信贷组织与商业性小额贷款公司区别对待,给予特殊的政策支持

自2006年底和2008年5月银监会和人民银行先后出台了有关新型农村金融机构和小额贷款公司的政策和管理条例后,大批新型农村金融机构和小额贷款公司涌现出来。到2009年3月,已经有1300余家小额贷款公司开业。人民银行在2005年开展小额贷款公司试点的初衷有三个:一是促进资金回流农村,二是促进原有农村金融机构改革和提高效率,三是希望解决农户特别是贫困农户贷款难的问题。从目前小额贷款公司发展形势看,前两个政策目标基本可以实现,小额贷款公司为农村和农业项目提供了大量贷款,促进了农村信用社工作的改进。但是,第三个政策目标尚未实现。商业性小额贷款公司的主要业务是中小企业贷款,并未主要经营小额信贷,向普通农户,特别是贫困农户提供的贷款仍然占很小比例。这主要是因为:

第一、真正为农户服务的小额信贷操作成本高,而政策将利率限制在基准利率4倍以内,使得做小额信贷无利可图。资本的逐利本性决定了,如果没有严厉干预措施,市场会自动将资源分配到更高回报的领域。因此,小额贷款公司自然会选择回报高的中小企业信贷市场。

第二、政策和监管部门对小额贷款公司的约束不够。如果政府为实现政策目标而干预市场对资源的分配,让小额贷款公司和新型农村金融机构能够为农户提供小额信贷,就应采取更加有效的监管和干预措施。从目前的政策和制度看,对小额贷款公司业务向农户倾斜的可操作的硬性约束只有一条:既单笔贷款额上限为资本的5%。但目前小额贷款公司的注册资金水涨船高,普遍在5000万以上,5%就是250万元。最近在四川泸州开业的小额贷款公司的注册资金更是高达8亿元,单笔贷款可以是4000万元。因此,这个约束基本失去效力。

第三、小额信贷是一种与传统银行信贷业务完全不同的信贷方法,主要特征是在不需要抵押或担保的条件下能够可持续地为农户提供信贷服务。小额信贷业务从管理制度、风险控制方式到信贷员工作方式、激励机制和企业文化等方面需要一套全新的系统。这不是传统商业银行或熟悉中小企业贷款的小额贷款公司所能轻易掌握的。而且,国际经验证明,如果传统银行或金融机构要做小额信贷业务,必须建立独立的分支机构或事业部来经营。因此,即使有机构希望开展小额信贷,也需要花费很大的制度建设成本,难度很大。

有以上一些因素存在,使得以营利为目的的商业性小额贷款公司缺少为普通农户提供小额信贷的意愿和动机。

不过,应该看到的是,目前的确有一批有着强烈的扶贫意愿并且已长期从事公益性小额信贷的机构存在,他们包括非政府小额信贷组织、个别真正从事小额信贷的小额贷款公司和个别将小额信贷作为战略发展方向的城市商业银行。除扶贫基金会外,这些机构大部分都团结在中国小额信贷发展促进网络之中,他们自觉地把服务对象旗帜鲜明地定位在贫困、低收入人口和微型企业上,是真正符合中央制定的小额信贷发展方向的一批机构。

但是,这些机构始终处在边缘化的地位,未能得到大规模发展,未能让符合政策方向的事业成为主流。为促进其发展,政府应该在以下方面给予他们特殊的政策支持:首先,应该在概念上区分小额信贷、小额贷款和中小企业贷款,让真正为农户、穷人和微型企业服务的信贷业务成为一个相对分割的市场,以便实施更有针对性的政策和监管措施。第二,对这个市场采用有区别的准入政策。比如,降低注册资金规模,放宽对大股东持股比例的限制等,以便让真正有意愿的社会投资者能够参与投资。第三,对这个特殊市场的从业机构采取更加严格的监管措施,比如,限定单笔贷款的上限金额而不是比例,限定注册和经营区域必须是贫困落后地区等。第四,对这些机构进行社会绩效评估和评级并公布评估结果,引导社会投资注入更加优秀的小额信贷机构。第五,由于这个特殊市场的经营成本高于中小企业市场,应该在利率或税收政策上给予特殊安排,以保证从业机构能够自负盈亏并取得合理的回报。

(二)非政府小额信贷组织发展的前途依然是走商业化道路,但同时必须坚持社会效益和可持续发展双目标原则

国际经验和国内非政府小额信贷组织的实践证明,这些机构虽然能够实现小额信贷的社会发展目标,但由于各种原因很难做到大规模可持续发展。人民银行和银监会为非政府小额信贷机构指引的商业可持续发展方向是完全正确的。

但是,在商业化的同时不能放弃小额信贷的社会发展目标,否则就失去了其作为一个特殊的金融行业存在的理由和价值。非政府小额信贷组织的商业化改制的核心不是成为追求利润最大化的商业性机构,而是要采用以下几条商业化原则:明确的产权关系;合理的治理结构;专业的管理人员;严格的管理系统。为保证公益性非政府小额信贷机构在改制和发展过程中不偏离其社会发展目标,应该全程采用社会绩效管理,在理事会组成、产品设计、业务计划、内部审计和员工激励制度等方面对社会发展目标的实现进行监控。

(三)非政府小额信贷组织应该加强自身建设,加强合作和交流

非政府组织小额信贷机构应自觉按照商业化原则不断改善自身管理,提高管理水平,为改制打下坚实的基础;应该总结已有的成功经验,并通过交流在行业中加以推广和运用。例如,一些组织开展的“村银行”模式小额信贷已经被证明是有效的扶贫信贷方法,但是,并没有得到推广和应用。实验成功的机构在进行商业化扩展时,应该充分利用已有的成果和经验。由于现有的非政府小额信贷组织在创建初期都得到了有关政府部门的支持,因此都带有较强的政府条块的烙印,部门分割也影响了这些机构之间的合作与交流。中国小额信贷发展促进网络目前还没有将这些机构全部团结起来。在投资和改制过程中,如果各机构能放弃门户之见,在共同的目标指导下,通过平等协商、优势互补的方式进行合作,将获得最大的效率,产生最优的效果。