非政府组织的发展现状

第一篇：非政府组织的发展现状

非政府组织在中国的现状及挑战

当前，中国非政府组织已逐步进入大发展的历史时期。一方面是国内非政府组织大量涌现，另一方面则是境外非政府组织大举涌入，二者相互交织，共同促进。对此，需要正确认识并引导其健康发展。

非政府组织：在中国进入大发展时期

(一)非政府组织产生的必然性及大发展的特定历史条件。非政府组织或

非营利组织以民间性、非营利性、公益性、自愿性与组织性为特征，与政府及企业相比有其独特优势，它最初产生于19世纪中叶的西方资本主义国家。人类社会与政治经济条件发展到一定阶段，由于仅靠政府与企业所无法解决的社会问题大量涌现，所以非政府组织就应运而生，它是时代的产物，是推动公民社会发展为相对独立于国家与市场之外的第三部门。当今非政府组织的大发展则是以政治民主化、经济市场化、社会现代化、全球化为特定背景。

自20世纪90年代开始至今的全球化阶段中，非政府组织蓬勃发展：一是各国产业结构与社会形态发生重大转变，政府改革与私有化导致非政府组织大发展;二是发展中国家非政府组织开始成为重要力量;三是发达国家非政府组织大量介入国际事务。至此，以非政府组织为代表的公民社会出现了欲与国家、市场“三分天下有其一”的发展势头。美国约翰·霍普金斯大学萨拉蒙教授通过对35个代表型国家长期跟踪研究指出，到20世纪90年代末期，这35国的非政府组织部门支出总和构成了全球第7大经济体，达1.3万亿美元。而发达国家更是普遍存在庞大的非政府组织部门，其经济规模平均占各国GDP4.5%，雇佣人员占非农业人口5%、服务业人口10%、政府公共部门就业人口27%。有学者指出，非政府组织在当代世界的蓬勃发展，其“具有的社会和政治意义有可能同17世纪民族国家的崛起相媲美”。

研究证明，当一国人均国内生产总值处于1000到3000美元之间时，由于社会经济与政治条件开始具备，社会土壤与政策环境有利于非政府组织的发展，该国非政府组织将因此出现爆炸式增长。1000到3000美元阶段既是一国“黄金发展期”，也是其“矛盾凸显期”。而不少国家的成功经验则是在此期间普遍重视对非政府组织的培育与管理，发挥其独特作用，从而有效疏缓社会矛盾与保持社会稳定。

(二)中国非政府组织大发展的条件已初步具备。经过长达27年的经济持续高增长，中国综合国力大幅增强，人民生活水平显著提高。2004年，国内生产总值(GDP)达13.65万亿元，财政收入2.63万亿元，进出口贸易总额1.15万亿美元，城镇居民人均可支配收入9422元，农村居民人均纯收入2936元。2003年，中国电话普及率为每百人42.16部，其中手机普及率为每百人21.02部，出国旅游人数高达2000万。中国现有1亿网民，位居世界第二。中国加入世界贸易组织已届三年，并从2005年开始进入“后过渡期”。

在此大改革、大开放、高增长的时代背景下，中国原来工人、农民阶级与知识分子阶层的“两个阶级、一个阶层”简单社会结构现已被新的复杂结构所取代。社会阶层结构的深刻变化，导致中国原先高度集中统一的利益格局不复存在，各阶层之间利益日趋多元化与分化重组，各自需要不同的利益代言人，以非政府组织为首、政府与企业之外的第三部门与公民社会开始在中国形成。

大致上，中国非政府组织发展经历了四个阶段：1、从1949年到1966年的初始发展期;2、从1966年到1978年的停滞期;3、从1978年到1995年，因改革开放导致社会团体大量涌现;4、从1995年中国举办世妇会至今，中国非政府组织自主性有所增强，整体能力和社会影响日益扩大，数量激增。

尤其重要的是，从2004年起，中国社会发展开始进入到人均GDP1000-3000美元的关键历史时期，非政府组织爆炸式大发展的经济社会条件已经满足。

(三)中国非政府组织开始进入大发展时期。据民政部2004年统计，1989年中国非政府组织只有4446个，而截止到2003年年底，中国民政部门共登记各类非政府组织26.66万个，年均增长34%;其中社会团体与基金会合计14.2万个，基金会1300多家;民办非企12.4万个，年均增长23%。如把卫生、教育类民办非企纳入登记范围，则中国民办非企总量最少应在30万至40万家;外国商会15个。另据国内专家学者的研究，中国各类非政府组织实际数目约300万家，其中经民政部门登记注册的仅26万多;经工商部门注册的20万-30万;城市社区公益性民间组织10万-20万;农村各类非政府组织200万左右，包括合法注册的专业技术协会、公益性组织与农村互助组织三种。除民政部门注册的外，其他几类非政府组织又被形象地称作“草根组织”。而造成民政部与学者统计数据相差悬殊的原因，主要是中国现行法律规定的非政府组织登记门槛过高，致使大量

非政府组织处于游离状态，数量庞大，难以监督管理。另外，在中国加入世贸组织后，大批国外非政府组织纷纷涌入，仅注册在案的就有500多家，另有逾千家外国商会和行业协会进入中国。

尽管如此，但与国外相比，中国非政府组织数量偏少、质量较低、活力不强、作用发挥不明显，总体上仍处于发展初级阶段。如中国每万人拥有非政府组织数量仅2.1个

，不仅远少于发达国家，而且与一些发展中国家相比也差距较大。

另外，中国境内各种非政府组织种类繁多、良莠不齐，一方面本土非政府组织大量涌现，另一方面国外非政府组织大举涌入，加之相关体制陈旧、管理不善、问题长期积累，致使非政府组织大发展给中国经济社会政治稳定乃至国家安全带来一系列冲击与挑战。

非政府组织：给中国带来一系列挑战

非政府组织大发展是中国改革开放、市场经济与民主法制建设的必然产物，非政府组织在中国全面建设小康、构建和谐社会中可起很大积极作用，如有助于解决中国转型期面临的一系列紧迫而严重的社会问题，包括缓解就业压力等;有助于协调各方利益与维护社会稳定;有助于开展社会互助、发展公益事业、分担政府忧愁;特别是能够以此提高群众公民意识与政治觉悟，培养自主与独立精神，有助于中国政治民主化与政治文明建设。但由于中国已开始进入人均GDP1000-3000美元的非政府组织大发展期，加之非政府组织兼具两重性，如对其管理不善、处置不当，则会给中国带来一系列严重后果。

(一)非政府组织本身是双刃剑，其消极影响不可低估。冷战结束以来，西方国家并未放弃冷战思维，一方面强调西方民主、人权等意识形态与价值观，一方面以军事干涉与政治渗透追求霸权、推行强权政治。例如，《2004-2005美国支持人权和民主的记录》就公然声称：“美国支持人权与民主的政策以最终铲除暴政为目标。美国以促进民主为对外政策的基石。美国政策以增进自由为目标。美国促进民主与人权的政策来源于美国的理念和美国的国家利益。美国奉行这项政策是因为这么做是正确的，也因为这项政策有助于消除可导致不公正、恐怖主义、暴力及动荡的恐惧、仇恨及不平等状态。为了实施美国促进人权与民主的战略，美国广泛采取外交、信息和经济手段，促进各项对外政策目标的实现。美国官员与全球各国政府、多边机构、国际组织、非政府组织和有关个人进行合作，鼓励改善人权和向民主过渡。”为此，美国等西方国家普遍利用非政府组织，通过对外援助与推广民主，从事干涉他国内政、制造**乃至颠覆所在国政权的活动。中国对此不可不防。

(二)中国国情复杂，传统包袱重，非政府组织大发展有可能加剧这一情形。中国是尚未完全统一的多民族国家，人口已经超过13亿，各地经济发展水平不

一、自然条件与文化差异都很大。在中国，任何微小的问题如果乘上13亿都将变成天大的问题。如果对非政府组织放任不管，滥用结社自由，任其泛滥成灾，势必严重削弱中国党和政府权威，导致民族凝聚力丧失，社会陷入动荡，国家四分五裂。特别是在中国人均GDP已跨入1000美元门槛，正向3000美元挺进，面临非政府组织大发展的紧要关头，非政府组织的发展很容易失控。

总之，当前中国已进入非政府组织大发展的历史阶段，非政府组织将在中国政治经济生活扮演越来越重要的角色。如中国对其管理利用得当，则可起到四两拨千斤的功效;而如处理不好乃至失控，则会给中国经济建设与社会稳定造成难以估量的恶果。

非政府组织：在中国应如何进行管理

我们应在思想上高度重视非政府组织大发展问题，将其置于加强党和政府执政能力建设、维护国家安全的战略高度，妥善处理政府、企业、非政府组织三者关系。

(一)明确管理非政府组织的指导思想与基本原则。首先，应正确认识非政府组织现象，坚持一分为二与两点论，不应将其一味视为洪水猛兽。应看到非政府组织大发展的世界趋势与时代潮流，应认识到它是中国改革开放、民主法制建设与公民社会发展的必然产物。其次，对非政府组织应顺势而为，因势利导，促使非政府组织成为中国建设和谐社会与保障战略机遇期的积极因素。再次，非政府组织属于公共管理科学范畴，应在多学科结合基础上，充分运用公共管理的专业知识与专业手段加以研究解决。第四，方法上坚持古为今用与洋为中用。批判继承中国古代治国理政思想，弘扬传统文化中的中和哲学与中庸之道;结合中国国情，对国外先进经验认真学习借鉴，消化利用。

(二)加快相应法制建设，对非政府组织依法管理。应尽快填补法律盲区，统一健全相关法律体系，大力改善非政府组织的法律与政策环境，同时防止行政部门借立法强化本部门权力。改变长期以来对非政府组织“重登记、轻管理”，“重行政管理、轻依法管理”的局面。

(三)分门别类、区别对待，属人管辖与属地管辖相结合，利用、合作与防范、打击相结合。首先，对中国境内非政府组织加以科学分类，包括法律地位、活动领域、本土境外等标准。对本土非政府组织采取属人管辖，对在中国境内活动的国外非政府组织采取属地管辖。其次，善于利用国内外非政府组织及其资源，发挥其独特优势。利用其资金、技术、管理、智力，与之合作共处，共同致力于中国经济发展、环境保护、社会保障、文化建设。再次，认真吸取独联体国家的教训，严防西方国家通过政治类非政府组织对中国进行渗透破坏。第四，在国际多边外交领域，应与国际非政府组织增加交往，以进一步改善中国对外形象，维护中国家利益。

对于非政府组织大发展给中国带来的挑战，中国政府应努力调动一切积极因素，妥善处理消极因素，化消极因素为积极因素，引导非政府组织在中国经济建设和社会稳定方面发挥积极作用，走向真正的长治久安与民族复兴。“好范文”版权所有

第二篇：我国发展非政府非营利组织的可能性。

一、70年代末结束文革后，进入90年代以来经济快速发展，社会整体进行经济体制改革，社会主义市场的形成和快速发展，使得我国的NGO、NPO有了生存和发展的空间。1978年改革之初，中国政府就明确了一个任务：政府首先从经济领域中退出来，接着从社会领域中退出来。在这个过程中，形成了来自政府的资源。包括政府提供的财政资源、编制资源和政府提供的各种各样的权力。形成了来自内外和市场经济的资源。只要改革开放的步伐继续迈进，中国NGO、NPO的发展就将面临着这两种资源，同时，也面临着挑战：如何合理利用资源并保证NGO、NPO的非政府性和非营利性。

二、中国的社会改革问题也提上了议事日程。其主要标志是“小政府、大社会”目标模式的确立。虽然以往的社会改革更多地是停留在口号阶段，但至少已明确了社会改革的方向，即“政社分开”，将原本应由社会承担的职责还给社会，培育和发展社会中介组织。而近年来民政部门推行的“社区建设”、“社会福利社会化”、“村民自治”则使得中国的社会改革有了新的突破和实质性的进展。这意味着中国NGO、NPO的发展有了更为宽松的环境和更为广泛的基础。90年代以来推行的政府体制改革后，“小政府、大社会”的逐步形成，许多公共服务的事务政府无力完成，留下空间给NGO、NPO组织发展，从理论上说，这部分事务只有NGO、NPO组织能做好。

三、90年代以来，政府提出“法治化”的要求以来，一方面，各种法律法规不断健全，也包括NGO、NPO的相关法律法规的健全，特别是NGO、NPO主体地位的确定，是推动我国NGO、NPO发展的重要保障条件。中国政府对NGO、NPO采取了“监督管理，培育发展”的方针。1998年和1989年.国务院先后发布了《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》。1998年10月，国务院在对原有条例作了大幅度修订的基础上颁布了新的《社会团体登记管理条例》。同时发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》， 1999年8月中国历史上第一个有关NGO、NPO的专门法案《公益事业捐赠法》出台。日前，重新修订的有关基金会登记管理和海外驻华民间组织登记管理方而的行政法规，也有望在近期内出台。随着一系列法律法规的发布和执行，中国NGO、NPO的宏观管理逐步走上了法制化的轨道。

四、经济市场化和社会多元化，给社会公民带来变化，人们参与公共事务的热情不断增长，从依附于单位组织的单位人转化为拥有充份自由的社会人，社会公民意识的形成和市民社会的初步发展，为NGO、NPO的发展打下了良好的基础。政治控制的放松和市场化带来的所有制结构的多元化，产生了政府控制之外的资源，使非营利组织有可能不依赖政府而独立地生存和发展。

社会需求，利益主体的多元化以及主体意识的兴起为非政府组织的发展提供了一种自下而上的动力。多种所有制结构的逐步形成以及单位制的不断弱化，使得社会上出现了游离于传统单位组织之外的多元化利益主体，如个体户、私营企业主等等。这些大量游离于行政体系之外的利益主体需要有新的利益表达、诉求的渠道与方式，也需要有新的组织形式在激烈的市场竞争

中来维护自己的利益。同时，由于社会发展的不平衡、大一统的保障制度的取消使社会上出现了许多新的弱势群体，由此而产生一系列其他社会问题。体制的转换改变了个人在社会结构中的地位，个人价值得到承认，主体意识得以增强。争取个人正当利益己被认为是合理的行为，利益保护意识的增强，使人们的目光投向能够代表、收集和表达他们利益的社团组织，希望通过非政府组织的力量来实现自我保护、利益追求以及价值或信念。此外，对于个人满足感、集体归属感以及成就感等高层次精神需要的追求也激发了社会成员参与社团活动的积极性。

五、别是我国加入WTO后，国际经济、政治联系和合作日益紧密，国际NGO、NPO进入我国，对我国NGO、NPO的发展是有很大的推动作用。近年来，全球化使得世界各国间的影响、合作、互动愈益加强，一些具有共性的东西逐渐普及和推广，并成为全球通行的标准。随着中国加入WTO，全球化对中国政治、经济、文化，甚至对人们生活方式的影响势必加深，对中国NGO、NPO发展的环境也有着重要的影响。随着国际合作与交流的增多，国人对非政府组织及非政府组织在解决社会问题中的作用的认识也会相应提高，国外通过NGO、NPO对中国的援助也会增多，这有利于中国NGO、NPO的发展。

六、上世纪90年代之后，由于非营利组织致力于解决的大多数问题都是国际性的乃至全球性问题，国际社会特别是联合国及其各机构，世界银行、国际货币基金组织对NGO、NPO越来越重视，普遍加强了支持力度。各发达国家政府，尤其是大多数发展中国家政府，也都对NGO、NPO由敌视、怀疑过渡到支持、扶持态度。这将刺激中国NGO、NPO的发展。建立国际政治经济新秩序，制定国际游戏规则，参与国际事务协商和决策，开展对外人道主义援助，处理对外交往和经贸合作，呼唤中国民间力量的发展壮大，为民间NGO、NPO发展提出了新的要求。

七、公民的整体意识，自律能力等综合素质的提高是有利于NGO、NPO发展的主观因素。公民参与的热情越来越高，民自由、自主、自治和志愿服务的意识逐步培养和觉醒起来。中国自古有着社会自组织和自愿结社的传统，随着经济和社会的改革，随着政府逐步退出许多的社会控制领域，自上而下的人为的行政限制越来越减少，公民通过各种形式参与经济、社会乃至政治过程的机会越来越多、热情越来越高.在这个过程中人们的自由权力得到认同，自主精神得到发扬，自治机制得到培育.志愿服务的社会风尚逐渐形成，推动着整个社会资本建设，而为中国NGO、NPO的发奠定重要的文化基础。

中外NGO、NPO的差异

由于国情的不同，各国的NGO、NPO又都具有各自的特征。例如，按主要活动领域的不同，有些国家的NGO、NPO可以归为“教育为主的模式”，如比利时、爱尔兰和英国;有的是“卫生保健为主的模式”，如日本、

荷兰和美国;另外一些是“社会服务为主的模式”，如奥地利、法国、德国和西班牙。此外，还有“文化娱乐为主的模式”和“平衡模式”等。这些模式反应了不同国家在历史、社会、政治、经济和文化等方面存在的差异。我国的NGO、NPO与西方发达国家的同类组织走着两条不同的发展道路，正是这种差异使得中国的NGO、NPO具有了自己的特点。

一、历史因素的比较

由于社会发展的进程、民族文化、制度因素等各方面的差异，我国的NGO、NPO与发达国家的NGO、NPO在成长的历史背景上就存在很大的差异。就NGO、NPO存在与兴起的社会背景而言，西方国家NGO、NPO的兴起是对现代性缺陷的一种改良，属于“后现代”的范畴;而中国NGO、NPO的兴起则是“现代化”进程中的必然结果。中国NGO、NPO的兴起同样可以归结为政府与市场的“双重失灵”—上个世纪70年代末开始的政府神话的破灭和90年代市场神话的消亡，然而中国的“政府失灵”并不同于西方福利国家的失败，后者主要是在提供公共物品方面的失效，而前者则是在资源配置上的大一统导致的经济发展的无力。同样的，中国所谓的“市场失灵”与西方的市场失灵也存在着本质的区别。中国的“市场失灵”更多地是指市场经济的不完善，在政府权力介入下的市场扭曲，而与完善的自山市场经济的本质缺陷即西方意义上的“市场失灵”实质上是两回事。

在一些发达国家，NGO、NPO的发展相对成熟，不仅表现为其地位较高规模较大、作用较突出、影响较广泛等方面，也表现在它们的发展经历了一个从起步、成长到逐步成熟的历史过程。与我国明显不同的是，西方的第三部门在其形成和发展的过程中，以其特有的制度条件和社会结构为背景，其中包括公、私域界限较清晰的划分，社会力量良好的发育，各类社会群体在社会公共事业中的广泛介入和参与，自下而上的民间组织和社会运动的发展以及国家在社会生活领域中有意识的功能让渡，这些都为NGO、NPO的自然成长提供了条件。与西方“第三部门”生成于自下而上的动力机制相比，中国“第三部门”的产生是基于一种自上而下与自下而上相结合的双重动力相互作用的结果。

NGO、NPO形成的路径主要有三条：第一，表现为政府直接让度出部分公共管理职能，交由社会机制来实现，即自上而下的非营利组织的产生机制，它们与政府改革相关联，在相当程度上是政府改革和政府职能社会化的产物;第二，表现为政府让度出的市场空间发展到一定阶段，孕育出一些自下而上的非营利组织，或者草根组织，它们与市场经济发育的程度密切相关;第三条路径是合作型，即政府顺应市场的趋势，引导社会自治模式的形成，如温州市许多行业协会的模式便是政府促动、企业主导的模式，显示出合作的效应。中国的NGO、NPO是政治、经济和文化等资源由政府逐步向民间流转的结果，是政府和社会共同为建设“小政府、大社会”的目标而进行的制度尝试的结果。

从历史的角度看，我国并不缺乏民间公益组织发展的文化传统和源流。在宋朝，各种“合会”、“善会”等互助与救助型民间组织就开始盛行。特别是近代以来，在民族危机与社会动荡的背景下涌现了大量的民间组织，既有各种“会馆”、“行会”的行业协会，也有许多慈善组织，更有大量的学术性、社群性、文艺性的团体，以及各种民间秘密结社，成为中国革命的一支生力军。但是经过50年代的“大清洗”以及1989年的“重新整顿”，再次发展

起来的NGO、NPO组成成分有了很大的改变，经历了长时期的“一体化”社会，民间的自我组织能力尚未恢复，自上而下成立的组织占有很大比例。中国公民社会的发生背景和独特的演化路径，决定了其与西方社会不同的特性。体现为：在NGO、NPO的性质上，中国的NGO、NPO与政府的补充性强，分权性弱，其发生领域、活动范围与政府让度出来的空间密切相关;在类型上，执行性强，自治性弱，如国外非营利就业分布集中的教育、卫生保健和社会服务等领域，中国NGO、NPO还发展不足，而执行政府部分管理职能的却比较多;在功能上，服务性强，倡导性弱，以承接政府转型转移出的社会服务职能为主，倡导作用非常有限;机制上合作性强，独立性弱，受政府干预较多。另外，现行法律体系使得自下而上的NGO、NPO难以取得合法地位，草根组织的机制尚未被制度化。

二、行政因素的比较

在西方，NGO、NPO被认为是民主社会的重要组成部分，它们具有独立自主的精神，政府主要运用经济与法律两种手段表达自己的意见，间接参与NGO、NPO的发展。政府资助NGO、NPO的方式主要有两种：一是采取拨出部分税收收入的直接资助方式;二是为那些向NGO、NPO捐款的个人和公司提供减免税的待遇，以及免除审核过的NGO、NPO税收的间接方式。后者实质上是将本应由政府收取的税款用来资助非营利组织。这两种方式各有利弊。所以各国政府都是双管齐下，不过英美等国更侧重间接方式，而欧洲国家更侧重直接方式。政府对NGO、NPO的约束机制主要体现在对非营利组织的界定及对其财务活动的监督上。任何组织申请成为免税性质的非营利组织都要接受政府免税审批部门的严格审查，确保其活动符合法律要求和公共利益。免税审批部门每年还要对成千上万个非营利组织的财务情况进行调查，如经查实有营利行为，其免税待遇就会被取消;各级政府特别是州政府，对签订合同的过程和服务项目的实际兑现都制定了详细的条款。

与此形成鲜明对比的是，中国的NGO、NPO很大程度上依附于政府，自立的条件和能力都存在不足。NGO、NPO与政府之间的关系，一般的情况是合作或者对抗，或者是两者的中间情况，这都是对于政府与NGO、NPO隶属不同部门而言的，但我国的情况却比较特殊，NGO、NPO在其生成发育、资源获取、结构特征、管理体系等方面都与行政体制有着诸多关联，可以说它们是从体制内生长出来，同时又在特定制度环境中循着自身逻辑发展的产物。我国的NGO、NPO有政府推动发展起来的，也有民间自愿组织的，但学术界普遍认为大多数中国NGO、NPO的一个重要的特点就是其“官民二重性”，正因为前面所提及的民间力量的缺乏，政府选择相对于社会选择占明显优势，中国的NGO、NPO更多地扮演着政府助理或政府延伸机构的角色，而不仅仅是政府的合作伙伴或是民间的维权力量。

相对于西方的NGO、NPO而言，中国的NGO、NPO更缺少独立性和自主性，这主要表现在政府对于民间组织的双重管理体制以及组织体制的行政化上。双重管理体制是指NGO、NPO一方面要按照《社会团体登记管理条例》的有关规定到相关民政部门进行注册登记，另一方面还必须接受自己的业务主管部门的管理。在某些情形下，一些NGO、NPO由于找不到自己的“婆家”而不得不以企业的形式在工商部门进行注册，例如北京的环保组织“地球村”，这类组织无法享受税收方面的优惠，这就严重约束

了此类组织的发展。

一部分NGO、NPO存在着功能与成员行政化的现象，使得这些NGO、NPO打上了政府或官方组织的烙印。以中华慈善总会为例，其主要领导人共7人其中名誉会长6人，均担任过有关部门的要职，其会长崔乃夫则是民政部原部长。

另外一部分公益性组织的上级组织是由财政拨款的单位，它们基本上都是政府作为为群众或社区服务的群众组织而成立和运作，在经费困难的时候难免向政府伸手，争取政府在经费和政策上的支持。如中国妇联下属的“春蕾计划”、“幸福工程”，共青团组织下属的“希望工程”，计生委下属的“中国人口福利基金会”等等。

其他的如村民委员会、城镇的居民委员会等本来应是非政府性的自治组织实际上也都接受行政指导。在中国的社区建设初期，政府的主要目的是通过行政力量迅速构建城市基层组织，这使社区组织具有较强的行政化色彩。随着近年来政府机构改革的进一步深入，这些组织承当起了比以往更多的政府职能。

三、社会因素的比较

萨拉蒙指出，促进志愿领域发展的压力即动力至少有三个不同来源：来自基层的主动积极的热衷者(beloved );来自体制外(outside)的从事志愿活动的公共和私人机构：自上而下(above)的政府政策。而最基本的力量是决心自己动手来解决问题，自己组织起来改善境况或争取基本权益的普通民众，正是他们“担负起对我们自己生活的责任”的强烈愿望成为NGO、NPO的根本动力。然而，但这种具有自主意识的民众却是中国社会所欠缺的，这使我国的民间力量只有很少一部分通过自发的形式表现出来

另一方面，我国的NGO、NPO缺乏中产阶级的积极参与。在发达国家中，中产阶级是公益活动的重要支持力量，他们不仅是各种公益活动的积极参与者，而且也经常是这些NGO、NPO的领导人员和骨干成员。改革开放以来，中国的中产阶级得到了长足的发展，即使是这样，与发达国家比较起来，中国中产阶级的规模还是很小—在今天的美国，80%左右的家庭属于中产阶级;韩国则有75%的人口属于中产阶级。中国距离“橄榄型社会结构”还很远，与改革前的“上型社会结构”和发达国家的“橄榄型社会结构”相比，今天的中国社会结构呈现出“金字塔型社会结构”。在财富的拥有量上，当代中国中产阶级约占有社会全部财富的15%左右，而发达国家的中产阶级则占据了社会的绝大多数财富。中国中产阶级发展的落后对中国NGO、NPO开展大规模的公益活动产生了较大的制约效应，既缺乏经济上的有力后盾又缺少组织上的“天然领导者”。

改革开放的影响对于中国的中产阶级来讲包含着两方面的意义：一方面促进了其发展，提高了其地位和经济收入水平;但同时也提高了他们对更多资源获取的渴望。而一旦中国现有的社会生产力水平或社会产品分配形式不能充分满足其“被拔高了的渴望”时，需求与现实之间的差距将造成社会颓丧和不满。在这种情绪的支配下，“中国当今的中产阶级在设计政治社会方面的问题时，他们主要以自己的切身利益作为参照点，他们中大多数人缺少超越自身利益的、更为前瞻的社会关怀，似乎没有强烈的道德激情。对于经济发展过程中的不公正、下层民众面临的困难缺乏切身的体验与关注，他们自身的利益获得，与特权者有着千丝万缕的联系。所有这一切特点，都会使

他们缺乏社会批判精神。”这导致中国中产阶级公益行为的欠缺，中产阶级参与的缺乏是中国NGO、NPO相比较一些国家的NGO、NPO‘志愿失灵’更甚的一个重要原因。而中国中产阶级与特权者之间的‘千丝万缕的联系’更使得中国的维权型公益组织廖若晨星。

在慈善观念上，中西方也存在着微妙而重要的区别。于海教授在加拿大访问之后得出这样的结论:“我们的慈善观渗透着实质性的伦理关系和道德判断。我们讲‘老吾老及人之老，幼吾幼及人之幼’，是由血缘人伦向外推及的慈善:并且我们的帮助更常落在我们认为值得同情的人身上，这种慈善观使得我们难以产生对素不相识的人和被我们认定为有行为道德责任的人的关怀。我们是否可以认为，正是这种‘爱有差等’的观念使我们的慈善观缺少博爱精神所具有的普遍抽象的公共品格，而西方的慈善是在‘众生平等’的底线原则给人的生命的一种关怀，这种关怀不仅超越由血缘形成的亲疏关系，也超越由实质的价值观形成的善恶的分际。可以认为，正是中国传统的强烈的血缘观念以及由此产生的“亲亲远远”的价值取向使得人与人的交往前所未有地广泛、全面的今天，慈善行为却还基本停留在小农社会阶段，这对于NGO、NPO的发展无疑是很不利的。

第三篇：国外非政府组织发展经验与借鉴

【摘要】近年来，我国的非政府组织日益发展壮大，并且对社会经济生活各方面都产生极大的影响，但由于起步晚、管理经验不足等原因，致使其存在诸多问题。对发达国家非政府组织的发展以及管理进行分析，总结其发展经验，分析我国非政府组织发展的现状与存在的问题，能够为我国非政府组织的发展提供有益启示。

【关键词】国外 非政府组织 经验借鉴

【中图分类号】C912.2 【文献标识码】A

改革开放30多年来，我国政治和社会结构发生了深刻变化，非政府组织作为新生的社会力量活跃在社会各个领域，它们通过人民代表大会制度、社会主义协商民主制度表达民意、传递民声。然而，由于非政府组织成长环境、大政府小社会的政府职能模式以及传统文化等因素的影响，非政府组织在快速发展的同时也面临着很多外部的政策制约和自身治理机制制约，非政府组织发展现状还远远不能满足政治、经济和社会发展的要求，非政府组织的功能和作用还没有得到充分发挥。通过总结发达国家非政府组织发展经验，分析我国非政府组织发展现状，能够为我国非政府组织的发展提供有益启示。

国外非政府组织发展的经验

登记管理制度方面。国外的非政府组织登记制度主要包括自由成立和登记设立两种模式。自由成立模式下，只要有一定的人数就可以成立非政府组织，无需办理登记手续，如在美国，任何人都可以联合其他人一起成立非政府组织，其可以为社会提供服务，拥有自己的账户并接受社会的捐助，无需政府批准。登记设立模式，就是指非政府组织要想获得合法地位，必须向特定机构申请注册成立，在获得批准后，才具备筹立非政府组织的资格。如日本法律规定非政府组织可有认证、认可、许可三种方式来向有关机构申请成立非政府组织，主管机关审查材料后再决定是否批准其申请。总体来说，国外非政府组织的登记审查门槛较低，登记注册程序较为简便。而在我国，多数非政府组织在登记之时便受到严格审查、程序繁琐。

资金来源途径方面。非政府组织的资金主要是来自政府补助与服务经营收入，有研究表明，这两项收入分别占非政府组织资金来源的40%和49%。政府补助体现的非政府组织政府主导型的资金来源途径，大多数国家的非政府组织的资金来源都属于这一模式，如英国政府将每年博彩16.7%的收入作为非政府组织的发展基金，此外，政府还直接为公益活动给予财政转移资金;在德国的非政府组织资金来源中，政府的资助占到了64%。服务经营收入体现了非政府组织市场主导型资金来源途径。这类非政府组织主要是通过经营活动或提供服务来获得收入，如美国非政府组织在1995年，其服务经营收入就占到总资金来源的57%，而政府资助只占30%。

国外政府在对非政府组织提供财政支持时，主要是通过委托非政府组织提供一些社会公共服务的方式，在这一过程中，政府与非政府组织处于平等地位。而我国的非政府组织虽然也接受政府的资金补助，但其通常是政府的预算资金，而非购买其服务，这并非一种平等的交换关系。在发达国家，非政府组织利用税收优惠和外部资金注入的优势而为社会提供质优价廉的服务，这保证其能够在市场竞争中获得一定的稳定经营性收入，而我国的非政府组织官僚作风严重，缺乏经营服务的意识，因此其服务经营收入有限。

税收优惠制度方面。对于非政府组织，各国都制定了税收优惠政策，以鼓励其发展。非政府组织的税收优惠主要包括两个方面的内容，一是对企业和个人的公益捐赠采取税收优惠，二是对非政府组织的服务经营性活动减免税费。在税收优惠模式上，一种是主管部门认定非政府组织资格后，其就自动获得了减免税收的优惠，另一种则是非政府组织需要获得税务部门的认定，之后才可以减免相关税费。如英国的非政府组织，只要其向慈善委员会申请慈善组织资格，并获得批准后，便自动获得税收优惠资格，无需向税务部门申请。在美国，一般收入低于5000美元的非政府组织是直接获取税收优惠资格的，而其他非政府组织则要向税务局提出税收优惠申请，经过审查后，才可能获得税收优惠资格。

国外对非政府组织的税收认定有明确而详细的规定，这有利于非政府组织在申请认定程序上获得便利，而我国虽然也将税务机关作为审查非政府组织是否具有税收优惠的认定机关，但其程序复杂，认定工作难以开展，而且在具体的税收减免规定上，我国也缺乏细致而详实的政策。

监管体制方面。目前来说，对于非政府组织的监管主要有一元和多元两种监管模式。所谓一元监管模式是指由一个机构来监管非政府组织的运营管理，如英国的慈善委员会就独立监管英国的非政府组织的营运。而多元监管模式主要是指非政府组织的监管是由不同机构共同完成的，如日本的非政府组织的监督机构是与其业务相关的政府机构来完成，这种模式下，监督者分工明确且监督更加具体。发达国家的非政府组织管理是“轻登记、重监管”，而我国却是“重登记、轻监管”，这使得许多非政府组织运营管理混乱，甚至出现腐败现象，引起社会不满，也不利于其发展壮大。

中国非政府组织发展的成就

当前，我国政府积极推进服务型政府的建设，逐步从社会领域和经济领域退出，这给我国的非政府组织带来了极大的发展空间，主要表现在：

我国的非政府组织在数量上有所增长。我国非政府组织的数量在改革开放之后一直保持较快的增长速度，据民政部门统计，2004年我国非政府组织数量为28.8万，到2012年，这一数字增长为49.9万，增速达73.2%。我国非政府组织数量的快速增长与我国政府的发展政策有密切联系，如2012年我国的非政府组织数量比2011年增加了3.7万，增长率为8.1%，这比2011年高出4.4个百分点，之所以非政府组织的增长率大幅提高，主要是因为2012年我国民政部开启了非政府组织直接登记工作，非政府组织的登记申请程序更加便利简洁。

我国非政府的民主功能日渐凸显。从我国目前非政府组织的数量来看，其规模已经开始对我国的政治和社会结构产生影响。就政治结构而言，主要是由不同的政治主体所构成的，之前我国的政治结构则主要由政府主体和经济主体组成，而非政府组织的不断壮大正在改变这一现状，并开始作为独立的一极成为我国政治结构的组成主体之一，为实现社会公平与正义而不断努力。而且在中国传统的社会结构中，政府与个人往往处在一种对立状态，而非政府组织的出现使二者之间出现缓冲地带，有利于社会的稳定发展。

我国的非政府组织还活跃于社会经济发展的诸多领域，例如我国有6万多家行业协会，他们在行业标准的制定、行业资源整合、技术水平的提高以及贸易纠纷的调解等方面都做出了很大贡献。据统计，我国非政府组织在2012年实现收入1800 多亿元，从业人员达1218万人，其已经成为国民经济发展的重要组成部分。

我国非政府组织治理机制日趋规范。非政府组织的内部治理机制是其内在发展动力，若内在治理制度不完善，将很难发挥其应有的功能，甚至会影响组织的公信力，不利于非政府组织的可持续发展。近年来，随着非政府组织发展模式的不断成熟，我国的非政府组织在内在治理机制上也日趋规范。如在选举制度方面，一些较大规模的非政府组织一般会建立会员代表大会制度，这也是非政府组织中的最高权力机构，非政府组织通过会员代表大会来选举组织理事会和监事会等管理机构。在执行机制上，非政府组织成立了理事会，主要目的就是为了执行会员代表大会的决议，并处理组织的日常事务。在监督机制方面，由于非政府组织的特性之一便在于其公益性，因此我国在法律和政策上都要求非政府组织建立内部监督机构，为此我国非政府组织成立了监事会，监督理事会的运营与会员行为，保障其公益性。

中国非政府组织发展中存在的问题

非政府组织的登记管理制度不完善。我国对非政府组织实行的是双重管理制度，即由民政部门主管其管理登记工作，政府主管部门则成为其具体业务的主管机关。我国双重管理体制的设计初衷是为了明确各个机构的责任，以规范对非政府组织的管理，但是在具体的管理工作中，这种双重管理体制却阻碍了非政府组织的发展。非政府组织在这种管理体制下遭遇准入门槛高、审批困难等问题，如在基金会的登记管理方面，我国《基金会管理条例》规定，非公募性质的基金会其拥有的原始基金必须高于200万元，地方性的公募基金会注册资金不得低于400万元，而全国性的公募基金会注册门槛则更高，其原始基金不得低于800万元，高额的原始基金要求显然提高了我国非政府组织申请注册的门槛，使得非政府组织难以获得合法地位，也就无法开展组织工作。

我国政府购买社会服务制度化程度不高。购买非政府组织的服务是政府支持非政府组织发展的重要体现。我国政府虽然也支持非政府组织的发展，但其更多的是通过财政补贴的方式。近年来，随着政府与非政府组织配合度的提高，我国政府也逐步开始委托非政府组织提供一些社会服务，但政府与非政府组织之间的这种互动并没有完善的制度支持，在《中国人民共和国政府采购法》中，并没有将购买公共服务作为政府采购项目，而在其他法律法规中，也没有对政府购买公共服务的行为做出明确规定。也正因为这种制度的缺失，使得我国非政府组织缺乏提供公共服务的经验与能力，难以独立发展。

我国对非政府组织的税收减免政策不完善。各国政府都将税收减免政策作为支持非政府组织发展的一个重要手段。我国对非政府组织也有相关的优惠政策，但这种税收政策在具体的实践中却暴露出诸多问题。如我国虽然提高了企业公益性捐赠的免税额度，但非政府组织的收入免税问题却一直没有解决。其后，为解决这一问题，政府出台了《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，对非政府组织的免税收入做出了具体的规定，但这一细则实际上是压缩了非政府组织收入的免税空间，这意味着一些捐赠给非政府组织的财物将会通过税收的形式向政府转移，这显然是减少了非政府组织的发展资金，也不利于调动捐款人的积极性。

非政府组织自身管理的局限。我国的非政府组织早期大多脱胎于行政部门，这造成其官僚作风严重，有严重的行政依赖倾向，而且在运营过程中缺乏应有的民主意识，也忽略了非政府组织的公益性，因此其公信力受到社会的质疑。由于我国对非政府组织管理制度的不规范，这使得一些非政府组织打着公益的旗号而为自身谋利，如一些官办的协会往往通过资格考试、资质认证等方式来收取费用。此外，我国从事非政府组织的专业人才缺乏，非政府组织因为其公益性而难以提供优厚的待遇，很难招到一般的专职人员，更无从谈起聘请高素质的专业人员进行运营管理。在管理制度上，我国的非政府组织虽然也成立了会员代表大会、理事会以及监事会等机构，但往往流于形式，而没有在实际管理操作中发挥作用。

推进我国非政府组织健康发展的对策

降低非政府组织的登记门槛。要鼓励非政府组织的发展，我国需要降低其登记准入门槛。国外发达国家对于非政府组织登记的人数要求较低，一般5人以上便可以进行非政府组织的申请和登记，而我国目前还要求非政府组织必须有30个以上的单位会员或50个以上的个人会员才能够进行申请，这显然增加了非政府组织申请的难度。因此要促进我国非政府组织发展，首先可以降低对其会员人数的要求。其次，我国应该取消对非政府组织资金注册的限制，保证其有一定的经费来源与合法资产即可，这有利于调动社会较多的分散资金进入社会公益领域，为非政府组织的发展提供财力支持。再次，可以学习发达国家非政府组织登记管理经验，明确非政府组织的合法性并非决定于其登记与否。最后，我国可以适当下放非政府组织的审批权，简化审批程序。

完善政府购买服务制度。政府向非政府组织购买公共服务，这不仅能够在经济上支持非政府组织的发展，而且还能够培养其独立运营的能力。我国近年来相继出台了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》《国务院机构改革和职能转变方案》、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等政策，这表明我国正在加大向非政府组织购买公共服务的力度，但与此同时，我国关于政府购买社会公共服务的制度还不完善，因此，要想进一步促进非政府组织的发展，我国仍需要完善购买公共服务的制度。

首先，政府应该对购买服务的种类有所规定，明确政府可以购买什么样的公共服务，而哪些公共服务不能购买，之后政府可以根据购买名录来进行资金预算，这有利于非政府组织明确自己的发展方向，也能够保证其资金来源的稳定。其次，政府应该灵活选择购买模式，当辖区内的非政府组织没有能力承接其外包服务项目时，可以采取形式购买和指定购买的模式，但随着非政府组织的发展成熟，竞争性购买模式应逐步成为主流，即非政府组织之间通过有序竞争，凭借自身实力获得承包政府项目的资格。最后，要建立监督评价体制，对政府的购买操作以及非政府组织提供的服务质量进行评价，指出其不足，以促进双方的发展。

完善税收优惠政策。非政府组织的税收优惠主要体现在两方面：对非政府组织自身的税收优惠和对公益捐赠者实行税收优惠。我国已经在这方面制定了一些法律条例，但总体上来说还存在政策空白，而且实践效果并不理想。要想促进非政府组织的进一步发展，我国必须完善其税收优惠政策。首先要在免税主体的资格认定上有明确的规定，可以学习英国、日本等发达国家的免税政策，降低认定门槛，这能够激发非政府组织的活力。在捐赠者的税收优惠上，我国应该扩大税收优惠的对象，不能仅局限于对公益非营利性事业单位和公益社团捐赠才能够享受税收优惠，这一方面限制了更多的非政府组织获取外界资金支持，另一方面也不利于调动捐赠者的积极性。

完善非政府组织的内部管理结构。我国非政府组织要想摆脱对政府机构的依赖，并在管理上去行政化，其必须增强自身的管理职能，建立完善的内部管理机制。首先，其应该明确组织内部各个机构的权利与职能，并严格遵守部门规定，使得各个部门能够发挥应有的作用，促进管理的规范化。其次，要建立民主的决策机制，要尽可能地听取更多会员的意见，形成交流渠道与遵循一定的议事原则，要改变原本一些具有官方性质的非政府组织在决策时出现的一言堂现象，促进其内部在选举、议事、决策等方面的公平与民主。最后，应该建立公开透明的运行制度，接受来自内部和外部的监督。非政府组织具有公益性，且其接受来自社会各界的捐赠，因此非政府组织必须对所获得的捐助以及资金去向进行公示，接受公众的监督，这样才能够获得社会大众的信任，而非政府组织的公信力也正是其能够持续发展的基础与保证。

(作者分别为河套大学经管系副教授，大连理工大学工商管理学院博士研究生)

责编/张晓

第四篇：论我国政府行政组织结构现状及改革

行政管理 唐雨婷 201007064020 自新中国成立到现在，短短六十多年，我国政府行政组织的设置就经历了六次比较大的改革，究竟是什么原因导致我国不停地寻求更好的改革方案?现阶段我国政府行政组织设置现状又是什么?未来我国政府行政组织的设置将会怎样改革?

作为国家行政职能的承担者、运用行政权力依法实施行政管理的主体，行政组织所发挥的作用至关重大。一个政府是否得民心、一个政党能否被百姓拥戴并长久留存于世，与他们的行政组织结构形态和运行机制有着最直接的关系。中国一句古老的名言警句“水能载舟，亦能覆舟”就很明确地指出了政府与群众的关系;政府是人民选出来的，没有人民拥护的政府只是一具空壳。真正具有服务意识的政府，其行政组织的设置也必须顺应时代发展的规律，因为只有这样才能不被时代所抛弃，只有这样才能改善民生、发展生产力，才能使自己的民族立于不败之地。

一、我国政府行政组织设置现状分析：

从行政组织的基本要素来看，我国行政组织的设置有以下一些特点：

1、从目标要素来看，我国行政组织最终目标是实现共产主义。 我国的执政党是中国共产党，现阶段的行政组织也是在中国共产党领导下的行政组织，因此，党的最终目标即为行政组织的最终目标。我国目前正处于社会主义初级阶段，现阶段我国行政组织的目标就是尽快实现社会主义，使我国早日进入发达国家之列。但是，我国行政组织的最终目标是实现共产主义，实现一个生产力高度发展、物质财富极大丰富、社会成员共同占有全部生产资料、实行各尽所能、按需分配的原则、彻底消灭阶级差别和重大社会差别、全体社会成员具有高度的共产主义觉悟和道德品质、国家消亡的社会。

2、从制度要素来看，我国行政组织的组织结构是直线职能式结构，组织程序是各种行政法律、规章制度的结合。

由于单纯的纵向和横向组织结构各有优缺点，我国也同世界上绝大多数国家一样，采用了网络型的直线职能式结构。从纵向看，我国行政组织划分为中央(国务院)——省、自治区、直辖市——自治州、县、自治县、市——乡、民族乡、镇四个层次;从横向看，每级政府内部又分为几个平行部门，比如：一个县政府下辖的教育局、地税局是平行的。

行政组织规划好后，相应的制度方面的保障是必不可少的。没有行政法律、规章制度的约束，行政组织必然会腐败，因为人性都是趋利的，人们对权力和金钱的渴望必然会使其为所欲为(在没有约束的条件下)。我国及时认识到了这方面问题的严重性，因此也出台了一些政策予以保障，比如：《中华人民共和国行政法》、《中华人民共和国财政法》等，还有一些规章制度，这里就不再一一赘述了。

3、从人员要素来看，我国行政组织主要由公务员、其他非公务员编制的后勤人员构成。

行政组织作为国家这样的阶级产物的执行者，它的组成成员的素质高低与否直接影响了它的发展好坏和快慢。在我国，公务员很受追捧，被奉为“铁饭碗”、“金饭碗”，可见公务员在千变万化的社会的受欢迎程度。这

么好的职位必然会有激烈的竞争，竞争所带来的好处就是我国行政组织的构成人员素质会越来越高，我国行政组织的执政能力会得到很大提升。其它非公务员编制的后勤人员的素质也随着社会的发展而逐渐提高，这会给我国行政组织的发展提供强有力的后勤保障。

4、从物质要素来看，我国行政组织的场所、经费、设备等都是由国家财政保障的。

众所周知，我国的财政收入主要来自税收，而缴纳税收的正是人民，因此，政府是在拿人民的钱为人民办事。政府在利用财政改善办公环境的同时一定要注意加大监管力度，坚决杜绝利用“改善办公环境”的口号贪污或买一些奢华的物资。政府要做到“取之于民，用之于民”，只有这样才能让人民的血汗钱真正发挥其作用。

5、从观念要素来看，行政人员应具有正确的组织观念和价值观念，树立“全心全意为人民服务”的思想。行政人员大多数都是高学历的人，这里的“高”不只是单纯的学习成绩高，还要有高尚的服务意识。行政人员应更多地树立一种“服务”意识，而不是“权力”意识，他们应该明确：政府是为百姓服务的，而不是在百姓头上作威作福。

(二)我国行政组织设置所面临的问题：

1、“民主集中制”中“民主”体现越来越少，“集中”越来越多。① 我国作为一个多民族的大国，民主是必不可少的，随着人民文化水平的提升，越来越多的人正在呼吁民主之风。但是目前的现实却是：政府的领导往往一人独大，什么事都是一个人说了算，其他人都只是陪衬，几乎不影响领导的决策。这还只是在政府内部，普通老百姓呢?他们的苦可有几个领导懂得?这些老百姓 有话却无处说，这就是“民主”吗?

2、行政组织设置不合理、超编人员较多。 我国目前的行政组织设置并不合理，有些地方政府会设置一些并不是很需要的临时单位，这样做的初衷是好的：仅仅是为了使一些任务尽快完成，但是这些临时单位过后又不撤销，最终导致我国行政组织的规模越来越庞杂，开支也越来越大。我国行政组织里的人员并不都是公务员，很多人是非事业编制的，有些政府部门就是通过超额招收办事人员来增加财政拨款从中抽取利润的。

3、行政组织设置时职能不明确导致行政效率低下。② 中国公民大概都很头疼去政府办事，因为有很多情况下会被告知“某人不在，稍后再过来”抑或“这事不归我们管，是归某某局管”。到底是什么原因导致这样的现象呢?归根结底是我国行政管理体制的不健全造成的。政府职能划分的不清晰使得出现重大事故或突发事件时政府手足无措的尴尬场面，很多领导也因此而丢了官职。

4、行政组织的地方利益意识较强，不利于经济的发展。③ 现在的很多政府机构有很强的地方保护主义，他们为了保护本地企业不惜加高进入门槛，这样的做法虽然会对本地企业起到很好的保护作用，但是这样的做法会严重妨碍到我国经济的快速发展。这就是行政组织没有严格遵守相关规章制度的后果，国家应该设立专门机构来监督这样的不公平行为。

5、我国行政组织中监管机构设置不到位，无法实现对使用权力者的有效监督。④

权力的行政组织内部权力设置不科学，很多领导在其机构里就类似一个个“小皇帝”，什么事都是他说了算，这样的设置是腐败产生的一个客观条件。我

国虽然也有专门的监管机构，但这些机构设置很不健全，而且也受到了很多因素的影响，特别是上级部门的压力，很多监督机构比如：检察院、反贪局等等都不能很好地履行其使命。

二、我国政府行政组织设置的改革方案：

既然有这么多问题，而且可能会触动党的根基和国家的稳定，那改革就势在必行了。因此，我运用所学知识，简单地提出了一些自己浅薄的看法：

1、加快行政组织改革的科学性、可行性的论证，深化行政组织改革。 行政组织设置的改革不是一句话能说清的事，在改革之前必须做好充分的论证，以免出现失控的局面。我国曾经有过几次比较大的改革，但是其中有成效的只有1998年的机构改革，其它很多次改革都以机构数量反弹而失败，这是一个警世钟。国家应召集有关专家进行严格而科学的论证，同时也可以参考国外行政组织改革的成功案例，努力精简机构，聘用高素质人才，争取建成一个科学、高效、民主的政府。

2、国家应该积极推动监督机构的设立，加快规范行政组织的法律、规章制度的制定。

目前，我国在行政组织的监督力度方面很薄弱，很多情况下都是已经发生、被大众知道的事监督机构才会出手摆平，这也导致很多人钻了空子。所以我国应大力推进监督机构的设立，可以把监督机构与其它部门分开，减少串通的可能性;与此同时，国家也应加强立法，把有关行政组织违规的具体行为详细地罗列出来，对蠢蠢欲动的官员起到一个警示作用。

3、行政组织应聘用高素质的专业人才，提高行政人员的整体素质。

行政组织是为人民服务的产物，如果让一群素质低下的人去管理政府，人民必然会处于水深火热之中，而且目前我国也出现了不少有关“民怨”和“民愤”的恶性事件，所以聘用高素质的人才迫在眉睫。国家在公务员招聘这方面正在努力改进，但还是有些营私舞弊的现象发生，为此国家应在未来加大考核力度以确保所招聘的人是否符合社会和人民的需要。

4、明确行政组织的职能划分同时禁止地方保护主义。

为了提高人民的满意程度、保证人民正常的生活需要，国家应出台相关规定明确行政组织的职能划分，避免再出现互相推诿、办事效率低下的尴尬局面。国家应该明令禁止地方保护主义，促进整个国家的经济发展。

总之，在当前, 我国要敏锐地辨别各种纷繁复杂的理论和思潮, 立足我国具体国情,充分借鉴发达国家的成熟经验，创建适合我国特色的组织理论，防止画虎类犬、南橘北枳等错误,以把我国建设成为一个真正"廉洁高效、运转协调、行为规范，管理科学"的社会主义现代化国家。

第五篇：我国政府购买社会组织居家养老服务?现状、问题与改进路径

龙源期刊网 http:// 我国政府购买社会组织居家养老服务现状、问题与改进路径

作者：胡宏伟童玉林郭少云

来源：《广东工业大学学报(社会科学版)》2013年第04期

摘要：政府购买居家养老服务已成为现代老龄化社会发展的必然选择。在对政府向社会组织购买居家养老服务概念进行界定的基础上，对国内外已有实践进行梳理，获得在政府购买社会组织居家养老服务中，竞标购买模式是最优模式，政府主导、社会组织起中坚作用，社会组织建设需相对成熟等经验。同时指出，在我国政府购买社会组织居家养老服务过程中，在安排者、生产者和消费者三方分别存在政府购买意愿低、社会组织运作机制面临困境、消费者公民意识淡薄等问题，最后从认知和执行层面提出加强老人赋权、促进社会组织独立性等对策，并构建包含政府、社会组织、老年人协会等评估组织、志愿者、社区工作者和老年人6个主体的竞标购买模式。

关键词：政府购买; 社会组织; 居家养老服务

中图分类号：C 916 文献标识码：A 文章编号：1671-623X(2013)04-0042-10 一个国家或者地区，60岁及以上的老年人口占总人口的比例达到10%，或65岁及以上的老年人口这一比例达到7%时，则该国家或地区就步入老龄化社会。[1]据第六次全国人口普查调查结果，我国60岁及以上人口占全国总人口的13.26%，比2000年人口普查上升2.93%，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91%。[2]可见，我国老龄化严重，且老年人口数量急剧增加。此外，随着社会经济的不断发展，传统的家庭养老模式在家庭结构小型化、核心化的发展趋势下正不断丧失其优势;机构养老也难以满足老年人日益增长的养老需求;因此，居家养老成为当下我国老年人养老方式的良好选择。

居家养老旨在解决老年人养老这一社会公共问题，具有公共服务特征。所以，政府是我国居家养老事业的责任主体，但政府无法包办一切。正如政府失灵理论认为：通常情况下政府所提供的公共物品无法满足所有人的需求。这就为社会组织介入居家养老服务提供了理论依据。社会组织不以盈利为目的，是提供公共服务的重要力量。但我国公民社会正处于起步阶段，社会组织自身在运作机制和资源获取方面存在困境，同时存在专业化水平较低、社会影响力和公信力不足等问题，导致其所提供的社会公共服务仍处于低等化、片面化水平。可见，居家养老服务的提供需要政府和社会组织协同合作。

但由于政府购买居家养老服务正处于起步和探索阶段，在实际购买过程中仍存在职责分工不明确、监督机制落后等问题。为此，本文将具体讨论如下问题：(1)政府与社会组织在提供居家养老服务的过程中是如何合作的，其基本模式和运作过程如何?(2)政府与社会组织

龙源期刊网 http:// 合作供给居家养老服务的过程中有哪些经验可鉴，有哪些问题亟待解决?(3)如何解决政府与社会组织合作供给居家养老服务过程中存在的问题?

一、相关概念与理论依据

(一)相关概念界定 1.社会组织

社会组织通常又称为民间组织、非政府组织、非营利组织、第三部门、公民社会、志愿者组织、慈善组织等，其不以营利为目的，不同于政府机关和企业组织，其行动不是追求剩余利润分配，而是为了完成其特定的使命。[3] 2.居家养老服务

对居家养老服务的界定引用2008年全国老龄办颁布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中的含义：“居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容”。[4]居家养老服务的主要内容包括为居家的老年人提供生活照料、家政、康复护理和精神慰藉等全方位、多层次的服务，这些服务可分为满足基本需要的服务和提高生活品质的享受性服务。 3.政府购买服务和政府购买居家养老服务

政府购买服务是政府通过公共财政预算的手段，以契约购买的方式，将一些公共服务事项委托给有资质的服务机构来为有服务需求的公众提供服务，履行政府服务大众的社会职能的行为;政府购买居家养老服务是以公共财政预算为手段，政府作为公共服务的购买方，行使公共权力，以契约购买的方式为老年人提供服务。

(二)理论依据 1.政府购买服务理论

在美国，“政府购买服务”被称为合同外包。1990年，Gary Hamel和C K Prahalad首次在发表于《哈佛商业评论》的题为《企业的核心竞争力》中提出“外包”这个词。私营部门和非营利部门是合同外包特定的使用对象。[5]“合同外包的实质是以契约委托的方式，转由民间营利或非营利组织来生产与供应，也即原来由公共部门内部以正式命令连锁结构提供的服务现在被政府以人民税收所执行的采购任务的方式转移到了组织外部”。[6]其运行模式是政府以合同的形式将所需的服务承包给那些有能力并且能够提供高质量服务的服务供给方。[7] 2.福利主体多元主义理论

龙源期刊网 http:// Titmuss R最早提出福利主体多元化，他在《福利的社会分工》中指出，社会福利是由社会福利、财税福利和职业福利三者相互配合、共同作用的一个体系。[8]Johnson N在其代表作《转变中的社会福利：福利多元主义的理论与实践》中指出，提供集体福利部门应包括公共部门、非正式部门、志愿部门和商业部门。[9]

二、政府向社会组织购买居家养老服务的基本模式

(一)国外政府购买居家养老服务已有实践模式

美国、英国和日本等许多国家的居家养老模式适用于满足不同居民对于照顾服务类型偏好的差异，在一定程度上促进灵活化、个性化的服务项目的发展，由于其整体经济发展水平较高，地方政府大多有能力提供资金支持。政府购买居家养老服务作为他们老年人福利制度中重要的组成部分，对缓解老龄化所带来的一系列社会问题起到了积极的作用。具有代表性的国外政府购买居家养老服务模式见表1。

(二)国内政府购买居家养老服务已有实践模式

我国政府购买居家养老服务起步较晚，主要是在借鉴国外经验的基础上，在部分地区先进行试点。“就城市政府购买居家养老服务而言，当前在我国走在前面的主要有上海市静安区、宁波市海曙区、杭州市下城区、大连市沙河口区、青岛市市南区、南京市鼓楼区，以及苏州市的薪门街道和天津市、广州市、重庆市等”。[10]部分典型地区政策实行情况和组织运行图见表

2、表3。

(三)国内外政府购买社会组织居家养老服务经验借鉴 1.竞标购买模式是最优模式

目前政府购买公共服务模式有民办公助(形式性购买)、公办私营(非竞争性购买)和公开招标模式(竞争性购买)三种。(1)民办公助模式。在该模式中，机构由社会组织自身设立，社会组织承担着社会服务“生产者”和“提供者”的职能，政府对其进行转移支付，或者提供经费保障或补贴。在该模式中，社会组织不是独立的决策主体，实际上是政府在职能上的延伸。二者不构成契约关系。该模式的优点是有利于强化政府对社会公共服务的管理，有利于社会志愿者的培养，而缺点有三：一是提供者对购买者存在一定依附，具有一定“雇佣”色彩，易导致民办公助的模式流于形式;二是受到“公助”的社会组织得到政府的大力扶持，有利于其发展，但对于没有受到政府扶持的社会组织来说，则难以实现健康发展;三是如果缺乏社会监督，政府很可能会通过建立自己能控制的社会组织，以购买社会公共服务的名义将国有资产转移，导致国有资产的流失。(2)公办私营模式。在该模式中，机构由政府设立，社会组织直接进驻机构进行管理和运作，相应费用都由政府承担。该模式的特点是政府和社会组织是独立的法人主体，二者具有契约关系，社会公共服务主要通过委托方式进行。该模式的优点是打破了以往完全依靠政府投入的方式，在一定程度上引入了市场机制，使服务成本得以降低，服务

龙源期刊网 http:// 效率得以提高，缺点是政府直接将机构委托给某一个社会组织运营，缺乏竞争性和透明度。(3)公开招标模式。在该模式中，有些项目能够量化，具备市场竞争条件，政府将面向社会公开竞标，社会组织通过竞争参与公共服务。该模式的特征是政府和社会组织是两个独立的决策主体;社会公共服务的购买目标明确;竞争市场具有可选择性;竞标程序是透明公开的;有利于实现成本最小化、收益最大化。该模式具有三个优点：一是通过公开招标，在质和量上有绝对优势的社会组织胜出，有利于改善社会公共服务的质量，提高公共服务的效率;二是招标透明公开，有利于防止腐败，降低政府成本;三是能有效实现优胜劣汰。[11-12]

由以上分析可以看出，在社会组织发展成熟的前提下，公开招标，即竞标购买是政府购买社会组织居家养老的最佳模式。 2.政府主导，非营利组织起中坚作用

在政府购买社会组织居家养老服务体系中，政府应处于“掌舵”的主导地位，制定相关政策法律，对社会组织予以引导与资助。正如戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出的“企业家政府”概念，认为政府应由“划桨”向“掌舵”转变[13];同时，要充分发挥第三组织(非营利组织等)介于政府和市场之间的纽带作用，协调各方资源，运作居家养老服务。总而言之，社会组织与政府的关系应当是契约关系，而不是行政隶属关系。 3.社会组织建设相对成熟

国外从事居家养老服务的社会组织已经非常成熟，内部职能分工明确，具有健全的法人结构、完整的人力资源管理与流动机制、独立的财会和审计制度，专业水平高，有较强社会影响力和公信力以及较强的社会资源调动能力。 4.提高政府供给公共服务的针对性

我国目前经济、社会、文化水平还不发达，城乡和地域之间存在一定程度差别，因此我国居家养老服务的开展不能搞“一刀切”。各地必须依据自身发展的实际情况，在充分了解老年人需求的基础上建设居家养老服务体系。根据老年人需求信息等确定服务内容、对象、方式和购买机制等。另外，既然养老服务的生产和提供要实现市场化，引入竞争机制，那么作为服务承接方的社会组织就必须按照市场生产的流程来运作，这就要求在生产之前首先要了解服务对象基本情况和需求。在各地的购买模式探索中，社会组织通常以公众需求为导向开展活动。例如在宁波海曙案例中，为研究和探索居家养老这一新型的养老方式，2004年8月至9月，市老龄办对海曙区的17个社会化居家养老服务试点工作的社区进行了一次居家养老困难家庭状况统计和抽样调查，并实地调研了其中5个社区，根据调查结果，海曙区政府和具体承接服务的星光敬老协会经过多次商议，确定了以高龄、独居等特殊群体老年人为主要服务对象，向他们提供以基本生活照料服务为主的免费居家养老服务。[14]

三、我国政府向社会组织购买居家养老服务的突出问题

龙源期刊网 http:// 在取得一些成果的同时，正处于起步阶段的政府购买社会组织居民养老服务还存在很多问题。萨瓦斯指出，公共服务的参与者包括安排者、生产者和消费者[15]，在政府向社会组织购买居家养老服务中，安排者是政府，生产者是社会组织，而消费者是老年人。

(一)安排者

1.政府向社会组织购买居家养老服务的意愿低

调查发现，上海、宁波、南京等地作为中国经济发达、城市发展成熟的地区，其当地政府有意愿也有能力通过开展政府购买居家养老服务来创造新的执行亮点。但我国目前的现状是城乡发展和地区发展不平衡，各地经济、政治、社会等还没有实现均衡发展，其在执政理念上存在差异，很多地方政府仍以经济增长作为衡量领导执政能力和评估政绩的主要指标，对于开展有补充保障性质的政府购买居家养老服务缺乏动力。 2.政府购买力不足

与西方发达国家相比，我国政府对居家养老服务的购买力还相对不足。比较各地实践模式发现：首先，各地政府购买公共服务的规模普遍较小，再投入资金规模、资金比例上都远远低于西方国家;其次，政府当前购买的服务领域和项目内容也较有局限，难以涵盖整个老年人群体并充分满足其服务需求;再次，政府当前服务购买层次较低，大多围绕生活照料、家政服务等展开，无力拓展旨在提高和改善社区老年人生活的高质量、多样性、个性化的服务。 3.缺乏制度化的购买程序

在西方国家政府购买服务的过程中，政府首先要向社会公布其社会福利服务预算，以及政府购买服务的价格、数量等各项质量指标。然后从事社会公共服务的社会组织通过竞标，成功者获得政府拨款，并按照政府的要求执行任务。 4.政府投入资金少且没有形成制度化的预算安排

政府购买居家养老的经费投入少，而且尚未形成稳定且制度化的预算安排。此外，目前能够享受到政府购买服务的通常仅限于独居和困难老人，绝大多数老人的养老存在的困难仍然无法得到解决。

5.政府监督和评估体制不完善

政府在购买居家养老服务中本应是“监督者”“制度设计和供给者”。监督是必要的，关键在于把握好监管的度。然而当前，政府向社会组织购买居家养老服务中存在监管不力的问题：(1)内部自身的监督管理方面，社会组织不同于政府部门，在内部的管理上拥有自主权，但现在没有科学的评估体系，经营者与监管者之间存在信息不对称，机构内部缺乏有效绩效评级标准和激励机制;(2)外部(主要是政府)对整个社会组织队伍的监督管理方面，社会组织

龙源期刊网 http:// 机构缺少一套有效的、客观的、科学的、完整的、可操作的民政事业经费开支项目的效益评验体系和实施办法，一些地方政府又掌握着审批监督权力，很容易在推行购买居家养老服务中滋生腐败。

国外对政府购买公共服务多建立了独立、专业的外部监督机制，如由会计事务所、法律事务所、专业调查公司等专业机构对政府购买公共服务进行审核评估，这一方面可以使审核评估机制更具专业性、技术性和科学性，另一方面也更有利于保持客观性和公正性。而在我国大陆，通常由政府内部构建审核评估机制，这容易滋生政府的“寻租”行为。另外，很多西方发达国家和香港地区都有相关文件对社会组织机构服务质素的评估标准和具体指标、评估步骤和评估方法进行具体的规定，但在我国大陆，仅有少数城市对审核评估的内容进行了相对丰富的规定，与发达国家和地区相比，仍然是比较粗糙和空泛的。

(二)生产者

1.运作机制中面临着困境

其一，民办机构注册成立时受到双重管理体制限制。所谓双重分层管理体制是指社会团体同时受到登记管理机关和业务主管单位两个机构的管理。其二，社团的活动范围被规定必须与管理单位的管辖范围相一致，这实质上是一种严重的控制性管理倾向。政府对社会组织具有权力控制关系，单方向设置了较高的法定登记条件、严格但空洞的体制，这使得社会组织在资源获取中处于不对等的地位。此外，组织内部也没有完善的治理结构，缺乏管理知识。 2.在资源获取方面面临着困境

作为非营利组织，社会组织从外界汲取资源的能力显得尤为重要。首先，在“政府购买，民间运作”模式中，社会组织注册成立资金大多由发起者个人出资，成立后所需资金主要依靠政府购买服务，这种单一的资金来源制约了其发展。其次，在组织人员方面，社会组织的专业人才较为缺乏，社会组织待遇较低也影响了其吸引优秀人才。社会组织在场地、设备方面也缺少资金支持。

3.从事居家养老的社会组织屈指可数

目前，从事居家养老，尤其是专业居家养老的社会组织非常少。从而导致市场竞争的缺乏，政府在购买时无法从多个社会组织中遴选，易形成市场垄断，导致服务效率的低下，服务质量难以提升。 4.专业化水平低

社会组织中专业人才的缺乏致使其在提供居家养老服务时表现出专业化水平低的问题。首先，由于对服务质量缺乏严格有效的评价标准，导致不同的服务主体间服务质量差异较大，而评价标准的缺失使得提供高质量公共服务的社会组织不能与提供较低质量公共服务的社会组织

龙源期刊网 http:// 得到有效的区分，这样就会打压社会组织参与居家养老服务的积极性，限制其专业化水平的提高。其次是专业人才的缺乏致使所提供服务的专业化水平较低。当前社会组织中参与居家养老服务的人员主要是那些通过简单培训后的下岗失业人员和志愿者，前者的专业素质较低而后者大多具有临时性的特点，上述因素使得社会组织参与居家养老服务的专业化水平难以提高。

(三)消费者

老年人公民意识淡薄。

其一，缺乏对居家养老的监督和评估，缺乏参与政府购买居家养老服务决策过程的机制和途径。表4是利用2011年华北电力大学调查组对我国居家养老的调查结果，对居家养老中老年人监督和评估的参与度和参与意愿的描述分析。从表中可以看出，参与居家养老监督和评估的老年人比例分别为13.42%和20.08%，而具有参与居家养老监督和评估意愿的老年人比例分别为58.03%和64.45%，可见，目前老年人对居家养老的监督和评估的参与度很低，但是具有较强的参与意愿。

其二，居家养老服务的覆盖面小，城乡差异大。由图1可以看出，在所有老年人中，参与过居家养老的比例仅为9.16%。将老年总体分城乡进行对比分析时，发现城市老年人和农村老年人参与居家养老的比例都非常低，分别为12.63%和4.60%，农村老年人更是比城市老年人少了8.03个百分比。总体来说，我国目前的居家养老服务体系的构建和发展仍处于起步阶段，居家养老普及程度低，覆盖范围小，在不同地区发展状况不平衡，存在较大差异。

图1是表4老年人对居家养老的监督和评估的参与度和参与意愿的更直观的描述。①

四、政府向社会组织购买居家养老服务的改进路径

结合国外先进经验和国内已有经验，实现全国范围内政府购买社会组织居家养老服务的顺利开展，可从认知层面、执行层面共同努力。

(一)认知层面

1.增强社会和民众对社会组织和居家养老服务的认同感

目前政府向社会组织购买居家养老服务的发展遇到的一大障碍就是较低的社会认同度。而社会的进步、发展与改革使政府向社会组织购买居家养老服务成为必然，作为社会管理者，政府对促进政府购买社会组织居家养老服务的发展具有不可推卸的责任。因此，首先，政府要转变思想，要加强对社会组织和居家养老服务的认识;其次，要加大宣传力度(如利用媒体报道、板报橱窗宣传、专题杂志总结等)，改善社会环境，提高社会组织和居家养老服务的社会认同感，获得公众的高度信任和理解。 2.加强老人赋权

龙源期刊网 http:// 赋权又称为增权，是指“个人在与他人和环境进行互动的过程中，获得更大的对生活空间的掌控能力和自信心，以及促进环境资源和机会的运用，以进一步帮助个人获得更多能力的过程”。[16]老年人作为居家养老服务的消费者，其在政府购买居家养老服务中缺乏参与，在消费服务时多是被动消费。所以，需通过以下途径加强老人赋权：(1)引进社工专业人才参与社区建设，加强社区行动，有效提高老年人福利建设的参与和表达自我意愿的意识，参与政府购买社会组织居家养老服务的决策;(2)帮助老人提高公民和权利意识，树立主人翁观念，学会主动消费和享受居家养老服务，争取自身多元需求获得满足。

(二)执行层面

1.促进社会组织的成熟与发展

公开竞标模式是政府购买社会组织居家养老服务的最佳模式。但我国社会组织发育不足，运营困难。而在社会组织提供居家养老服务仍处于摸索学习的阶段，发展不稳定，还未形成完善的专业规则和行为规范，它们可能会为了引进政府资金，获得政府扶持而将精力放在采用非正常手段实现中标上，而不是注重员工专业能力的培养和机构的完善。此外，建立在未成熟机制上的竞争还可能影响社会组织的团结和共享资源。所以，急需促进社会组织的成熟与发展。 2.保持社会组织自身的独立性

我国非政府组织应在与政府建立良好合作关系的同时，注重保持自身的独立性。政府应当对非政府组织参与居家养老保障体系进行适度指导，而不应该将其作为自己的下属执行部门肆意使唤，让非政府组织在提供养老服务方面有自己发挥的空间和施展自身能力的余地。 3.完善监管和评估机制，促进服务质量提升

完善监管机制，首先要加强政府自律。政府要真正落实“以民为本，为民服务”的执政理念，对其自身成员行为进行规范，在购买服务的过程中要有章可循，照章办事;其次，在购买社会组织居家养老服务过程中，政府要运用动态的方法，主要是通过定时对社会组织进行评估和财务状况进行审计等方法，对服务项目的实施进行监管，及时研究和反馈过程中的问题;再次，社会组织要加强对其自身的监管，要建立科学规范的管理体制，同时要建立有效的绩效考核标准，对表现良好的组织人员进行奖励(如升职、奖金等)，激励组织工作人员努力工作，并增强其对社会组织的归属感;最后，社会要加强对政府和社会组织的监督。社会公众是居家养老服务的受益群体，而且相当庞大，如果其参与对政府和社会组织的监督，一定能够促进政府和民间社会组织行为的规范化。

除完善监管体制外，还要完善评估体系。评估体系要明确评估主体、内容、标准和方式。在评估主体上，除了政府主管部门对提供方的评估、提供方的自律性评估外，还要设置第三方评估组织。在评估内容上，包括民间社会组织是否具备成为政府购买居家养老服务对象的资质，服务需求、过程、质量、效果等;在评估标准上，要建立各服务细致合理的评估指标体

龙源期刊网 http:// 系;在评估方式上，事前主要采用需求和资质评估法，确定购买项目和社会组织机构，事中主要通过政府部门抽查、服务消费者反馈、社会监督和社会组织机构自律评估等保证服务提供方按章办事;事后主要是依据合同和评估标准对服务事项的实施情况进行评估。此外，也要在评估结果的基础上形成约束激励机制，真正发挥评估结果的成效。如购买方对服务效果好的提供方提供更多的经费资助，社会组织对优秀员工进行奖励等。

(三)补充(竞标购买模式图)

结合国内外经验，竞标购买是我国政府购买社会组织居家养老服务的最优选择，因此设计机制运行图(见图2)。 1.包含主体

在竞标购买机制中，包含政府、社会组织、老年人协会等评估组织、志愿者、社区工作者和老人6个主体。 2.机制具体运行方式

(1)政府通过委任和聘请专家，组成专家委员会，制定购买标准并向社会组织发布竞标购买的消息;(2)各社会组织通过竞标，实现优胜劣汰，最后政府与中标的社会组织签订协议;(3)中标的社会组织派发工作人员和动员志愿者向老人提供居家养老服务;(4)为了变老人获取居家养老服务的被动为主动，社区工作者对老人增强赋权;(5)为了保证社会组织提供的居家养老服务质量，老年人协会等评估组织、政府和老人共同对其进行监督。 3.各主体的义务和权利

政府——向社会组织发布信息、选择社会组织、与社会组织签订协议、接受老人的反馈信息、对社会组织进行审核评估。

社会组织——派发工作人员和动员志愿者向老人提供居家养老服务、接受政府和老年人协会等评估组织的审核评估、接受服务对象的反馈信息。

老年人协会等评估组织——对老人进行调查、接受老人的反馈信息、对社会组织进行审核评估、向政府反馈信息。

志愿者——向老人提供居家养老服务。

社区工作者——增强老人赋权。

老人——参与政府决策，获得赋权，享受居家养老服务，向社会组织、老年人协会等评估组织以及政府反馈信息。

龙源期刊网 http:// ①所使用数据来自于华北电力大学调查组2011年关于我国城乡居家养老服务的调查。 [1]唐碧.我国城市政府在居家养老中的职能定位研究——以上海市为例[D].上海：复旦大学国际关系与公共事务学院，2009：9. [2]中华人民共和国统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报[EB/OL].[2013-01-01].http：// [15]李俊.民间组织：社会化养老服务体系的重要组成部分[J].唯实，2007(6)：84—88. [16]卞文忠，曹雨露.社会工作立法与和谐社会构建[EB/OL].[2011-11-30].http：//paper.people.com.cn/rmlt/html/2010-11/11/content_682986.htm?div=-1. (文字编辑：王才章责任校对：王香丽)

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