浅谈我国政府效率提高的困境与出路

浅谈我国政府效率提高的困境与出路（精选8篇）

篇1：浅谈我国政府效率提高的困境与出路

浅谈提高我国政府行政管理效率的措施

摘 要

行政效率的提升对于政府行政工作整体质量的改善以及各级政府部门的社会形象营造等诸多方面都有着非常紧密的联系，对于推动社会主义现代化建设事业有着关键性的影响，然而由于诸多方面因素的影响和制约，我国各级政府部门目前的行政效率整体偏低，本文研究归纳了当前我国政府机构行政效率低下的主要表现形式，然后重点对导致我国当前行政效率偏低的几个主要影响因素进行了深入系统的剖析，并有针对性地给出提升行政效率的建议和措施，全文的研究对于推进行政管理、更加高效地发挥其推动改革、协调关系、引导方向、把握全局的作用，有着一定的现实意义。

关键词：行政；效率；影响因素；改善

目录

第一章 前言.................................................................1 第二章 政府机构行政效率低下的表现形式.......................................1

（一）行政职能不清晰，管理越位..........................................1

（二）行政权责不明确，管理错位..........................................1

（三）行政定性评估，效率不高............................................2 第三章 政府行政效率低下的主要原因...........................................2

（一）现行体制和社会主义经济体制不适应..................................2

（二）行政工作人员素质水平偏低..........................................3

（三）法制建设工作滞后..................................................3

（四）行政理论研究滞后..................................................3

（五）行政监督机制不完善................................................4 第四章 提升政府行政效率的建议措施...........................................4

（一）创新政府机构的行政管理机制........................................4

（二）加快电子政务建设，提升公务员整体素质水平..........................5

（三）构建竞争、开放的上岗机制..........................................5

（四）营造创建积极向上的行政氛围........................................5

（五）构建合理完善的约束机制，健全行政监督体制..........................6 结束语......................................................................7 参考文献....................................................................8 致谢........................................................................9

第一章 前言

所谓的行政效率主要就是指在顺利完成政府相关部门的任务和使命以及既定工作目标的前提基础之上，投入工作量总和与或收获的实际工作效果间的比值。要稳步提升行政效率，首先要认清提升行政效率对于我国各方面建设事业的重大意义，行政效率的提升不仅关系到我国各项社会主义现代化建设事业的推进，直接决定了我国在越来越激烈的国际竞争过程中是否能够占据一席重要的地位，更对我国在世界诸多问题上的发言权有着重要影响，可以说，提升政府部门行政效率是树立我国良好的国际形象的切实需要，是社会主义和谐社会构建的切实需要，是迎接新技术革命挑战和世界经济一体化进一步深化发展的迫切需要，可以看出，提升行政效率对于当前的我国来讲有着非常重要的战略地位。

第二章 政府机构行政效率低下的表现形式

（一）行政职能不清晰，管理越位

伴随市场经济的快速发展，市场竞争日趋激烈，有竞争就会有淘汰，尤其是国有企业单位受到的影响更为突出，很多企业遇到了各种困难，政府部门在必要的时候给予适当的扶持和帮助，这是理所应当的，但是切不可所有事情都必须由政府来解决，而不是首先找市场。没有能够从企业的内部管理着手，不去占有市场和适应市场，而是将所有的问题都强行的推给政府部门去解决，让政府部门被迫承担起无限的责任。而实质上政府部门不能过于干涉，而应当那个让市场进行自发调节。结果就是政府部门原本就有限的公共财力没有被充分的运用到宏观调控等需要的地方，不能够很好的推动基础设施建设，不能够为企业的生存发展营造良好的外部环境，不能够保持经济事业和社会事业的可持续发展。且政府部门有限的人力资源也在很多事务性工作过程中消耗了很大一部分，谋全局、谋长远的精力也就不多了，在各项社会事业的发展过程中客观存在很多统的过死、管的过多，社会力量和社会资源的作用得不到充分的发挥，表面看是强化管理，实则是大量挤占公共人力和财力，把过多的精力和时间放到了表面政绩工程上，而在真正的雪中送炭的环节却往往变得力不从心，出现本末倒置，影响行政效率的提升。

（二）行政权责不明确，管理错位

目前有相当一部分的政府机构在组织配置上存在很多不合理之处，导致有责无权、有权无责、权责脱节、权责不匹配，有限的权力被过多的集中、过多的分散问题同时存在，导致行政管理过程中存在很多监督、执行、决策职能的不科学配置。具体来讲，决策方面，领导干部往往是流于表面，最高领导主观定夺的现象仍旧非常普遍；执行层面，因为政府

部门间的职能重叠交叉以及过多的职能管理机构问题非常严重，不但部门数量上不断增加，对应的行政工作人员编制也是不断增加，造成很多行政工作人员长时间无所事事，消极追求安逸，遇到事情和工作任务安排能躲就躲，整体行政效率过低，影响行政工作的正常推进。

（二）行政工作人员素质水平偏低

以往在行政工作人员的选拔聘用过程中，因为标准上存在差异，早期的行政工作人员在管理思想和文化水平等方面和现代社会的发展需要之间的差距正变得越来越大。同时，在行政工作理论研究方面的薄弱导致行政人员和社会发展实际需求之间存在脱节，且由于我国当前的公务员制度还存在诸多不完善和不健全之处，行政人员的后续进修和培训工作没有能够与时俱进跟上需求发展步伐，导致公务员不合格人员的比例不断上升。总而言之，当前政府部门行政效率偏低的根本原因是体制不完善，而行政工作人员的素质偏低则是导致行政效率偏低的行为主体。行政人员作为行政工作行为主体，其素质高低对行政效率的高低以及行政服务质量的优劣有着决定性的影响。

（三）法制建设工作滞后

法制的作用主要在于创建与维护一种稳定的社会秩序，让各机构以及相关工作人员能够按章行事，我国在法制建设方面的发展起步较晚，尽管一直不断地在进行相关工作的健全与完善，但是行政法规的不完善以及有法不依、执法不严等问题依旧存在。各领域内的行政法规虽然制定了很多，也基本上完成了有法可依的法制建设目标，然而现行立法基本集中于实体内容，而缺乏程序规范实施细则。也正是由于缺乏可操行更强的程序规范，导致部分行政机构不能够切实依法行政，而是仅仅凭领导干部的个人主观意志做事，造成的相关后果同样无人追究，对于行政人员的渎职和失职行为无法有效及时的给予严肃认真的法律追究，缺乏对部分专业人员职权范围及其职权行使过程的有效监督，部分人甚至会因为坚持依照法律法规和规章制度进行职权的认真规范行使而遭受不良的报复打击，其结果就是实体法律法规在具体执行落实过程中大打折扣，要么执行走样，要么就是行政机关和行政人员违法行政、违法不究、执法不严、有法不依，这和立法的初衷是相违背的，而法制建设工作的滞后带来的不法行政和有法不依等问题也正是造成行政效率低下的关键原因。

（四）行政理论研究滞后

我国目前的行政工作理念基本还是沿用传统的旧行政理念，几千年文明史发展过程中积攒下来的封建思想在社会的每个角落都有存在，行政人员脑海中因循守旧的观念根深蒂

体制转变的阶段，一定要做好政府职能内容和范围的规范管理，进而确保政府权力运行在正确合理的轨道上，进而不断提升行政效率。此外要转变政府职能，稳步推进行政机构的精简。在市场经济体制下，政府的职能应严格限制在宏观调控、提供公共服务、监督、保障等方面，而把该由社会和企业承担的功能统统交还给社会和企业，使政府能用好有限的财力资源，把大的方面管住管好。

（二）加快电子政务建设，提升公务员整体素质水平

随着信息化转变进程的不断加快推进，现代化的行政办公需要对来自于多方面的海量信息资料进行快速高效的处理，不但要求速度快，也要求精确可靠，这就大力推行电子政务建设，通过办公现代化和自动化的改革来提升行政工作效率，这是将来的必然趋势。再者，公务员队伍作为行政工作的运作主体，是行政效率得以提升的出发点，对于整个行政效率的提升具有决定性的影响，只有提升公务员队伍整体素质水平，完善公务员选拔任用机制和编制工作，强化公务员在岗期间的继续教育和学习，让其更好地精通业务，增强责任心，才能够确保行政效率的稳步提升。

（三）构建竞争、开放的上岗机制

对行政人员上岗机制实施规范竞争程序，实施明确的奖惩制度规范，明确庸者下、能者上的竞争机制，促进行政队伍整体水平的优化提升。探索构建行政工作人员管理新机制，科学评价、考核、考察行政队伍综合素质能力，推行行政人员奖惩升迁、增资晋级、选拔任用等和综合素质能力考核的具体结果实施无缝对接的机制，确保管理制度和综合能力考核结果相对应，减低竞争上岗过程中人为因素的干扰。对于不合格的行政人员要坚决实施淘汰机制，彻底改变领导干部人员能上不能下的陈旧传统，考核不通过的领导干部即便没有原则性的犯错误也要坚决撤换，不可因为个人因素而对整个机关单位的行政效率造成负面影响。

（四）营造创建积极向上的行政氛围

行政氛围分成消极氛围和积极氛围两种，积极的行政氛围对于政府相关工作的组织发展实施都具有促进和激励的正面作用，有助于提升行政效率。但是相对应的消极行政氛围对于政府相关工作的组织发展实施则起到阻碍和制约等离心式的作用，是行政效率提升的负面因素。我国几千年的封建文化传统中的行政氛围都是构建在自给自足式的农业社会根基之上，宏观的德治背景对整个社会的影响非常深刻，导致我国传统的行政习惯和行政原则等诸多方面都表现出缺乏协作态度，缺乏团队合作精神，缺乏效率意识与危机感，缺乏压力感和责任意识。尽管目前国内国际在很多问题上有着频繁的交流，社会快速转型、经

结束语

总而言之，行政效率的提升对于政府行政工作整体质量的改善以及各级政府部门的社会形象营造等诸多方面都有着非常紧密的联系，对于推动社会主义现代化建设事业有着关键性的影响，然而由于诸多方面因素的影响和制约，我国各级政府部门目前的行政效率整体偏低，继续我们进行深入系统的分析总结，并及时制定有效地应对措施加以改善，促进行政效率提升的同时，推动我国行政事业整体更好地发展。

致谢

本文的顺利完成，是和我的导师###老师的悉心指导、热心帮助分不开的。王老师严谨的治学态度、渊博的学识，是我为学的榜样。自始至终他都给予了大量的关心与帮助，这使我在完成论文的过程中受益匪浅。在此谨向###老师致以诚挚的谢意和崇高的敬意。我的同学和朋友们也在整个写作过程中给了我及时而有益的帮助，在此一并致谢！

篇2：浅谈我国政府效率提高的困境与出路

我国法学教育的困境与出路

当前我国法学教育存在着教育目标模糊与错位,教学方法单一落后以及教学质量参差不齐等问题,这种现象的出现是多种因素综合作用的`结果.对此我们要树立法学教育人才培养目标的多元化观念,创新法学教学方法、改革法学教材并改进法学教学内容.

作 者：杨贝  作者单位：河南政法管理干部学院,河南,郑州,450003 刊 名：管理观察 英文刊名：MANAGEMENT OBSERVER 年，卷(期)： “”(23) 分类号： 关键词：法学   教育   改革  

篇3：我国超额外汇储备的困境与出路

一、我国超额外汇储备产生的主要原因

1. 长期以来我国鼓励出口贸易的政策。

我国在改革开放初期既缺资金, 又缺外汇, 是一种典型的“双缺口”发展中经济。为了弥补外汇缺口, 在1985年我国政府采取了出口退税政策来鼓励出口, 亚洲金融危机期间, 我国坚持人民币不贬值, 为了增强企业的竞争能力, 又再次强化了这个政策。外汇体制改革给出口企业带来了勃勃的生机, 1994年我国的外汇顺差达到了53.9亿美元, 外汇储备增加了304.2亿美元, 随后一直不断攀升, 到2006年我国的进出口额达到了9690亿美元。

2. 资本项目的“宽进严出”政策。

外资政策是决定引资数量与效果的主要因素之一。在改革开放初期, 为了填补资金缺口, 我国采取了鼓励外商直接投资的政策, 主要表现在企业所得税的优惠和给予进出口权并享受关税优惠, 这些政策发挥了积极的作用, 使外资大量的涌入, 带来了大量的资本净流入。与此同时, 我国在资本项目方面实施严厉的措施, 严格限制了资本的流出, 这种“宽进严出”的管制使外汇的需求受到压抑, 助长了国际收支的失衡, 形成了超额外汇储备。

3. 强制性结售汇制度。

1994年我国外汇管理体制进行了重大改革, 取消了外汇留成、上缴和额度管理, 实行强制结售汇制度, 建立了统一的外汇市场。企业和商业银行吞吐外汇“蓄水池”功能丧失, 中央的外汇储备实际上包含了本应属于企业和银行大部分的外汇储备。形成了外汇储备的“准全民性”。1994年底我国的外汇储备仅为516亿美元, 到2006年已达到了10366亿美元, 2007年第一季度外汇储备更高达12020亿美元, 已较1994推行强制结售汇之时增加了24倍。

4. 人民币升值预期。

近几年来, 国内外市场一直存在人民币升值的预期, 特别是2003年以来以美国、日本为首的国家不断对我国施加压力要求人民币升值, 国际上逐渐形成了人民币升值的预期, 押注人民币升值的“热钱”卷土重来。在美国前任行长格林斯潘18年政策“遗产”的作用下, 世界的“游资”冲击我国金融市场。国家统计局发布的一份名为《2006年上半年世界经济运行简况及其今年趋势分析》的研究报告指出:“从今年2月份起, 2至5月份进入中国的热钱规模为10.2亿美元, 44.5亿美元, 53.1亿美元和125亿美元。”据估计, 近几年流入中国的“热钱”规模大约在1150亿~1200亿美元。

二、超额外汇储备对我国经济带来的负面影响

坚实的外汇储备为我国经济发展提供了风险保障, 加强了防范金融风险的能力。对于中国的经济规模, 1多万亿美元的外汇储备保障功能显得过于超额, 物极必反, 势必给我国经济带来一些负面的影响。

1. 它会造成资源的浪费和闲置。

外汇作为一种资源, 它也有机会成本, 它等于将这笔钱用于国内的投资的回报率减去持有外汇所获得的利息收入。正如斯蒂格利茨提出的那样, 外汇储备投资于美国国库券的收益为1.75%, 而将这笔钱用于国内经济回报率在10%~20%之间。根据资源禀赋理论, 我国目前还处于劳动力丰富而资本稀缺的要素结构。如果把它投资于融资困难的中小企业和产业结构升级急需资金的行业, 它所产生的边际收益要远大于储备外汇所获得的利息收入。相反, 国外的大部分储备又以很高的利率流入我国, 形成了对内资的“挤出”效应, 我们充当的角色是“为他人做嫁衣”。同时超额外汇储备会挤占信贷的盘子, 因为在一定的宏观调控的目标下, 每年的货币供应量是由计划确定的, 因此每年的信贷规模也是确定的, 如果外汇储备增长过快, 引起基础货币的过度投放, 就应减少信贷的规模, 央行的手段主要是提高利率和存款准备金率。这样不仅增加了银行的经营成本, 而且扼杀了资本逐利的本性, 造成了大量资源的闲置。

2. 它影响央行执行独立的货币政策。

外汇储备占款、财政渠道与银行信贷渠道成为人民币发行的三个渠道。外汇储备过多, 外汇占款就必需相应增加, 经兑换的人民币供应就会被动的增加。尽管央行可以采取对冲操作, 收回多余的货币, 但是如果对冲不足, 则易引发国内的通货膨胀。直接的表现就是房地产价格急剧上升, 贸易顺差在短时间内难以改变, 外贸顺差的相当部分又转化为外汇储备, 从而又形成外汇储备增加——通胀压力——央行控制人民币投放——人民币升值预期——大量热钱涌入——外汇储备增加的恶性循环。

3. 它增加了外汇管理的风险和损失。

我国外汇储备大部分是美元资产, 近年来美元的贬值趋势使外汇储备相应缩水。由于美国“双赤字”问题空前恶化, 新一轮的美元贬值从2002年就已经开始, 迄今美元兑欧元汇率从高点下贬到40%以上, 兑日元的汇率也从最近的高位下贬了20%。而且, 多方预测皆认定, 这一态势还将长期持续下去。根据国际货币基金组织估算, 美元贬值25%将使东亚经济体系遭受相当于美国GDP的1.5%美元储备损失, 而我国外汇储备50%以上是美元资产, 这给我国的外汇储备带来了巨大挑战。

4. 它恶化我国的外贸条件。

据IMF的有关规定, 成员国发生外汇收支逆差时, 可以从“信托基金”中提供相当本国所缴纳份额的低息借贷款, 如果成员国在生产贸易方面发生结构性问题需要调整时, 还可以获得相当于本国份额10%的中长期贷款, 利率比较优惠。相反, 外汇收支充足的国家不但不能享受这些低息贷款, 还必需在必要时对国际收支发生困难的国家提供帮助。过多的外汇储备容易成为国际贸易磨擦的口实, 使我国处于不利地位。

三、我国外汇储备管理的体制建构

1. 进一步调整我国现行的外贸体制。

2006年以前我国大部分商品的出口退税沿用亚洲金融危机时的出口退税率, 然而这一税率相对于我国的经济形式和外贸规模而言, 已成为我国财政的负担。据统计, 2004年以来财政对出口的负担开始以每年1000亿美元的速度上升, 2006年达到了4300亿美元。2007年1~5月外贸顺差达到了857.5亿美元, 同比增长83.2%, 这不仅加剧了贸易摩擦, 而且加大了国内的流动性过剩和人民币升值的压力。

第一, 国家有必要改革现存的进出口外贸政策, 国家应进一步取消“高耗能、高污染、资源性”产品的出口退税, 降低容易引起贸易摩擦的商品的出口退税, 通过出口退税政策的调整, 优化出口商品的结构, 抑制“三高一低”产品出口。与此同时, 国家应放宽对进口的限制, 鼓励能源、资源及相关商品的进口, 优化外贸结构。

第二, 通过贸易结构和产业结构的关联带动效应, 倒逼国内的产业结构的优化升级。

第三, 应积极增加就业和扩大消费, 增加消费对经济的拉动作用, 使经济增长方式转到“两个依靠”即依靠国内需求的增长和自主创新能力的快速提升上来。

2. 进一步调整我国“宽进严出”的资本项目的体制

第一, 我国在改革开放初期为了吸引外资弥补资金的不足给予了外资企业较优惠的政策, 长期以来外资企业在我国享受超国民待遇, 使外资逐年增加, 抢占了我国较好的有投资前景的项目, 现在迫切需要取消对外国直接投资的税收优惠, 使其与国内企业在税收方面一视同仁, 为国内企业的发展创造与外资公平竞争的环境, 抑制大量外资进入对外汇储备造成的压力。

第二, 要痛下决心转变观念, 顺应经济规律, 把以牺牲国家、民族工业利益为代价促成的“刺激流外资”变为符合经济规律的“自然流外资”。针对存在的薄弱环节, 有计划的引进一批关键技术, 如节水、环保、冶金、制药、计算机、精密机床等方面的技术, 以切实提高经济中的科技含量, 推动产业结构的升级换代, 增强经济的发展后劲。

第三, 吸引外资的重点应该从数量的增加转到引进外资质量上来, 对那些只利用我国的资源、市场、转嫁污染、破坏环境的外资项目当以拒绝, 不能再把引资作为考核地方政府、部门、企业的硬指标。

第四, 应逐步放开对资本项目的管制, 以鼓励更多的本国企业发展对外投资和跨国经营。当前尤其重点支持有实力的企业在海外发展加工装配和开发战略资源等项目。这实际上意味着我国的海外资产在政府与私人部门之间发生了一定的转换, 而且还有利于提高国民收益, 因为私人海外投资的收益率要远远高于官方外汇储备所得的收益率。

3. 进一步调整我国的外汇管理体制

历史证明, 1994年以来实施的强制结售汇制度有增加我国的外汇储备, 提高我国的国际支付能力和防止外汇风险的功能。但是它已充分暴露了有效性和阶段性的特点, 因为在实施强制结售制度的同时, 央行将向市场投放等量于强制结汇金额的人民币供应。据推算, 2007年全年因外汇占款而引起的基础货币供应量将超过14亿人民币, 这将进一步恶化我国的“流动性过剩”。同时也使我国遭受来自国内外市场的挑战, (国内的主要的冲击则来自跨市场的地下钱庄、转移定价和隐蔽交易;有关国际的挑战则来自海外人民币营运中心、民间结算网络和庞大的边境贸易) 。因此必须进一步实施强制性结售制度的转型, 具体可以分为以下三个阶段: (1) 先期整合和消化强制性结售汇制的各种有效资源; (2) 改革初期可实施有管制的份额结售汇制, 即央行可视实际运营情况, 在初期放弃整体性的强制结汇售汇制的同时, 转型为抽取一定份额的有比例的结汇、售汇政策。或将份额结汇、售汇作为一项保留权利, 成为直接推进自主结汇售制度的附则。 (3) 实行全面的企业和个人的自主结汇, 并营建完善的人民币与外汇市场的交易体系。此后通过国内外市场买卖外汇, 应该成为央行建构外汇储备的重要方式[1]。

4. 通过改革尽可能挤出外汇储备中投机性的资本泡沫

第一, 如何有效的化解升值预期, 是人民币改革的关键, 也是解决储备失控的关键。就汇率政策来言, 要努力减弱人民币升值的预期, 鼓励人民币升值的政策不可取, 要继续保持汇率水平的基本稳定, 但可以放宽浮动的限制, 增加市场的灵活性。

第二, 为严厉打击异常资金的流入, 防止潜在的金融风险, 外汇管理相关部门应坚持按照外汇管理改革方向和要求, 贯彻均衡管理理念、创新分类监管方式, 对企业出口收汇行为进行非现场监测、分析与排查, 对贸易收结汇主体实行分类管理, 对结汇“关注企业”实施重点监管以防止无贸易背景的短期资本以出口收汇名义混入境内结汇套利, 防止通过贸易渠道实现外汇资金违规跨境流动行为。

第三, 国家外汇管理相关部门应加紧出台《外汇管理条例》完善外汇管理法规体系。严格执法, 加大处罚力度, 对违法违规问题加以披露, 加大政策和法规的宣传力度。

5. 国家外汇管理局加大创新外汇的管理体制力度

第一, 在满足流动性和安全性的前提下, 尽量提高外汇的收益性, 应用于以国家利益和经济利润为目标的多元化主体投资, 委托国际知名投资基金代管, 提高资源的配置效率。

第二, 可借鉴新加坡的经验, 在立法的基础上, 通过建立专门的外汇资产的管理公司 (新加坡政府投资公司、淡马锡控股) 来对外汇进行运作, 以提高储备资产的收益率。刚成立不久的国际储备中心的主要目的就是对高额的外汇储备进行专门的管理。

第三, 扩大交易范围, 银行、企业持有外汇数急剧增加后, 必然需要通过外汇市场避免风险和从交易中获利。发展资本市场, 推出新的金融衍生品交易成为解决资金过剩的重要途径。

第四, 外汇储备的稳定汇率功能和战略投资功能, 改革外汇储备管理体制的时机已基本成熟。应尽快建立健全国家战略投资机制[2]。进一步优化我国外汇储备的结构, 以分散持有巨额外汇的风险。我国应适度减持美元, 增加欧元与日元的比重, 在适当的时候甚至可以考虑增持黄金等国际储备资产。

摘要：近年来我国外汇储备水平高低已成为人们关注的焦点, 很多专家通过计算和分析得出我国外汇储备过多的结论。本文将在此基础上对我国超额外汇储备产生的主要原因、带来的负面影响和政策建构进行研究。

关键词：外汇储备,货币政策,结售汇制度

参考文献

[1]郝洁.资本流动对我国外汇储备的影响[J].经济问题, 2007, (1)

[2]许承明.中国外汇储备问题[M].中国统计出版社, 2003年版

篇4：浅谈我国政府效率提高的困境与出路

关键词：公民参与；公共决策；对策建议

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）06-0061-01

一、公民参与公共决策的意义

1.公民参与公共决策是指公民个体或社会组织（团体）影响公共决策所采取的行动，目的是要实现公共资源的有效配置，以达到公共利益的最大化、合理化。公民参与有三个基本要素：一是参与的主体；二是参与的领域；三是参与的渠道。公共政策在政府管理社会公共事务，实现公共利益而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略方面发挥着重要作用。扩大公民参与地方政府决策对其有着积极的现实意义。

2.公民参与提高公共政策合法性。在现代社会中，公共政策的合法性基础源自于社会公众的普遍认同和接受。只有当政策得到广泛的社会支持，它才能拥有较高水平的合法性，获得较高水平的政府效能。公民参与公共政策的制定和决策的过程对于提高公共政策的合法性。

3.有利于实现公民权利和发展社会主义民主政治。众所周知，公民的权利是社会过程的产物，是人类奋斗的结果，公民通过参与公共事务管理，监督公共权力行使，公共决策的执行，实现自身的利益。

4.公民参与有利于培养公民精神，打造公民社会，和我国的“善治”要求相符合。改革开放和社会主义市场经济，相当部分公民缺公共责任感。政府赋予公民一定的权力并通过一定的途径参与到公共决策中，是为了充分的提醒其主体和权利意识，自觉主动的参与国家管理，社会管理以及事务管理。

二、公民参与公共决策的困境

1.公共参与公共决策的制度不完善。在我国，公民参与公共决策并没有一个完整而相关的法律条文相支持。公民参与决策过程仍处于非法定性状况。国家机关并没有将公众参与作为程序中必不可少的内容。我国是典型的精英决策，在这种决策机制下，决策有序和无序性兼存不仅是中国决策深层次的表征，也是决策过程非定性的内容。

2.对公民参与公共决策的认识错误。一些地方政府认为服务型政府建设就只是为社会和公众提供充足的公共产品和良好的公共服务，这必然会忽视公民参与在政府治理中的重要地位和作用。一些地方政府的思维和认识依然是政府本位和发展主义，认为参与式民主会影响发展和效率，对公民参与及其效果是存在较大疑虑的。

此外，当前我国公民参与面临的困境还有：公民自身的参与意识与能力有限、公民参与的组织化程度不高、公民参与面临被强势利益集团操纵的风险以及参与的效能感不足等等。

三、公民参与公共决策的出路

如何有效化解当前公民参与的困境，促进公民参与的有效性和有序化，完善公民参与的空间和机制，这对地方公共服务型政府的构建是必要且紧迫的。

1.解放思想，转变观念，理性认识公民参与。这就需要从公共服务型政府的性质出发，通过教育培训等方式在地方官员头脑中真正树立起公民本位和服务为民的理念。政府必须树立起以人为本的理念，要以公民需求和公民利益为其政策的出发点，这样才会促进政府依法建立和健全公民参与的相关制度、机制和规范，丰富公民参与形式，保障人民真正行使当家作主的权利。要在执政理念上真正认识到公民参与不仅是公民的正当权利，而且有序的公民参与还是促进政府转型和治理创新的积极力量和重要动力。

2.改善公民参与机制，平衡公共管理的秩序诉求。公民参与地方政府管理并不是越积极、越热情越好，而是必须在一定的范围和领域、按照规定的程序和方式进行。只有处理好参与和管理之间的关系，才能真正实现公民参与公共管理的有效性。党的十七大报告中明确提出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”在人们对公民参与行动的政治冷漠与狂热投入两种极端态度、情感和手段之间寻找合理的平衡支点，以谋求政治稳定、利益吸纳、民间强盛的平衡与有机统一。

3.加强政府信息公开，拓宽公民参与的渠道。公民参与地方政府治理需要政府信息的公开透明，政府信息的公开透明有利于公民更积极、更有效地参与。如果公众对地方政府的信息没有相对全面的了解，那么参与的针对性和有效性就会大打折扣。可以说公民参与和政府信息公开是相辅相成、互相促进的关系。在加强政府信息公开制度建设的同时，还必须大力拓展和优化公民参与的渠道，创造灵活多样的参与方式，并逐渐使新的参与方式制度化和程序化。结合实际情况，积极探索符合我国现实情况的并能充分调动公众参与积极性的各种新方法，让公民参与具有内在的动力和发展的可持续性。此外，在网络社会迅速发展的背景下，地方政府还需要建立和完善与公民沟通对话的各种新机制和新渠道，如积极推动电子政务、城市公共服务多媒体平台、网上市民论坛、政府会议公开直播、电子会议和网络对话等的发展，这样就可以实现公民参与的渠道多样化。

总之，政府应该逐步建立起有效的公民参与反馈评价机制，从机制上去保护公民参与的热情和积极性。这一机制主要内容是对公民参与政府治理过程进行全面的跟踪，同时对公民参与时的利益诉求和输出的公共政策之间的相关性进行全面客观的解释、说明和评价。“通过反馈评价机制的建立，一方面督促政府部门关注公民的意愿表达，另一方面，加强公民对政府的理解，从而形成良好的双向沟通。”这样的做法无疑可以提高公民参与地方政府治理和公共服务型政府构建的热情和积极性。

篇5：提高我国政府行政效率的途径分析

关键词：行政效率政府体制

提高我国政府行政效率的途径分析

一、我国政府行政效率现状分析

在我国改革开放的初期，邓小平曾指出：“现在国际国内普遍都感觉到我们人浮于事，官僚主义，办事拖拉，这样还搞什么现代化。”近些年来，我国各级行政机关和工作人员在解放思想、转变观念、完善体系、科学决策、依法行政、简化程序、改进作风、服务群众等方面做了大量工作，地方政府的行政效率低下的状况得到了明显的改善，但从实践上看，我国行政管理的效率仍然不尽如人意，主要表现在以下几个方面：

（一）传统观念的束缚和影响

在中国几千年的文明史中，曾创建了一套较为完备的、适用于本时代的行政管理体系。然而，旧的行政制度深受封建思想的影响，是封建皇帝实施绝对权力的工具，是下级对上级的绝对服从。也就是说，权力只集中在少数的官僚手中，官本位思想长期占据着社会思想的主流，成为中国古代行政体系中不可剔除的顽疾。在这种旧的官僚制度的束缚和影响下，行政人员安于现状，贪图享受，行政行为嬗变成一种封官授爵的重要手段；再者，行政部门之间职责不清，且行政人员多为有权有势的人，这样很容易形成利益的相互揪扯，非常容易滋生腐败，行政行为的有效性也就受到极大的限制，行政效率也就不可能提高。[4]新中国成立后，一种全新的、代表广大人民最跟本利益的行政体系建立并逐步完善起来，行政效率也得到了前所未有的提高。但是，几千年的封建思想影响很深，因循守旧的观念依然存在，尤其是在政府体制转型的过程中，常常表现为旧的体制残余尚存，新体制的弊端新生，且两种体制互相参合，导致行政效率低下；另外地方行政部门中有些人员互相牵制变成了互相掣肘，造成办事拖拉，互相扯皮，政令难行等恶果；有些工作人员习惯于“日出而作，日入而息，凿井而饮，耕田而食”，满足于按部就班，在思想上没有很强的时间观念。所有这些反映在地方行政部门中，就是“官僚主义”，“衙门作风”，这种传统方面造成的危害，对今天的行政管理体制和行政效率仍造成很大的影响。

（二）政府行政决策透明度不够，民主程序不完善

随着我国民主化建设步伐的加快，行政的民主化程度越来越高。但是，我国地方政府在民主管理、民主决策、民主制度的建设等方面仍然滞后，严重影响着行政效率的提高。如有些地方政府甚至实行去民主化管理，大搞一言堂，领导一个人说了算，导致领导权力过于集中，从而不能发挥群体的智慧，如此可能造成决策不科学、不合理，甚至失误，导致人力、财力的极大浪费和行政效率的低下；再者，有些地方组织人事部门在识别人才、选拔人才、任用人才方面，不能实行民主化程序，如任人唯亲、任人为财等不良现象依然存在，往往出现偏重于那些唯命是从的执行型、老成持重四平八稳的保守型、老实听话的实用型干部，这必然造成人才的大量浪费，形成行政效率不高的局面。三是目前大多数地方行政部门并无明确的考核指标，考核缺乏统一科学的民主化程序，导致人员考核透明度不够，特别是考核中没有严格的工作责任制，不能做到责权统一，考核失误缺乏有效的惩罚手段，导致部门内部争功诿过现象的产生，并严重影响到人员的工作积极性，从而行政效率也就无法得到有效提高。

（三）政府行政部门行政人员素质低下

行政人员素质如何直接影响着行政效率的高低。一般而言，行政人员的素质一般包括科学文化素质、思想道德素质、政治素质和处理事务的能力等。我国地方行政部门行政人员的综合素质普遍较低的现象仍然存在，首先表现为领导的管理水平和行政素养问题。任何一个行政部门，如果没有素质较高的领导者，就会成为一个松散的、缺乏战斗力的机构，也就谈不上高效率。在我国，个别地方行政部门的领导常常表现为因循守旧，只顾本部门利益，缺乏全局的眼光；或者只顾自身政绩，没有急群众之所急、想群众之所想；或缺乏专业知识，或日理万机，事必躬亲，严重影响了下属的工作热情，降低了整个行政管理体系的效率。其次，很多行政人员并非根据部门所需配置，缺乏相关的专业知识和能力，常常是盲目办事，或唯领导的命是从，或以“完任务”为目的，而没有运用科学原理去指导实践，没有结合实际情况灵活地处理相关事务，较多的是以人设事，以事磨人，以领导意志代替有关政策，难免不引出政出多门，决策经常朝令夕改的局面来。行政人员素质如何直接影响着行政效率的高低。一般而言，行政人员的素质一般包括科学文化素质、思想道德素质、政治素质和处理事务的能力等。我国地方行政部门行政人员的综合素质普遍较低的现象仍然存在，首先表现为领导的管理水平和行政素养问题。任何一个行政部门，如果没有素质较高的领导者，就会成为一个松散的、缺乏战斗力的机构，也就谈不上高效率。在我国，个别地方行政部门的领导常常表现为因循守旧，只顾本部门利益，缺乏全局的眼光；或者只顾自身政绩，没有急群众之所急、想群众之所想；或缺乏专业知识，或日理万机，事必躬亲，严重影响了下属的工作热情，降低了整个行政管理体系的效率。其次，很多行政人员并非根据部门所需配置，缺乏相关的专业知识和能力，常常是盲目办事，或唯领导的命是从，或以“完任务”为目的，而没有运用科学原理去指导实践，没有结合实际情况灵活地处理相关事务，较多的是以人设事，以事磨人，以领导意志代替有关政策，难免不引出政出多门，决策经常朝令夕改的局面来。

（四）行政部门权利监督体系不完善

行政监督不力影响行政效率。我国地方各行政部门虽有相应的监督部门，但由于缺乏相应的监督保障体系，再加上各个部门的职权不明，监督往往流于形式，主要表现在：地方行政法规法制不健全，致使行政的随机性和行政监督无法可依，往往造成上级能监督下级，但下级却没有有效的反馈渠道来监督上级的工作情况，而平行行政管理部门之间，由于职责分配不明确，形成监督真空，影响行政效率。另外，外部监督，尤其是舆论和人民群众的监督未能很好发挥作用，也是影响行政效率的一个重要因素。

二、提高我国政府行政效率的途径

(一)转变政府职能

转变政府职能，加强公共行政的质量管理和服务是提高行政效率的着眼点。衡量政府绩效的高低，首先要有一个政府职能的合理定位问题，我国的政府职能分为基本职能和运行职能，其中基本职能包括经济、政治、文化和社会职能。由于我国政府长期都是以政治和经济职能为重心致使我国的行政效率日益低下，为此转变我国政府职能就应从弱化政治和经济职能、强化政府的社会职能作为出发点。我国政府职能经历了从微观向宏观、从直接向间接从单纯的依靠行政手段向综合的依靠法律手段、经济手段的转变；经历了理顺政企关系政社关系、政事关系的转变；通过这种转变，精简了机构，分流了人员，在一定程度上降低了行政成本，并使政府的职能放在提供社会服务为经济发展创造良好外部环境等方面，也在一定程度上提高了政府的行政效率。

（二）推进机构改革，建立合理的行政管理体制

政府组织结构的合理化，是提高行政效率的基本保证，在某些部门之间，由于权责不明确，又缺乏良好的沟通协调，工作上不是相互支持，而是互相掣肘，在部门之间利益有差别，甚至会互相顶牛僵持，造成工作推诿扯皮、拖拉延误、外塑形象。内强素质是企业管理的一个基本原则，企业各部门之间的办事效率，工作质量从一个方面说是企业综合实力的体现，因此政府机构应根据职能的需要设置相应的组织或机构，强调专业分工和协作，不同管理职能的部门要赋予其与职责相当的权力，要使该部门在自己的权责范围内对自己的行政管理行为负责；继续推进政府机构改革，巩固改革成果，通过政府组织结构的调整和人员分流，解决行政效率低下的问题。此外还应按照精简统一、高效的原则，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员，建立办事高效，运转协调，行为规范的行政管理体系。

（三）改革人事管理制度，提高行政人员的素质

首先要建立健全人事管理制度包括公务员考试、选拔制度、任免、录用制度、考核奖惩制度、定员制度及人员使用制度、岗位责任制度等，要注重政府工作机关公务人员的培训，突出培训的多样性、针对性和有效性。其次要引入行政激励机制；为了保证使行政主体的利益与人民利益及国家利益尽量一致，减少行政异化行为，并鼓励行政主体努力工作，应引入行政激励机制以充分调动行政人员的积极性。再次要提高行政人员的素质；提高领导者素质首先必须建立和健全科学的干部选拔任用制度，根据干部的综合素质和能力情况，量才任职，把干部放到最适合于发挥其优势的岗位上；对素质差、不称职的干部，要从领导岗位上及时撤换，改变过去实际存在的干部能上不能下的现象，并要求担任领导工作的人，要不断加强自身修养，提高政治觉悟和领导艺术。最后要搞好对行政人员的评估；要对政府机关公务人员进行全方位的评估，要接受上级领导的评估，接受部门领导及同事的评估接受下属的评估，还要接受服务对象的评估，以提高行政效率。

（四）加强社会民主监督意识，大力建设公民社会

提高政府的行政效率不仅仅只依靠政府内部自身的改革和完善，而且应该更注重加强来自外部力量的监督，让政府的尤其是来自社会公众的监督。我国的《宪法》赋予我们每一位公民都有对政府行使监督的权力，但是由于我国政府权力的高度集中、一手操控，公民根本无法行使宪法赋予的监督权，为了公民更好地实现对行政人员的监督并提高其行政效率，“公民社会”这个团体日渐在我国成长壮大起来。“公民社会”是指围绕共同利益、目标和价值的，非强制的行动团体，它既不属于政府部门也不属于以经济利润为主的企业部门，它现在主要是以非政府组织（NGO）的形式存在，公民社会同国家和政府间的关系正常状况下是互补互动的，“公民社会”通过选举权产生人民的代议机关和政府，赋予它们以国家权力，并通过非政府组织或公民个人，直接参与国家事务的决策或分担某些政务和社会事务的贯彻施行，同时监督和制约政府权力的行使，必要时通过社会运动，形成舆论声势或压力，推促政府权力的良性运作,抑制其恶性膨胀。政府则运用其权力为国家和社会服务，为“公民社会”创造其行使政治权利的条件和政治环境，并指导和维护社会的秩序、安全和为社会的个体和公众谋福利。“公民社会”的发展与壮大不仅在很大程度上促进了政府行政效率的提高，而且也大大的提高了公民对行政人员的监督意识，也让公民亲身的参与到政治中来，更让公民感受到有一种自己当家作主的感觉。现在我们离建成真正的“公民社会”还有很常的距离，因此“公民社会”的建成需要国家的每一位公民的一点一滴地去努力，更需要政府对其的引导。

参考文献：

篇6：浅谈我国政府效率提高的困境与出路

邓侠芜湖市中级人民法院

上传时间:2008-4-

21诉讼调解在化解纠纷方面具有判决所不可比拟的优势，因此备受重视。目前虽然通过减半收取诉讼费、将调解率作为法官考核标准之一等手段以鼓励法官和当事人调解结案，但实践中采用调解方式结案的为数不多，笔者试图结合审判实践对我国诉讼调解制度的困境与出路。

一、我国诉讼调解制度的困境

将诉讼调解制度纳入我国民事诉讼法的初衷，是因为调解在化解社会冲突方面，基于双方当事人的自愿，易使当事人服判息讼，便于义务的履行。然而，随着诉讼调解制度将法律效果和社会效果很好统一的功能被越来越多的司法者引起重视，采取诸如调解结案的法院减半收取诉讼费，将调解结案率作为法官年终考核、晋升的标准之一等措施以使当事人和法官着重调解纠纷，但现实是残酷的，法院的调解率并没能随着这些激励措施的实施而上升，反而有逐年下降趋势，而且，调解后反悔和不履行调解书确定的义务的现象亦时有发生。究其原因，笔者试图结合审判实践对此发表一点个人的看法。

（一）当事人主观排斥调解

1．自愿原则在诉讼调解中难以真正实现

调解指的是具有中立性的第三者通过当事人之间的意见交换或者提供正确的信息，从而帮助当事人达成合意的场面。①根据我国民事诉讼法，调解和判决是解决纠纷的两种不同方式，而诉讼内调解是在法官主持下进行，且一般是主审法官或同一合议庭。这就使法官在诉讼过程中扮演着双重角色---调解者和判决者。法官在调解中虽是中立的第三者，但由于在其背后有潜在的国家强制力，这一特殊身份决定了法官作为调解者与一般的民间调解者大不相同。而纠纷的最终解决方式是判决。目前，案件的合议程序由于缺乏有效监督，使得我国的庭审合议制度实际上许多是流于形式，合议庭的其他法官实践中只是出庭参加陪审，对于审理结果往往并不真正关心，这就决定了主审法官在判决中的主导地位。而法官作为调解者和判决者的双重身份，决定了法官在调审结合的模式中要想真正把握自己的身份是相当困难的，为了使固执于自己主张的当事人作出妥协，往往会有意无意地从调解人滑向裁判者„„或明或暗的强制在调解中占主导地位。②因此，在具有潜在国家强制力量的调解中，当事人总是权衡调解与即将判决这两种结果，若不选择调解，可能会得到比调解更不利的判决结果，再加上作为当局者的有些当事人看不清形势，此时法官对案件形势的洞察与分析会影响当事人对案件结果的预期，因此，选择妥协与让步是明智的，而此时决定调解本质的“合意”就变成了强制性的“合意”，甚至沦为“恣意”，体现调解根本的自愿原则就会扭曲和虚化。这就不难理解为什么有些当事人在调解后反悔和不履行调解确定义务的情况了。

2．诉讼调解申诉程序难以启动使当事人不愿调解

根据我国民事诉讼法，调解和判决是解决纠纷的两种并行的方法，调解贯穿于诉讼的整个过程。和判决相比，调解程序具有较大的任意性，它在诉讼过程中可以随时启动。尽管我们期待坚持公正标准，但调解过程比起我们习惯的民事诉讼还是有一种更大流动性和非正式 1

性特征。③任意性的调解过程难以保证公正的结果。这是因为，和判决相比，调解权的行使缺乏监督，实践中调解是在主审法官的促成和组织下双方当事人相互作出让步从而化干戈为玉帛。虽然调解在民事诉讼法中规定以公开为原则，以不公开为例外，但调解不同于审判，调解需要当事人相互理解，若以公开的形式进行调解，允许群众旁听，那么当事人就可能碍于情面不肯作出让步，在这种情况下，也很难达成调解协议。此外，在审判方式改革中，虽然要求调解要“面对面”进行，但实践中法官召集双方当事人面对面地协商，调解的成功率很低，主审法官往往选择“背对背”方式，即在庭前、庭中休庭后或庭后进行，由主审法官分别找当事人谈话，通过沟通，最后达成共识。这种方式虽然容易调解成功，但由于调解过程缺乏透明和监督，使得当事人对法官的中立性产生怀疑。

尽管民事诉讼法规定，当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或调解协议内容违反法律，可以申请再审，经法院审查属实的应当再审。但是再审的条件限制太多，使得发生再审比直接上诉艰难很多。因此，调解由于缺乏强有力的监督，在调解不成或法官意愿没有满足的情况下，容易促使法官情绪化地作出报复性裁判，在个案上为法官办理人情案、关系案创造了条件，法官在事实和证据对一方当事人不利时，可想方设法比如采取劝说、引诱、施压等方式去促成调解，为一方当事人谋取不当利益，这就不难理解深受当前这个“熟人社会”之苦的当事人对司法公正性缺乏应有的信任与尊重。

而对判决而言，程序的严密性和合理性保证了审理和判决的公正性和可信赖性。④判决虽然不能完全保证案件结果的公正，但由于在一审判决之后，如果当事人不服，还可以向上级法院请求上诉和再审，这就使得当事人具有比在调解中拥有更多的权利救济方式。而且，由于法律的不确定性，导致当事人对诉讼的期待过高，对起诉和调解的成本缺乏理性的分析和判断，而理性是调解所需要的基本条件之一，当事人理性程度越低，法院促成双方和解的可能性越小。因此，当事人两相比较，往往宁愿选择耗时较长、程序规范的判决而非调解。

3．调解书的事实认定影响日后的权利救济

实践中，大量的调解都是在法官的促成和组织下，双方当事人在互相作出让步的情况下化干戈为玉帛。而这种让步实质上就是让出部分实体权利，一般情况下是原告让出部分实体权利以换取对方自动履行义务。双方当事人达成的调解协议实际上是原告妥协的结果。根据民事诉讼法，调解书须写明法院查明的事实，而事实上，双方当事人为达成调解协议而作出的妥协与让步，与经过判决所作的案件事实是有出入的，加之有些案件的案情难以或无法查清，这就使得法官不得不作技术上的处理，这样作出的“模糊法律产品”，若作为日后的证据适用，对原告当事人是极为不利的。加之调解书的申诉程序难以启动，这就更使得当事人更不愿选择调解。

（二）法官自身的因素

诉讼调解不仅需要调解员具有法律知识，更重要的是要具有权威、熟 道德情理。而近年来，随着大量受过法学教育的高校毕业生进入法院，法官队伍尤其是一线审判力量不断专业化、年轻化。这些法官往往对法律的规则及程序有着清楚的学理认识，更关注法律的技术性，而且受现代西方司法理念的影响，追求较为理想化的司法程序和司法过程，因此，他们一方面对调解持怀疑态度，认为判决更能体现法律的严肃性，而调解弱化了法律的权威性和公信力，对调解工作不够重视，另一方面，限于年龄、知识结构和经历、工作经验的不足，他们缺乏调解的经验和技巧。

另外，有些法官对调解工作有功利性倾向，他们把调解当作回避办案风险的手段，对案件处理把握得准的案件，不愿花时间去做调解工作，遇到把握不准的才想方设法进行调解。而且，调解需要主审法官付出更多的代价，耐心细致的调解工作需要法官花费大量的时间、精力、心血，这也要求法官有良好的个人素质。

（三）立法、制度上的原因

1.审限对调解的影响。

现行审判方式实施后，随着法院“大立案”、立审分离、统一送达、排期开庭、强化庭审功能、强调当庭宣判率和结案率、狠抓审限等措施的实行，主审法官自主支配调解时间和把握调解时机的空间有限。由于庭审的激烈对抗性特点和时间的限制，当事人在庭审中很难达成调解协议，因此，调解一般在庭审后进行。而一次调解成功的可能性却不大，往往需要多次反复，耗时费力。在目前大部分法院信息系统没有设置申请和解以及延长调解期间扣除审限的情况下，承办人在大多数案件的定性、证据的判断、法律的适用、规则的解释并不复杂的情况下，以判决方式结案的成本则较之于调解要低得多，因此他们选择宁愿选择判决而非调解。

2.“事清责明”原则限制了调解功能的发挥

根据我国民事诉讼法，事清责明原则是指法院在给当事人双方居中调解案件时，促成当事人达成的调解协议必须建立在查明案件事实、分清是非的基础上。事清责明原则本质上应该是对判决的要求。调解和判决虽都是解决纠纷的方式，但调解本身具有“案结事了、彻底解决纠纷”的特点而一直备受我国广大群众接受，其与判决具有的“实现权利保障、解决民事纠纷、维护社会秩序”的目的是不同的。要求在查明案件事实、分清是非的基础上调解，不仅容易造成当事人之间的对立情绪，而且缺乏实际操作性，因为实践中好多纠纷是无法或难以查明案情的，而当事人双方又同意调解。该原则既违反了当事人可以合法自主处分自己民事权利的原则，限制了调解协议的空间，同时也不利于降低诉讼成本、提高办案效率，且是阻碍调解成功的重要原因之一。

二、我国诉讼调解制度的出路

在当前诉讼爆炸的时代，各级法院将诉讼调解提为重要日程，如芜湖法院设置了调解能手以鼓励法官有效利用司法资源，并将调解率作为法官考核的标准之一。但正如前所述，由于当事人和法官及当前法律制度的博弈，诉讼调解在实践中并没能发挥应有的作用。针对此种情况，笔者以为，解决目前诉讼调解制度的出路就是在坚持自愿调解原则基础上，将审判主体与调解主体相分离，并完善相应的立法和制度。

（一）坚持自愿调解原则

调解在本质上是当事人对自己民事权利的一种自主处分，因此，当事人是否自愿将影响调解的最终目的—彻底解决纠纷能否最终实现。自愿原则作为诉讼调解制度的基本原则，是指法院在处理案件时，是否采用调解方式，采用何种调解方式，是否能够达成调解协议以及调解协议的内容，均应反映当事人的真实意思表示，法官不得以任何方式强制或欺骗当事人进行调解或达成调解协议。

近年来，随着劳动者权益保障问题、医疗纠纷问题、农民工工资问题、城市房屋拆迁问

题、商品房买卖和物业管理纠纷等群体性纠纷的大量涌现，通过最后的救济方式法院裁判来解决，已彰显出诉讼不能彻底解决社会纠纷的矛盾。而诉讼调解则能最好地发挥判决所不具有的作用，其能将社会效果和法律效果有机统一，因此，诉讼调解越来越受到政府和司法系统的重视。

在目前有关对诉讼调解的呼声日高的情况下，笔者以为，法院在强化调解意识和调解功能的同时，不能依赖调解，一定要严格坚持“能调则调、该判则判”的原则。法官在不违背法律、法规禁止性规定的前提下，遵循当事人的意愿，能够适用调解的尽量调解结案；而当事人不同意调解或者依法不能调解结案的，不得强行调解；调解开始后在法定期限内无法顺利达成协议的，严格依规定转入审判程序。法院既不应盲目追求“一步到庭”，忽视诉讼调解的作用，不顾办案效果而强审强判；也不应盲目追求调解结案率，勉强调解，当判不判。

（二）调解主体与审判主体分离

笔者以为，将调解主体与审判主体分离，是解决诉讼困境的唯一出路。首先，调解员若背后没有了潜在强制力的支持，当事人在调解过程中就不会因为惧怕得到更不利的判决结果而主观排斥调解。其次，有利于节省有限的司法资源。目前我国社会正处于经济转型期，大量的纠纷出现，而多元化纠纷解决机制在我国还未能真正建立，案多人少的局面已使现今的法院感觉压力太大，加上新的审判方式要求法院严格按照审限结案，而调解又费时费力，这无疑又加剧了有限的司法资源与众多的纠纷之间的矛盾。而如果将审判主体与调解主体分离，可有效减缓审判法官的这种压力。因此，笔者试图以以下思路考虑调解主体与审判主体分离的实际操作。

首先，法院要考虑民事案件和行政案件的特点，设立专门的调解机构，并备有专门的人员调解民事和行政纠纷。这些专门人员应是法院聘请的退休法官、资深的律师、人民陪审员或调解经验丰富的在职法官等。借鉴国外经验，还可吸纳社会人员参与调解过程，如聘请专家、居（区）委会或德高望重的人员等。法院应将调解员名单列出以供当事人备查和选择。当事人可以从这些名单中选择一个或两个调解人成立调解小组。

其次，法院应制订相应的调解程序规则，规定案件的调解期限，当事人在法定期限内没达成调解协议的，案件自动转入判决程序。达成调解协议的，应当要求主审法官根据调解协议制作调解书，调解书一经签收，就对双方产生法律约束力。调解员在促成当事人达成协议时，应建议双方约定不履行该协议的违约责任。一旦当事人之后不签收调解书，另一方当事人可据此要求对方承担违约责任，当然该责任的承担不影响法官对该案的最终判决。当事人若不在调解协议中约定违约责任，在签订调解书前发生反悔的，如果查明没有正当理由，法官在最后作出判决时，应判决反悔方向对方支付因调解而付出的合理的成本。

第三，调解机构在调解案件时，只要当事人双方合意，可以不在分清是非基础上进行。当事人在法院没有查明事实分清是非的情况下，本着大事化小，小事化了以及不伤和气的心态，对事实不再调查，对责任不再追究，无论在何种程度上自愿达成的调解协议，都是当事人依法行使处分权的体现。因此，对案件事实的查明不应构成调解的前提，由法院分清是非也无助于调解协议的达成。加上有些案件的案情很难或无法查清，而且受中国“和为贵”传统思潮的影响，当事人选择诉讼调解就是不想在法庭上严重对峙，因此，法院制作调解书时，仅应写根据现有证据予以证明和当事人共同认可的事实作为法院查明的事实，而对案情很难

或无法查清的，则可以征询双方当事人同意，对案件事实不予认定。

第四，建议将调解时间排除在审限之外。目前我国很多法院信息系统并未将调解时间排除在审限之外，这也使得一些当调能调的案件，由于法官限于审限的控制，而不得不选择判决。为追求司法效率和司法正义，防止法院积压案件，将案件排期并严控审判流程和审理期限，这是现代司法追求效率和正义的必然结果。然而，调解是一项费时费力的工作，将调解时间计入审限，这必然影响法官对调解的主观态度。鉴于此，笔者建议应将调解时间排除在审限之外。

注释：

①棚濑考研（日）：《纠纷的解决与审判机制》．王亚新泽．中国政法大学出版社．1994年版第8页。

篇7：浅谈我国政府效率提高的困境与出路

探析我国财产公开制度的困境及出路

【摘要】近年来，建立官员财产公开制度已成为政府与社会公众之间的共识。然而由于面临着多方面的困境，我国官员财产公开制度历经多年讨论，至今未能建立。这些困境主要包括高层领导对实施后果的担心、官员群体的阻力、民众的观念偏差和参与意识不强三方面。要解决这些困境，高层领导应该及时决断，同时采取承认现实，适当妥协、由易到难，循序渐进、总体设计，立法推进、提高公民参与意识，加强核查和责任追究等措施。

【关键词】官员财产公开

困境

出路

公民参与

一、我国官员财产公开制度的“难产”

在国外，官员财产公开制度往往是官员财产申报制度的一个核心组成部分，因此两个名词经常等同使用。但在我国，这两种制度被分离开来，我国的官员财产公开制度至今没有建立，但官员财产申报制度已经初步建立起来了，申报而不公开，是我国官员财产申报制度的基本特征。2010年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，将原有的领导干部收入申报改为家庭财产申报，扩大了报告的主体，完善了报告的程序、运用方式和责任追究等，初步建立起我国的官员财产申报制度。然而从实践效果看，虽然我国从1995年起就建立了领导干部收入申报制度，但领导干部年年申报，腐败案件年年发生，该制度对预防和惩治腐败所发挥的作用是有限的。

在这种情况下，近年来社会公众要求建立官员财产公开制度的呼声日益普遍和强烈。韩德云、王全杰等全国人大代表多次向全国人大提出制定《官员财产申报公开法》的议案，广大网民和新闻媒体的舆论也纷纷呼吁和支持建立官员财产公开制度，中国社科院法学所公布的一项调查显示，81.4%的被调查者认为公职人员应当公开其财产状况，面对着日益高涨的民意，党和国家的高层领导也做出回应，多次公开表示正在积极研究和准备实行这一制度。可见，上至党和国家领导人，下至广大网民和普通民众，在是否要建立官员财产公开制度上已达成共识，建立官员财产公开制度已经成为当前中国社会的主流舆论。

以此为背景，个别地方出现了自发性的建立官员财产公开制度的试点。自2009年1月1日新疆阿勒泰地区率先推行官员财产公开试点以来，先后有浙江慈溪、湖南浏阳、湖南湘乡、江西黎川、宁夏银川、重庆市等试点出现。这些试点的做法各异，侧重点不同，但公开官员财产的范围和程度都还是有限的，在这些试点中，有的是实行部分内容保密、部分公开；有的实行的是新任官员财产公开；大部分试点只是在官员所在单位内部进行公示；被要求公开财产的往往是级别较低的官员，但即便是这些力度有限的试点，所遇到的当地官员的阻力也十分大，试点的实际效果和可持续性令人担忧。

二、建立官员财产公开制度的困境

在政府与公众已达成共识的情况下，我国官员财产公开制度历经这么多年而没有建

探析我国财产公开制度的困境及出路

立。其基本原因在于这一制度的建立面临着多方面的阻碍因素，这些阻碍因素主要包括高层领导对实施后果的担心、官员群体的阻力、民众的思想观念偏差和社会配套制度不完善四个方面，它们涉及人们思想观念的改变、涉及利益结构的调整，涉及社会信用体制的完善等，很难在短期内完全消除，因而导致官员财产公开制度至今未能建立。其中，社会配套制度包括金融实名制、不动产登记制度、反洗钱制度、控制大额现金交易制度、防止资金外逃制度等，这些制度近年来已经大大改善，而且现在被普遍认为并不像我们想象的那么重要。因此本文集中分析前三个困境。

（一）高层领导对实施后果的担心

我国官员财产公开制度之所以一直“难产”，是由于高层领导一直未能做出政治决断、拍板决策，高层领导的主要担心在于，实施官员财产公开制度以后会引发社会动荡和政治不稳定，出现政治风险。我国现阶段正处于发展的战略机遇期，处于现代化的关键时期，稳定压倒一切，稳定是一切政府工作的底线，没有社会政治的稳定，已经取得的发展成果都会失去，高层领导的这种担心不无道理。现阶段我国官员的腐败仍然比较普遍和严重，在实施了官员财产公开制度之后，一方面，如果出现大量的腐败官员曝光和被查处，可能会引发民众对党和政府的严重不满，进而导致社会政治动荡；另一方面，预期将被查处的人数众多的腐败官员也可能会采取集体性和群体性行动，引发政治动荡。

（二）官员群体的阻力

庞大的官员群体是官员财产公开制度的实施对象。官员群体作为改革开放以来在社会利益结构变化中获益较多的群体，成为当前社会中的既得利益群体。官员财产公开制度将其得到的部分利益(财产)暴露于公众面前，甚至要将其中不合法的利益剥夺，官员群体对官员财产公开制度的抵触和反对就可想而知了。一项对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员对实行财产申报的态度进行的随机调查显示：反对者七成，无所谓者两成，坚决支持者一成。可见，官员群体对于财产公开普遍持反对态度，分析官员群体抵触和反对官员财产公开制度的具体原因，大致有三个方面。

1、出于对于个人隐私权的维护。很多官员对于现代民主社会政府官员的隐私权要受到一定的限制这一点缺乏了解或者不愿认同，认为官员也是公民，也应该享有同其他公民一样的隐私权，公开官员的财产就侵犯了官员的隐私权。某官员那句轰动一时的名言“为什么不公布老百姓财产?”其实就反映了这种思想观念。

2、对于官员群体中那些依靠贪赃枉法、贪污受贿而积聚大量财富的人来说，官员财产公开制度的实行意味着他们的不合法财产公开暴露在公众面前，进而面临着罢官失财、锒铛入狱的命运。

3、除了这两种情况之外，大多数官员其实因为有另外一种担心和顾虑而反对官员财产公开制度。改革开放以来至今，毋庸讳言，官员群体获得了许多“合法但不一定合理”

探析我国财产公开制度的困境及出路 的既得利益和介于合法非法之间的灰色收入，主要包括福利住房、各种津贴补助奖金、礼品礼金购物券等等。这些最后都形成了官员的家庭财产，使官员的财富和生活水平大大高于其工资反映的水平。

（三）民众的观念偏差和参与意识不强

除了高层领导和官员群体方面的阻碍之外，我国普通民众的思想观念上也常常存在着某些不利于官员财产公开制度建立的阻碍因素。这些因素主要包括两个方面：一是很多民众对于官员财产公开制度功效的理解存在偏差，偏好通过严惩腐败官员来反腐败。忽视预防腐败发生的制度改革和制度建设；二是很多民众的民主权利意识和参与意识不强。

第一。出于对腐败现象的强烈不满和腐败官员的痛恨，我国普通民众常常把官员财产公开制度理解为一种反腐机制，将其视为一种新的有效的查处腐败官员的手段。他们期望通过实行这一制度，让所有腐败分子统统现形，然后开展大规模的查处腐败官员的“严打”式的社会运动，秋风扫落叶般地打击严惩大批以至所有的腐败官员。然而，历史的经验告诉我们，严刑峻法、暴风骤雨式的运动式反腐，短期内可以产生显著效果，但最终都会落人“割韭菜”式的循环怪圈，因此，查处严惩腐败官员只能治标，通过制度改革和制度建设预防腐败发生才是治本之策。

第二，官员财产公开制度的作用机理在于，通过将官员财产公之于众，人人可知晓，使每一个民众都可以方便地监督官员公布的财产是否与实际相符，财产的来源是否正当，进而判断是否有贪污腐败行为发生。每一个官员都生活在社会之中，生活在人民群众的汪洋大海之中，群众的眼睛是雪亮的，民众对官员的了解程度比反腐败机构高得多，监督官员的效果也比反腐败机构好得多。然而，民众的监督要取得效果，一个前提条件是民众要具备公民权利意识和参与意识。只有民众把自己视为国家的主人，积极参与国家事务，积极行使公民的知情权、表达权、参与权和监督权，才会积极了解官员的财产状况，监督官员的财产和权力行为是否符合法律。而在当前的中国，很多民众的公民权利意识和参与意识还不强，秉持“事不关己，高高挂起”思想甚至政治冷漠态度的民众不在少数，很多民众对于身边发生的和看到的腐败现象习以为常，安之若素，从未想到要去揭露和举报。因此，民众的公民权利和参与意识不强会减弱官员财产公开制度实行的效果，从而成为不利于这一制度建立的阻碍因素之一。

三、建立官员财产公开制度的出路

在我国建立官员财产公开制度已经是大势所趋，势在必行，现在的问题不是建与不建，而是何时建立、如何建立的问题。我国官员财产公开制度多年来一直难产，是因为其涉及人们思想观念和行为的转变、涉及深层次利益结构的调整等等，面临着多方面的困境。因此，在建立官员财产公开制度过程中，要注意着重解决各方面的困境。既需要高层领导排除干扰，及时政治决断，又需要具有政治智慧，采取适当妥协和务实的原则，制定正确的

探析我国财产公开制度的困境及出路

改革策略，消解各种阻碍因素，破解当前官员财产公开的困局。

（一）高层领导及时决断

基于对官员财产公开制度实施后果的担心，高层领导十分关心制度建立的路径和改革策略问题。高层领导的基本考虑是，通过恰当的路径和改革策略，让官员财产公开制度真正立得住、可操作、有实效，既能最大限度地实现公众知情权和监督权，预防和惩处腐败行为，又能最大限度地减少改革阻力，降低可能带来的社会政治风险。制度建立的路径和策略包括建立的时机、实施的原则、实施的步骤、建立的突破口等问题，十分难以选择。这个复杂而棘手的问题既考验着高层领导的政治决心与魄力，也考验着高层领导的政治智慧，但在当前的形势下，高层领导首先需要的是及时决断，选准实行的时机与突破口，排除各种干扰与阻力，果断拍板决策，适时推出官员财产公开制度。

（二）承认现实，适当妥协

官员群体是我国官员财产公开制度迟迟难以建立的主要阻力，官员群体的既得利益并非完全不合法，其担心也可以理解。对于官员财产公开制度，官员群体的态度与民众的态度有很大的差距，两者有不同的考量和诉求，甚至还有一定冲突。随着我国社会日益多元化，各个社会群体间有不同利益诉求甚至冲突都是正常，关键是如何化解矛盾。现代社会，化解冲突的最佳途径无非是谈判、协商，寻找利益各方都能接受的“利益均衡点”，达成社会共识，各方都能接受的结果往往意味着妥协和让步，因此，我们应该摒弃非善即恶、彻底清算的单线思维，以理性务实的精神，实行一定范围内和一定程度上的妥协，以此换得官员财产公开制度的顺利建立，换得未来官员腐败不再发生。

（三）由易到难，循序渐进

从发达国家的经验来看，官员财产公开制度的建立不是一蹴而就的，需要经历一个较长的发展完善的过程。同时，建立官员财产公开制度采取由易到难、循序渐进原则是减小制度推行的阻力、逐步凝聚社会共识和完善配套条件的需要，有助于该制度立得住、取得实效以及维护社会政治稳定，这也与我国渐进式的政治发展模式相一致。因此，我国建立官员财产公开制度应采取由易到难、逐步推进的基本方针，体现到具体政策措施上主要包括以下几个方面：一是官员财产公开的主体逐步扩大，制度建立伊始，一下子公开全体官员财产的阻力太大，只能先选择一部分官员进行公开，然后再逐步扩大到全体官员。这一部分官员可以是容易发生腐败的实权部门的官员，重庆市在司法系统试行官员财产公开就是如此，也可以是新提拔的官员；二是公开的财产范围逐步扩大，可以先公开官员个人的全部收入，然后再逐步实现公布其家庭的财产；三是公开的方式逐步丰富和透明，可以先在官员所在的单位内部或先在局域网上公开，然后再逐步实现通过新闻媒体、互联网等方式公开；也可以先着重实行经查询而公开的方式，再逐步扩大政府主动公开的范围。

（四）总体设计，立法推进

探析我国财产公开制度的困境及出路

从目前国内官员财产公开制度地方试点的进展情况来看，由于缺乏国家法律依据和中央政策的明确支持，这些试点均面临着合法性不足的问题，而且“由于立规程序混乱、规定简陋且执行缺乏透明度，导致推动者往往难以实现本意”，普遍遭遇到巨大的阻力。可见，地方自发性的试点具有先天的局限性，体制改革到了一定程度，自下而上的改革缺乏突围的能力，就需要自上而下的总体改革设计。因此，一方面，党和国家应该做好顶层设计，通过充分论证、反映民意、集中民智，制定建立官员财产公开制度的总体规划，确定该制度的基本原则和程序，设定一个推进的路线图和时间表。另一方面，国家应制定统一立法，应采取“中央统一立法、授权地方实施、按年增加范围、分步落实到位”的方式，由全国人大常委会制定《公务员财产申报法》，并授权各省级人大选择决定部分领域或部分领域的部分岗位的官员为申报对象，分地区试点，全国整体推进。

（五）提高公民参与意识，加强核查和责任追究

只有公众都积极地参与对官员公开的财产的监督，及时了解财产公开情况、曝光检举不实公开的官员，官员财产公开制度的实施才能取得效果，然而当前我国很多公众的公民权利意识、参与意识还不强。因此，我们应该继续加强社会主义民主政治的宣传教育工作，增强民众的公民权利意识、参与意识，鼓励和倡导民众积极参与监督。另一方面，有关机构可以采取随机抽查的方式，核实公开信息的真实性；同时对公民的检举也进行认真的核实调查，对拒不公开、经调查存在虚假公开的官员，严格责任追究。在地方试点中，多数试点对申报不实者，均没有处罚细则，即使颁布了处罚措施也没有认真执行。因此，应该加大处罚的力度，修改刑法，设立一项“虚假申报收入与财产罪”，对拒不申报、虚假申报的官员追究刑事责任。

【参考文献】

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3、中纪委副书记何勇称正论证官员财产公示，新浪网，2009年03月08日02:02，转《京华时报》。

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7、社会紧盯官员财产申报制度，《联合早报》，2009年3月21日。

8、梅德韦杰夫公布个人和家庭财产状况，新华网，2009年4月08日 07:06:12。

篇8：我国小额诉讼程序的困境与出路

一、小额诉讼程序适用的实践调研

我们在某直辖市下属6个基层人民法院进行了调研。本次调研面向该6个法院民事审判庭各级审判员及部分书记员, 以调查问卷为载体, 以采访谈话为补充形式, 为我们了解小额诉讼程序在司法实践中的适用情况提供了大量的一手数据与资料。

(一) 2014年某市6个基层法院小额诉讼程序适用率

从以上数据可以看出, 小额诉讼程序适用的比率很低, 适用比率最高的N区人民法院也仅仅只是6.06%, 其中最低的法院适用率尚不足3%。可见小额诉讼程序在基层法院的实际适用中存在一些问题, 导致操作困难, 适用不足, 事实上尚未能显著起到“繁简分流、提高审判效率”的预期效果。

(二) 小额诉讼程序审结期限

我们以S法院的调研数据来看, 2013年该院适用小额诉讼程序审结案件的平均审理期限为37.12天, 而2012年该院适用简易程序审结案件的平均审理期限为39.89天。由此可以看出, 两者审理期限相差无几。在对法官进行问卷调查的过程中, 95.2%的法官表示他们很注重调解, 而在小额诉讼的运行中大量使用调解将花费很大一部分时间, 拖延了审结案件的时间, 从而导致小额诉讼没有体现出其高效率的特点。

二、我国小额诉讼程序的实践困境

(一) 适用率低

虽然从法条上来看, 小额诉讼制度是强制适用的, 即只要满足法律规定的:“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件”就要适用。但是由于小额诉讼程序是一审终结, 当事人没有上诉的权利, 基于一些民众对现今司法制度缺乏信心以及司法工作者的职业道德及业务能力尚不成熟的情况, 实践中有的当事人故意抬高案件标的额使其超过小额诉讼程序的最低标准, 从而规避小额诉讼程序的适用;而在一审终审的小额诉讼制度中, 法官承担了更大的责任, 由于害怕承担过错, 所以法官对于当事人的规避行为往往听之任之, 这就造成了我们上面调研的小额诉讼程序适用比率低的现实状况。并且之前的小额诉讼制度在受案范围等方面也没有作出具体的规定, 这也进一步阻碍了其在基层法院推广的脚步。这样的使用情况让小额诉讼的规定变成了鸡肋, 达不到立法者的预期目标。

(二) 救济方法少

在我国当前的小额诉讼制度下, 当事人在审判完结, 对裁判结果不服后很难寻求到救济。一审终审的规定, 导致了申请启动再审程序成为小额诉讼制度的唯一救济方式。但是, 再审程序的启动以“据以定罪量刑的证据不确实或证明案件事实的主要证据间存在矛盾”或是“原判决、裁定适用法律确有错误的”为条件, 这样严格的要求让小额诉讼程序的救济变得尤为困难。制度程序内救济渠道受限还容易造成当事人寻求法外的权利救济途径, 比如闹访、上访、信访等等。这种救济途径的存在会“倒逼”小额诉讼制度在适用上的比率。对小额案件进行简易化、效率化的处理需要对其救济路径进行限制, 这就决定了小额诉讼制度的救济渠道必然不同于普通程序与简易程序。[2]而小额诉讼制度在追求高效率、低成本的目标的同时也不能放弃公平正义。当事人的救济权利缺少, 让小额诉讼制度的推行受到了一定的阻碍。而最新的司法解释并没有在小额诉讼程序的救济上有相关的规定, 还是确定了一审终审的审结程序。而正是由于小额诉讼程序的救济方法少, 才导致了当事人对适用小额诉讼程序的不乐意。

三、我国小额诉讼程序的完善路径

从调研结果来看, 小额诉讼程序在司法实践中运行并不理想。一方面适用小额诉讼程序处理的案件很少, 与立法者预期目标, 占基层法院案件总数的30%相差甚远;另一方面小额诉讼程序运行效率并没有大大高于简易程序, 案件审结时间并没有比简易程序明显减少。一个新制度的推行需要时间来完善, 小额诉讼制度在2012年才刚刚确立, 经过了2年多的实践, 也出现了以上各种问题, 而新出台的《民诉解释》虽对其进行了很大程度的细化和规定, 但在司法实践中仍有些许问题存在, 恐不能得到审判人员和当事人的认可和青睐。对此, 笔者在该《民诉解释》的基础上, 针对小额诉讼的实际适用效果提出以下几点完善建议。

(一) 完善证据规则

纵观这次新出台的司法解释, 在小额诉讼证据规则方面, 仅有第二百七十七条, 规定了举证的时间限制。但具体的举证规则并没有作出规定。虽然该司法解释的第二百八十三条, 表明了小额诉讼程序的举证规则可以参照简易程序。但由于小额诉讼程序各环节大幅简化, 适用简易程序的证据规则可能不足以使法官在短时间内形成符合事实、条理清晰的心证, 故笔者认为小额诉讼程序需要有更特别、细致且清晰的证据规则与之配套适用。

(二) 限制证据调查

调查证据环节往往是审理需要花费大量时间、金钱的地方。限制证据调查, 应该是小额诉讼程序高效运行的一种支撑。所以在举证规则方面相较于简易程序, 应适当简化、限制。如可以参照日本的小额诉讼制度, 《日本民事诉讼法》第371条规定:“小额诉讼程序的证据调查只能限定在当事人当时就能调查获取到的证据。”这样简化的证据规则可以使小额诉讼的审理更加快捷、方便。还有, 日本允许法官把小额诉讼案件交给“公证调停人”进行解决协调而这些“公证调停人”皆是具有良好道德的公民, 包括律师。[3]这样的简便处理不仅可以节省时间、成本, 避免了司法资源的“大材小用”, 还能更彻底地解决民事纠纷, 化解民事矛盾。

(三) 规制当事人行为

在《民诉解释》出台后, 小额诉讼程序的审理范围进一步确定, 小额诉讼程序的适用也会大大地增加。迄今为止, 任何一种诉讼制度都面临着这样一种两难问题:如何使诉讼在廉价、快捷、方便当事人的同时, 又不致导致滥讼的后果。[4]所以, 规制当事人行为, 防止当事人滥用诉讼权利也是我们应该关注的地方。如英国的小额诉讼制度就有这样的规定:在一方当事人不出席最终审理时, 赋予其书面通知对方当事人及呈交送达文书的义务;在一方当事人拒绝和解要约时, 法院可以将此行为纳入不当行为测试的考虑范畴之内;一方当事人不履行呈交审前核对表等义务时所需承担的不利后果等。[5]这样对当事人行为进行一定的规制, 有利于小额诉讼程序更为健康、稳定的运行, 减少司法资源的浪费。

(四) 增加小额诉讼程序中的激励机制

司法解释未赋予小额诉讼程序当事人以充分的救济保障和自由的适用选择权, 强制的适用和过窄的救济渠道对当事人民事诉讼权利进行了比较大幅的限制。为避免当事人对小额诉讼程序出现抵触情绪, 保证小额诉讼程序的正常运转, 在制度设计上进行有利于节约当事人诉讼成本以激励小额诉讼当事人的改动显得较为重要。首先, 由于小额诉讼程序各环节有一定的简化, 占用司法资源相对简易与普通程序而言较小, 适当减少诉讼费甚至免收诉讼费具有一定的合理性, 也可提高当事人对适用小额诉讼程序的满意度和偏向性;其次, 可以对小额诉讼程序的审限做一个明确限制 (笔者认为以一个月为宜) , 督促案件快速审结、审判结果快速执行, 使当事人切实收获小额诉讼高效之成果。如此可在一定程度上减少当事人诉累与诉讼成本, 将小额诉讼之优点完全展示于且回馈给当事人, 也利于展现我国司法“服务于民”的良好形象。

(五) 保障当事人救济权利

当事人的行为需要合理规制的同时, 其权利也应该得到保障。在这次最高院发布的司法解释, 有保障当事人权利, 如第二百八十一条, 规定了当事人可以对提出适用小额诉讼程序提出异议。但这次的司法解释对于当事人救济权利并没有做出规定。尽管为了简化诉讼程序, 保障司法高效, 小额诉讼程序实行了一审终审制, 可我们不能为了追求效率而忽视了公正。由于小额诉讼本身是在公平与效率之间, 以在一定程度上牺牲程序公正为代价, 选择效率优先的结果, 因此, 程序的简化降低了程序保障的程度, 从而“只能实现低水平、低层次的正义”[6]所以在创立小额诉讼制度时, 不仅要注重效率, 更要最大限度地维护当事人的程序利益以及事后救济权利。我们可以参考借鉴从国外对小额诉讼程序的救济方式之规定, 并结合我国的司法现状来完善小额诉讼程序的救济机制。各国现今在该方面主要有3种不同的救济方式:动议、特殊上诉和裁判异议。

首先, 笔者认为动议制度并不适合我国的司法实践。动议制度规定特别严格, 原告须是未出庭且具有合理充分的理由, 且判决对其不利或者其具有胜诉的可能性才能提起动议。这种可能性在司法中过于抽象, 不好把握。此外, 动议制度侧重于对程序的纠错, 而我国司法一直存在着重实体轻程序的现状, 动议制度在我国缺乏了必要的生长土壤。[7]所以, 动议制度在我国并不适合设立。

其次, 特殊上诉和小额诉讼程序追求的司法目标产生了冲突。我国确立小额诉讼程序就是为了高效解决司法问题, 节约司法资源与成本。而特殊上诉虽然在适用条件上有着较为严格的决定, 即必须以原审严重违反程序或者裁判适用法律错误为必要条件, 才可以进入了二审程序。但这在本质上与简易程序的差异并不大, 从而设立小额诉讼程序的意义与价值就并不大了。小额诉讼程序实行一审终审是立法机关对我国现有审级制度的改革与重构, 它的设立体现了效率在某些方面优于公正的司法理念。[8]所以, 如果引进特殊上诉, 破坏了小额诉讼程序一审终审的特点, 让小额诉讼程序失去独立价值, 得不偿失。

最后, 裁判异议制度对我国小额诉讼程序在司法实践中还是有借鉴意义的。由于小额诉讼程序侧重于诉讼效益而不是诉讼公正, 我们需要给予当事人提出异议的权利来保护其合法权益。小额诉讼程序扩大了法官的权利, 而现阶段我国法官的素质、能力又参差不齐。相较于简易程序与普通程序, 在小额诉讼中法官不合理的心证更易损害当事人的正当民事权利。对裁判提出异议, 有利于监督法官的司法行为, 促使其更慎重、严谨断案, 提高司法公正力。当然, 对于裁判异议的适用条件, 也需要做好严格规定, 防止当事人滥用权利, 影响小额诉讼程序效率。在日本的小额诉讼中, 当事人自收到判决书之日起两周内, 可以向作出判决的法院提出裁判异议的申请, 如果法院审查当事人提出的异议合法, 则诉讼恢复到口头辩论终结之前的状态, 并依照通常程序进行审理并作出判决。[9]这样的救济方式能给当事人一定的保障, 也最大限度地维护了司法的公平正义。

基于上述分析, 我们可以规定对提出裁判异议的案件, 由原法院审查原审程序是否错误或裁判适用法律是否错误, 若是, 则另组成合议庭以普通程序对案件进行审理, 裁定;若非, 则驳回异议。提出异议的期限也该有限定, 由于小额诉讼程序高效率的特点, 可以规定在判决书送到之日起七日内, 提出裁判异议, 过期, 则法院不予受理, 尽可能在保障司法公正与当事人权利的同时, 不损害诉讼效率。

四、结语

本次调研, 我们看到了由于民诉法关于小额诉讼的规定过于粗略, 2012年随新民诉法诞生的小额诉讼程序运行效果不佳, 远未能起到案件分流的预设目标。2015年2月4日颁布的《民事诉讼法》的司法解释无疑是在雪中送炭。司法解释在案件受理范围, 举证期限, 审理期限等方面都作出了详细的规定, 对司法实践中的小额诉讼程序起到了指路的作用, 让小额诉讼程序得到了更好地运行。虽然, 在小额诉讼程序的救济方面和某些具体内容方面如证据规则等还是缺乏相关地法律依据, 但改革不可能一蹴而就。希望在新的司法解释的支撑下, 小额诉讼程序能越走越好, 真正实现分流繁简案件、提高审判效率、节约司法资源的作用, 缓解中国司法实践所面临的“案多人少”的问题。

摘要：文章以在基层法院展开关于“小额诉讼实际适用情况”的调研成果为材料来源, 结合新民诉法和司法解释之相关规定, 分析当前小额诉讼程序在我国基层法院适用面临的现实困境, 在此基础上探讨我国小额诉讼程序的完善路径。

关键词：小额诉讼程序,诉讼效率,证据规则,救济程序

参考文献

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[3]王亚琴, 曹海荣.日本小额诉讼制度.[EB/OL].http://www.law-walker.net/detail.asp?id=2520

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[5]邹郁卓.英国小额诉讼程序改革的最新进展及其启示[J].江西社会科学, 2007.01

[6]王亚新.对抗与判定——日本民事诉讼的基本结构[M].北京:清华大学出版社, 2002.

[7]苏柱达.浅谈我国小额诉讼的救济程序[J].商, 2014 (18) .

[8]梁莉娟.小额诉讼一审终审制研究[J].山西青年职业学院学报, 2014 (3) .