我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研究

我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研究（共6篇）

篇1：我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研究

我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研

究

2015年以来，地方融资平台举债仍然保持了快速增长态势。43号明确规定，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”财政部也多次明确，2014年之后地方融资平台举债不属于地方政府债务。从表面来看，这些债务是作为融资平台自身的债务，但是事实上，这些债务更多仍然是地方政府的债务，只是以隐性债务形式存在的，一旦未来地方融资平台无法偿还债务，这些债务将会转嫁到地方政府，成为地方政府将的债务。

2017年以来，监管层进一步对地方债务监管继续加码。财政部联合其他部委先后推出“50号文”、“62号文”、“87号文”、“89号文”，对地方政府举债融资的监管力度不断升级。控制地方融资平台举债，推动地方融资平台转型，成为治理地方政府隐性债务的关键。

然而在当前经济形势下，地方融资平台转型依然面临的诸多问题，诸如，经济下行压力的加大，分税制改革未完全到位，以及省级以下政府举债权等问题，以及地方融资平台也存在数量多、内部转型动力不足等困难，这些都限制了地方融资平台的转型。

本文通过对我国地方融资平台与地方政府隐性债务管理的关系，以及地方融资平台转型面临的障碍和困境进行分析，对防范地方政府隐性负债和推动我国地方融资平台转型发展提出政策建议。

正文

一、引言

2008年以来，地方政府通过融资平台大规模进行举债，导致地方政府债务规模快速增长，地方政府债务风险和财政风险也迅速积累。为此，2010年以来，国务院先后出台一系列政策来对融资平台进行规范。尤其是2014年10月国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）（以下简称43号文）明确规定，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”紧接着财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），对截止2014年12月31日地方政府债务进行分类，并纳入预算管理，并对政府债务进行锁定，地方政府债务规模只增不减。

尽管财政部多次表态，2014年之后地方融资平台举债不属于地方政府债务。然而，2015年以来，地方融资平台举债仍然保持了快速增长态势。从表面来看，这些债务是作为融资平台自身的债务，但是事实上，这些债务更多仍然是地方政府的债务，只是以隐性债务形式存在的，一旦未来地方融资平台无法偿还债务，这些债务将会转嫁到地方政府，成为地方政府将的债务。所谓隐性债务是指在法律上明确不由政府承担债务，但是政府出于公共利益或者道义等，将来可能变成的债务。虽然地方融资平台的债务从法律上不属于政府债务，但是非常容易转变成地方政府债务。相比显性债务，这些隐性债务更加不容易统计，而且具有系统性，潜在风险更加巨大。

这种情况下，控制地方融资平台举债，推动地方融资平台转型，成为治理地方政府隐性债务的关键。2016年11月14日，国务院印发《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号），再次强调对地方政府债务中央实行不救助原则，同时再次明确地方政府存量债务和相关方的责权利，从而倒逼地方政府规范举债。2017年以来，监管层进一步加大了对地方债务的监管。财政部于2017年5月5日和5月28日分别出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），以负面清单的方式从地方融资平台、PPP和产业基金、政府购买服务、融资担保等方面对当前地方政府举债融资出现的种种乱象进行了全方位的覆盖，对这些违法违规融资乱象进行封堵，以化解地方政府或有负债风险。

然而在当前经济形势下，地方融资平台转型依然面临的诸多问题，诸如，经济下行压力的加大，分税制改革未完全到位，以及省级以下政府举债权等问题，以及地方融资平台也存在数量多、内部转型动力不足等困难，这些都限制了地方融资平台的转型。因此，未来地方政府融资平台转型之路仍然艰巨和漫长，需要更加深入的研究和探讨。本文通过对我国地方融资平台与地方政府隐性债务管理的关系，以及地方融资平台转型面临的障碍和困境进行分析，对防范地方政府隐性债务和推动我国地方融资平台转型提出政策建议。

二、地方融资平台与地方政府隐性债务

（一）地方政府隐性债务

按照世界银行对地方债务的分类，地方政府性债务可以分为显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务。按照刘尚希等（2012）的分类，地方隐性债务包括社会保障资金缺口、农村社会保障缺口、公共投资项目未来的资本性和经常性支出等隐性直接负债，也包括对金融机构支付危机的救助、国有企业未弥补亏损、拖欠企业在职职工、下岗职工和农民工的工资、自然灾害等突发性公共事件等隐性或有债务。

审计署在对地方政府债务进行统计时，对地方政府性债务进行了分类，包括地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务，其中前两类债务是显性债务，而可能承担一定救助责任的债务是隐性债务，包括指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府(含政府部门和机构)未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。审计署的地方政府隐性债务相比刘尚希等（2012）的隐性债务口径明显偏窄，是一种相对侠义的隐性债务。

（二）地方政府对地方融资平台的隐性债务规模

2015年之后，地方融资平台举债规模仍然持续增长，并未得到有效控制。根据wind数据，2015年和2016年，地方融资平台通过债券市场进行规模达到4.21万亿，而这些只是通过债券市场举债的规模，还没有包括通过银行贷款、信托、理财等其他方式的融资。银行贷款作为地方融资平台主要融资手段，根据对这些融资平台样本统计，银行贷款占融资平台融资规模的1/2，而债券融资只占到融资规模1/4，这样推算出，这些融资平台新增债务规模将达到16.8万亿。这些仅仅是发行过债券的融资平台举债规模，还不包括那些没有发行过债券的融资平台的债务。如果考虑这些，2015年之后融资平台举债规模更多，而这些债务都将成为未来地方政府的隐性债务。

（三）地方融资平台债务继续增长的原因

在新《预算法》放开省级地方政府（含计划单列市）举债权的同时，财政部多次表态融资平台应与地方政府剥离，2015年之后融资平台的举债不属于地方政府债务。然而地方融资平台债务仍然得到了继续增长，原因大概有以下几点：

（1）在当前分税制情况，地方财权和事权没有得到完全匹配，地方政府财政缺口依然巨大，而新《预算法》对地方政府举债权的放开只限于省级政府（含计划单列市），市级及以下地方政府仍然没有放开。这些政府如果需要举债还需要向省级政府进行申请，对于这些政府来说，举债灵活性受到极大限制，而通过融资平台进行融资，能够更多掌握自主性，这也使得即便中央一再重申要剥离融资平台，地方融资平台举债不属于政府债务，地方融资平台债务仍然得到快速增长的根本原因。

（2）经过过去多年的发展，当前地方融资平台债务规模已经非常巨大，这些债务中绝大部分都没有纳入政府预算中。根据审计署的审计结果，截至2013年6月，纳入到政府债务的地方融资平台债券融资额只有1.1万亿，其中负有偿还责任的债务只有5289亿元。而事实上，根据wind统计，截至2013年6月，地方融资平台债券融资余额为2.43万亿，这说明，一半以上的融资平台债券融资是没有纳入到政府债务统计中。这些债务绝大部份都是在2015-2017年到期，由于没有纳入到政府预算，因此无法通过政府置换债来进行置换成政府债务，但是融资平台本身又没有足够资金来偿还，在守住不发生系统风险的背景下，地方政府不愿意、也不敢让地方融资平台发生债务违约，这种情况下，只能通过继续举债借新还旧方式来延缓。这也是地方融资平台融资继续快速增长的直接原因。

（3）当前我国在地方融资平台管理上仍然不统一，存在多头监管，这也导致了在对地方融资平台举债控制时，各自为政，很难发挥协同作用。当前融资平台管理和举债方面涉及的管理机构包括财政部、、国资委、人民银行、发改委、银监会、证监会等机构，这些机构由于部门职责不同，或者出于自身部门利益需求，在对待融资平台举债方面存在很大不同，制定政策方面也经常不一致，甚至出现冲突的现象，这也进一步造成了融资平台债务继续增长。而且由于缺乏融资平台明确认定标准，这就使得融资平台通过宣称与地方政府脱钩，可以轻易转变成经营性国有公司，从而避免监管机构对其举债限制，但事实上仍然属于地方融资平台。

三、我国地方融资平台的转型面临的困难

尽管43号文为地方融资平台转型提供了方向，新的《预算法》的颁布也放开了省级政府举债权，在一定程度上缓解了地方财政收支缺口。但由于地方政府财权和事权的不匹配以及地方投融资平台在长期的发展过程中积累了较多问题，在财税体制改革以及相应配套措施未完全到位的前提下，地方融资平台转型过程还面临着诸多障碍和难题。

（一）当前我国地方融资平台转型面临的外部障碍

1、当前分税制改革不完善，地方政府财权和事权不匹配的问题没有根本性解决，地方政府转型动力较弱

财税体制不完善、缺少公开融资途径是地方政府隐性债务以及地方融平台产生的根本性原因，要推动地方融资平台转型就需要从根本上深化财税体制改革，完善分税制制度，缓解地方地方政府财权和事权不匹配，构建健全的地方融资体系。尽管目前中央和省级政府的财权和事权在逐步规范，但省以下政府尤其是市县政府在事权和财权不匹配的问题仍然比较突出。同时新《预算法》仅允许省级政府可以发行债券融资，但是省以下地方政府仍然无法直接进行发行融资，只能由省级政府代为举债。正如以往财政部代发地方债解决不了省级资金需求一样，这种计划经济式的资金供给无论在规模上还是在适用性上满足不了市、县级政府的真实需求，在此情况下，市县级政府仍然倾向于依赖地方投融资平台来进行项目投融资，从而阻碍地方投融资平台转型。

2、当前宏观经济发展状况也是制约融资平台转型的重要因素

在当前经济下行压力较大、民营投资下滑较为严重，稳增长仍然很大程度上需要依靠地方基建投资，但在地方政府财力捉襟见肘，PPP短期又难以承担起重任的情况下，基础设施建设仍需要地方融资平台来推进。在地方融资平台承担了大量基础设施等领域投资的情况下，地方融资平台也很难完全市场化转型。

3、守住系统性债务风险底线也是制约融资平台转型的重要因素

当前防范系统性债务风险是中央的底线，地方投融资平台作为政府债务的举债主体，债务负担较大，如果完全转型市场化运作，就会失去之前的政府隐性支持，从而使得地方融资平台信用风险大规模的暴露，很有可能导致系统性风险，这个是中央不愿意看到的。这也是中央虽然一再重申厘清地方政府和融资平台的债务关系，但是对地方融资平台转型并没有急于求成，甚至放任态度。可以说，既要促使地方投融资平台实现成功转型，又能避免融资平台债务风险大面积爆发，成为政府需要不断摸索的难题，也是阻碍地方投融资平台转型的重要因素。

4、地方融资平台转型也仍然面临国有企业改革的难题

作为重要的国有企业，地方融资平台转型也面临着一些当前国有企业改革中所遇到的难题，比如，政府与企业关系界定，公司治理不完善，管控机制不健全等，而目前国有企业改革还没有完全改革到位，仍存在诸多公司治理，以及被地方政府进行干预日常运作等问题。在推动地方投融资平台转型过程中如果不解决这些国企改革中出现的问题，即便地方融资平台实现了暂时的转型，也很难摆脱融资平台地位。比如，大多数地方政府投融资平台带有较浓厚的行政色彩，地方政府可以直接或间接管理融资平台公司人、财、物，对基础设施建设资金进行决策和计划筹集、管理、使用，平台公司只是担当出纳角色，在此情况下，如果不能从职能、人员管理等方面对平台公司进行彻底改革，平台公司很有可能只是改头换面后还是承担了原来融资平台的职能。

（二）地方融资平台转型过程中自身存在的困难

1、地方投融资平台数量较多，牵涉的利益较广

当前我国地方融资平台数量较多，无法准确进行界定。就银监会融资平台名单而言，截至2017年9月30日，银监会名单内共有11734家平台，其中2498家已退出平台，但仍有9236家仍按平台管理，即便是退出类名单的融资平台，也只是名义上的退出，仍然在一定程度上承担融资平台功能。融资平台数量多，种类繁杂，很难完全界定，也就无法制定统一的转型路径。更重要的是地方投融资平台涉及到的利益群体较广，从股东方来看，有地方政府的政绩需要，从债权人来看，有银行、信托、债券投资者等的债务偿还，从营运方来看，有建筑工程公司的项目施工，从内部来看，有大量职工的就业，如果在地方投融资平台转型过程当中没有处理好这些利益群体，不仅影响到地方投融资平台的顺利转型，甚至还会影响到地方的稳定以及金融安全。

2、融资平台公司本身内部转型动力不足

地方融资平台转型，将会面临经营上和政治风险。相比之前作为地方融资平台，某种程度就是一个准事业单位，地方融资平台对自身运作、资产保值和利润考核要求不大，只需要按照地方政府要求开展运作即可。然而，转型后需要成为市场化运作主体，就要考虑日常运作，来自国有资产保值、利润考核等压力较大，这也导致地方融资平台自身转型存在意愿不足。如果转型失败还面临“国有资产流失”的罪名，因而面临政治上的风险，在经营和政治风险双重压力之下，地方投融资平台公司内部转型动力不足。

3、地方投融资平台多数存在资产不实、虚假资产，增加了未来转型的难度

地方投融资平台其资产主要由地方政府注入，其中绝大部分为用于公共基础设施建设的资产，有些甚至是服务民生的项目，不仅现金流产生能力较差，而且资产的权利属性也存在瑕疵。以政府注入平台公司的土地资产为例，融资平台公司在成立之初，出于融资便利的考虑，要求资产评估机构高估土地使用权的价值，一些资产评估机构出于利益的诱惑与政府权力的压力，将资产价值任意高估，完全不考虑土地使用权实际存在状况，有的甚至连只能作为公益性用地的土地使用权，也视同一般的工业建设性用地进行评估，导致平台公司账面资产价值准确性严重失实。这种情况下无论进行转型还是进行退出，都会涉及这些资产的处置和重新评定，面临极大的困难。从转型来看，由于资产质量欠佳，盈利能力较弱，流动性较差，地方投融资平台面临转型是否顺利的问题。因为地方投融资平台要在市场竞争中生存，必须依靠具有较强盈利能力的资产来产生收益，否则，市场化转型便面临较大的困难。从退出来看，由于资产价值虚高，地方投融资平台负债实际上是较重的，权益价值也是较低的，这无疑会影响到地方投融资平台的清算价值，甚至还会出现资不抵债的现象。

4、地方投融资平台向市场化主体转型，经营风险会加大，甚至面临转型失败的风险

由于不同行业竞争状况、进入壁垒、行业政策、发展生命周期等的不同，地方投融资平台进入后面临的风险也迥异，地方投融资平台进入行业前如果对所进入行业各方面风险认识不够，准备不够，匆促进入行业后会因积累不足，行业竞争激烈，极有可能遭遇经营失败的风险。与此同时，在参与市场竞争方面，地方投融资平台有所缺失。地方投融资平台主营业务对政府依赖程度较高、自身经营性业务较少、对下属经营性子公司控制能力不强、利润虚高但现金流情况不佳等特点，使其经营管理能力薄弱，因而，转型后，政府将经营管理自主权交还给平台公司后，平台公司面临建立适应市场竞争的经营管理决策机制，但这非一朝一夕之事。

四、推动地方融资平台转型的政策建议

2015年之后，地方融资平台债务依然得到快速增长，主要仍然是当前财税体制导致地方政府财权与事权的不匹配、地方政府官员绩效考核制度不健全以及当前宏观经济政策下行压力巨大等多个方面原因。为了根本性防范地方政府隐性债务，就必须大力推动地方融资平台转型，控制地方融资平台举债。

（一）制定专门地方投融资平台法律法规

地方融资平台债务增长的一个主要原因就是地方投融资平台仍然是多头监管，各部委对投融资平台的管理各自为政，已出台的文件也相对分散，而且层次较低，难以对投融资平台起到完整、统一的规范作用。即使最基础的对投融资平台的认定，各部委都没有形成一致的意见，各部委发布的投融资平台名单存在一定的差异，如果名单都无法确认统一，更别提对投融资平台进行规范和转型。各部委对投融资平台的管理形成共识是平台形成统一的运行规范的前提，因此亟需出台专门法规对地方投融资平台做出统一的规范。

首先，明确地方政府投融资平台的性质、与地方政府之间的关系进行界定。明确投融资平台经营范围、公益性项目范围、责任范围、运营模式、资金监管、项目决策、偿还机制等各方面的内容。其次，对投融资平台的认定统一判断标准，并对目前地方融资平台进行全面统计，掌握地方融资平台数量、类型、运营状况、债务规模以及政府债务的比例，债务偿还安排等，并进行分类管理，合理确定政府融资平台负债规模上限、偿债准备金、资金用途和债务分类标准等予以明确等。再次，明确相关监管部门的监管职责，在统一的法律法规框架下，发改委、财政部、人民银行、银监会、证监会、审计署等部委共同组建地方政府融资平台监管联席会议制度，明确对融资平台的监督、审计、及稽查等责任，避免各部委各自为政。

（二）加大融资平台整合重组力度，不断减少融资平台数量

当前数量众多的投融资平台和快速增长的融资规模给地方政府和银行系统带来了隐性债务隐患，因此，未来应对投融资平台的数量和融资规模进行一定的控制。根据政府级别的情况，合理控制其下属融资平台数量，根据政府级别以及经济财政实力的不同，明确其下属融资平台的数量，并对其进行分类管理，不断推进融资平台转型。

第一，合并重组现有融资平台。具体措施包括，根据区域或资源要素统一整合现有的不同类别融资平台，实现多元化经营，提高资源综合利用效率。一方面，对县域的融资平台可以合并为一家，对地级市以上级别的融资平台可以采取合并重组的方式，对负债较高和无投融资业务的平台进行合并，形成规模较大的融资平台，根据相邻区域的城市发展规划，进行跨区域的平台整合，促进城市群的协同发展。另一方面，整合具有相同或相似资源要素的融资平台，利用专业优势与集中优势，提高资源利用效率。在整合的过程中，建立有效的资产重组及后续管理机制。

第二，严格限制新设融资平台，包括提高地方融资平台的公司设立的品批准条件，如要求符合经济发展目标、提高注册资本（实收资本）要求，需要有关部门的审批、按照地区的行政等级设置融资平台的数量上限等。

（三）逐步放开市级以下地方政府举债权

目前《预算法》只允许省级政府（含计划单列市）通过发行债券方式进行融资，但是省级以下地方政府没有举债权，依然无法直接融资，只能由省级政府代为发行债券。在未来城镇化不断推进的过程中，省级以下地方融资需求势必仍然强烈，如果不能赋予其相应的自主融资权，而仍然采取省级政府代发形式，很难满足地方政府灵活的融资需求。这种情况下，省级以下地方政府仍然会倾向于通过其他方式来绕过省级政府来融资，很有可能会导致地方融资平台继续存在。因此，要推动地方融资平台转型，就需要逐步扩大省级以下地方政府债券发行的城市范围，赋予其相应融资权。为防止滥用自主发行权，应在中央或省级政府的统筹安排下，给予省级以下政府一定的自主发行额度，使省级以下政府在额度范围内量力而行地制定自主发债计划，增强政府发债的自主性、灵活性。

（四）严控地方融资平台举债，建立风险监控和预警制度

一旦当地方政府获得直接举债权，地方融资平台对于地方政府融资功能也基本上消失了。这种情况下，来自地方政府对地方融资平台转型的障碍也就会消失，政府推动地方融资平台转型意愿也会得到提升。这种情况，还需要严防地方融资平台新增债务，对地方融资平台债务也实行总量控制，每年规定地方融资平台新增债务，并且需要明确这些债务偿债来源，对于无法说明偿债来源的融资平台，禁止其新增债务。并加大对融资平台的债务管理，建立完善的风险监控和预警制度。一是，可以通过预算控制、成本控制、财务预警等手段，增强有效管控财务和运营风险的能力；二是，根据平台的风险偏好、风险承受度，选择适当的风险管理工具和策略，对风险进行主动管理；三是，建立风险发生后的应急机制，尤其是建立针对重大风险发生后的危机处理计划。

（五）按照经营业务类型进行分类管理，并制定转型方案

地方融资平台主要是为了满足地方政府在提供公共管理和服务中融资需要，因此，在对待地方融资平台转型方面，也需要从融资平台从事的业务入手。如果是帮助地方政府提供公共产品和服务产生的债务，这些就应该纳入到政府财政预算。如果不是帮助地方政府提供公共产品和服务的产生的债务，都应该是由融资平台自身来进行偿还，而不能由财政资金来偿还。因此，对融资平台的业务和经营进行界定和分类成为推动融资平台转型的关键。界定清楚之后，对于同一政府所属融资平台，应将所有事经营性质的融资平台进行整合重组，与政府进行剥离，按照市场化要求开展业务。对于完全公益性质融资平台，在初期允许其保留，但是需要制定专门的法规，并明确其债务就是地方政府的债务，将其债务纳入到地方财政预算。待时机成熟后，逐步与地方政府剥离、退出。对于从事准公益性质具有一定收益的融资平台，可以引进社会资本，进行混合所有制改革，推动融资平台逐步转型。

（六）地方融资平台转型需要结合国有企业改革

融资平台作为一种特殊性质的国有企业，本质上也属于国有改革范畴，因此，推动融资平台转型，也需要配套国有企业改革。没有国企改革作为配套，即使转型后地方融资平台仍然依赖地方政府，对地方政府构成隐性债务。当前，国有企业与政府的关系仍然没有明晰，国有企业还没有建立完善的现代企业制度，独立法人较弱，无法完全市场化的自主运营，政府对国有企业干预比较明显。这也导致国有企业很多债务，也是地方政府隐性债务的范畴。因此，推进融资平台转型，也需要结合国有企业改革，健全现代企业制度，落实融资平台的独立法人地位，完善法人治理结构，实现市场化的自主运营，自负盈亏。地方政府作为出资人，可以行使投资者相关的权利，在其出资的范围内承担有限责任，实现从“管理职能”向“监督职能”的转变，利用市场手段而非行政手段引导融资平台的发展。只有这样，才能根本上控制和降低政府隐性债务。

（七）推动融资平台转型需要创新发展模式，为转型提供业务支撑

作为地方融资平台，城投公司普遍都存在业务模式单一，业务收入结构失调，从而导致需要政府不断补血才能生存下去。因此，要推动融资平台转型，就必须要解决好未来融资平台的业务发展问题，为融资平台找到一个稳定可靠的业务来源。这就需要不断创新业务发展模式，培育新的利润增长点。能否推进创新、培育具有市场竞争力的业务和盈利增长点是地方投融资平台转型成功与否的关键。地方投融资平台只有具有一定的盈利能力，方能适应市场竞争，也才能摆脱成为政府的附庸，成为具有自主经营能力的准市场化主体。

从目前国内已经成功转型的平台公司业务拓展路径来看，大多是业务都是沿着土地一级开发价值链进行纵向的前后延伸以及相关多元化发展而来。对于拥有土地和房产类资产的地方投融资平台，可以直接进行开发，转型为房地产企业，围绕土地开发相关产业链，进行土地一级和二级联动开发，进行旧房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建设；或建立产业园区，成为园区管理公司，通过为园区内企业的服务和地方税收返回获得收益。对于拥有地方国有企业股权，地方融资平台可以转型为国有资本管理公司或控股型的集团公司，作为国有独资企业，代行地方国资委的出资人职能。同时利用其资本收益参与设立产业引导基金或并购基金，发展其它产业，或参股实体企业或金融机构，进行多元业务发展，成长为产业或金融类的控股公司。

（八）推动融资平台转型需要配套措施，并提供必要支持

地方投融资平台转型面临较多的难题，尽管平台公司转型方向是要与政府信用脱钩，成为具有自主经营能力的市场化主体，但要实现成功转型仍然离不开地方政府的支持和做好配套工作。比如，在地方投融资平台转型过程中出台配套措施以做好职工的安置工作，对平台公司之间的重组整合提供政策上的支持，向平台公司注入具有盈利性的资产以提高平台公司资产的质量，对于转型参与PPP项目的融资平台转型，给予税收优惠、财政补贴等方式给予支持，但其债务由企业自身来承担，不能纳入政府预算，等等。地方投融资平台如果缺少来自地方政府的支持，自身既没有转型动力，也增加了转型风险。

（九）推动地方融资平台转型还应遵循循序渐进、区别对待原则

地方投融资平台转型是政府一项重大的改革，地方政府对地方投融资平台转型应当分清重点和难点，近期目标和远期目标，进行系统性规划，在转型中要采用循序渐进的方式，通过先易后难，同时，要考虑区域差异，避免一刀切。一些经济发达地区有的投融资平台已由单纯的融资平台转变为城市服务运营商，有的转变为市场化投资公司，并具有了一定的市场竞争力，正在逐步向全国拓展业务，有的则肩负城市投资建设、城市运营服务、投资功能于一体等。而中西部地区很多投融资平台仍只是政府的纯融资性平台，经营性业务和经营性收入均很少，参与市场竞争的能力很薄弱。因而，在推动地方投融资平台转型过程中，要区别对待，因地制宜，防止一刀切。对于东部地区一些发展较好的投融资平台加快转型，应给予支持，让其充分发挥自身优势推动积极转型。对于中西部地区，应当根据地方投融资平台的实际情况实施差别化政策，对于发展较好的投融资平台可以推动转型，发展较差的投融资平台通过循序渐进的方式推进转型。

1、城投竟然是市场支柱、行业担当？

2、什么是城投？

3、城投企业看什么？——九大看点帮你理清风险点。

4、如何选择“高、大、纯、良“的好城投

在我国经济中，有一个极其特殊并且规模巨大的行业——城投。

说它极其特殊，是因为城投的经营完全非市场化，但是融资却市场化，横跨体制内外。城投一身兼具两套标准，评审时，市场化的风险评估套路不好用了。

说它规模巨大，是因为城投的数量已经是市场不可忽视的一部分，甚至说是债券市场支柱、行业担当也不为过。

这有点反常识，一个没有生产经营的行业，怎么就成了市场支柱、行业担当？好，上数据：

金融业广泛使用的Wind数据库中，对于债券有一个很有用的字段：“是否城投债”（不用怀疑，原字段如此，就是这么粗暴直白！）。用这个字段筛选一下，就能发现：目前债券市场发行人大概5000家，其中城投竟达到了1800家。也就是说，每三家企业发债，就有一家是城投。

城投行业，妥妥地是债券市场的行业担当啊。

笔者的风控工作中，评审最多的行业就是城投。相信这也是从事风控工作的小伙伴们的共同感受。所以，如何评估一家城投企业的风险，绝对是风控人员要掌握的必备技能。

好，技术干货来了：

什么是城投？

城投的“学名”，一般被称为“地方政府投融资平台”，简称平台。

城投做的事，基本上就是替地方政府融资，并用融来的钱做公益性基础设施建设和土地开发。

城投的股东一般是地方政府、地方政府国资委、地方政府财政局，因此，又被称为地方政府的马甲。

由以上可见，城投的核心特征是——公益性！城投做的是政府的事，而不是市场的事。

公益性，或者说非市场化，是界定城投最重要的标准。

那怎么看一家企业是否市场化呢？

很简单，Follow themoney！看它的收入、经营性现金流入是来自于政府，还是来自于市场。

或者说，这个企业的客户，是政府还是市场？

从这个意义上，有些企业虽然也被称为平台，但并不是城投。例如高速公路企业、轨道交通企业。虽然这些企业的初期（建设期），资金来源主要靠政府和融资，但是这些资金是投资性现金流，不是经营性现金流。最终他的收入是来自于市场的，客户是市场上的主体，不是政府。

说到这，有些小伙伴就会吐槽了，那一个建筑公司，专门给政府做施工的，客户也是政府，那它也是平台了？

呃——不得不说，这个以偏概全的吐槽很亮！

好吧，也许我们应该给城投的界定标准打个补丁，改为：

公益性，且非市场化，是界定城投最重要的标准。

做的是公益的事，收入只来自于政府、不来自于市场。

这样，建筑业就不符合了。建筑本身是非公益的，而且“正常”的建筑企业，客户不应该只有政府。

还有一个比较难界定的行业是——园区。最常见的是经济开发区、高新技术产业开发区的城投，其股东一般为XX开发区管委会。

对于园区，笔者有个简单粗暴的处理方法——按照上述城投的标准来界定。

对于早期的、建设期园区，其收入基本来自于政府回购和土地出让，客户是政府。所以是非市场化的，划为城投，按城投的套路来看。

对于后期的、成熟期的园区，其收入主要来自于市场化的房产租售，客户是园区内企业。所以是市场化的，划为房地产，按房地产的套路来分析。但也不能全按房地产的思路，还要着重考虑区域垄断因素、政府的支持。

可惜，笔者评审的园区企业中，几乎所有的都可以清晰地划为城投。成熟的园区企业极难出现。笔者猜想，这可能是因为成熟园区企业无需建设，融资需求较低的原因。

看到这里，相信小伙伴们对城投的界定已经清楚了：做公益的事、收入只来源于政府。

怎么评审城投的风险呢？九大看点帮你理清城投风险点

看点1：股权结构

看股权结构，就是看融资人的控股股东是谁。

呃„„看起来好像废话，实际上这个问题绝不简单。

第一，要看控股股东是不是政府。

有的融资人，其控股股东不是政府，而是城投公司。

如果说政府是父亲，那城投公司就是儿子，城投公司的子公司就是孙子。

首先要确定，融资人是儿子，还是孙子？

这很重要。

试想：在父亲那里，是儿子有话语权，还是孙子？

第二，要看控股股东的行政级别，这是城投行政级别的根本标志。

控股股东可能是省政府、市政府、区县政府、园区管委会，这就标志着不同的行政级别。

级别越高的政府，能控制的财力自然越多，违约可行性越小。套用一句俗话，城投公司的信用是“拼爹”来的。

第三，要看控——股——股东，不是参股股东。

城投的级别要根据控股股东确定，不是参股股东。

看亲爹，不能看干爹。

第四，要看是谁——是政府的哪个职能部门？

常见的有三种：政府本身、财政局、国资委。

政府本身作为股东的，比较让投资人放心。

后两者相比，笔者更偏爱财政局作为股东的城投。这纯粹是笔者的主观偏见。因为在笔者的尽调生涯中，基本上只有财政局旗下的城投才能轻松安排对财政局的尽调。对于其他城投，看到其对安排财政局访谈的为难情绪，笔者忍不住脑补其找财政局协调资金会是什么情形。

第五：扩展调查——这个爹有几个儿子？

儿子越多，单个儿子获得的资源越少，这是朴素的道理。

但是这一信息往往没人整理，市场上没有现成报告，通常需要访谈才能得到。

不过也有一个不完全但是简单易行的调查方法：在中国货币网中信息披露搜索栏中输入当地地名（见下图），就能搜出当地所有的发债企业。然后挑选名字像城投的，一家一家梳理。

（图片为中国货币网首页截图）

看点2：政府实力

第一，要看控股股东政府的实力。

控股股东是区，那就看区的实力，不是市的实力。

控股股东是园区，那就看园区的实力，不是市的实力。

奇怪的是，如此简单的方法论，笔者在实践中却总被质疑。不知小伙伴们是否也有同感。

第二、看经济规模。

GDP领衔、增速辅助、三次产业结构加深理解、社会消费品零售总额和固定资产投资给予直观印象（题外：还记得宏观经济学中的公式GDP=C+I+G+NX么？把实践数据套一下理论公式往往能发现有意思的东西）。

知道规模后，进行对比。市级的跟同省其他市对比，区县跟同市其他区县对比。至于园区，笔者建议跟同市的区县对比。

第三、看财政规模。

财政数据中，笔者认为最有代表性的数据是——公共财政预算收入（旧称：一般预算收入）。因为其主要的构成科目是税收收入，是当地经济实力的直接体现。

第二个重要的数据当属政府性基金收入，其主要的构成科目是国有土地使用权出让金收入，重要性不言而喻。对于有土地业务的城投，还需要把这个指标与该城投的土地业务收入规模对比。

看点3：经营模式

城投企业的经营很简单，就两件事:工程建设和土地开发。

但表现形式却很复杂。

比如工程建设，有代建的、BT的、说不清楚的„„

比如土地开发，有具备土地证的、没有土地证的、土地证是储备土地的„„其中涉及的合规性以及政策文件更是一团乱麻。

其实，从风险评估的角度，应该透过复杂的现象看到简单的本质。

城投企业的信用本质是什么？

其实前文已经说过，“拼爹”啊。

城投企业的信用本质是政府信用。

所以，看城投的经营模式只是手段，目的是判断其经营是否依赖政府、能否挂钩政府信用。

从这个角度来说，经营模式的各种表现形式都不重要。

工作中，笔者讲到这，很多小伙伴就会质疑：说得轻巧，这些不重要，那你说什么重要？不看这些，那看什么？

笔者有一个简单粗暴的方法：Follow the money。

无论哪种业务模式和表现形式，看钱就够了。看城投企业怎么筹钱、怎么花钱、怎么收钱——尤其是向谁收钱，完成一个钱的循环。

钱才是本质，各种业务模式的产品只是钱在不同阶段的表现形式。

比如工程建设：

第一，怎么筹钱？

工程建设资金无非资本金和融资。

资本金由政府出还是城投出？如果城投出，城投从哪筹集？政府如何补偿？

融资资金由政府借款还是城投借款？如果城投融资，政府如何补偿融资成本？

第二、怎么花钱、怎么收钱？

这部分要紧紧地结合财务报表看。

烧脑的干货来了：

如果城投为工程花的钱计入存货，后续随着政府回款转记成本，政府回款计入收入，这种模式一般叫做BT。相当于把工程当作一个产品，城投生产出来，卖给政府。这种模式下，城投确认的收入金额是一个大金额，包括工程所有建设成本、以及常见的利润加成。

如果城投为工程花的钱计入其他应收款，后续根据政府回款情况冲销，这种模式一般叫做代建。

工程的建设成本不计入利润表，只在资产负债表中来回调减。这种模式下，城投确认的收入金额是一个小的金额，不包括工程建设成本，一般只有按比例计提的代建管理费。

如果城投为工程花的钱计入在建工程„„

呃，确实有城投是这么记账的，且不去评判记账方法是否正确，主要看后续这在建工程怎么处理。如果跟收入一起转记成本的，BT模式。如果根据政府回款冲销，代建模式。如果建成后转固定资产了，那就是传说中的公益性资产，这种模式就不是盈利模式，而是风险点。

比如土地开发：

第一，怎么筹钱？

这个比较简单，通常由城投借款。

第二，怎么花钱？

花钱干什么去了？是拆迁、土地平整（七通一平），还是买现成的熟地？

花的钱怎么记账？计入存货、其他应收款还是无形资产？这三种模式可以类比前文工程代建的三种模式，不再赘述。

第三，怎么收钱？——尤其是向谁收钱？

这里需要注意的是，虽然土地变现的钱都是政府划过来的，但实际上收钱的对手有市场和政府两种情形。

如果土地通过招拍挂变现，资金先进入财政专户后再返还给城投，这种模式收钱的对手实际是市场。风险点在于当地的土地变现速度。

这时，就要跟前文提到的“国有土地使用权出让金收入”对比，因为它是上限。但也有反常的，笔者曾见过城投企业的土地出让收入远高于当地财政土地出让金收入的，原因成迷，无论如何都调查不到，笔者只能“合理怀疑”了。

另一种情况，如果土地不通过招拍挂变现，而是政府购买，这样土地的模式就等同于前文说的工程建设。这时，笔者认为应该将城投企业的土地出让收入跟“政府性基金支出”对比。

上述花钱、收钱的各阶段和模式是一个维度，再加两个维度：当阶段是否有土地证、土地证的形式（农业、工业、商住、储备），三个维度排列组合就是常见的表现形式。可见会有多么复杂。如果纠结于表现形式，自然很难识别风险。

因此，笔者认为，应该透过表现形式，直击风险本质，用简单粗暴的方法（看钱）来迅速评估城投企业。

看点4:政府欠款

先说一个反常识的观点：

对城投企业而言，政府欠款越多，企业信用资质越好。

What?

看到这里，相信很多小伙伴们已经瞪大了眼睛，准备好了西红柿，就要砸场了。

别急，且听原因。

这个论断成立的前提是：对城投企业而言。还记得中篇里提出的城投企业审批核心思想么？

城投企业的信用本质是政府信用。

政府欠款越多，越能体现城投企业替政府融资的本质属性，越能挂钩到政府信用。

反过来，如果一个“城投企业”，没有一分钱的政府欠款，你能相信它是城投么？它自己都不好意思叫城投吧。

另外，从城投的资产角度来看。

城投的资产有什么？主要的大概有三类：代建工程、土地、政府欠款。

而前两类资产，都还没有变现（变成金融资产）！只有政府欠款，是已经变现（变成金融资产）的债权。

所以，政府欠款是城投企业最优质的资产。

政府欠款常见的有三种表现形式：表内的应收账款、其他应收款，表外的未实现补贴。前两种看报表科目明细，后一种看政府补贴文件。

看点5：政府支持

政府对城投企业的支持，反应了该城投在当地的地位，继而关联政府的偿债意愿。

常见的政府支持有：补贴收入、注入资金、注入土地、注入股权。

补贴收入，看利润表营业外收入和政府补贴文件，核心是规模和可持续性。

注入资金，看所有者权益中实收资本、资本公积科目的变化。对于注入历史，一般审计报告附注历史沿革部分会整理。再深挖的话，就要看历次验资报告了。

注入土地，除了按以上方法评估之外，还要着重分析：

  土地使用性质（划拨、出让、储备）

土地用途性质（商住、工业、农业、林地、滩涂„„这样划分在定义上并不准确，如此表述是为了引起注意）

 是否已缴纳土地出让金？未缴纳的是否需要城投来缴纳？更进一步，需要城投缴纳的，城投是否把该金额计入负债？！

 土地的评估价值

注入股权，首先看是控股还是参股子公司。参股子公司作为一项资产来看即可。对于控股企业，主要看两点：

一、规模，二、是否为城投。

注意，如果注入的子公司不是城投，而是产业类公司，则为风险点。

原因同上：城投企业的信用本质是政府信用。产业化、市场化、非公益化越严重的城投，距离政府信用越远。

看点6：财务报表

城投企业的三张报表，最重要的是资产负债表。也就是这个企业有什么东西、欠什么债。

其次是现金流量表，主要看政府回款和企业筹资情况。

最不重要的是利润表，城投企业一般都会盈利以利融资。

资产端（有什么东西），重点看五个科目：应收账款、其他应收款、存货、在建工程、无形资产。

通常，城投的三类资产（代建工程、土地、政府欠款）就在这五个科目体现。

那怎么看科目呢？重点在于：

1)看明细

不是比率、增长率，而是明细！

明细才是硬道理，才是藏不住、抹不平、调不了的硬指标。

君不见，募集说明书已经洪水泛滥：连篇累牍的废话都在说毫无营养的比率、增长率，用数据代替分析。下面的列式数据体表述，债券界的小伙伴们一定不会陌生：

“2014至2017年1季度，发行人无形资产分别为10亿元、12亿元、14亿元和15亿元，呈增长趋势；占总资产的比例分别为10%、12%、14%、15%，占比较为稳定。”

然后呢？这个科目装了什么东西？为毛变动啊（宝贵的变动原因分析何在）？

何以解忧？唯有明细。明细在手，原因我有！

当然，挖明细也要适度，考虑客户的承受能力。通常挖前五大明细，风险高的企业挖前十大明细，基本上也能看出问题了。

在看明细的时候，常见一种尴尬的事情：合并报表，应收类科目明细中的交易对手，竟然是合并范围内的子公司！

对于这种账，笔者只能默默地祝福——

是的，除了祝福，做不了什么。

风控人员不能完美主义，要看大局，做判断。对于做承销的小伙伴，碰到这个问题，笔者通常给予简单粗暴的建议：你敢这么提供明细，我就敢这么披露，交由市场判断。

2)与业务数据对比

还记得前文中业务模式如何看么？Followthe money。

在业务模式部分，一般会积累很多经营数据的表格。在看科目时，就是要看经营数据在报表中如何体现。

比如某代建项目，经营数据中说总投资50亿，已投20亿。再看报表：项目确实计入存货，但是存货科目总共才5亿。

呃„„

这种尴尬，小伙伴们有木有共鸣？

所以不得不提问，不得不要求客户部门补充尽调。此时，往往是客户部门与风险部门冲突的高发期。

其实，大家缺乏的是沟通。如果大家都能仔细阅读，避免逻辑错误，再辅导企业把账做好，也算是为客户提供增值服务，实现风险与收益平衡、企业与金融机构共赢的和谐局面。

好了，停止YY，回到干货：

对于工程：BT模式通常在存货体现，将经营数据中项目已投资数据对比存货明细。代建模式通常在其他应收款体现，对比其他应收款明细。至于计入在建工程的，询问原因吧。

对于土地：土地整理模式通常在存货体现，将经营数据中土地已投资数据对比存货明细。注入土地则可能在存货、无形资产或投资性房地产体现，将经营数据中评估价值对比科目的账面价值，看是否减值或增值。

对于政府欠款，通常在应收账款或其他应收款科目体现。将经营数据中回款情况：

与应收账款、营业收入、销售商品提供劳务收到的现金

或与其他应收款、收到其他与经营活动有关的现金对比。

对于走收入的资金，粗略的勾稽关系如下：

营业收入-销售商品提供劳务收到的现金≈期末期初应收账款之差+期末期初应收票据之差-期末期初预收账款之差

对于城投企业，应收票据和预收账款通常很少，所以可以简化为：

营业收入-销售商品提供劳务收到的现金≈期末期初应收账款之差

由于是粗略的勾稽关系，对于小规模的偏差不必理会。对于跨数量级的偏差，通常要思考、寻找甚至调查原因。

负债端，主要看规模、期限结构，结合现金流量表中的筹资活动现金流入和流出科目，对比企业的授信，从而评估企业的融资压力。

现金流量表，主要看政府回款（销售商品提供劳务收到的现金、收到其他与经营活动有关的现金）和企业筹资（取得借款收到的现金、发行债券收到的现金、偿还债务支付的现金）。

利润表，通常看利润来源结构（毛利率、三费占收入比、投资收益+公允价值变动损益+营业外收入等非经营收入占收入比），分析利润的主要来源。对于城投，利润往往来自于营业外收入尤其是政府补贴。另外，收入规模需要与经营数据和现金流做对比。

看点7：同业授信

轻飘飘的一张同业授信表，其实是风险审批时的重要参考。

里面的信息量很足：

有多少金融机构认可该企业？其中多少银行、多少信托券商资产管理公司？银行金融机构越少，说明低成本融资越少，企业风险越高。

单家金融机构特别是银行的对企业的授信规模多少？已提用多少？通常，审批人员会不自觉地采取跟随策略，而非做领头羊。

该企业授信总规模多少？余额多少？与企业现有负债对比如何？

那么，为什么同业授信表如此重要？

因为城投企业的偿债主要依赖融资，换言之，借新还旧。

看点8：债券发行历史

前篇说过，发债的城投企业已经有1800家。对于任一家金融机构，单一行业有1800家客户，已经足够了。

此外，如今债券市场发展日趋成熟，债券已经是优质企业重要的、甚至可以说是不可或缺的融资手段。

所以，同等条件下，有债券发行历史的城投，信用资质自然高于无历史的。

看点9：融会贯通、综合判断：是不是城投。

经过以上分析，我们已经知道了这家企业：

股东和实际控制人是不是政府？

主营业务是不是：公益性工程代建、土地整理？

客户是不是只有政府？

主要资产是不是：政府欠款、公益性工程、土地？

政府对其有没有显著支持？

再回顾开篇提出的城投界定：

公益性，且非市场化，是界定城投最重要的标准。

于是我们就可以判断企业是不是城投，能否挂钩政府信用。

可是，经常有城投企业含有市场化、产业类的业务，怎么看？

笔者建议：一看规模，二看性质。

首先是规模，是城投业务为主，还是产业类为主？从三个维度评估：收入占比、资产占比、利润占比。

然后是性质。通常城投下属的产业类行业有三类：公用事业（水电气热公交）、房地产（工业商业住宅）、其他市场化行业。

对于公用事业，属于半公益性质，基本不妨碍判断城投性质。

对于房地产，重点区分土地的取得方式，是以城投土地整理的便利在一级开发阶段取得辖区内土地？还是像普通房地产开发商一样通过招拍挂竞标四处拿地？前者仍与城投性质挂钩，后者则淡化城投性质。

对于其他市场化行业，无疑是淡化了城投性质。占比过大的话，反而应该当作产业类企业来评估，与政府信用脱钩。

总之，城投企业，这么看就够了：看企业的信用能否挂钩政府信用？

前文述及，城投（政府投融资平台）已经妥妥的是债券市场的行业担当，1800户城投熙熙攘攘，三分天下有其一。

但是，与之相反，城投行业的评级等级却少得可怜，无法拉开差距。凡城投，两A起。这也就罢了。难受的是大部分城投都挤在AA这一级别，傻傻分不清楚。

AA级城投的跨度有多大？据不完全统计：行政级别，可以从乡镇、园区到地市；一般预算收入，可以从10亿到近300亿；总资产，可以从100亿到1000多亿。

所以，仅凭评级符号已经难以区分城投的信用高低。那么，该如何区分？或者，什么样的城投才是信用好的城投，是投资人眼中的菜？

笔者从审批经验中发现：好的城投，应该是——高、大、纯、良。

1、高

指行政级别高和公司级别高。越高，信用越好。

行政级别，即城投所依托政府的行政级别。常见的政府级别从高到低的大致顺序为：省、地级市、区县、普通园区（指经开区、高新区等普通开发区，不含国家级综合改革试验区）、乡镇。

注意，此处笔者用的词为：“所依托”，而不是“所属”。“所属”，往往指股权所属，即城投公司股东政府的行政级别。实践中，很多小伙伴也以股东政府的行政级别来作为城投的级别。

但，这是片面的。

真正的行政级别，应该是通过三个方面综（取）、合（低）、判(来）、断（看）：

第一、股东政府级别。

第二、基建回购、土地业务的交易对手政府级别。

——回购协议跟哪级政府签的？土地业务的交易对手是谁？土地业务范围是全市、全区还是园区内？这部分信息，可以从两处获得：

1、经营情况中的业务模式，2、应收账款前五大明细。

第三、资金拆借的交易对手政府级别。

——城投融资为了谁？其他应收前五位。

收集完三方面信息后，就能做出判断了。而三者中，更重要的是后两个。因为它们才是城投真正的资金来源。

所以说，仅凭股东政府的级别来判断平台级别，是片面的。

公司级别高，指的是公司与股东政府的股权距离。说白了，是政府的子公司？是孙公司？还是孙子公司？

最能继承政府信用的，莫过于嫡长子。

2、大

指四大：区域经济实力强大、所依托政府财政实力强大、城投业务规模大、城投资产规模大。

区域经济，看GDP、三次产业结构、社会消费、工业增加值、固定资产投资。

财政实力，看一般预算收入、基金预算收入。

城投业务，看在建拟建回购项目规模、在建拟建土地整理业务规模。注意，是在建拟建，不是已完工。是现在和未来，不是历史。

城投资产，主要有三类：应收款类（应收账款、其他应收款）、在建项目类（存货、在建工程）、土地类（存货、无形资产、投资性房地产）。

大，就是好。

这是废话。

问题是：多大才算好？多大能算好？

这里笔者要揭秘一个风控和分析人员都在用，但都不说的不传之技：排排坐、砍一刀。

方法很简单粗暴：

首先把一个行业的企业按某些指标排座次。

其次选一个差不多的位置（比如中间、三分之一、四分之一，视投资机构逼格而定），参考位置处的指标数据取整（比如某指标的中值是93，那就取整100）。

然后在整数处（比如100）砍一刀。

结束。

于是，某某指标100就是准入门槛，就是风险偏好。100以上企业的就是目标客户。

自然，很多人会质疑：这不科学！

是的，不科学，但实用。

科学的方法，是仔细分析每一个企业自身的特点，寻找其区别于行业共性的竞争力，渗入挖掘其信用依托，计算其信用额度，定制风险缓释措施。

科学的方法固然能得到最优解，但其成本是巨大的，也是大部分机构无法承受的。比如，招一个能做到这种地步的尽调人员，年薪多少？就算能招来人，一个人一年才能调查几家企业？市场发行人5000家，以此耗时，什么时候才能做出投资决策？

最扎心的是：对于规模小的企业，放款的利润能否覆盖尽调成本？

所以，实践中，我们只能接受不完美。放弃最优解，退而求其次，寻找满意解。

排排坐、砍一刀，很粗暴，但实用。

这里的技术，是对某个行业，知道该用哪个或哪几个核心指标。

对于城投，笔者偏爱城投所依托政府的一般预算收入。砍的这一刀，在一般预算收入50亿。

（呃，好像暴露了什么„„）

当然，刀断处只是准入底线，真正青睐的还是一般预算收入100亿的。

3、纯

第一，指城投业务纯粹（收入来自财政），没有杂质（收入来自市场）。

常见的城投各类业务，从纯粹到杂质大致排序如下：

（1）公益性的：基建政府回购、土地整理政府回购——土地招拍挂出让——保障房回购

（2）半公益的：公交——水务——供热——燃气——电力

（3）市场化的：房地产（包括保障房出售、工业地产、商业地产、住宅地产）、建筑、贸易、担保等。

第二，指城投的交易对手纯粹，最好是只有政府，没有其他企业。

通常体现在应收账款和其他应收款科目明细中。从纯粹到杂质的排序是：

高级别政府——低级别政府——国企——民企——个人。

说到这，不得不吐个槽：各位主承销商大大，在信息披露的时候，对于城投拆出的大额非政府借款，一定要解释业务背景、说清还款计划、展示对手信用水平。因为对于债券，投资人是无法尽调的。有雷看不清，只能用脚投票、不去趟。

归根结底，城投是依赖政府才有的信用。

纯粹的，才让人放心。

4、良

指信用记录良好、银行授信良好、资产质量良好、盈利记录良好。

信用记录，小伙伴们已经很熟悉征信系统了，要求没有关注、逾期等异常情况。小伙伴们可能不熟悉的是最高法的失信被执行人名单，在最高法的官方网站可以免费查询。

银行授信良好，两个关键词：

第一，银行。是银行，不是信托、不是资管、不是融资租赁。如果一个公司银行融资少，负债主要来自于信托资管融资租赁，那也就呵呵了。

第二，良好，指的是信用贷款占比，或者说是非抵押质押贷款的占比。能拿到信用贷款，是一个公司信用的最好证明。

资产质量良好，主要指城投资产的质量。

例如：应收账款背后有没有签署协议为证？应收账款、其他应收款有没有回款计划？土地资产的具体情况是什么：是储备地、划拨地、还是出让地？是工业用地还是商住用地？有没有土地证？是否缴纳出让金？

盈利记录良好，指的是不亏损，尤其是季报不亏损。

是的，城投公司有苦衷，利润的两大来源——政府回购款和政府补助——往往年终才结算。但是，如果季报做不到盈利，怎么能让投资人有信心？怎么能让人相信公司有持续融资能力？

以上，高、大、纯、良。这样的平台，才是投资人眼中那颗青翠欲滴的菜。

篇2：我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研究

债务监管”学习的总结

一、关于融资平台公司转型

（一）融资平台公司市场化转型途径

1.一是清理注销：对于只承担公益性项目融资职能，且主要依靠财政性资金偿还其债务的公司，要按照法定程序予以注销。2.二是重组兼并。对于既承担政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，首先要剥离其政府融资职能，然后再通过兼并重组、资产注入、业务整合等方式，转型成为公益性市场化运作的国有企业。

3.三是引入战略投资者。对于具有相关专业资质，市场竞争力较强，资产规模较大，既承担公益性项目融资，也承担非公益性项目融资、建设、运营任务，剥离其政府融资功能，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业。最终要通过资产注入、引入战略投资者等方式进行混合所有制改革。

（二）参与PPP作为融资平台主要转型方向 1.作为政府出资代表方参与PPP 2.以产业投资基金形式参与PPP项目

（1）模式一：“政府委托投融资平台+金融机构” 融资平台受政府委托代表政府与金融机构合作设立母基金，在设立子基金时，母基金作为优先级LP，地方财政作为劣后级LP。（2）模式二：“金融机构+地方投融资平台”二者直接设立PPP基金，一般为有限合伙制，由金融机构做LP 优先级，平台公司做LP 的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。（3）模式三：“有实力企业+融资平台公司” 3.融资平台公司作为担保方

PPP项目推进中关键是项目融资问题，而融资可获得根本保证是担保措施。大部分项目是采用有限追索权融资。

（三）融资平台布局金融业务的必要性 1.增强公司资产流动性

目前，一些融资平台公司短期债务占比较高，缺少政府信用担保下，对外融资能力弱，难以通过银行获取充足资金，面临较大的流动性风险。2.建设对政府信用的依赖

通过参股控股金融类公司，降低融资成本和信息不确定性。3.可以帮助地区中小企业解决融资问题 4.完善资产配置，提供盈利能力

总结：将平台公司分为运营类和金融类，各留其一作为主体公司，将承担特定的业务的运营类公司部门化依托于主体公司统一运营。将相关金融类的业务统一交付给以金融为主体业务的金融类平台主体公司。（如下图）

二、关于PPP项目与产业投资资金

(一)PPP：成立县级的政府与社会资本合作中心，由政府牵头，各相关职能部门为成员，进行相关工作的协调，对我县的PPP项目进行统筹规划和统一管理。

(二)设立茶产业投资基金：依托我县优势，结合市政府《汉中市人民政府办公室关于印发汉中市产业发展基金管理办法实施细则的通知》汉政发[2017]45号设立茶产业投资基金，对面向茶产业支持的资金进行专业化管理，改变现有的资金分散情况，重点扶持有潜力的茶企业，力争规模做强做大，起到行业模范带头作用，带动我县经济发展。

(三)设立PPP基金：是指以产业基金的形式特定投资于PPP项目的一种基金，一般通过股权投资或股债联动投资纳入地方项目库PPP项目公司，由项目公司负责项目设计、融资、建设、运营，政府授予其特许经营权，并通过协议约定回购、基金份额转让或资产证券化变现实现退出的一种基金。(PPP基金在项目中的运作架构及解析如下图)

三、关于产业园区

建议将我县产业园区资产划归县级国有公司，在招商引资结束以后，县级国有公司以土地厂房做资入股引进企业，国有公司不参与公司决策，只参与股本分红，这样可以进一步加强对国有资产的监管，确保国有资产的保值增值。增加国有公司的资本，增强国有公司的造血能力。

四、关于项目

一、经营性项目与非经营性项目打包整合

建议对将要实施的项目根据可经营与否进行划分，将经营性的与非经营性或者准经营性的项目进行打包整合，从而通过特许经营权将经营性项目的收入对整个打包的项目进行补贴，从而减少财政压力。

二、资源补偿

篇3：我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研究

针对这种现象,中央从2010年起连续出台文件,对融资平台公司管理制度、地方政府债务审计方法、融资平台融资规模等都作了明确的规定,要求地方政府规范其融资平台的发展,切实整顿融资过程中出现的各种不合法现象,同时要求金融机构加强对融资平台贷款风险的监控力度,明确责任主体、监视资金用途,防范贷款风险。随着地方政府融资平台整顿力度的升级,如何行之有效得度量地方政府融资平台风险,分析风险的种类以及其形成的原因,防范于未然,从而规范地方政府融资平台的发展就显得尤为重要和急迫。基于这个角度,本文通过构建地方政府债务风险指标体系,利用模型中反应债务规模的指标综合判定地方政府融资平台债务风险,进一步论证债务风险的成因及其对整个国民经济的影响,从而得出我国地方政府融资平台可持续发展的政策建议。

1 地方政府融资平台债务风险概述

目前,大多数学者都从各种不同的角度、方向对地方政府融资平台的风险进行了研究,因此,对于防范地方政府融资平台风险也有着不同的观点和建议。对于融资平台债务风险的成因,Ademan认为融资平台债务风险与当地的经济开放程度、国家经济政策有着直接联系。高立等[2]指出: 对银行来说,由地方政府做担保,让企业获得不同项目的融资款项,原来的短期贷款变成了长期投资,加上有些企业偿债能力不足,进而产生不良贷款; 对地方财政来说,土地市场的稳定程度影响着地方政府的偿债能力,这也使地方政府的财政产生了巨大压力。尹芳[3]认为,我国地方政府融资平台出现债务风险的原因主要是由于1财税制度不合理; 2融资体制不健全; 3融资平台债务监管机制不健全; 4政绩考核方式不科学。吴蔚[4]从地方政府融资平台内部风险包括融资风险和经营风险和外部风险包括系统性风险、银行信贷风险等进行了分析。卫志民[5]认为目前我国地方债务风险形成的原因有: 1行政管理体制不健全; 2财政体系不完善; 3地方政府融资平台扩张太具盲目性; 4风险预警机制不完善。

在对融资平台债务风险防范上,学者从银行和政府的角度进行了论证。在银行的角度上,Lainhot和Rogerf以KMV模型实证分析了地方政府融资平台风险产生的影响因素,并从银行的角度论述了如何对风险进行防范。刘琳艳[6]认为,银行要严格执行融资担保的相关法律规定。首先是对以土地出让收入作为抵押的融资项目,要严格审查、审慎管理。其次是审慎对待政府或其财政部门出具的安慰函、承诺函。吴霞红[7]认为,商业银行对确实无法回收的贷款用资本金补上。要提高资本储备,使银行的资本金符合法律法规的要求。张丽恒[8]认为金融监管部门以及各商业银行应当推进更为审慎的风险管理举措,主动加强风险监测、评估与管理。从政府的角度上,杨飞虎[9]认为,地方政府借助融资平台进行投融资的信息及决策执行必须公开透明。地方政府举债的实质便是辖区内所有民众的债务,民众自然有权力了解资金的运行。Rodan认为地方政府应该对基础设施的建设进行管控,注重财政资金与民间资本的结合使用以防范完全由政府财政资金承担基础设施建设而引发的融资风险。张晓曼[10]认为,必须从全口径的角度对地方政府的债务进行界定和分类。目前,关于地方政府融资平台的债务,包括隐性和或有债务的正确全面估计十分欠缺。王经政[11]认为地方政府应该建立责任制,成立风险监控机构,加强地方政府融资平台风险预警能力。

通过文献的整理分析,国外由于允许地方政府发行债券,地方政府融资平台的债务相对不大,因此研究的重点主要集中于中央政府债务风险及防范上,并且在理论和实证方面都已经研究的比较完善。而由于我国不允许地方政府发行债券,因此地方政府融资平台承担了较大的融资债务,国内学者也对其进行了深入研究,但更多是集中于定性的分析,实证分析的较少,且我国也没有专门研究地方政府融资平台债务风险的理论,需要进一步对其进行研究。

2 地方政府融资平台债务风险评估

2. 1 地方政府融资平台债务风险衡量指标

构建融资平台债务风险指标体系,关键就在于将融资平台中各种显隐性债务通过量化对比的方式呈现出来,从而对融资平台的债务进行定量分析,实现债务风险的预警。因此,在构建过程中,首先应选择反应债务总规模的指标,这个包括融资平台总的负债量、每个周期新增的债务量以及在负债过程中形成的债务利息等,对融资平台每个运行周期的负债进行统计,这个可以从每个地方政府的财务报表上获取。其次,需要对融资平台的债务进行归类。由于许多融资平台除了自身负债外,还为其他的融资平台进行担保,所以在对债务规模进行统计时,必须特别注意这一项目的统计,对每个融资平台的担保债务进行量化,控制其规模,以防单个融资平台无法偿债而出现的连锁反应。最后,必须对融资平台的偿债能力进行统计。这一指标的衡量主要是看地方政府的财政收入,通过测量地方政府的财政收入来判别地方政府的偿债能力,这在每年的国家统计年鉴中都可以查询得到。根据以上原则,列出具体的衡量指标,如图1所示。

2. 2 地方政府融资平台债务风险判定的国际经验

( 1) 发达国家地方政府融资平台债务风险判定。从世界范围来看,由于存在着国情、统计方法的不同,这个指标很难形成统一,因此本文也是从发达国家和发展中国家2个方面,找了一些具有代表性国家的指标,为确立我国的风险度提供参考。在发达国家中,本文选取了美国、加拿大、英国、德国和日本5个国家作为参考,如表1所示。

数据来源: 工行投行研究中心。

从表1中不难看出,在债务率方面,美国规定州政府的债务率是在100% ~ 120% 之间,日本则规定要小于150% ,可见,对于债务率的控制,发达国家各国对地方政府的要求大都是介于100% ~ 150%之间; 在新增债务率方面,加拿大要求其为11% ,在仅有的数据中可以看出,新增债务率的平均值为10% ,可见,发达国家对于新增债务的规模控制是较为严格的; 在资产负债率方面,各国大都规定是不得高,于10% 且他们之间的差别不是很大; 在偿债率方面,各国根据本身的实际情况略有差别,如美国是要求其不得高于10% ,日本则要求不高于20% ; 在利息支出率与担保债务率方面,虽然没有所有国家的具体数据,但从现有的数据来看,发达国家对于这两项指标的规定差别应该不大。

由此可见,虽然发达国家对于各项指标的要求各有不同,但通过对比几个主要的国家,可以发现虽然这些国家的具体数值略有不同,但仍然可以依照浮动将各项指标的规模具体量化出来,形成数值区间。如债务率 为100% ~ 150% ,新增债务 率为10% ,偿债率为15% 等。通过构建这些数值范围,就可以将我国的情况与之进行比较,从而判定我国在这些指标上与发达国家水平的差别,控制我国融资平台债务规模。

( 2) 发展中国家地方政府融资平台债务风险判定。由于我国是发展中国家,所以参考世界上其他发展中国家的经验对于我国判定以及防范融资平台债务风险具有更为实际的作用。本文主要选取了巴西、哥伦比亚和波兰3个地方政府融资平台债务风险控制经验较为丰富的国家作为参考,如表2所示。

数据来源: 工行投行研究中心。

在债务率方面,各国对于其风险值的设定存在较大的差异,巴西是低于200% ,哥伦比亚是小于80% ,前者债务率如此高的原因与其国家大力发展工业有着密切的关系; 在新增债务率方面,巴西规定是小于18% ,哥伦比亚规定小于15% ; 在资产负债率方面,哥伦比亚与发达国家相同,将其控制在10% 以内,可见在世界范围内,各国对资产负债率的控制较为统一; 在偿债率方面,表中所列的3个国家差异不大,基本上处于10% ~ 15% 的水平之间; 在利息支出率方面,哥伦比亚要求小于40% ; 而在担保债务率方面,3个国家的差异也比较大,其中巴西和哥伦比亚比较接近,大概控制在25% 左右,而波兰则要求是不低于150% 。

从发展中国家的情况来看,几个代表性国家对于不同的指标所确定的标准不尽相同,这主要是因为每个发展中国家所处的环境、国家经济结构和经济发展方式的不同,决定了地方政府在经济发展中所处的地位和制定的策略的不同,因此我国在这方面除了参照借鉴其他国家的经验外,主要还是因地制宜,根据国家自身情况确定合理的指标参考值,用以衡量国家地方政府融资平台的风险。

( 3) 地方政府融资平台债务风险判定启示。从国外经验来看,由于国外发达国家的融资具有较长的历史,所以他们对债务风险的控制和防范的理论要比国内融资平台要成熟的多。但因为目前国际上对以上这些反应地方政府融资平台债务风险的指标没有形成统一的标准,加之中国地方政府融资平台债务来源的特殊性,所以应该选取那些地方政府债务结构与我国相似、经济发展模式与我国相近的国家作为参考对象,将这些国家所确定的指标值结合本国自身情况,从而确立出一套可以作为我国地方政府控制融资平台债务规模的体系。

根据以上条件来看,哥伦比亚的经济发展模式与我国是比较相近的。这主要是一方面由于哥伦比亚近几年的经济增长率稳步增长,近3年的经济年平均增长率在6. 7% 左右,而我国近3年的经济年平均增长率是在10% 左右,哥伦比亚相比于其他发展中、发达国家的经济增长率,与我国的实际情况最为接近。另外,由于哥伦比亚目前实行的政策是鼓励出口,大力发展对外贸易,与我国目前的经济政策较为接近。另一方面,在地方政府融资平台债务结构方面,哥伦比亚地方政府融资平台债务规模里也多为城市基建项目,政府担保、政府资产抵押等现象也较为明显。所以我国可以根据哥伦比亚制定的风险衡量指标值,结合国家自身的情况来确定我们国家的风险指标值。

以债务率、利息支出率和担保债务率为例,从债务率来看,当该指标值大于80% 时,就说明该地方政府的举债规模已经过于庞大,经济发展模式过渡依赖融资平台举债,融资平台债务风险较高。结合我国目前的实际情况来看,显然,国家的地方政府融资平台的举债规模已经高于标准值太多,风险状况不容乐观。从利息支出率来看,由于我们国家的利率还没有完全市场化,因此地方政府可以相对确定未来利息支出,所以将其值定为40% ,当该指标值大于40% ,则说明地方政府融资平台位于风险警戒区域内。从担保债务率来看,哥伦比亚地方政府大都以自身担保比较多,而由于我国融资平台操作运行的不规范,政府间担保所占的比例也较大,因此在一定程度上加大了这一指标的上限,为了区别于哥伦比亚,故在哥伦比亚的基础上,将这一指标值上调到180% ,用于加权政府间担保的风险。

2. 3 中国地方政府融资平台债务风险的判定

根据以上启示,现将我国地方政府融资平台2008—2013年的情况依据以上指标体系对我国地方政府融资平台债务风险进行判别,如表3所示。

数据来源: 国家统计年鉴、工行投行研究中心。

由表3可见,由于2008年4万亿的投资计划,使得从2009年开始,我国地方政府融资平台债务规模急剧增加。债务率从2009年开始连续四年都在250% 以上,高出标准值200% 以上,这直观反映了当前我国地方政府融资平台债务规模较大,远超过地方政府的财政收入,大多融资平台资不抵债,入不敷出,债务风险程度巨大。在新增债务率方面,我国地方政府融资平台从2008年起就逐年递升,其中2010年的涨幅达到了917. 83% ,将近翻了十番,同时,由于偿债率并没有随着地方政府经济的发展而下降,从2009年起也是每年超过标准值30% 以上,可见目前地方政府的运行也主要是举债经营,且其举债的规模也是逐年递增,导致财政收入无法弥补债务,进一步加深了债务风险程度。从资产负债率方面可见目前地方政府融资平台的负债超出了资产规模,反映了目前的融资平台对于其资产的评估过高,在缺乏有效的风险评估机制下过度负债,致使债务风险居高不下。在担保债务方面,我国地方政府融资平台超出标准值不多,可见在担保债务方面,我国融资平台的债务风险程度尚可控制。

3 地方政府融资平台债务风险的成因分析

地方政府融资平台形成风险的原因是复杂的,我国地方政府应该综合分析各项指标,从内部和外部两个方面查找原因以减少自身的债务规模,从而转变融资平台现行运作方式,减少融资平台的债务风险。

3. 1 内部原因

现行机制不健全。在收入方面,随着1994年分税制改革,中央政府集中了绝大多数的税收,这就使得地方政府的财政收入水平不高,而要进行基础项目建设,就只能进行不断的举债。而在支出方面,由于财权与事权的不对等,地方政府除了要承担自身基础设施建设,还要承担来自中央以及上级政府所下放的企业的负债,如此一来,在原本就收入微薄的情况下,还要承担许多不必要的负担,这便成为地方政府出现债务风险的一个重要原因。另外,由于我国规定地方政府不得进行举债,就使得地方政府不能发行债券来募集资金,迫使地方政府去背负隐性负债,形成债务风险。再有就是干部的考核机制,由于现在重视绩效的考核,以为追求政绩的突出,就使得许多地方官员以为加强资金的投入而不顾负债的增加,并且考核指标的单一例如只考虑GDP,就更加促使地方官员加强融资力度进行建设,加之他们对风险意识的薄弱,使得地方政府债务规模过大而形成债务风险。

债务管理不规范。首先,由于目前地方政府没有专门的机构对其债务进行管理,致使政府在进行决策时没有一个可以参考的依据,从而使决策就缺乏风险管理意识,具有很大的随意性。按照常理来说,政府应该制定长期举债计划,设立举债的限制,建立科学合理的框架来帮助政府更好的制定融资计划,从而来匹配其政府的财政收入能力。其次,由于政府管理债务的手段较为单一,主要是通过行政手段来执行。虽然这样的做法可以在短时间内控制政府的债务规模,但由于存在执行力等一系列问题,所以许多法令会随着时间的推移而逐渐失去其效力从而降低了行政手段的作用。最后,我国地方政府目前还没有专门设立一个资金来专门偿还负债。因此在出现偿债危机时,政府都不能有效的拿出资金来偿还,致使出现债务危机,即便是有些地方已经设立了这个准备金,但是由于这些准备金的数量有限疑惑是在很多情况下会被政府挪作他用,所以这些准备金还是不能很好的化解债务风险。

政府自身缺乏风险意识。这主要表现在政府盲目举债和盲目担保上。地方政府为了推进城市化进程,改善生活环境,实现经济增长,往往需要巨额的资金支持。因此通过融资平台累计的债务越来越多,加上地方政府很少从自身角度出发来考虑今后的发展,所以其债务的负担会越来越重。另外,由于政企不分,政府往往会用财政资金来给融资平台进行担保,还有各地方政府之间的互保时,都没有进行详细的审核和评估,所以一旦出现偿债问题时,就会发生连锁效应,造成更大的债务风险。

3. 2 外部原因

我国地区城市化进程加快。这与我国地方政府融资平台债务风险积聚和加深是互相递进的关系。随着区域城市化进程的加速,就为地方政府进行银行借贷以及发展资本市场提供了平台,同时,城市化进程也为地方政府带来了巨大的经济效益,扩大了地方政府的收入,为进一步举债提供了资金。这样一个相互促进的过程中,地方政府融资平台在经济上可以进行大规模举债用以城市基建项目的建设,同时随着城市基础项目的建设,也促进了区域城市化的发展,因此,由于互相促进的原因,许多地方政府会对经济形势产生错觉,对债务风险的管理与监控放松警惕,最终导致地方政府融资平台的债务风险。

国家经济政策的影响。由于2008年的国际金融危机,国家为应对此危机,发放了4万亿元的投资计划,积极的财政政策和宽松的货币政策给予了地方投融资平台千载难逢的发展机会。正因如此,各地区的融资平台迅速崛起,在投资计划的刺激下,负债规模急剧增加,各地融资平台大都举债经营,并最终导致了融资平台债务风险的出现。

4 我国防范地方政府融资平台债务风险的对策和建议

4. 1 强化债务风险规模控制

控制融资平台债务风险规模,主要是要从以上建立的债务风险评价体系入手,一方面,建立债务风险控制机制,约束地方政府盲目投资,规范地方政府融资平台运作方式。综合运用评价体系中的债务率、新增债务率、资产负债率、担保债务比重等指标,用量化风险的方式将债务风险呈现,从而来判断融资平台的运行机制是否合理,风险程度是否可控,从总量上对地方政府融资平台债务风险进行把控。另一方面,对融资平台债务进行分类管理。对于融资平台所承建的公益性项目、准公益性项目以及市场性项目必须进行分开管理,对于公益性项目如桥梁、公园等,地方政府应该设定好每年的投入的资金; 而对准公益性项目可以减少资金的投入,利用其自身的收入来弥补政府的财政投入,减少政府为其进行举债; 对市场性项目,地方政府应注重其运行的效率,在不增加债务规模的前提下,将实现的经济效益用以偿还一部分融资平台的负债。

4. 2 建立债务风险预警制度

建立完善的地方政府融资平台债务风险预警制度,必须具备对平台风险的评价、监控和预测功能。首先,根据不同权重的风险指标对平台的总体风险先进行总体评价,初步判定平台债务风险的情况,尤其是对介于风险警戒线的平台公司,更加要通过完善的风险评价体系对其进行评估,为预警制度下一步的监控奠定基础。其次,结合衡量风险的判别指标,利用计算机技术建立模型,对平台债务风险监测值进行测试,从不同的角度对平台公司进行静态和动态分析,结合引发平台债务风险的微观、中观和宏观3个层面和相关数据确定一个合理的债务规模警戒线,根据这条警戒线设置不同的预警区间,最后根据监测得到的债务风险数值与预警区间的设定值进行比较,从而判定融资平台是否出现债务风险,起到监控的作用。最后,根据平台风险评价和监控结果对平台公司未来的发展方向进行预测。通过构建这样的预警体系,一方面,它可以通过全套的指标对债务规模所可能导致的风险进行预警; 另一方面,它也可以对债务规模及其发展趋势做出及时的趋势判断,为未来的债务风险提供可以参考的依据。

4. 3 完善地方政府融资平台机制体制

第一,中央政府要加大对地方政府的财政支持,大力扶植地方政府中经济效益好的项目,转变当前地方政府财政收入与支出不平衡的局面。以宁波市发展海洋经济为例,虽然该项目是宁波市政府的,但是由于目前在全国乃至世界范围内,海洋经济概念已经十分普遍,大力发展海洋经济不但可以实现经济效益的增长,还可以造福子孙后代,正是因为由于它所具有的全国效应,所以中央政府可以加大对此类地方政府项目的支持,使地方政府的财权与事权在发展时得到平衡。第二,要建立完善的债务资金管理监督制度。由于目前地方政府还没有一个专门的部门来管理融资平台的债务资金,这就使得在进行决策时很难根据债务规模来判断建设规模,并且由于许多地方政府拥有许多融资平台,而且这些平台又属于不同的部门管理,因此就很容易导致各个部门交叉管理融资平台的债务资金,使债务资金的管理更加的混乱。所以应该设立专门的机构来管理债务资金,对债务资金实行独立的审核、编制和管理,监督其使用状况,另外,可以引入第三方部门,对债务资金进行监督,促使地方政府对债务资金的使用阳光化。第三,建立债务资金信息披露制度。信息的披露对于任何部门包括第三方监督部门对债务资金进行监督和管理都有着至关重要的作用,也是构建地方政府阳光化融资的重要体现。地方政府必须大力加强信息披露,对资金的使用情况进行及时的公布,使其在公正、透明的环境下运行。

4. 4 创新平台融资模式

随着经济的发展,我国民营经济崛起十分的迅速,而民营经济的发展也对我国经济的发展起到了中流砥柱的作用。因此在地方政府融资平台进行融资的时候,可以考虑社会资本的引入。一方面,地方政府融资平台公司可以改变股权结构,转变传统平台公司政府机构主导运作方式,如将原来由政府出资建立的城市基础设施建设公司等转变为股份制公司,以现代企业运作方式,融入市场经济中,通过市场上的信托公司、保险公司等发行中短期票据进行融资。另一方面,融资平台公司可以通过发行企业中短期债券、积极做大企业从而推动企业上市募集资金、整合资产实现公司资产证券化等多种渠道进行项目建设。如可以通过合资、参股等方式吸引社会资本,运用BOT、TOT、FPI等模式与社会资金进行有效融合,降低融资平台资产负债率与债务依存度,实现股权结构多元化,从而最终用市场化方式提高平台运行效率,减少融资平台债务风险。

4. 5 加强金融机构控制力度

由于平台公司往往是由当地政府自身组建的城市基础设施建设公司、城市资产经营公司等等,因此往往前两者和金融机构往往存在着信息不对称现象,加上地方政府对金融机构的影响,往往会导致银行在没有进行资信调查的基础上就随意发放贷款。因此,金融机构必须增强自身在融资平台融资过程中的独立性,加强在融资过程中的控制力。首先,对融资平台贷款存量进行清理。对原有打包发放的贷款进行逐笔清查、逐笔核对; 对未进行价值评估就发放贷款的抵押品,聘请第三方机构重新估值,与原担保额进行配比,不足的要期限补足; 对贷款用途模糊的贷款要重新追踪,确定其使用的内容和情况。其次,对新增贷款要严格按照贷款授权审批制度。对于负债率已经达到或者超过规定的平台公司坚决不予放贷; 对融资平台进行全面的风险评估,尤其是针对融资平台互保、联保,彻底此类情况进行排查。最后建立有效的风险管理体制,对贷方资金进行实时跟踪,对平台公司偿债能力进行深入及时分析,控制发放“打捆贷款”,强化自身控制力。

参考文献

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[10]张晓曼.地方政府投融资平台风险问题研究[J].内蒙古科技与经济,2011(24):34-35.

篇4：我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研究

关键词：地方财政；地方投融资平台；债务风险

中图分类号：Ｆ８１２．２文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１０－００３８－０４

收稿日期：２０１１－０７－２１

作者简介：武文莉（１９７１—），女，吉林公主岭人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副教授，吉林大学公共管理硕士，研究方向为公共财政。

地方财政风险的表现形式多种多样，不同地区之间存在差别，就我国目前状况而言主要分为收入风险、支出风险、赤字风险和债务风险。其中债务风险是地方财政风险形成的主要原因。然而，我国地方债务风险主要来源于地方投融资平台。因此，地方融资平台到底会带来怎样的风险及如何规避这些风险应当成为各级政府部门需要深入思考的问题。

一、地方政府债务形成的原因分析

地方政府债务是指所有最终需要地方政府作为债务负担主体的各种债务，不仅包括地方政府的直接举债，而且包括那些虽不是由地方政府直接举债，但依据法律、道义或其他社会责任，最终需要由地方政府承担偿还责任的债务。在地方政府债务的形成因素中，现行财政体制和投融资体制中的某些欠缺是形成债务问题的根本原因。

（一）分税制改革下地方政府财力与事权的不匹配

通过对十几年分税制改革实践的反思，不难发现，在其所衍生的一系列弊病之中，最突出的问题就是基层财政困难以及地区差别日益扩大。由于分税制改革的首要目的是缓解中央的财政压力，因此改革本身带有明显的集权倾向。分税制加强了中央政府的财力，却削弱了地方政府的财力。从我国的经济发展过程看，从“一五”至“七五”期间，我国地方政府的财政收入比较高，有的时期甚至高过中央政府的财政收入。在“八五”（１９９１～１９９５）期间，中央财政和地方财政的比例关系突然发生了逆转，中央财政收入占全国财政收入的比重止跌回升，迅速提高，其原因就是１９９４年实行了分税制改革。１９９４年，分税制改革把几个主要税种的大部分收入都划归中央，留给地方的多是一些近期征收潜力较小和征管难度较大的零散税种，其收入不仅不够稳定而且增长缓慢。改革的结果使中央财政收入占全国财政收入的比重由１９９３年的２２％上升到１９９４年的５５．７％。此后中央财政收入占全国财政收入的比重一直较高，２０１０年中央财政收入占全国财政收入的比重达到５１．１９％。［１］（ｐ１８０－１８１）

分税制改革改变了政府间财力与事权的配比关系，在财力方面，提高中央财政占全国财政收入比重的同时，省以下各级也大都采取了类似的集中财力的办法，在省以下政府财政分配关系中，省、市两级财政在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入、地方固定收入进行了分成，使县、乡财力再次向上集中，形成了财权关系调整上的“倒金字塔”结构。而在事权方面，改革开放以后，随着社会主义市场经济体制框架的基本建立和市场化程度的不断加深，市场与政府的关系在调整中逐步明晰，政府的事权也逐步明确，基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担逐步由财政以公共支出的责任来承担，因此，与传统体制相比，市场经济中的基层政府事权呈现扩大的趋势，这在某种程度上形成了事权关系调整上的“正金字塔”结构。［２］这种财权关系上的倒金字塔趋势与事权关系上的正金字塔趋势，使得基层财政因无力保证各项严格规定的必保的支出而陷入了财政困境。

（二）地方债弥补了地方政府在财力上的缺失

由于分税制改革没有建立在完善的宪政分权的基础之上，没有按照“一级政府、一级预算、一级事权、一级财政”的基本分权模式来明确划分各级政府的事权和财权，这就使得地方税权不完整，与事权不对称。中央通过税收返还及转移支付等形式支援地方政府财力，并没有改变地方财政的困境。２００４年我国城市改造进入了大规模爆发时期。城市发展的速度，城市建设的好坏，直接关系到领导的政绩。所以，地方政府都热衷于道路拓宽，建设新房子和新城区。这些建设都要花大量的钱，在这种情况下地方政府的财政缺口就进一步加大了。对地方政府而言，在事权与财力不匹配的情况下，要求保运转、保发展，便产生了举债行为。在现有投融资体制下，城市建设投入主要依靠地方政府，在财政拨款较为有限的情况下，资金的筹集是主要依赖的融资渠道。由于地方政府不允许发行公债，且缺乏必要的正规融资渠道，因此它们只有通过成立融资平台进行举债。地方政府通过举借债务，有效缓解了资金需求矛盾，加快了基础设施和公共事业建设，促进了地方经济社会的发展。但大量举债也带来了政府性债务剧增和财政风险加大等问题。

二、地方政府债务膨胀的原因分析

地方债一直都存在。２００９年，为配套实施中央应对国际金融危机的４万亿政府投资计划，绝大多数地方投融资平台搭乘了应对国际金融危机而采取的一系列刺激政策的便车，大举借贷，使得地方政府债务迅速膨胀。

（一）受世界经济环境影响

２００８年世界金融危机席卷全球，我国政府应对危机的４万亿经济刺激计划出台后，各地纷纷推出包括地下轨道交通系统、城市轻轨、高速公路等大型基础设施建设项目规划，总投资规模十分庞大。然而中央政府仅负担了总投资的１．１８万亿元，这意味着上报的大量地方项目的大部分资金将由地方自筹。这就使本来捉襟见肘的地方财政变得雪上加霜。为了缓解资金上的矛盾，在中央政府允许的前提下，地方政府加快了投融资平台建设，各级地方政府融资平台顺势飞速发展起来，地方政府的债务也随之迅速膨胀起来。

（二）过度利用融资政策

所谓地方融资平台，就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。地方政府融资平台主要表现形式为地方城市建设投资公司（简称“城投公司”）。 其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等。地方政府之所以采用融资平台的方式进行融资，其原因是我国相关法律对地方政府在财政上有严格的约束。我国《预算法》规定，除了国务院特批以外，不允许地方政府举债。人民银行１９９６年发布的《贷款通则》也限制了地方政府直接贷款的权力，１９９５年通过的《担保法》也曾规定国家机关不得为保证人。在这种情况下，地方政府融资就需要一个中间媒介，地方融资平台就充当了这个角色。地方政府没钱，但是地方政府有资产，把资产注入一家公司作抵押，然后举债。这样的办法其实并没有什么不妥，但是时间一长我们就会发现，由于我国地方政府之间的竞争关系，为了政绩，地方就争先恐后地大肆举债。因为不举债就没办法发展，不发展就意味着要落后，结果就是后患无穷，这样的现实催生了我国地方政府前人借钱后人还债的怪逻辑。银行也认为是政府借的钱就一定能够还，因为政府有财政收入。所以很多银行就觉得把钱贷给政府是肯定能拿回来的，在这种情况下，银行的口子是开着的，地方融资平台的数量就迅速增加，地方债的规模也迅速增大。据来自银监会的数据统计，到２００９年５月末，全国投融资平台公司有８８２１家，其中县级平台高达４９０７家，连乡镇都在搭台融资。来自央行的统计数据显示，到２０１０年１２月，通过地方投融资平台的负债额已经超过１０万亿。

三、地方政府债务膨胀的风险分析

（一）地方债加剧了地方政府超常规发展

地方融资平台的快速发展导致地方政府的超常规发展，从而加剧了地方债风险。央行的调查数据显示，在全国地方政府的投融资负债１０万亿中，各地政府资产负债率约６０％，平均资产利润率不到１．３％。特别是县级平台几乎没有盈利。银行贷款在２００９年的一年之中增加了一倍，而这一年之中所贷出去的款基本上集中在２００９年的前四个月。四个月贷出去大量的贷款，根本就没有可能把每一个项目都做足可行性研究净值报告，因此，好多时候借贷都是一笔糊涂账。据审计署“２００９年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”的结果显示，审计调查的１８个省、１６个市和３６个县截至２００９年底，“本级政府性债务”余额共计１．４５万亿元，占全年全国财政总收入的２１．１７％。这些审计调查的地区共有各级融资平台公司３０７家，其地方财政投融资平台的债务分别占省、市、县本级政府性债务总额的４４．０７％、７１．３６％和７８．０５％。［３］由此可见，地方财政投融资平台的债务规模已经相当巨大，已经成为地方政府的沉重负担。地方政府财政资金偿债能力不足。从政府性债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有７个省、１０个市和１４个县本级超过１００％，最高的达３６４．７７％。［４］

（二）地方债加剧了房地产泡沫

地方政府以低价征用土地高价转让土地使用权，用从中获得的收益搭建的融资平台，也导致了各级地方政府极力地推高当地地价，进而推高了房价。也就是说，地方政府的还款能力是建立在当地房价上涨的基础上的。地方政府基础设施建设项目的资金主要来源于融资平台，当房地产泡沫破灭时，土地价格就会全面下跌，地方政府从“土地财政”中获得的收益就会减少，地方政府基础设施建设的资金链就会断掉，在建的工程就会成为烂尾工程，地方政府的还款能力就会出现较大问题。在国务院出台一系列房价控制措施之后，全国的房地产投机炒作得到了一定程度的遏制，从而使全国的住房销售突然间发生了逆转。在这种情况下，不仅使全国各地的土地交易迅速下降，而且土地交易价格也全面下跌。土地交易减少及价格下跌，就会使不少地方政府融资平台面临巨大风险。同时，在经营城市的诱惑下，地方政府通过各种手段推高地价和房价，以实现土地收益最大化，城市房价在地方政府的推动下单边上涨，居高不下，使多数城市居民难以承受。这种状况侵害了城市居民特别是购房居民的利益，有损社会公平正义，同时也透支了地方未来的土地收入，由此带来的经济利益是不稳定、难以为继的。［５］

（三）地方债加剧了银行信贷风险

其实地方负债的问题一直都存在，只是由于地方政府过去虽然欠了钱，但是收入增长得快，有还款能力。金融危机之后，很多行业的经济增长开始放缓，导致地方财政收入的增长也开始放缓，再加上２００９年借债总额迅速上涨，致使问题在现在才被重视。４万亿经济刺激计划衍生出来的问题是地方负债，而地方负债其实还引发了一个更加危险的问题，就是银行贷款。换句话说，２００９年短期增长起来的银行贷款中有多少最终会化为坏账。当地方政府没有还款能力的时候，会造成中国的次贷危机，最后的结果只能是让国家来买单或者造成通货膨胀。目前我国地方政府债务风险不在于融资平台，而在于银行借款。同时，这种在政策催生下的迅速膨涨的债务是否真的都能有效地用于中国实体经济的发展，这当然是一个很重要的问题。更让人担忧的是这一天文数字的款项有没有成为腐败的温床，这才是地方政府债务所衍生出来的更加深层次的问题。

四、地方政府债务风险的防范与化解

２０１０年１月１９日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入２０１０年宏观政策方面重点抓好的工作之一。对于地方政府举债，我们更应该用辩证的方法来看待。既要看到其刺激内需、促进发展的作用，也要看到其规模偏大、风险加剧的隐患；既要看到债务资金已成为地方发展资金链中的重要一环，又要看到目前债务问题较多、急需规范的事实；既要看到政府债务的个性问题，又要看到与土地、房地产、金融、财政交织形成的问题。因此，研究和探讨地方政府债务风险防范和化解的途径尤为重要。

（一）拓宽地方政府财政收入的渠道

“十二五”规划中，提出了积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。在合理界定事权的基础上，应按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。增加一般性转移支付规模和比例，为县级政府提供基本公共服务财力保障。

⒈推进现行税制改革，科学地解决地方财政困境问题。我国现行税权过于集中，为正确处理税收制度缺乏社会公平性，社会收入分配失调，社会贫富分化等突出矛盾。中央政府应适当上移支出责任及下放收入能力，构建科学的税种划分格局和财力分配格局。在现行分税制基础上重新合理划分收入，按照“减少共享税种、完善地方税制”的原则，实施中央税收以增值税、消费税和关税为主，省级政府以营业税为主，县级以财产税、所得税为主的税收制度改革。同时，中央应赋予地方适度的税收立法权，赋予地方政府根据各地税源状况，在中央和地方人大的监督下开设一些地方性税种的权力，并以此扩大税收规模。从而增强地方本级收入能力，壮大地方财政实力，使我国地方政府财政困难得到全面缓解。

⒉完善转移支付制度，全面缓解地方财政困难。建立科学、规范、透明的财政转移支付制度，是缓解地方财政困难的重要手段。应逐步取消“基数法”，建立以国际通用的“因素法”分配方式，缩小地区间贫富差距；按照我国公共产品供给均等化原则，取消税收返还，压缩专项转移支付规模，提高一般性转移支付规模及比重，使事权大于财权的贫困地区实现事权与财权的统一；全面推行不发达、落后地区“零资金”配套政策，根据各地区经济、社会、政治等有关指标，制定地区“零资金”配套政策，解决财力薄弱地区的财政负担过重问题，科学化解因专项配套而导致地方财政深陷困境的僵局。

（二）加强地方债务的监督与管理

目前地方政府负债数额较大，涉及面广，分布在政府各职能部门。对政府而言，很难说清自己到底有多少债务，存在多大的财政风险。所以，各级政府必须成立专门机构，负责债务风险统计、调查和风险预警分析，不经该部门批准，任何单位不得从事举债、担保等经济活动。同时，加快风险立法，明确债务风险的范围、责任等，用法律手段防范并化解财政风险。加强本级人大监督和群众的社会监督，建立完备、透明的地方政府债务信息披露制度建设，定期披露显性债务、隐性债务、或有债务等方面的情况。借鉴发达国家的成功经验，衡量地方政府的风险承受能力，在各个环节设置硬性指标限制，创立风险指标评级体系，在地方财政与融资平台之间设立“防火墙”，有力控制地方政府债务规模，强化融资平台与银行系统的风险约束意识，有效避免政府过度融资。

（三）强化还款意识，完善偿债机制

建议各级地方政府设立财政偿债准备金，保证债务偿还的资金需要。财政预算内拨款、提前收回的政府债权资金、预算外结余资金等可以作为财政偿债准备金的来源。对有经济效益和偿还能力的项目，财政部门应对其经营效益情况进行监控，督促项目单位制定并落实偿债计划，按月将偿债资金汇入财政偿债准备金。

总之，在当前的经济形势下，要在合理控制风险和持续促进经济发展之间寻找平衡点，采取科学合理的方法，按照辩证认识、规范引导的原则处理地方政府债务风险问题，以促进地方经济社会的可持续发展。

【参考文献】

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［２］周波．政府间财力与事权匹配问题研究［Ｍ］．东北财经大学出版社，２００９．１８０－１８１．

［３］袁高峰．地方财政投融资平台债务风险问题研究［Ｊ］．山西财税，２０１０，（０８）．

［４］审计署公布审计报告７亿元民生资金被挤占挪用［ＥＢ／ＯＬ］． 中国新闻网，２０１０－０６－２３．

［５］中国社科院蓝皮书：地方政府土地财政推高房价［Ｎ］．法制日报，２０１０－０５－０６．

（责任编辑：牟春野）

Ｏｕｒ Ｌｏｃａｌ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｓｔａｔｕｓ ａｎｄ Ｄａｂｔ Ｒｉｓｋ

Ｗｕ Ｗｅｎｌｉ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ １９９４，Ｔｈｅｒｅ ｗｅｒｅ ａ ｒｅｆｏｒｍ ａｂｏｕｔ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｔａｘ ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎ． Ａｆｔｅｒ ｔｈｉｓ，ｔｈｅ ｃｅｎｔｒａｌ ｆｉｓｃａｌ ｒｅｖｅｎｕｅ ｗａｓ ｇｒｏｗｔｈ．Ｔｈｅ ｆｉｓｃａｌ ｒｅｖｅｎｕｅ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｗａｓ ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ ａｔ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｔｉｍｅ．Ｂｕｔ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅａｒ ａ ｌｏｔ ｏｆ ｔｈｉｎｇｓ ｔｏ ｄｏ．Ｉｎ ｔｈｉｓ ｃａｓｅ，ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｈａｓ ｔｏ ｂｏｒｒｏｗ ｍｏｎｅｙ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｐｒｏｄｕｃｔｓ ａｎｄ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ．Ａｆｔｅｒ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｃｒｉｓｉｓ，ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｍａｎｙ ｌｏｃａｌ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｐｌａｔｆｏｒｍ．Ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ａｍｏｕｎｔ ｏｆ ｄｅｂｔ ｉｓ ｇｒｏｗｔｈ ｆａｓｔｌｙ．Ｉｔ ｉｎｃｒｅａｓｅｄ ｒｉｓｋ ｏｆ ｂａｎｋ ｃｒｅｄｉｃ．

篇5：我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研究

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我国地方政府投融资平台资金来源及偿债能力研究 作者简介：周沅帆，男，鹏元资信评估有限公司常务副总裁、北京大学经济学院博士后。摘要：地方投融资平台对地方经济发展有着重要意义,在推动城市化建设进程中发挥了重要作用。但随着地方融资的快速扩张，庞大的债务规模和潜在的风险隐患也越来越受到社会的广泛关注。本文通过对地方政府投融资平台各个级别的主要资金来源、债务偿还能力及其对政府财政状况的影响进行实证分析，从而对我国地方政府投融资平台的发展状况进行全面了解。

关键词：地方政府投融资平台；资金来源；债务偿还能力；财政状况

一、引言

近年来，地方投融资平台成为地方政府大规模融资的主要手段，在推动城市化建设进程中发挥了重要作用。但随着地方融资的快速扩张，庞大的债务规模和潜在的风险隐患也越来越受到人们的关注。地方投融资平台面临的风险威胁着我国金融机构的健康发展，甚至对整个宏观经济的平稳发展带来影响。由于地方政府级别和财政实力存在很大差异，不同级别的投融资平台的偿债能力和风险也存在较大差距。本文以过去两年2009年6月-2011年6月间246家地方政府投融资平台发行过的260只债券作为样本，对我国地方政府投融资平台各个级别的主要资金来源、债务偿还能力及其对财政状况的影响进行实证分析，从而对我国地方政府投融资平台在各个级别的发展情况和存在的隐忧进行全面了解。

二、地方政府投融资平台主要资金来源

（一）企业资金来源渠道理论分析

篇6：我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研究

《中华人民共和国预算法》第28条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的大门,却并没有挡住地方政府变相举债的步伐。从“鞍山模式”到“青羊模式”,从“打捆贷款”到“银政信合作”,从“城投债”再到“地方融资平台”,地方政府变相举债形式可谓花样翻新,债务数量也如滚雪球般飞速增长。

地方融资平台公司最早出现在1998年积极财政政策时期,主要是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体,包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产经营公司。这类企业,由当地政府划拨土地、股权等资产,以便从资产和现金流上达到融资标准,实现融资目的,并把资金运用于市政建设、公共事业等项目。

2009年3月,央行和银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“鼓励地方政府通过增加财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式,吸引和鼓励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”,地方融资平台就此迎来了迅猛发展的春天。

根据银监会的统计数据,截至2009年5月末,全国各省、区、直辖市合计设立8221家投融资平台公司,其中县级平台高达4907家。从2009年的情况来看,2009年地方融资平台新增贷款约为3.05万亿元;此外,2009年全年还发行了2224亿元城投债(含中期票据和短期融资券)以及2000亿元财政部代发的地方政府债券,因此,仅2009年一年地方政府债务就至少增加了3.47万亿元。截至2010年6月末,地方融资平台贷款余额为7.66万亿元;根据债券市场的统计,截至2010年6月末,城投债(含中期票据和短期融资券)余额为4882.5亿元;再加上财政部代发的地方政府债券2670亿元,截至2010年6月末,地方政府公开可以计算的总债务已超过8.42万亿元。

二、地方融资平台存在和发展的合理性及其风险

在1994年分税制改革后,地方政府承担越来越繁重的事权责任而又缺乏直接举债权。地方融资平台作为特定历史条件下的产物,在短短十几年间获得迅猛发展主要归功于其强大的融资能力。作为独立的公司法人,地方融资平台可以通过发行股票和城投债、申请银行贷款等方式获得多元化的资金,满足地方政府的融资需求,解决地方政府因不能直接负债而导致缺乏建设和发展资金的问题,有效地拓展了公共基础设施建设的资金来源。

同时,由平台公司将政府安排的财政性建设支出统筹安排,并进行专职的经营和管理,有助于消除体制中存在的财政资金分散安排、市政建设部门分割、政府投资缺乏有效跟踪管理等种种弊端,提高财政投资的使用效率。

此外,以融资平台公司作为公共建设项目的投资和经营主体,有利于将基础设施存量资产推向市场,通过资产证券化、抵押债券、股权出让、特许经营权出让等方式,促进公共项目参与主体的多元化,盘活基础设施存量资产,促进国有资产保值增值。

不可否认,地方融资平台在加强基础设施建设,促进地区城市化和工业化进程中发挥了重要作用,但随着近年来地方融资平台数量的急遽增长和融资规模的飞速扩张,地方融资平台自身存在的缺陷和背后隐藏的风险也受到了越来越多的重视和关注,主要体现在以下几方面:

1、治理结构不完善

地方融资平台公司的法定代表或管理人员大部分由地方政府官员兼任,这种“名义独立、实则附庸”治理结构虽然密切了与地方政府关系,有利于获得政策支持和优势资源,但企业也失去了投资决策的独立性和经营管理的自主性,形成了“政企不分”的局面。

2、操作程序不规范

由于现行法律制度不完善,地方融资平台的监管存在盲点,在实际操作过程中屡屡出现违规现象,比如为了避开5%的纳税,不办理委托贷款,却拿财政的资金去做贷款业务与担保业务,或者利用一个项目向多家银行融资,套取信贷资金;或者改变约定信贷资金用途,挪用信贷资金;还有的将流动资金作为项目资金使用,违规侵占信贷资金,损害银行利益。

3、缺乏经营性收入

地方融资平台投资项目类型主要分为三类:第一类项目完全没有经营性收入,如城市道路和桥梁,公共文化娱乐体育设施等;第二类项目有部分经营性收入,但不能完全自负盈亏;第三类项目有经营性收入可以自负盈亏,只有项目本金靠财政投入,如开发新区、建设高速公路等。第三类项目可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息,而第一、第二类项目由于自身没有偿还贷款的能力,完全或部分需要依靠地方政府财力来偿还贷款,从而构成债务风险。

4、偿债能力不乐观

来自银监会的数据显示:在7.66万亿元地方融资平台贷款中,能够依靠项目现金流偿还本息的占24%,约1.8万亿元;还款来源不足,必须依靠第二还款来源覆盖本息的贷款占50%,有4万亿元;项目借款主体不合规,财政担保不合规,或本期偿还有严重风险,例如贷款挪用和贷款做资本金,占比约26%,近2万亿元。而同期银监会公布的整个银行业的拨备约在1.3万亿元,2009年银行业税后利润也不过6684亿元。而根据审计署前期对18个省、16个市和36个县本级的审计,有7个省、10个市和14个县本级债务率超过100%,最高的达364.77%;从偿债资金来源看,2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元,占其全部还本付息额的47.97%,财政资金偿债能力不足。

5、还贷来源较单一

根据2009年年底中国经济评价中心联合相关部委对全国120个城市进行的政府融资平台债务风险情况调查数据,仅有10%的债务偿付可依靠项目本身产生的现金流作为第一还款来源,绝大部分项目都需要利用土地开发后出售的增值收益偿还,还有部分项目是用当地政府的财政补贴来偿还。如以2009年的土地销售收入来偿还2009年地方融资平台的7.38万亿元债务,需要6.15年时间,这还不包括债务利息和未来两年平台余额要达到自然增长的峰值,以上估算是假定未来的土地出让收入将全部用于偿还当前债务,将不会有多余的资金用于基础设施建设,可见偿还地方融资平台的债务对地方财政而言任务极重,债务风险很大。目前地方政府偿债资金过度依赖土地出让收入,而随着房地产业调控力度的不断加大,一旦土地价格下降,势必影响政府负债的正常还贷,将直接导致未来债务偿付困难,资金链断裂,造成巨大的财政和金融风险。

三、从地方融资平台发展角度分析地方政府债务成因

地方融资平台是地方政府在直接举债这一闸门未放开的前提下,为解决“事权财权不匹配”这一矛盾而设立的,其存在和发展折射出地方政府举债的在内在动因:

1、转轨时期政府职能转变不到位

按照市场经济的要求,政府的职能应主要限于提供公共产品和公共服务,维持公平、公正、公开的市场竞争秩序,弥补市场机制本身存在的缺陷,对于市场机制能有效发挥作用的领域,政府一般不再介入。改革开放前的传统计划经济体制下,中央政府是经济运行管理的全权指挥者,地方政府只是被动地贯彻中央政府的行政指令,但是随着1979年以“放权让利”为特征的经济体制改革的实施,地方政府在传统计划经济时期所模糊和淡化的独立经济利益得以体现,伴随着事权的下放,促使地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体。在强烈的利益驱使下,地方政府必然运用其职能追求本地区经济的高速增长。然而我国正处在计划经济向市场经济转轨时期,政府职能转变滞后,地方政府对经济、社会微观领域事务干预过多,存在着严重的错位、越位、缺位和不到位问题。由于计划经济体制下管理经济的惯性影响,地方政府大多热衷于“代替市场”,而非“服务市场”。一个突出的表现就是将大量财政资金投资于可能会带来较高收益的竞争性项目,在原有的财政支出负担上增加了新的财政支出重点,地方政府被迫通过各种融资渠道筹集资金,导致地方政府的债务负担不断加重。

2、政府官员考核体系不科学

官员任期也是值得考量的另一个重要因素。我国地方政府官员的的任期较短、调动频繁,且缺乏科学完善的政绩考核指标体系,GDP等经济指标主导着政府官员的行为。为了在有限的任期内出成绩,每任官员都竞相举债融资,大搞“形象工程”和“政绩工程”,忽视地方财政的承受能力,“重任期政绩、轻长远发展,重项目建设、轻债务管理”的现象屡见不鲜。考虑到地方政府举债期限一般较长,任期短意味着还本付息压力无须在任期内实现,这种举债方式也就不难理解了。这是地方官员的理性选择,也是地方政府债务余额不断膨胀的内在动力。

3、地方政府间竞争

地方政府间竞争源于布雷顿(Breton)强调的“竞争性政府”(competitive government)概念:地方政府承担着两重角色,既是上级政府的当地代理机构,从事着社会治理和行政活动,同时还在资源使用和公共物品的提供方面存在着竞争关系。这种竞争关系与市场上的企业竞争极为相似,既发生的横向的地方政府之间,也可能发生在纵向的上下级政府之间。地方政府间竞争客观上有利于公共物品的有效供给,并为制度创新提供了动力和环境,但同时可能导致资源的扭曲配置。

地方政府间的竞争主要是由政治激励和经济激励决定的,政治激励主要表现为地方官员的晋升激励,经济激励主要表现为地方政府的财政激励,而不管是政治还是经济激励最后都体现在GDP上,所以地方间的GDP竞赛在所难免。地方政府为谋求本地区GDP的增长,首先要提高本地经济的竞争优势,在民间融资受到限制和国有金融体系对基层金融服务不足的条件下,地方政府融资能力成为推动GDP增长的主要因素,这就要求地方政府垫付相当大的财政代价。在地方财政入不敷出的情况下,为了“发展地方经济”这一目标,出现了预算外资金、“三乱”、变卖公产、人为压低地价、越权减免税收、担保贷款等地方政府不规范的财政活动。

摘要：1994年分税制改革后,地方政府承担越来越繁重的事权而又缺乏直接举债权,作为这一特定历史条件下的产物,地方融资平台的存在和发展具有合理性,但其背后隐藏的债务风险也日益突出;转轨时期政府职能转变不到位、政府官员考核体系不科学、地方政府间竞争是地方政府债务规模扩张的内在动因。

关键词：地方融资平台,风险,地方政府债务成因

参考文献

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[3]武倩.地方政府债务问题研究[D].苏州:苏州大学, 2007

[4]郭琳,陈春光.论我国地方债务风险的四大成因[J].山东大学学报,2002,(2)