政府信息公开存在的主要问题及成因

政府信息公开存在的主要问题及成因（通用6篇）

篇1：政府信息公开存在的主要问题及成因

政府信息公开存在的主要问题及成因

1、政府部门及领导重视程度不高，导致公开内容的表层化。

我市纳入政府信息公开范畴部门共70个，包括50个市直部门、15个乡（镇）、3个办事处、2个开发区。把部门分成市直、乡镇办两部分，把信息分为主动公开信息和依申请公开信息两大部分。市直部门主动公开信息10大类，乡镇办主动公开信息7大类。从这两年公开的情况看，政策法规类信息占30.5%，规划计划类占信息6%，业务管理类信息占11%，动态类信息占16%。从这组数据中可以看出，政策法规类信息占全部信息比重近三分之一，由于这类信息在上级网站大部分可以查到，我们把它归类为表层信息，而公众最想知道的本级政府的意图和指导思想类信息仅占6%，公众急需了解的具体实施意见和措施类信息只占11%。

为什么会出现这种现象呢，这可能与政府和领导的认识程度和重视程度有关。探究思想根源，不外乎 “三怕”思想在做怪：一怕麻烦，不想公开；二怕担责，不愿公开；三怕失利，不敢公开。具体体现在：第一、个别部门及领导服务观念淡薄，公开怕麻烦，不想公开。领导者的思想还停留在计划经济年代，习惯于对政府信息的掌控，愿以“父母官” 自居，认为政府信息自然是就由政府掌握就行了，没有必要什么都向外公布。如把这些信息梳理、发布，需要大量的人力、物力，信息公开了，公众知道了，弄不好会引来诸如上访会造成社会不稳定等不必要的麻烦，所以政府相关部门及领导会编出各种借口不向公众公开政府信息。2010年7月，某企业职工吕某，到某部门申请政府信息，要求出具书面答复，工作人员只给予口头答而不肯出具书面文书，后经主管部门协调，才出具了书面答复，而书面答复与其之前的口头答复内容不符，据查，此申请与工作人员并无利益关系，仅是服务观念淡薄，怕麻烦所致。第二、部门领导责任意识不强，公开怕担责任，不愿意公开。推行信息公开，部门领导是第一责任人，他不但有责任把信息公布开来，更有责任界定信息的涉密与否，而对信息密级的确定是要参照一定的标准和法律依据的，稍有不慎就可能出现泄密。而信息公开要求又是软约束，仅仅是号召，做为部门不公开责任会小些，一旦公开了，反而要承担一定的法律责任，这是一种费力不讨好的事，所以宁可不公开也不愿承担看似不必要的责任。第三、公开了会失去某些优势和利益，不敢公开。政府部门掌握信息，就拥有了信息掌控权，信息优势代表着一定的权利，致使本应公开的政府信息私有化，封闭信息有助于掩饰某些既得利益，由于受利益驱使，致使部门及领导不愿把这些政府信息进行公开。由于政府部门及领导对政府信息公开重视程度不够，致使公开的政府信息停在表层阶段，上级业务主管部门公开了什么，我也跟着公开什么，公众都知道的，我就拿出来公开它，造成大量信息与上级政府的门户网站重复，这些“不洗脸”的政府信息，没有针对性，失去时效性，不具备指导性，只能是空耗人力、物力和精力。

2、行政部门以涉密为籍口，致使网站公开形式化。2009年，中国工业和信息化部、中国软件评测中心联合发布了第七届中国政府网站绩效评估结果，**市政府门户网站“数字**”排名第**位，是我省唯一入选前100名的县政府网站。我市门户网站历经数次大型改版升级，影响日益扩大，建立政务公开专栏28个，发布政府信息2613条,公开专栏的点击次数达30多万次，日点击逾千次。看到这组数字，应该很是振兴人心，可留心细查，我们不难发现，涉及与公众相关的扶贫优抚、社会保障、劳动就业、土地征用、房屋拆迁、粮食直补、小车油补等信息少之又少，网站更多的是一些法律、法规、政策、条文。

作为实施政府信息公开的政府门户网站，本应是信息发布的载体，信息服务的平台，信息交互的窗口，信息沟通的桥梁。而现实中政府门户网站仅仅局限于把一些现成的法规、条文从纸上搬到网上，只重视网页宣传的静态功能，对于反映政府部门计划、办法、结果等信息缺少动态反应，信 息内容不全面、更新不及时。我市虽在此项工作中走在前列，但仅能做到每年更新一些动态类的信息2次，不过这些信息少之又少，不是政府各部门没有产生新信息，而是政府部门总是以涉密为由，不把公众特别关注的信息编辑上传，致使网站公开形式化，是走过场，应付检查。2008年我市上传信息2390条，2009年上传2613条，一年中70个部门仅增加223条政府信息，便可窥豹一斑。

3、信息公开管理部门的权威弱势，形成公开功能瓶劲化。

负责推进政府信息公开工作的职能部门，本应属行政部门，代表政府行使职能，具有相对的行政权力。而受种种体制的制约，根本达不到这个标准。我市的政府信息公开工作是由政务大厅管理办公室来主抓，在政务大厅加挂政务公开办公室的牌子，两块牌子一个机构。**政务大厅管理办公室属本级承认的正科级事业单位，无执法权，无监督权，只有组织协调的职能。而需要公开政府信息的绝大多数为市政府正科级行政部门，还有“三权”在上的部门。事业单位来协调行政机关的事，心有余而力不足，位卑而职低，根本不可能对信息公开部门进行有效的监管。

这种管理体制的不顺畅，监管权威不到位，导致各部门对信息公开的内容自行设定，避实就虚，敷衍了事，表面看门户网站上大量公开了政府信息，深窥网站的内容和程序却 是千篇一律，单向流动，公众只能被动接受，失去政府信息本该有的咨询功能、指导功能和答复功能。实则是行政机关的不做为所致，行政机关不做为就说明监管不得力，监管不得力是因为监管部门没有实质性的监管权，结果就是政府信息公开回避了与公众之间的互动和回应，造成政府与公众之间信息交流的瓶颈，导致交流受阻。

4、基层信息服务不贯通，农村获取信息困难化。我市人口总数***万，其中近60万生活在***个行政村中。近几年，随着农村经济的不断发展,各种信息对农业生产和农民生活意义重大，农民迫切希望了解方针政策信息、实用技术信息、优良种苗信息、农资供应信息、市场变化信息、畜禽疫病防治信息、气象信息等多种信息。而政府信息在信息需求中占据首位，当前，农民获得信息的主要方式是广播电视，这种方式根本满足不了农民对信息的需求，而农民由于受条件、技术与资金的制约，因特网在农村又得不到广泛运用。

农民获到信息困难，源头仍是政府部门对基层服务意识和措施的不到位、不得力、不健全。为了把信息服务深入到农村，早在2008年《条例》颁布之后，我市依托农村科技信息服务站，建立了62个政府信息公开网络服务查阅点。到2009年，网络服务查阅点数增至96个，只要是本村村民，就可到信息服务站免费使用因特网进行政府信息的检索，这 项措施可惠及农民三分之一，还还有三分之二农民处于信息盲区。

综合上述分析,笔者认为目前政府信息公开的内容有限、形式单

一、措施不得利、服务不健全，概括起来说，存在鲜明对照的“五多五少”现象:一是形式上公开多,实质上公开少;二是结果公开多,过程公开少;三是原则方面公开多,具体内容公开少;四是公众被动接受的多,主动参与的少;五是城区公开点多,农村公开查阅点少。这比较全面地概括了目前政府信息公开存在的偏颇和不足,也正是急需改进的地方。

篇2：政府信息公开存在的主要问题及成因

[关键字]信息公开；民众参与；制度完善

我国正处于转轨时期，随着改革开放扩大和市场化程度的日益加深，作为操领中国改革的政府，一方面有通过加快自身改革建设现代政府的内源性希冀：另一方面，受到加入世界贸易组织所作承诺的外在化强制，要求我国必须加快政府改革、创新和转型。其中一个重要的目标取向就是增强政府透明度，建设透明政府。但由于我国政府的信息公开仅仅处于初级的实践阶段，相关制度不够完善，仍存在不少问题。

一、信息公开主要问题

1.思想意识的滞后。

其一是各级政府领导重视程度不够，从总体上看，我国只是基本建立起了政府信息公开的框架，多数部门信息公开仍停留在浅表层面。由于主要领导认识程度的差异，各地、各部门的信息公开的状况也不平衡。由于我国的信息长期处于为政府所垄断的现状，注定了信息公开不可能在短时期内就取得大的突破。在很多官员眼中，政府信息是一种公共资源，更是权力的 象征，对这一公共资源的分配则往往能变现为部门利益和个人利益。“公开越多，做事会越难”，这种思维还停留在管制型政府的水平上，不符合服务型政府的职能转变。

其二是民众没有意识到自己的权利统治行政造就了民众“被动性

服从心理”，缺乏民主启蒙导致民主意识不强，特别是在向公民社会演进的过程中，公民表现出的权利意识淡漠，意识不到权利可以制约权力，民主可以制约权力。因而，政府在信息公开方面不履行义务，甚至是违规操作，鲜有来自公众知情权的抵抗和来自民意的压力，使得政府在信息公开方面存在的偏差得不到矫正，政府自身改革和创新难免缺乏外在压力。

2.信息公开渠道过窄，管理不善，民众获取信息困难，并且存在很多盲区。

目前，政府信息公开作为政务公开工作的一个组成部分，在政务公开办公室的统一领导、统筹兼顾下进行，而政务公开又依附或挂靠于相关部门或办公室名下，在人手普遍偏少、工作量很大、刚性任务强的情况下，政务公开和政府信息公开工作只能附带、业余、靠后排。一条重要信息，按规定要及时向上级党委、政府的信息部门上报，要向本系统上级部门上报送，要向本部门的专业网站报送，同时一个地区还有数不清的“保持共产党员先进性教育活动专题网”、“廉政建设网”、“城市精神网”、“效能建设网”、“发展改革重点工程网”、“招商网”、“地区信息网”、“政府门户网站”、“政民连线网”、“政府信用网”，以至于举不胜举、数不胜数的各种专项专业网站，网站太多太滥，信息发布疲于应付，造成人力、物力、财力、精力的极大浪费，造成执行力和工作效率的低下。

3.相应的法律制度不完善，公开信息呈现很多乱象。

我国政府信息公开之所以存在这样或那样的问题，一个很重要原

因就是相关法律体系的缺失，使政府公开信息没有得到法律的规制而缺乏规范化。尽管刚刚颁布的《政府信息公开条例》对信息公开作出规定，填补了法律空白，使得政府信息公开有法可依。但是，无论是从立法技术、立法层级(《政府信息公开条例》仅是行政法规)、内容、法律适用反馈和遵循国际惯例方面都还有很大差距。因而制定更加完备、层级更高的法律应该是健全我国信息公开法律体系的根本之策。另一方面，随着我国向市场经济和法制社会转型，一些过时的法律法规因为没有得到及时的清理和修订也阻碍着政府信息公开的规范化，诸如《保密法》、《档案法》等因为制定时间较早，一些过时的规定依旧成为一些地方政府信息不公开的“法律依据”。

二、应对对策

1.提高政府领导干部的服务意识，着重强调民众参与

首先必须要采取措施矫正民众对于听政就是“走过场”的认知，严格按照设定的程序进行，以换回民众对于听证制度的信任，其次是进一步完善政务公开基本制度，继续开展建立健全主动公开和依申请公开制度、政务公开评议制度。鉴于政务公开减少了一些政府和部门利用“暗箱操作”和垄断政府信息进行权力寻租的机会，有些政府部门推行政务公开的动力不足，主动性不强，所以要建立政务公开的动力机制和责任追究制度。当 前政府信息公开的操作性不强，信息公开的有效保障不多，信息公开的程度还远远不够。这就使得信息公开的程度取决于部门主要领导的“阳光意识”和心理承受能 力。政府官员要树立“阳光意识”，转变思想观念，认识到信息公开的目的是

促进政治民主、经济发展和社会进步，保密是为了维护国家的安全和利益，二者都是国 家利益之所在，不可偏废。要使“以公开为原则，以不公开为例外”的精神逐步成为政府官员的执政理念。

2．加强热点公开，着重贴近群众，加强网站建设，更加方便快捷。政务公开的热点是人、财、物公开，必须及时公开，使群众获取和使用信息，接受群众监督，真正做到给群众一个明白、还干部一个清白。要围绕保证政务公开工作经常化、制度化、规范化，建立健全有关制度，形成便利实用、约束力强、群众满意的监督制约机制。清理、疏导、规范政府信息公开发布渠道，避免既杂乱无序又千篇一律，避免既浪费资源又增加成本。要充分利用互联网的便捷性，集中财力和技术力量、优化整合网络资源、统一搭建技术先进、功能齐全、内容丰富、服务方便、面向公众的政府信息公开平台，做到让人民群众一网知天下。

3.完善公开管理机制，着重把握“公开”和“保密”界限。

要建立一整套的信息筛选和发布机制，建立相应的归类查询制度。在政府网站上，以专栏的形式，将群众急需的信息及时地向外发布。政府部门还应该加强调研，到基 层群众中了解群众最想知道的信息，建立与群众的经常沟通机制。同时，在信息提供中应该强化服务意识，把它当成一种面向社会公众提供的服务，才能更好地向群 众提供信息。

进一步修改和完善《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》等与《政府信息公开条例》有相对应冲突的法律法规。同时，将《政府

信息公开条例》能从行政法规尽快“升格”为法律，将更好地推进整个公权领域、公共领域的透明化，更为全面地保障公民的知情权。

其次第一、法律、法规对某一信息有明确的公开或保密规定。在这种情况下，除非当事人申请有权机关确认相应法律违宪和确认相应法规违法，相应信息则必须公开或保 密。第二、法律法规对某一信息没有公开或保密的规定。除非行政机关有证据证明该信息公开会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，否则相应信息必须 公开。第三、法律法规对某一信息有保密规定，但保密的范围、条件或对象不明确，相应信息是否能在某些范围内、在某种条件下向某些对象公开，则应取决于相应法律法规制定机关对法条的解释和法院以往对相应案件的判例。第四、随着形势的发展和时间的推移，国家秘密就要适时进行变更和调整，该降密的降密，该解密的 解密。同时，强化保密管理，运用现代技术和管理手段为信息公开与保密提供保障，切实提高发现和查处泄密隐患、泄密事件的能力。

最后。将所实施的条例逐步完善，进一步修改和完善《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》等与《政府信息公开条例》有相对应冲突的法律法规。同时，将《政府信息公开条例》能从行政法规尽快“升格”为法律，将更好地推进整个公权领域、公共领域的透明化，更为全面地保障公民的知情权。

参考文献：

1.我国政府信息公开的主要问题及对策研究

2.我市政府信息公开工作存在的问题及对策研究 李保中

篇3：政府信息公开存在的主要问题及成因

一、我国政府信息公开存在的问题

1. 思想方面不够重视, 缺乏创新理念

我国经历过长达两千多年的封建专制制度的统治, 保守的、传统的观念对我国的政治文化有着深刻的影响, 缺乏执政为民、依法执政等新的执政理念是目前政治体制的弊端之一。《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施后, 确立了“以公开为原则, 以不公开为例外”的政府信息公开原则, 这是首次对政府信息公开做出的强制性要求, 条例明确了信息公开的四类政府和三类主体, 详细制定了信息公开的范围、执行的程序, 以及社会公众获取政务信息的权利和应该承担的责任等内容。《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布, 完善了政府信息资源的开发与管理, 打破了信息资源的垄断, 促成了政府部门之间的信息交流与资源共享, 提高了政府的信息管理与服务能力, 是我国在政府信息公开问题上迈出的重要一步。但是, 部分官员的官本位思想很难在短时间内革除, 这是落实政府信息公开的最大障碍。虽然目前社会公众获取政府信息的意识逐渐在加强, 而且还会采取舆论监督等策略来督促政府部门, 但是还有相当部分的群众没有获取政府信息的意识或者不了解获取信息的方法, 例如西部欠发达地区等等, 这里有经济发展和文化影响的因素, 但更重要的是政府本身重视不够并且缺乏对民众的引导。

2. 公众的参与和监督机制不够完善

随着互联网的不断发展普及, 近些年各地的政府网站如雨后春笋般涌现。政府网站的功能也不断在丰富, 从信息公开来看一般都设置了政府机构的简介、人事任免、法规文件、公告公示等栏目, 并且提供了政府所辖各个部门网站的链接导航, 社会公众可以从网站上查询到政府所制定的各项法规政策, 也可以通过信箱提出意见和建议, 但是对于各级政府信息公开的成效却没有一个公众直接参与的评价机制。《中华人民共和国信息公开条例》要求各级行政机关在每年的三月底以前公布上一年度的政府信息公开工作报告, 并且政府信息公开工作的主管、监察部门要对政府信息公开的实施情况检查和监督。但是由于这种监督没有公众的直接参与, 缺乏客观真实性, 很难得到人们群众的认可。

3. 对先进信息技术的应用重视不够

先进的计算机技术与网络技术的应用大大加快了信息的传播速度, 提高了工作效率, 政府部门的行政管理等工作对计算机和网络的依赖程度越来越高。政府采用计算机网络办公节约了政府信息公开等工作的成本, 使政府信息更加透明化、公开化, 而且人民群众可以通过网络更快捷的获取政府部门所公开的信息。但是, 目前我国政府在信息技术的开发应用方面发展缓慢。首先决策者的传统观念没有得到彻底改变, 对信息化的理解过于肤浅。很多政府部门虽然配备了计算机开通了互联网, 但是这些设备的用途只局限于公文处理等基本行政办公, 对网络上出现的新媒体没有加以利用。其次缺乏专门从事信息化工作的人才, 由于领导的重视不够, 很多政府部门的信息化工作都是其他岗位的人员兼职的, 没有引进专业的人才, 由于信息化专业知识的缺乏, 造成工作进展缓慢、出错率高等问题, 影响了政府信息公开的顺利进行, 损害了政府部门在人民群众中的形象。

二、促进我国政府信息公开的对策

1. 提高政府的重视程度, 转变公众的思想观念

政府信息公开的主体是各级政府部门, 政府部门的工作人员特别是领导干部要提高对政府信息公开工作的重视程度, 确立依法行政、服务人民的思想, 按照《中华人民共和国信息公开条例》等信息公开相关的法律法规来行使权利承担义务, 要明白政府的信息资源只有充分的公开、共享才能促进执政能力的健康发展, 政府部门的工作才能得到群众的理解和支持。政府的信息公开建设如果没有群众的配合是很难顺利开展的, 这就需要政府引导社会公众转变传统保守的思想, 吸取发达国家特别是美国的成功经验, 加强社会公众参政议政的意识, 让社会公众明白信息公开不只是政府的一项工作, 而是关系到生产、生活的系统工程, 需要政府和群众的共同努力才能完成。要逐渐形成政府主导、公众配合的信息公开氛围, 最终推进政府信息公开工作的顺利开展。

2. 进一步加强群众监督

我国政府的权利是人民赋予的, 党和政府的宗旨就是为人民服务。各级政府部门业务种类繁多, 涉及到各个领域, 专门的政府监督部门无论从对各部门的业务了解还是客观程度都有不足, 信息公开的力度和准确性无法保证。所以对政府部门行政过程的监督需要社会公众与监督部门共同参与, 这样才能确保政府行政公开、公正、透明, 才更符合民意。美国的公众监督采取的形式是各级政府按具体功能分类建立各种委员会和理事会, 社会公众可以根据自己的选择自愿参加, 这些机构的功能就是监督甚至参与政府的决策与执行过程。美国的这种政府主导公众参与的政府运作模式体现了政府信息公开、透明以及决策客观、民主的特点。我国的政府应该学习美国这种模式, 充分发挥民主、群策群力, 让社会公众做好政府决策的顾问和政策执行的监督者。

3. 提高政府的信息化水平, 重视新媒体的应用

信息化的飞速发展以及新媒体的不断出现使传统的信息传播发生着巨大的变化。新媒体在传播理念、传播方式和传播技术等方面都全面超越报纸、电视等传统媒体。各级政府部门不但完善现有的政府网站等信息公开服务平台, 而且要加强新媒体技术的应用, 比如现在很多政府部门都开通了官方政务微博, 政务微博的开通可以更及时的通报突发性信息, 而且可以更好的与社会公众互动, 和政府网站起到互补的作用。这些都要求政府的公务员要具备专业的信息化知识、熟练的实际操作技能, 所以应该定期选送公务员去党校等专门的培训机构充电, 提高他们的信息化业务能力, 更好的服务人民群众。另外不能忽视各类媒体特别是网络上的大众媒体的作用, 媒体可以利用自己的影响力和优势, 更容易收集到人民群众的真实意见和建议, 媒体的舆论监督促使政府改进工作方式, 推动政府信息公开的发展。

政府信息公开是社会发展进程中的必然产物, 政府信息公开对反腐倡廉建设, 构建民主法制政府, 实现我党为人民服务的宗旨都有着积极的作用。我国政府信息公开的发展和完善是一个长期持续的积累过程, 涉及到政府和社会公众的观念转变、群众监督机制等法律法规的建立和实施、政府行政管理水平的提高等一系列问题。随着我国政府对政府信息公开发展越来越重视, 人民群众对政府信息公开的呼声越来越强烈, 再加上政府信息化的发展使相关技术越来成熟, 我国政府信息公开建设必将向更高层次科学发展。

参考文献

[1]夏义昆.解读政府公共信息资源管理[J].图书馆坛, 2007.27.

[2]禾银芳, 杨丹萍.《政府信息公开条例》实施现状及建议[J].法制与社会.2011.35.

篇4：政府信息公开存在的主要问题及成因

我国政府环境信息公开制度的现状及存在的问题

目前，我国有关环境信息公开制度的法律规范散见于各种法律法规之中，如《环境保护法》第11条和第31条，《政府信息公开条例》和《突发事件应对法》等。2007年出台的《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》）明确规定了我国环境信息公开的立法模式：环境信息公开要以政府为主，企业为辅；企业环境信息公开以自愿为主、强制为辅。尽管现行立法对环境信息公开制度做出了相关规定，但事实上，我国的环境信息公开制度并没有真正建立起来。目前，我国政府环境信息公开制度面临着以下几个问题：

政府环境信息公开存在理念误区

在现实操作中，政府和环境主管部门工作人员缺乏权利意识，对政府环境信息公开的理解本末倒置，认为他们自己是环境信息公开的权利主体，是否公开相关环境信息由他们决定。这种错误的理念正是造成公民难以获取有效环境信息的根源之一。究其根本，在于我国环境立法没有明确规定公民享有环境知情权，只有对环境知情权给予法律保障，才能真正纠正这种理念误区。

政府环境信息公开的主体范围过窄

目前，我国相关环境立法规定的定期公开环境信息的义务主体只有国务院和省级政府，而它们公开的信息主要从宏观和全局出发，很少涉及到与公众生活、工作息息相关的信息。根据《办法》的相关规定，政府环境信息公开义务主体仅限于国务院和县级以上政府环境保护主管行政部门，此外，对环境信息公开申请人范围也没有做出明确规定。环境信息是典型的公众信息，单一的义务主体和不明确的权利主体势必会造成环境信息的低实效，阻碍环境信息在各个部门的流动和共享，不利于环境信息的全面公开。

政府环境信息公开的例外情况规定不清晰

虽然《办法》第11条列举了17项公开的信息内容，并在12条中明文规定不得公开涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府环境信息，但是并没有对国家秘密、商业秘密和个人隐私的定义做出具体规定，使得政府和环境主管部门人员往往将不便公开的环境信息归入此类，并以此作为拒绝要求获得该信息的公民的借口，从而侵害公民的环境知情权。同时，采用列举的方式规定应当公开的环境信息，难免有所遗漏，给实务操作带来诸多不便。

政府环境信息公开的监督机制和救济手段不够完善

《办法》在最后一章规定了政府环境信息公开的监督和责任，规定公众在环保部门不履行政府环境信息公开义务时可以向上级主管部门举报，但并未规定当环保部门的不作为对公众合法权利造成的损失时可以申请复议或者提起诉讼。此外，对于环保部门的主管人员和其他直接责任人员的处罚仅限于责令改正和行政处分，没有上升到刑事责任的层面，处罚力度明显不够。

政府环境信息公开的立法层面过低

目前我国尚未对政府环境信息公开进行单独立法，与之有具体关联的法律法规也仅有《政府信息公开条例》和《办法》。前者并未深入涉及环境领域，后者虽有针对性，在试行中却未取得良好的效果，且法律位阶过低，显然，政府环境信息公开制度没有收到应有的重视，这就直接导致公众对该制度的漠视，不积极行使其环境知情权，更不用说参与环境决策了。

欧盟环境信息公开制度的经验

欧盟对环境信息公开进行了专门的立法，其中以1998年通过的《公众在环境领域获得信息、参与决策和诉诸司法的公约》（以下简称《奥胡斯公约》）为典型代表。

政府环境信息公开的主体

《奥胡斯公约》规定政府环境信息公开主体为 “公共部门”。所谓公共部门是指在国家、地区或地方层次上，具有公共行政职能，并持有有关环境的信息的任何机构，它几乎涵盖了所有拥有公共环境信息的部门或个人，包括缔约国的公共权力和欧盟这个法律实体。

政府环境信息公开的内容

《奥胡斯公约》第4条规定了环境信息公开的例外情况，但公约规定了大量的诸如“明显不合理”、“范围过泛”、“尚待完成”、“内部通信”等具有一定自由裁量权的原则性语词, 给公约的具体执行造成一定的混乱。随后于2000年通过的《<奥胡斯公约>执行指南》对此进行了详细的解释与界定, 将环境信息公开的例外情况明确具体化。

政府环境信息公开的法律救济

《奥胡斯公约》指出缔约方应当在各自国内立法的框架内，确保认为其关于环境信息的申请遭到公共部门的忽视、错误拒绝或者回答不够充分的任何人，能够获得法院或其他依法设立的独立、公正机构的审查；在申请人能够获得由法院进行的司法审查的情况下，缔约方也应当确保申请人能够通过依法设定的免费或费用低廉的迅捷程序, 由公共部门重新考虑或者由法院以外的独立、公正机构进行审查；上述行政和司法救济程序，应当提供包括发布禁令在内的充分而有效的救济，应当公正、公平、及时，并且不是贵得无法接受；各缔约方还应当确保向公众提供有关行政和司法审查程序的信息，并考虑建立适当的援助机制，以消除或减小申请人寻求法律救济时的所遇到经济和其他方面的障碍。

欧盟政府环境信息公开制度对我国的启示

通过借鉴欧盟政府环境信息公开制度，笔者认为，可以从以下几个方面着手完善我国政府环境信息公开制度：

明确公民环境知情权，夯实政府环境信息公开制度的权利基础

公民依法享有环境知情权是政府公开环境信息的必要前提。为了纠正某些政府和环境主管部门的工作人员的理念错误，笔者认为，应当将公民的环境知情权以法律的形式加以明确和固定，确保其权利主体地位，同时也明确政府行政人员的义务主体地位，避免本末倒置的现象发生，使得公民申请公开环境信息时有法可依，为其形式环境知情权和参与权提供更为充分的保障。

扩大政府环境信息公开制度的主体范围

在实际生活中，许多与公民日常生活息息相关的环境信息却都掌握在县乡级政府和相关主管部门的手中，而且并非只有环境保护主管部门才有环境信息，其他政府工作部门如农业局、气象局等也均握有大量的环境信息。政府环境信息公开制度的目的就在于，让有需求的公众可以通过多种渠道获得他们需要的环境信息，因此应当将县乡两级政府以及有关的政府工作部门均纳入到政府环境信息公开制度的主体范围之列来，拓宽公众环境信息的来源渠道，以便他们获得更多的环境信息量，更好地参与环境决策。

明晰政府环境信息公开的例外情况

我国和欧盟均将国家秘密、商业秘密和个人隐私作为决绝提供信息的理由，但目前我国对这三个概念的定义存在一定的争议，应当借鉴欧盟的做法，出台相应的司法解释对此做出规定，弥补这一漏洞，以避免政府行政人员将一些不方便公开的信息以属于国家秘密、商业秘密和个人隐私为由拒绝提供给申请人。

完善政府环境信息公开的监督和救济机制

首先，在明确公民依法享有环境知情权的基础上，将公开环境信息确定为行政机关的法定义务。如果无正当理由拒绝公众依法提出的信息公开申请或没有依法履行主动公开义务，公民可依法向有权机关提出申诉和提起行政复议。其次，建立环境信息公开侵权赔偿损害机制。当行政机关无正当理由拒不提供环境信息给申请人造成物质或精神损失时，申请人有权通过行政复议或行政诉讼等途径获得国家赔偿。最后，加大对政府环境信息公开透明度的监督力度。这种监督可分为外部监督和内部监督，外部监督主要是指公众和社会舆论对环境信息公开部门的监督，内部监督则是政府环境信息公开部门之间互相进行监督和约束。

完善我国政府环境信息公开立法

目前世界上许多国家，如美国、英国、日本等国家纷纷出台了与环境信息公开相关的法律法规，而我国仅有《条例》和《办法》显然是不够的。面对日益恶化的生态环境，笔者认为应当由全国人大进行专项立法，出台《环境信息公开法》，从法律层面上肯定环境信息公开的重要性和必要性，提高公民的环境保护意识，促使公民自主自觉参与到环境决策中来，從而使得政府环境决策更加民主化、科学化。

（作者单位：湖南师范大学）

篇5：政府信息公开存在的主要问题及成因

会计信息是指通过特定的会计核算标准、程序和方法，对会计资料进行整理、归类形成的以货币形式编制成的会计报表或其他资料。企业的会计信息反映的是财务会计报告中的企业财务状况、经营成果以及现金流量和资源的分配、再分配情况。它既是外部有关方面进行经济决策的信息来源，也是企业内部加强经营管理的直接信息来源。就企业内部经营管理而言，会计信息对于制定融资战略、产品和技术创新、市场营销等发展战略，对于加强财务、成本、人才、质量等管理，对于防范和化解经营风险等，都有重要作用。加强企业会计信息质量管理，确保会计信息内容的真实性、准确性、可靠性日趋显得重要，也成为社会各界广为关注的焦点。从国家财政部曾公布的严重违反会计法规的若干家企业和会计师事务所反映出的会计信息严重失真的事件可以看出，解决当前经济领域中会计失真的局面是一项十分紧迫的任务。探讨会计信息失真的主要表现、成因及对策，对建立规范有序的会计环境和健全自我约束机制，对我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的进一步发展，将有重要作用。

一、会计信息失真的主要表现

会计信息失真，根据不同原因可分为两大类，一类为政策选择性失真；另一类为弄虚作假性失真。前者指会计帐簿、会计报表都有合法的凭证，只是由于会计政策、会计方法选择不当，使会计信息与客观实际产生偏差，造成会计信息失真。后者是指违反法律、法规和财经纪律，编制虚假会计凭证，并以此进行登记帐簿，编制会计报表，或直接签改会计数据，造成会计信息失真。

（一）、政策选择性会计信息失真的主要表现

随着会计制度改革的不断深入和完善，会计准则为企业的会计政策选择提供了广阔的空间，有多种会计政策、会计方法供企业选择。在不同的选择过程中，出现的一些人为失误，导致会计信息失真。主要表现有：

1、存货计价失真

期末存货在计价方法上既可以采用历史成本法，又可以采用成本与可变现净值孰低法。对于由于存货毁损、全部或部分陈旧过时或者销售价格低于成本等原因，使存货成本高于可变现净值的，应按可变现净值低于存货部分，计提存货跌价准备。存货成本项减存货跌价准备项，反映的是存货可变现净值。换句话说可变现净值，是指企业在正常经营过程中，以估计售价减去估计完工成本及销售估计费用后的价值。存货跌价准备计量应按单个存货项目成本与可变现净值孰低计量；如果某些存货具有类似用途并在同一地区生产和销售的产品系列相关，且实际上难以将其与该产品系列的其他项目区分开来，进行估价的存货，可以合并计量成本与可变现净值；对于数量繁多，单位价格较低，可以按存货类别计量成本可变现净值。以期末对单个的存货，如原材料为例计算其可变现净值，由于估计售价、估计完工成本及估计销售费用很难确定，结果不是唯一的。包装物、低值易耗品等存货都与此类似，种类繁多，管理复杂、结果不确定性采用成本与可变现净值孰低时，可变现净值的确定十分繁杂，势必带有主观性和误差。而且有些企业尽管存货容易遭受毁损，更新淘汰速度快，为高估存货虚列资产，故意选择历史成本核算，使毁损、陈旧过时的存货仍列在报表上，导致存货计价失真，加大经营风险。

2、固定资产计提折旧失真

经有关部门批准后，企业可以采用加速折旧的方法计提固定资产折旧。这种方法符合资产损耗的规律，可以加速资金回收，有利于促进企业技术更新和科技进步。而部分符合条件的企业坚持采用直线法计提折旧，致使固定资产的使用初期的帐面价值超过其真实价值，虚列资产。

3、坏帐损失核算失真

企业的坏帐损失核算有两种方法，即直接转销法和备抵法。直接转销法即在实际发生坏帐时，作为损失计入期间费用，冲销应收帐款，这种核算比较简单，但实际收回的款项可能要小于其帐面帐款，容易虚增资产的价值，也不能反映应收帐款预期可变现净值。备抵法是按期估计帐损失并计入期间费用，形成坏帐准备。当某一应收帐款全部或部分被确认为坏帐时，根据其金额冲减坏帐准备，同时转销相应的应收帐款。坏帐准备主要有三种方法，即应收帐款余额百分比法、帐龄分析法和销货百分比法。以应收帐款余额百分比法为例，它是按应收帐款余额的百分比来估算坏帐损失的一种备抵法。可据此提取坏帐准备。企业计提坏帐准备的比例一般为期末应收帐款余额的3‰-5‰，而有些企业尽管存在大量的呆帐、坏帐，应收帐款回收率低下，却仍执行该比例提取坏帐准备金，导致不良资产比重加大，经营风险提高。

(二)、弄虚作假性会计信息失真的主要表现

1、资产计价失真

指资产的帐面价值和实际价值不一致。是虚列资产的一种表现形式，是会计信息失真的主要表现。在当前社会转型、经济变革激烈的新形式下，部分企业资产管理混乱，企业领导私吞，转移资产，造成企业资产流失，资产的帐面价值和实际价值不一致。2003年发生在陕西省西安亚西光电仪器厂1500万元 国有资产流失案就是一个典型案例。西安亚西光电仪器厂是一个国有企业，厂长刘天荣上任不久提出企业改制，先是投资1500万元成立亚西电器公司，隶属亚西光电仪器厂，自任电器公司总经理。随后又成立一个空壳公司——亚西电器成套设备有限公司，刘天荣又自任董事长。对外宣布电器公司和成套设备公司是一套人马、两个牌子，将两个公司搅在一起，趁此时管理混乱，刘天荣伙同电器公司财务部经理马云霞等人，利用对电器公司作虚假负债、虚假盘亏、虚假支出工资等办法，减少电器公司国有资产评估数额，使电器公司由原拥有1500万元的国有资产缩水为负109万元。1500万元国有资产悄然被移进成套设备有限公司，随后将成套设备公司变更为“民营企业”。而电器公司国有资产在帐面上荡然无存。在亚西光电仪器厂破产核资清算过程中，在职工举报和检察机关、工商机关密切配合下，使该事件真相暴露，巨额国有资产幸免流失。由此折射出不法分子利用工作之便弄虚作假，侵吞国有资产的事实存在，资产计价失真的严重后果将引发我们深思。

2、所有者权益核算失真

所有者权益是指所有者对企业净资产的所有权。在企业经营权和所有权分离的情况下，企业的生产管理、经济运营决策的权力都掌握在经营者手中，如果监管不到位，很容易造成所有者权益核算失真。主要表现为：一是注册资金不到位。二是所有者协逃资金导致企业经济实力下降。三是用实收资本弥补亏损，侵害股东权益。

3、经营成果失真

指违反国家政策和会计制度，虚设收入、乱挤成本、乱列费用，造成虚盈实亏或者虚亏实盈。主要做法有：一是企业将发生的经济业务收支进入私设的会计帐户做帐外帐，私设小金库；二是通过改变会计处理方法和财务报告编制依据，弄虚作假，掩盖真实经营成果；三是利用收入确认的时间差，人为调整利润，达到增加或减少利润的目的；四是将成本费用作为调节利润的主要手段，人为增加或降低成本费用数据，造成利润的不同结果；五是利用“应收应付”或“其它应收应付”帐户隐藏亏损或隐瞒利润。

4、会计核算资料失真

即有意对会计凭证帐薄、报表等核算资料编假造假。常见的做法有：以虚假的经济业务编制会计凭证，虚设会计科目，伪造会计帐薄，采取不正当的计量方法，甚至直接捏造、篡改会计报表数据。

二、会计信息失真的原因

会计信息失真是经营者为了夸大经营成果、推卸经营责任或者为了获取信贷支持，制造不实财务状况或者为了减少纳税而有意压缩财务利润。目前，伴随着会计信息在经济管理中的地位不断攀升，会计信息失真的状况有愈演愈烈 之势。究其原因，主要有以下几个方面：

（一）、法律观念淡薄

法律观念淡薄是会计信息失真的直接原因。部分企业负责人无视国家法律法规，为了局部利益和个人利益，将个人意志强加于会计制度、政策法规及国家利益之上，强迫会计人员采用欺骗、造假手段，侵害国家、投资人及债权人的利益。在法律面前总抱有侥幸心理，妄图蒙混过关。“西安亚西光电仪器厂”一案正是暴露了部分国有企业、事业单位负责人、会计人员法律观念淡薄，在当前一些国有企业破产、兼并或改制之机，信念动摇，贪欲膨胀，无视国家法律法规，以权谋私，侵害国家和他人利益，致使会计信息失真。

（二）、监督不力、执法不严、处理不重，从客观上纵容了会计信息失真的泛滥

由于会计监督机制不健全，法律责任难以落实，内部监督流于形式，加之对查处的违法乱纪行为惩办不严，使违法者胆大妄为。“刘天荣、马云霞侵吞巨额国有资产”案件一个要害之处正是财务监管失去作用，监督机制不健全，给不法分子造成了可乘之机。

（三）、人员素质不高

人员素质不高是会计信息失真的重要因素。

一是部分企业负责人素质不高。他们往往无视财经制度和法规的存在，为了个人和小集体的利益，想方设法干预会计信息，搞“厂长成本、经理利润”，使会计信息不能如实反映企业财务状况和经营成果。

二是部分会计人员素质不高。其一有的企业还沿用计划体制下的管理方法，致使素质差的下不去，素质高的上不来。部分会计人员就其工作能力和水平来说，不能适应会计工作的需要。加之企业对财务人员的业务素质提高也不够重视，导致操作性、原则性错误，如乱用会计科目，随意改变帐户对应关系等。其二由于社会上不正之风的影响，出现了缺乏职业道德的现象。其三不良的思想根源，导致会计人员道德败坏。

三是执法者的素质不高，这是造成会计信息失真的直接原因。作为对会计信息质量监督，有来自企业内部的内部控制制度和相应人员，有来自企业外部的各种审计机构。而实际上，我们可以看到部分监督机制往往为了自身经济利益，不顾国家的法律法规，与企业同流合污。近几年来，我国的会计师事务所等社会中介机构有了一定的发展，但其数量和质量与经济发展的要求相差甚远。有的会计师事务所甚至扮演了“食君之禄，分君之忧”的角色，在利益的诱惑下，注册会计师可能放弃应有的警惕，甚至沦为会计信息制假的“帮凶”，帮助企业制造虚假的会计信息，使会计信息严重失真。

（四）、法律、法规、制度不健全，不配套，使会计信息质量缺乏有 利的法律保护

亚西光电仪器厂国有资产流失一案透视出：企业领导人与财务人员能够相互勾结实施作案，正是他们抓住了国有企业在企业破产、兼并和改制中的痹漏，在个人乘机捞一把的心理作祟下，想方设法钻政策、法律空子，挖空心思在改制中做文章。建立适合现代企业发展的管理制度，改进健全财务法律、法规也是这起案件给我们的警示。

三、防止会计信息失真的对策

会计信息失真，特别是经营成果失真，后果极其严重。偷逃税收、虚盈实亏，造成资金紧张，再生产难以维继，甚至造成企业破产。尤其是规模较大的企业，不仅为企业本身带来无穷祸害，而且其直接危害社会和国家经济的健康发展，甚至可能引起政府对经济形势的错误估计，造成宏观经济决策的失误，后果非常严重。防止会计信息失真的具体措施可以从以下几个方面考虑：

1、完善现代企业制度和会计法律法规

建立社会主义市场经济，必须有相应的，适应经济发展的规章制度与之相互依存、共同发展、完善。要在企业内部建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，解决好所有权与经营权不分的问题。通过所有权的界定，经营目标的落实，逐步形成董事会、监事会等较为有效的管理机制，避免“家长制”以及报喜不报忧的地方保护主义、本位主义等腐败行为。杜绝政府管理部门、企业及企业管理者授意指使会计人员的行为发生。完善和规范会计法规。企业必须严格执行《会计法》，按照《企业会计制度》的要求和标准披露会计信息资料。从源头上用法律的形式保证会计信息的真实可靠。

2、完善企业内部控制制度和外部监督体系

随着社会主义市场经济体系的逐步发展和完善，社会经济得到了快速发展。企业内部控制制度建设和外部审计监督制度建设，越来越受到社会各界的重视，成为社会经济管理不可或缺的内容。因此，建立并严格执行企业内部控制制度对于规范会计行为，提高会计信息质量，强化企业经营管理，控制经营风险，防止舞弊等行为都具有重要作用。企业通过相互制约的内部控制体系，充分发挥内部财务控制中心的作用。各职能部门分工负责，各行其职并通过定期轮换制和内部稽核以及内部审计制度，促进会计人员的工作正确无误。从制度上约束财务人员的行为，为会计信息资料的真实可靠提供了制度上的保证。财政部门要代表国家行使国家财政监督权利，建立国家会计信息质量抽查公告制度，对不按照《会计法》和财经制度处理帐务的单位，进行公开处理，并对责任人和具体操作人员进行责任追究。以此来促进一个良好的积极向上的社会环境建设。要强化注册会计师的职能，促使注册会计师努力提高道德水平和执业水平，明确注册会计师对会计信息审查签证的法律责任，对不负责任或违反 职业道德的注册会计师要制定具体的处罚措施。确保注册会计师按照独立、客观、公正的原则对企业进行会计监督，切实担负市场经济中的“经济警察”作用。政府审计部门要定期对注册会计师事务所进行审查，对其承担的审计业务进行抽查，使其行为受法律和制度的约束，保证其在职权范围内对审计对象做出公正的审计报告。对确实具有严重违纪现象，应该按照管理条例进行严肃处理，甚至吊销其营业执照及注册会计师资格证书，把他清除监督队伍。

3、强化单位负责人的会计责任，为财会人员创造宽松的内部工作环境

根据《会计法》规定，单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性，完整性负责；单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构会计人员违反会计事项；对于单位负责人授意指使、强令会计机构会计人员及其他人员伪造编造会计帐薄，编制虚假财务会计报表或者隐匿、故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计帐薄、财务报告，构成犯罪的应当负刑事责任；对于违法违纪行为，但未构成犯罪的，处以罚款，属于国家工作人员的给予降职、撤职及开除的行政处分；不断完善和加强对领导干部的离任审计制度。严格按照审计结论评价其工作业绩，对于弄虚作假、虚盈实亏的企业领导，一定要追究其法律责任。这些不仅对于解决会计信息失真的问题有重要作用，也为会计人员有一个良好的工作环境，为会计信息资料的真实、完善提供了保障。

4、加强职业道德建设，提高整体素质

素质包括政治素质、心理素质、文化素质、技术素质以及职业道德等。要有组织地培训企业负责人，使他们了解国家的有关法律、会计法规和财务知识，使他们明确依法处理财务业务的必要性，提高自觉性。财务人员的业务继续再教育和在职培训工作要深入持久进行，不断更新财务知识，完善会计人员知识文化结构，提高会计人员的会计创新能力和职业判断能力，促使会计人员生产出高质量的会计信息。加强财务人员的职业道德教育，使其敬业爱岗、廉洁自律。

5、大胆创新，试行新的会计人员管理体制

一些地区和部门本着“统筹安排、择优选点、注重实效、稳步推进”的原则，相继对企业、行政、事业单位进行多种形式的会计委派制改革，推行会计委派制。即由政府或单位会计主管部门依法向事业单位派遣或任命会计机构负责人，负责会计核算、会计监督工作。实行会计委派制从根本上将个人利益与企业利益相分离，确立了会计人员独立、超脱的执法人格和优良安全的操作环境，真正能做到理直气壮、秉公办事、依法维护会计工作的尊严和会计信息的客观、真实、准确。会计委派制主要有以下几种形式： 一是直接委派。即对企事业单位、国家机关的财务负责人、会计主管人员实行会计委派制管理。

二是集中委派。主要包括建立会计服务中心和会计委托代理制两种形式。会计委托代理制即会计核算中心。它是在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位银行帐户，统一管理会计人员。

三是财务总监委派制。即对国有大型企业集团实行财务总监委派制和大型企业实行稽查特派员制度。

四是受托委派。指政府会计主管部门接受非国有组织的委托向其荐派业务素质高的财务人员。

综上所述，防范和治理会计信息失真是我国会计界的一个长期任务。会计信息失真不论出于何种动机，也不论受何人指使，总是出自会计人员之手，会计人员负有直接责任。而且会计信息失真绝大多数是有意而为之，因业务素质不高或工作疏忽造成信息失真相对来说占少数。因此，对会计信息失真的防治除要完善内部自我监控机制，杜绝暗箱操作，防范别有用心的人钻空子外，还要依靠加强各种外部经济监督，特别是审计监督，切实保证会计信息客观性、真实性和准确性，真正维护国家、投资者和大众的利益。

主要参考文献

1、《制度变迁·产权模糊·会计信息失真 》 作者：湖南大学 伍中信、杨晴 文章选自《财会月刊》2003.1

2、《再谈会计信息失真及对策》

作者：北京财政局 刘兰芬 文章选自《北京财会》2003.3

3、《中国会计信息失真问题仍然较大》

记者：赵建华

文章选自《中国财经报》2003年1月8日

4、《会计制度设计》

篇6：政府信息公开存在的主要问题及成因

摘要：政府投资建设工程领域的问题，既有业主和投标人的原因，也有中介代理服务机构和监管部门的原因；诱发这些问题的成因复杂，但制度供给不足和不当是最根本的，同时，观念误差在相当程度上也诱发了问题的产生；治理问题的关键在制度创新，重点在改革现行招投标制度、确保招投标行为的程序正义，利用现代科技手段、促进招标行为的公开公平公正。

关键词：招投标? 政府投资? 建设工程

政府投资建设工程领域的腐败治理，一直是社会关注的热点。最近，结合扩大内需灾后重建政策执行的监督检查，就该领域存在的主要问题及治理对策进行了一些思考。

一、政府投资建设工程领域存在的主要问题

政府投资建设工程领域问题的根源，在项目涉及机构职能职责关系不顺、工作要求与实际脱节、部门和个人利益参杂其间。同时，缺乏相应明确的制度约束、可资遵循的行为规范、逗硬严肃的纪律落实，也给试图借大规模政府投资搞违法乱纪者提供了可乘之隙。这些问题主要是：

（一）业主方面的问题

1、项目精度不高。一是立项准备严重不足，缺乏基本的论证和评审；二是投资概算粗糙，中标价往往和预算价偏离较大，这种偏离目前房建在15%左右、路桥在20%左右、绿化在25%左右、涵隧在30%左右、土地整理及地灾治理在40%左右。三是设计深度不够，导致通过隐蔽工程虚增工程量、变更设计调整工程量等普遍化、规则化。四是财政评审监督不力，缺乏严谨、科学、规范的评审体系，项目实施部门多报、虚报，严重影响投资效率。五是对新工艺新材料的使用缺乏严密的论证。

2、政策执行不严。一是项目核准等相关职能部门对招标公告和招标文件中的程序合法性、技术方案、开标评标等条款审查不细。二是自立地方和行业规矩增强权力者对招投标行为的控制性。三是打着创新的幌子随意省减、变更法定程序。四是在招标文件和评标办法中编制有利于本地、本行业企业及特殊关系人的条款。五是发现问题整改不及时、不彻底。

3、想方设法规避公开招标。一是肢解工程、化整为零。二是排斥竞争、以邀代招。三是表明倾向、度身招标。四是假集体决策之名、行个人插手之实。

4、过于依赖中介机构。一方面，项目建设单位本身客观上不熟悉法定的招标程序，只有委托了事。另一方面，出于分散操纵风险和压力目的，借中介机构之手推卸责任。

（二）投标人方面的问题

1、标书制作不规范。有的为省钱省事直接抄袭其他标书；有的使用以前用过的标书，在工程量清单、施工组织设计等方面不能反映出投标公司对该招标项目的准备情况。

2、借牌投标普遍存在。据抽查某市40余个1000万元以下已开工项目，涉嫌借壳施工的高达30余个，房建、市政、绿化、公路等项目，都普遍存在借牌施工现象。

3、围标串标事件频发。有的搞价格串通；有的搞轮流中标；有的搞陪标补偿。

4、与业主、中介机构、专家勾联操纵中标结果。值得注意的是，目前看起来程序上很完备的招投标监管规定，在很多时候成为个别人操纵招投标过程的“借途”，甚至成为深谙招投标“潜规则”和操作手法者不法行为的保护伞。

（三）代理机构方面的问题

“中介不中”一直是建筑市场问题的焦点。

1、招标文件质量差。工程量清单漏项、缺项，工程预算编制不精确，使招标、投标人不能掌握项目的准确情况。

2、中介机构主导权过大。一些中介机构借“独立第三方”之名，违规插手工程招投标具体过程、指定中标企业。

３、评标专家互相串通。据反映，在抽出评标专家后，一些地区的建筑企业甚至能够比招标方更快地与专家取得联系；有些专业的专家以技术沟通为名，建立联系群串通评标牟取私利。

（四）施工及监管方面的问题

1、高资质中标低资质施工已成常态。一是项目经理、技术员、特种作业人员等不能正常到位，检查某地50个200-2000万元规模的在建项目，此三类人员调整面高达90%。二是转包、分包严重，某地教育系统18个200万元以上校舍在建工程，涉嫌工程转包、违法分包的高达12个。

2、压证施工形同虚设。很多工程的技术、管理人员投标文件、上墙名单、现场人员“三不符”。

3、工程监理履职不力。不按合同要求落实工程总监和专业监理人员，许多技术问题和质量隐患难于发现；个别的甚至和施工企业串通一气虚增工程量。

4、勾兑无处不在。现在有一个非常值得关注的现象，就是由勾兑业主、中介代理、评标专家转变为勾兑设计单位、财政评估单位、工程监管单位、现场监理单位，从工程设计、工程量清单、送检标本等环节来弄虚作假，已成工程领域最大的诟病。

需要指出的是，这些问题在不少管理者眼里已经习以为常，默认甚至纵容问题的存在，致使多次治理收效甚微。

二、政府投资建设工程领域问题的主要特征及其危害

政府投资建设工程领域腐败和不正之风现象的特征，既有社会的普遍性，又有行业的特殊性，主要是：

1、“公关”半公开化。不是一个人出马、而是一批人活动，不是对某一个人公关、而是对关键环节核心部位的所有经办人员公关，且在业内已成“潜规则”。

2、贿赂数额较大。据业内人士介绍，目前承揽工程的“勾兑”费用，普遍在3-5%间。

3、受贿行为隐蔽。工程建设领域的贿赂、回扣等腐败行为，大多是“一对一”的私下交易，企业的贿赂支出已由过去涂改帐目，发展到建立帐外帐。

4、“窝案”现象突出。在查处的政府投资学校、路桥、市政、卫生院、福利院等领域案件中，往往是查处一案带出多案，查处一人带出一伙，查处一般干部带出领导干部，查处违纪的带出犯罪的。

政府投资建设工程，代表着政府的决策水平、投资引导、民生关怀，一旦发生腐败和不正之风，一是严重扰乱市场经济秩序，二是严重损害其它投标人的合法权益，三是严重影响招标工程项目质量，四是严重助长腐败现象的蔓延。不及时治理，势必严重损害公共利益，影响党群干群关系，妨碍科学发展和社会和谐稳定。

三、政府投资建设工程领域问题产生的主要根源

上述问题的发生，既有社会转型期改革渐进性和改革不到位所造成的制度缺陷、监督监管缺位、工程建设领域乃至整个社会诚信缺失的原因，也有政府与市场边界没有厘清、行业协会（商会）等社会中介组织从业规则尚不健全的原因，还有个别领导不依法行使权力、滥用权力和公务员从政行为失范的原因。另外，地方和部门保护主义、争权推责，以及“上有政策，下有对策”也诱发了不少问题。具体分析，主要体现在以下几方面：

1、项目投资管理体制弊诟加剧问题发生。

2、现行工程招投标相关的法律法规不完善、不配套。

3、招投标监管政出多门，缺乏协调统一。

4、目前政府投资预算体系助长投标人过度逐利。

5、工程造价管理弊端在相当程度诱发弄虚作假行为。

6、中介机构沦为公共权力私利化的平台。

7、评标专家委员会未能实现既定功能。

8、评标规则难以确保评标行为的公平公正。

9、建设市场监管机制不全、监管手段滞后。

10、缺乏制度创新和新技术的有效利用。

四、政府投资工程招投标行为的几个观念误区

政府投资建设工程的招投标行为，本质上是政府行政能力不足而实行服务外包的具体形式，工程招投标的核心是新增利益在利益所得者之间的公平分配，监管的目的在维护市场竞争的公开、公平、公正，保证投资行为的高效、规范、科学。但是，目前在相当行政者观念上，仍存在着几个误区：

误区一：把工程招投标等同于节省政府投资。认为既然有合理低价中标的竞争，政府在项目投资的决策上不一定要非常精准；竞争越低越充分、越市场化，做不做的出来，是市场行为、投标人自己的事情，市场经济本身没有包赢不赔的事情。

误区二：把盲从中介代理机构和专家标榜为依法行政。认为中介代理机构和专家是当然的权威，不支持其工作就是违背国际惯例、不依法行政，主动放弃监管责任。也有极端者借此实现个人不法利益。

误区三：把工程招投标视为规避经济违纪行为的手段。认为政府投资是新增的行政资源，招投标不过是资源的再分配的形式而已，重在程序合法、手续完备，即便有个人利益参差期间，也法不责众。

误区四：把工程招投标等同于防治腐败的灵丹妙药。认为公开招投标本身就是最有力的监管，是对腐败行为的釜底抽薪，只要程序走到、公开招投标了，想腐败也出不了什么大问题。

正是存在以上误区，长期以来一些监管者习惯于把工程招投标作为预防滥用行政职权、经济犯罪的手段，由于缺乏系统、完备的立法保障，致使履职缺位、越位、错位现象大量出现。必须客观看待工程招投标行为：

第一、公开招投标追求的仅是一种过程的公开、公平、公正和对经济秩序的维护。政府拿多少钱、做多少事、由谁做是决策水平和行政能力的具体表现，不应把节约投资作为工程招投标的最高追求。责任政府自身重在科学决策、精确预算控制成本，应该也必须保护合法得利。

第二、中介代理、专家都是政府采购的服务，任何被采购者都必须接受采购方的监管。尤其是在体制转型背景下诞生的中介代理，和职能部门及其工作人员存在密切利益关系，已经失去了公正性甚者法理合法性基础。政府必须加强监管、完善其从业规范；中介机构、专家在适度代理政府业务中，也必须在从业规范内活动，不能取代政府部门，更不能借“独立性”侵占政府和职能部门的权利。

第三、程序正义是个体权利维护的基础，投标人、业主、中介代理、评标专家的权力在程序合法性上一致。工程招投标信息不应当模糊、排斥潜在投标人；评标过程中所有投标人，无论报价高低，只要在控制价范围内其权利平等，评标专家在对其作出废标处理时应当给予相同的知情权；一切问题的根源在公权的私用，程序正义的终极维护在权力者私欲的克制。

第四、工程领域腐败的遏制必须建立在科学规范的制度系统之上。招投标仅仅是政府投资公平性的一个方面，必须同时加强对施工现场、工程质量、资金拨付的制度性监管，确保政府行政履职完整。失职、渎职，必须追究其责任。行政者只有慎独慎为克制私欲、尽职履责依法行政，才能从根本上维护市场秩序，推进政府投资工程领域行为的高效、科学、规范、廉洁。

第五、工程招投标监管要有所为有所不为。目前存在的很多问题，很多都与权力介入具体利益分配甚至占有相关联。职能部门必须坚持有所为有所不为，在制度建设、程序监管、市场秩序、违责追究等方面要有所为，在具体市场行为中重点关注公然破坏市场规则、社会反映强烈的行为。

五、治理政府投资建设工程领域问题的主要措施

治理政府投资建设工程领域的问题尤其是招投标环节存在的问题，核心在完善维护市场经济公平公正、竞争择优的系统程序，必须从制度规范、强化监管、科技创新、环境净化等方面整体推进。

（一）强化政府投资建设工程核心制度建设

1、规范政府投资建设工程决策行为。目前，一些基层政府试行的政府投资重大项目基建联席会议或招标文件会审，在控制成本、避免人为操纵等方面效果较好。应将这些作法制度化，民主决策工程申报、投资总额、单位造价、投标规则、资金拨付等事项。

2、规范政府投资建设工程财政评审。一是对评审内容进行规范。二是对评审业务委托、评审机构资格认定、评审程序、评审方式及付费标准等进行规范。三是对评审机构、建设单位、财政部门的职责履行、责任追究等进行规范。尤其是对于财政评审的精度要求必须作明确规范，杜绝评审人员、监管人员的失职、渎职责任。

3、规范政府投资建设项目招投标细节。进一步修订、完善招标公告、资格审查、投标、评标、专家选择、合同签订、执行监督等各环节的制度规定，增强制度的系统性，建立健全对业主、中介代理机构、评标专家、投标人、监管部门的职业规范；增强制度的可操作性，出台相关条规必须要有符合实际且切实可行的实施细则。

4、规范政府投资项目责任追究。对政府投资项目的建设单位、负有管理和监督职能的政府相关部门及其工作人员，在政府投资建设项目中的履职行为进行规范，明确责任追究的范围、责任追究的组织实施等。

（二）严格政府投资建设工程全过程造价管理

1、理顺各工程造价主管部门的关系。建立统一的政府投资建设工程造价管理机构，健全与工程量清单计价相配套的工程造价管理制度，完善各部门定期协调联系机制。

2、加强设计阶段对造价的控制。规范设计行为和设计费用支付，在项目建设过程中和竣工验收时，应注意同设计方案对照检查，对擅自追加投资、改变设计、提高标准、扩大建筑面积的，审查造价不予承认，有关部门还应追究责任。

3、合理核定工程造价。建立完整的信息网络和及时可靠的价格信息中心，构建行之有效的工程造价和材料价格信息发布机制。加强对投资总额和单位造价的审查把关，既考虑政府投资的成本控制，又充分兼顾投标人的正当得利

4、规范工程调概强化清单监管。完善工程量清单计价方法，对概算调整、设计变更、工程量增加、计价方法、特殊情况处理以及责任追究等作出具体规定。针对当前工程预决算环节较混乱的情况，应将此作为行政执法监察的重点，适时组织专项检查。

5、配套详细明确的工程合同管理办法。在工程量清单计价法推广实施后，应就新的计价办法配合相应的合同管理模式，使投标确定的清单报价在实施过程中有相应的合同管理措施。

（三）及时运用科技手段改进招投标方式方法

及时应用现代信息技术，建立分区域的电子报名、投标和评标平台。目前，可以各地政务服务中心为基础，建立公共资源交易中心（网）。

1、所有项目招标免费上网公告。应强制性规范招标公告发布媒体；省公共资源交易网或建设网免费发布政府投资项目的招标公告；探索建立项目预公示制度。

2、投标报名在网上进行。政府投资建设项目凡核准为公开招标的勘察、设计、施工、监理以及与工程相关的重要设备和材料采购，均实行网上电子报名、投标，投标保证金缴纳到政府指定账户。

3、建立电子标书规范文本。针对基层政府实施项目侧重在基础房建、路桥、市政、景观等方面、技术性要求基本可以规范的实际，结合电子投标的资信征询，建立规范的电子标书体系，投标文件在统一平台投递，均采用投标人自主加密格式的电子文档，不体现投标人公司名称，由电脑随机分配条形代码。

4、在电子平台采用双盲形式评标。评标专家只能在规定场所调阅标书，所有评标过程可使用专门检测软件对评标时间、评分过程等细节进行记录。

（四）切实加强政府投资建设工程市场监管

1、强化资质、资格监督。主要从勘察、设计、施工、监理、中介机构的资质管理入手，建立市场准入和清出制度。

2、实行建筑市场与施工现场同步监管。重点锁定施工企业项目经理现场变更、管理班子人员是否到位、分包合同是否符合规定、监理工程师是否到位等，确保所有重点项目的建造师、项目经理、监理师等押证上岗。

3、开发政府投资建设工程项目动态监管系统。以地区为单元，开发、建立政府投资建设项目工程动态监管系统。市级对各县（市、区）政府投资项目的基本情况及建设进度及时准确掌握。各职能监督部门对项目立项、招投标、资金使用、施工管理等进行实时在线监控。

4、加大案件查处力度。重点对涉嫌操纵的中介代理机构、行政人员严查，并追究相关领导人责任。对于违法违规的单位和个人，要坚决实行“三个一律”，即一律给予经济处罚，一律给予纪律处分，一律公开曝光。

5、鼓励社会监督。尤其要鼓励影响力大的新闻媒体，更多关注政府投资建设工程。同时，鼓励群众积极参与监督，探索建立政府投资建设工程违规违法问题举报激励机制。

（五）积极推进社会诚信体系建设

采取“政府启动、市场运作、权威发布、信息共享”方式，实现“四个统一”:统一信用信息平台，统一信用评价标准、统一信用法规体系、统一信用奖惩机制。当前：

1、建立统一的国家或者区域性不良信用查询平台。在现有的信用档案系统的基础上，解决地区间企业信用信息数据的兼容共享问题，并逐步实现区域及至全国联网。

2、制定《建筑市场责任主体行为信用标准》。尤其针对当前建筑市场中存在招投标过程不规范、拖欠工程款和黑白合同等突出问题，明确哪些属于失信行为。

3、建立政府投资建设工程资信准入制度。金融、建设、工商、税务等单位，将中介机构、企业、自然人的不良信用记录在公共资源交易网同步向社会公开，且作为政府投资工程建设项目开标评标审查投标主体资信的必要前提。

4、构建失信惩戒机制。对假借资质、违规挂靠、违规转包以及在工程招投标活动中有其它不良行为的企业和人员列入黑名单，除中标无效、罚款等经济制裁外，还要逗硬落实降低资质、限制参与投标等措施。

（六）大胆创新政府投资建设工程监管手段

1、试行项目招标主体制。与国际惯例接轨，取消对投标企业资质等级等限制，一律以项目为核心，建立各类项目投标承建技术规范，制定承建人投标的管理及技术力量、资金实力、设备设施等准入标准，不再以投标企业的资质等级、技术力量、设备设施等为必要前提。

2、改变小规模投资建设项目工程招投标方式。对投资200万以下的项目，经电子报名、投标平台报名并缴纳保证金后，对施工组织、项目班子、设备保障等经审查合格的投标企业，现场随机抽签确定其具体中标单位。

3、前置专家服务采购。在投标文件所涉工程的技术规范可通过电子验证、经济标顺序可电子自动生成的情况下，原评标专家的职能业已丧失。鉴于政府对投资项目具体技术规范把握的不足，应充分发挥相关技术专家的职能作用，将原评标专家的服务前置，使其仅限于协助政府完善相关工程招标电子规范文本的制作、避免专家借独立技术人介入具体招投标事务。可集中采购中介机构服务，按照工程类别及相关技术参数，分系统、按程序由政府一次性采购多个设计、造价、监理等中介机构作为储备，根据项目具体实施进度，按照现场抽签方式，确定单个项目的具体中介服务机构。

4、公共资源交易中心履行招标代理职责。进一步明确政府公共资源交易中心（或政务服务中心）服务政府投资工程项目交易的相关职责，建立健全各项规章制度，规范岗位职责，将制度、流程、岗位职责上墙，接受社会监督。

在发达的资本主义国家（地区），政府财政投资的工程项目只占较少一部分（一般约五分之一），而施工企业几乎全部为私营企业，在工程项目的招标过程中，特别强调公正性，以保障工程的质量和投资效益。具体体现在以下几个方面：

（一）政府设置了专门的管理部门

在美国，政府设置了采购部，采购部代表政府行使建设工程招标投标的管理职能，是政府中相对独立的部门。采购部的主要职能是监督管理建设工程的承发包，还要负责监督工程承发包合同的实施。美国的法律规定凡是政府投资的工程在经批准允许兴建后，一律由政府采购部办理审查手续和安排招投标等事宜。比如，对于参加评标的人员，由发包方推荐，再由采购部门对资格进行审查，并对所有的评标人员加以保护；在政府官员参加的公众开标听证会上，由政府官员在公众参与之下作定标说明；定标后即由采购部签发中标通知书，并在限期内签订建设工程承发包合同，等等。

（二）具有规定的交易场所

在美国，规定由招标中心负责办理具体的招标事宜。招标中心还要提供有关法律、法规的依据、工程技术资料，以及咨询等方面业务，这样招标中心就为业主和承包商提供良好服务的交易场所。

比如位于西雅图市的全美总承包商商会有一个承发包的活动中心，是总发包者、总承包商和分包商的活动场所。总发包者把经过政府有关部门审批允许施工，获开工许可的施工整套图纸交给活动中心，并予登记，为下一步的招投标作好有关手续上的准备。活动中心就此发布公开招标信息。总承包商得到信息后前往活动中心，查阅图纸，如愿意参加投标的，进行登记，接受投标资格的审查，参加投标„„。整个招投标活动过程均在活动中心进行，接受严格的管理，如发现其中有营私舞弊的不法行为，将受到行业商会的严厉处罚，重者将起诉刑事法庭，受到更严厉的惩罚。

该活动中心还承担着整个行业的培训任务，提供建筑材料、设备的信息，公布并提供政府有关建筑行业的新政策、新法规、规则和规程、新制定的专业规范和技术标准。

（三）严格规定发包方式

美国政府对建设工程招投标的管理，是根据主体的不同而采取不同的发包方式。规定凡属政府支出工程项目的承发包，必须按照联邦政府采购法规定采取公开招标的方式确定承包商，同时必须分散发包，不得集中将整个工程发包给一个承包商（工程总承包发包除外），以防止大公司垄断，保护小公司有一定收入。凡非政府支出工程项目的承发包，政府则不作发包方式的统一规定，由投资主体（即业主）自由选择，可采用招标、议标或者指定承包等多种方式。相信业主会用最经济、最合理的方法，选择最好的承包商，因为业主决不会拿自己的钱去开玩笑。

日本政府在96年1月重新公布的建筑工程招标法规，即工程招标条例中，规定国家出资的工程，必须在民间实行公开招标。

其他国家以及香港特别行政区均有类似规定。

（四）招标必须按规定集中、公开发布招标信息

美国政府规定，政府工程一经批准，必须通过报纸发布招标信息，需简要介绍工程概况、建设地点，并阐明对承包商的资格能力、保险等要求。由发包方初步考察投标单位资格后，采购部门即批准发包方发售招标文件。如康州斯坦福市，有12万人口，政府规定凡政府投资在1万美元以上的建设工程项目必须要通过报纸发布招标的公告，进行公开竞争。

日本政府规定，国家出资的工程，必须公开登报发布信息，进行招标。

香港特别行政区规定实行公开招标的政府投资和公共建筑工程必须在宪报或者其他报刊上刊登、发布招标告示。

（五）分级设置竞争平台

香港政府规定凡欲参加政府投资或公共建筑工程建设的建筑承包商，事先须到工务科注册，取得认可。政府根据这些建筑承包商的资格条件分为甲、乙、丙三个组，其中甲组可参加2千万元（港币，下同）及其以下的工程投标；乙组可以参加5千万元至2千万元的工程的投标；丙组可以参加5千万元以上工程的投标。工务科及其所属建筑署都建有计算机信息资料数据库，以记录各承包商在各项承建工程中的表现，实行动态管理，作为挑选、升降和制裁承包商的理由及依据。

日本等国家也实行相似的办法，按不同的资质等级设置了不同的竞争平台，以形成平等的竞争氛围。

（六）追求合理的中标价

在美国大约有十分之九的工程项目是以投标单位的最低报价为中标单位，但不一定是最低的报价都能中标，尤其是政府投资的项目。政府对工程的造价力求合理，主要看工程的技术要求，又要考虑到材料上涨的因素和人工费用减少的难度。他们认为虽然有的投标报价很低，但造价不合理，终究会直接影响工程质量，因此不可取。

在日本，一般也是最低价中标，但仍要深入询价，以求更贴近实际的合理价格为中标价。

三、施工招标投标公正性制度的对策研究

（一）建设工程施工招标投标公正性制度的法律思考

1、建设工程施工招标投标公正性制度设计应遵循的基本原则

招标投标公正性制度设计的基点是什么，应当遵循那些原则，这对于今后法律制度的设计和相关政策的制定是十分重要的，是本课题理性研究的立足点。立法精神来之于社会现实，立法精神的体现需要人们发现、总结归纳现实社会生活中的普遍现象和规律。招标投标公正性制度的设计原则亦应从考察招标投标交易方式的特性来提升。招标投标是一种商业行为，也是一种交易方式。市场经济条件下的交易方式有多种，有直接交易方式，如购买货物；有间接交易方式，如委托咨询代理；有无纸化交易方式，如证券、期货交易；还有招标投标的交易方式。不管采用何种交易方式，交易双方都以最小的交易成本获取最大的经济利益，这是市场经济交易的内在规律。

采用招标投标的方式主动方（买方）与其他商品交易方式相比较，往往能达到最佳的经济效益。这是因为招标投标的交易方式与其他交易方式有所不同。一是交易的标的物有所不同，招标投标的方式，交易标的一般比较大，其他交易方式则按买方的需要，有大有小。二是交易的当事人有所不同，招标投标的交易当事人买方是一家，而卖方有多家。其他交易方式的买方是一家，卖方也是一家。三是交易成本有所不同，招标投标的交易成本比较高，如制作招标书和投标书，选择投标人，组织开标、评标、定标等都需要一定的成本，其他交易方式的成本比较低。四是交易结果有所不同，招标投标的交易结果对于招标人（买方）通过对投标人（卖方）的多家选择和投标人的相互之间竞争，使招标人获取最大的经济利益。五是交易形式有所不同，招标投标的方式具有组织性强特点，而其他交易方式具有随意性特点，只要交易双方意思表达一致即可成交。因此，招标方采用招标投标方式企图达到最佳经济利益目的，必须在具有组织的招标投标活动中遵循公开、公平、公正的原则。不然会由于交易方式不公平而引起投标人商业机会和参与投标投入成本的损失，这是对投标人的利益侵害，在法律上应承担相应的赔偿责任。不公平的招标投标方式，有悖于市场经济公平原则。

比较招标投标交易方式与其他交易方式的异同，公平交易是市场经济交易的基本原则，而采用招标投标交易方式还应遵循公开、公正的原则。国际上招标投标的通行做法和我国现行有关法律制度也体现了“三公”原则。国家招标投标法第五条明确规定，招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。并且在法律责任中设定了若干违反“三公”原则行为应当受到严厉的行政处罚的条款。

透析招标投标交易方式的特性，坚持“三公”原则、遵循“三公”原则、贯彻“三公”原则，是建设工程招标投标公正性制度设计的始终应体现的基本原则，是一切关于招标投标立法活动和政策制度应贯彻的精神。

2、“三公”原则法律关系的把握

(1)把握好维护法制统一与体现地方特色的关系

国家招标投标法有6章68条，“三公”原则始终贯穿了立法的全过程。法律的实施，必将对开展招标投标活动中遵循“三公”原则起到积极的保障和推动作用。但是，由于这部法律存在着一些缺陷，可能会影响和弱化“三公”原则的精神。例如，如何选择中标人，通常做法是从高分到低分择优选择。而招标投标法规定招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。选择中标人的最终权力在招标人，是符合民事经济法律关系原则的，但是法律仅采用了招标人选择中标人的方式，对其民事经济行为必须遵循“三公”原则，其权力也应受到“三公”原则的约束却未顾及。招标人如何行使选择中标人的权力，应当遵循“三公”原则。而按现行招标人不受约束的权力的法律规定至少在实践中会出这些问题。一是中标人并非是投标人中最优者，可能是第一名，也可能是第二、第三名。二是投标人只要挤进候选人范围，搞通招标人，就有可能中标。三是招标人的含义是法人或者其他组织，法人或者其他组织确定中标人，采用法人代表一锤定音，还是集体讨论，具体确定的形式和程序都不明确，极易会出现违反“三公”原则随意性的现象。四是由于招标人任意行使确定中标人的权力，前期招标、投标和评标活动的公正性都将流于形式，会引起“公正何在”的猜疑。

国家法律瑕疵是由于起草者、立法者、审议者对社会客观认识的程度局限所致，是客观的，但并不是不可弥补的。通过地方制定实施性的法律规范，将大法的原则具体细化，在保持法制统一的基础上将大法的缺陷弥合。这就是本课题研究的意义所在，也是需要着重把握的法律关系。

(2)把握好遵循“三公”原则与顾及弱者的关系

“三公”原则涉及招标方、投标方和政府有关行政监督部门，还涉及与建设工程经济利益相关的其他方面，如货款方，投资方等。与“三公”原则有直接经济利益相关的主要是招标人和投标人两方，这两方中招标人一般处于主动地位，而投标人一般处于被动地位。由于建设市场僧多粥少，竞争激烈，即使法律有“三公”原则规定，但在实践中，由于利益驱动，招标人有违“三公”原则的行为往往难以遏制。投标人由于处于被动弱者地位，往往无可奈何。而政府监督部门，也因管理人员少而管理幅度过宽的矛盾和制度的不完善而鞭长莫及难以查处。

在招标投标活动中，如果投标方有违“三公”原则的行为，只要招标方严格遵循“三公”原则，投标方的不良行为一般容易制止。

因此，“三公”原则制度的完善应当偏向于投标方。同情弱者、偏向弱者、保护弱者，是我国乃至国际上民事经济法律关系的立法和法律实施中纠纷处理的一个重要原则。当前，立法中在体现这一原则的同时，还应侧重制约和规范招标方的行为。

“三公”原则的核心是公正。没有公正，公开、公平也就失去应有的意义。公开、公平的目的是为了实现和保障公正。本课题针对现实建设工程招标投标活动中所出现的招标方比较突出的问题，抓住规范政府财政投资项目招投标行为为核心，围绕“三公”原则，重点突出公正性，从完善招标投标法律规范和制度，从建立有形市场、公开选择投标人，完善评标方法、利用现代科技管理方法等方面开展研究，寻找相适应之对策。

（二）完善施工招投标公正性制度的对策

严格地说，要从根本上取得建设工程施工招标投标的公开、公平、公正，只有随国家经济体制和政治体制的深入和突破性的成功，才能实现。因此，本课题研究完善施工招投标公正性制度的对策，是在确定强化政府以及国有企业投资或者控股投资工程项目招投标管理为目标的基础上，结合我国社会主义初级阶段的具体国情，通过对施工招投标各环节以及对影响施工招投标公正性的各种因素的研究，提出提高施工招投标公正性的措施，从机制上、方法上设置障碍，将不公正因素缩减到最小限度。具体包括：

1、确立交易中心法律地位，充分发挥有形市场的作用，保障交易的透明度

有形建筑市场的主要功能，是以服务为主，统一集中发布信息、建设工程集中交易、管理部门集中办公的场所。根据对发达国家的考察，有形建筑市场这种模式并不是中国的首创，在美国，招标中心就得到了普遍和很好的运用。在我国，有形建筑市场――交易中心的模式是1994年根据建设部“建筑市场治乱、工程质量治差、企业管理治散、工程价格求合理”的工作方针以及上海市领导关于加强建筑市场管理的要求，由上海方面首先提出，之后建设部总结成为使“建筑市场从无形变为有形，从无序变为有序，从隐蔽变为公开”的意见，向全国推广。

上海的有形建筑市场――市交易中心成立于1996年11月1日，通过几年的运作取得显著效果，有力地制止了地下炒卖信息的不法行为，招标发包比例明显提高（1999年招标项目为3538项，是1995年1651项的2.1倍；1999年公开和邀请招标项目为2402项，是1995年237项的10.1倍；1999年以来应招标率和应公开招标率均达到了100%）。提高了交易透明度，在一定程度上遏制了腐败蔓延和保障了工程质量（在交易中心内交易的项目未发现舞弊现象，全市建设领域的经济案件从95年328件逐年下降至99年56件，且工程优良率平均每年以0.5个百分点提高）。同时也为办事人提供了较大方便。

有形建筑市场的建立和成效得到了党和国家领导同志的高度重视。中共中央政治局常委、中纪委书记尉健行同志在中纪委各次全会以及有关会议和场合，多次对有形市场的建设作出指示。在98年7月全国有形建筑市场现场会和99年8月全国有形建筑市场建设工作座谈会上分别作出长篇专题重要讲话；在99年3月26日视察上海交易中心时指示：“目前仍有些人对把有形市场作为一个方向提出疑问，但实践证明我们处于当前的阶段必须要走这条路，不能把资本主义国家的东西直接搬到我们现在这里来。上海要继续研究探讨，给全国提供好的经验。”中共中央政治局常委、国务院总理朱?基同志于2000年1月26日，在国务院第五次全体会议上明确提出：“现在，建筑领域的问题相当严重，非大力整顿不可。要健全和规范有形建筑市场，严肃查处建设单位规避招标或搞假招标的行为„„”。在中共中央的1号文件中，明确提出要建立、加强有形市场的管理。

有形建筑市场的工作同样得到了上海市委、市政府领导的高度重视，市委副书记孟建柱和龚学平、市委常委副市长韩正先后视察了市交易中心。韩副市长在全市有形建设市场工作会议上作重要讲话，从体制、机制、法制的角度对上海有形市场的建设提出要求。

根据中央和上海市领导的要求，本市自1998年下半年起，在市交易中心基础上进一步发展、建设成由总包（总承包）、专业分包（发包）、建材、中介服务等四个层次、25个分中心组成的有形建设市场体系。但这25个分中心的运作状况参差不齐，尤其是一些专业分中心和建材分中心更是步履维艰，有场无市。究其最主要的原因，在于有形市场缺乏法律地位，市场的管理缺乏法律依据，从而难以控制场外交易现象。

关于交易中心立法问题，广东省解决得比较好。该省在99年9月第九届省人大第十二次常委会通过的“广东省建设工程招标投标管理条例”中，确立了有形市场的法律地位。其第六条规定：“按本条例规定必须进行招标发包的建设工程的招标投标，应当按照项目的隶属关系，分别在省、市、县人民政府批准设立的建设工程交易中心进行。

交易中心是在建设工程招标投标活动中为招标人和投标人提供场所、信息和咨询服务，为有关部门在该中心内办公提供必要条件，使招标投标活动公开、公平、公正进行的服务机构，其不得代理组织招标和参与评标定标。

建设行政主管部门负责对同级人民政府批准设立的交易中心提供的有关建设工程招标投标活动中的服务进行监督和管理。”

同时，其第七条规定：“同级人民政府有关行政管理部门负责的建设工程招标投标资格审查、建设工程施工许可证核发或者建设工程开工报告审批、建设工程质量和安全监督手续办理等工作，应当在交易中心内办理。”在其“法律责任”一章中还规定若违反条例第六条第一款的，其签订的承发包合同无效，建设行政主管部门应当责令招标人限期重新组织招标，并处以发包价款千分之五以上千分之十以下的罚款。

由于广东省在法规中比较准确地确定了交易中心的性质、功能、作用，明确了各管理部门与交易中心的关系，设定了不进场交易的处罚标准，使该省的各级交易中心能够依法设立、依法办事、依法管理，健康发展。

作为国际化大都市的上海，也应当尽快解决交易中心的法律地位，通过立法强制政府财政及国有资金投资的项目进入交易中心招标投标，从而充分发挥有形市场交易透明的优势，使招投标有一个公正性的良好的客观环境。

2、通过立法建立固定的信息渠道，统一、公开发布招标信息，使工程提前纳入公平竞争渠道

能否及时、准确地掌握工程建设信息，是能否管理好工程招投标的先决条件。掌握了工程建设信息，不但为政府在宏观调控队伍和任务供需平衡上以及制订建设市场和建筑业发展规划决策上提供了可靠数据，而且可以使建设工程招投标管理部门及时了解每个工程的拟建概况和前期工作进度，从而提前介入相应的管理，促使建设工程在起始阶段就步入法定的建设程序，工程招标的公开、公平、公正也有了保障。

由此，世界发达国家以及国内兄弟省市均十分重视工程信息的管理。美国、日本等国家以及香港特别行政区的政府都规定政府工程一经批准，必须通过报刊发布招标信息。在美国西雅图市的市政府还规定必须经过招标中心才能通过报刊发布信息。国内做得比较好的如苏州市，该市由市政府颁文规定所有项目审批部门都须与工程交易中心实行电脑联网，在项目立项批准后，拟建项目信息必须在三天内传递至交易中心，由交易中心统一发布，使交易中心切实掌握市场管理和规范交易行为的主动权。

作为上海，自从改革开放以来，项目投资急速向多元化、多渠道方向发展，可审批项目立项的机构由原来的计划部门一家发展为包括区县计划部门在内共80多家。由于市政府对工程信息管理没有相应文件予以规定，因此这些机构并无向建设管理部门传送项目信息的义务。加上工程报建绝大多数滞后至施工招标时一同办理，造成交易中心和招投标管理部门信息闭塞，交易中心成为无源之水，一方面难以吸引广大承包企业进场，另一方面不少工程事中才纳入管理，有的甚至于只能补办手续，再也谈不上交易的公开、公平、公正。为了解决信息问题，市交易中心作了极大努力，甚至通过有偿的形式从规划部门获取，但这十分有限，无法从根本上解决问题。

因此，在本市修改有关招投标的政府规章以及制订招投标法规（条例）时应当载明建设工程各立项审批部门在同意立项并向项目立项报批单位批复的同时，抄告建设主管部门（或交易中心）；此外，其他的有关工程建设的审批部门，如扩初审批部门等，在批准项目的同时同样抄告建设主管部门（或交易中心），以保障交易中心的正常运作和招投标的“三公”原则。

3、设置不同竞争平台，随机抽定投标单位，杜绝陪标现象

施工招标的直接目的，就是经过招标选择一个技术上、经济上最符合要求的施工承包企业来承建工程，以保障工程在质量、工期、效益上获得最佳利益。由此，进入施工招标后的第一个环节――选择投标人的工作尤为重要。

从国际上的经验及国内施工招标中存在问题分析，要做好投标人选择的工作，必须解决两方面的问题。其一，须设置一个平等竞争的层面（亦称平台）。即参加竞争的企业在资质和能力上不能相差太远，只有这样才最能调动所有投标企业的积极性。否则，如若一个技术简单项目或者小项目，大小企业均参加竞争，在资质高、能力强的企业眼里，这么简单的、小小的一个项目，对手又是那么弱小，一般来说是不会投入主要力量去认真对待的。相反，对于小企业来说，对手是如此强大的企业，思忖着靠真本事竞争是很难有胜算的，还不如集中精力“公关”为上了。这样，非但不能形成良好的竞争态势，反而还会成为产生腐败的因素之一。基于此种原因，发达国家和地区，均按项目的大小、技术难度设置不同竞争平台，让不同资质等级、不同能力的施工承包商分层次平等地参加竞争。

其二，须排除各种干扰，克服人为因素，既使参加投标的企业与业主之间在人际关系中回避亲朋好友、裙带关系，又使业主与各投标人之间不存在非正常的经济关系与经济约定。否则，从招标的一开始就会陷入“内定”、陪标等假招标之陷阱之中。

对于投标人的选择，在国外，有的国家（如美国）是通过抽签确定的办法来克服人为因素的。国内的兄弟省市中如深圳等沿海开放城市，也从一开始就采用全部抽签确定的办法，矛盾极少。其他省市都经历了从业主自选至全部抽签确定的总结、改进过程。如北京、天津、南京等开始全由业主自选投标人，因根本无法解决业主与内定中标的施工企业串通后，“做手脚”、搞陪标等问题，其后改由业主自选三分之一的投标人，其余三分之二在投标报名单位（经预审符合要求的）中随机抽定。但这仍无法彻底解决问题，业主为了让其自选的队伍中标，往往泄漏标底、故意压缩评标时间、操纵评委等，千方百计舞弊以图达到目的。最后，只能全部通过抽签确定投标人，才基本解决陪标的问题。

对于上海来说，在施工招标投标人的选择上，上述两方面问题并未解决，仍然采取简单项目、小项目由大小施工单位混同竞争和业主自选三分之一，随机抽定三分之二投标人的办法。因此，在今后立法中应当吸收国外经验，总结国内教训，结合施工企业资质管理的改革，充分注意在投标人选择上的公开、公平、公正原则，同时考虑上海今后较长历史阶段中队伍多、项目少的状况，拟载明：提倡按照项目大小、技术难易选择不同资质和能力的施工企业，分层次进行公平竞争（特别是在未进行施工企业资质管理体制改革的前提下）；载明：除特殊项目经批准外，公开招标投标人的选择，应当通过公开报名，在经资格预审符合要求的报名企业中，由招投标管理部门的监督下，当众随机抽取确定。

4、以法制形式确立评标、定标的程序和提出评、定标时间要求，提高评、定标的科学合理性和公正性

施工招标的评标、定标是施工招标产生成果的关键环节，花了十二万分心血的各家投标企业均向往着自己能获得中标的结果。因此，任何随意的、草率的评标、定标不但不能得到科学合理的招标成果，而且是对各投标企业所付劳动的最大的不尊重，势必给投标企业带来伤害，使其利益受到侵害。

但由于在施工招投标的各项办法、规定中，包括建设部和本市所颁的各项办法、规定中尚未对评标、定标的程序作过明确规定以及对评标、定标时间作过要求，因此在施工招标评标、定标中的随意性、草率性的情况时有发生，造成整个招标显失公正，投诉不断。也成为搞假招标的不法行为和腐败分子的可钻空子。具体的表现如前在剖析“施工招标投标公正性方面仍需解决的问题”中所述，主要为三个方面，其一是技术标和商务标评定次序的颠倒；其二是信誉分押后评定；其三是评、定标时间过分压缩。其中有的是出于业主对施工招标规律的不了解以及对工程进度时间紧迫的担心，但为数不少的却是业主的故意行为，其背后往往存在着权钱交易等不法行为。

通过规范评、定标的程序，明确对评标、定标的时间要求来规范施工招标行为的办法，在国内尚未引起充分的注意。故为了郑重地、科学地评、定好每一个标，拟在本市今后的立法中确定施工招标评、定标的基本程序，并提出对评、定标时间的要求。要明确规定技术标必须在商务标开标之前予以评定；明确规定施工招标评、定标必须考虑工程的技术复杂程度，在时间上给予必要的、充裕的保证，并应当经过招投标管理部门的核准。从而在程序上、时间上为评、定标的公正性提供保障。

5、公布评标结果，加强专家的考查，促进专家行为规范

专家评委负有评判各投标人的投标标书、推荐乃至确定（须受业主委托）中标单位的任务。在现有做法中，评标、定标过程人为因素影响大的有三处：(1)打信誉分；(2)评审施工组织设计；(3)推荐中标候选人或直接确定中标人。因此施工招标评标、定标的是否公正在专家评委的素质和行为上得以直接体现。近年来，在反映施工招标评、定标有失公正的投诉中，主要原因由于专家评委责任心不强、行为不规范的现象日趋增多。这一问题，在全国各兄弟省市也不同程度存在，大家都在着力探索、解决之中。

目前，各省市对于施工招标的评标定标，已基本具有相应的技术、经济专家参加，且专家的产生是由专家库中随机抽取确定。大部分省还制订了评委专家库的管理办法，写入了要对专家进行考核的条款。

上海在1998年2月20日，由市建委制定、印发了《上海市建设工程招标评标定标评委专家库管理暂行办法》，《办法》规定了评委专家库由市建筑业管理办公室统一建立和管理，由上海市建设工程招标投标管理办公室负责具体日常管理工作，各区、县建设行政管理部门共同使用；规定了专家评委的条件和产生、权利和义务；规定了专家库的使用办法等。该《办法》实行两年多来，对于提高评、定标的技术含量和质量水平，带来积极作用。然而，由于该办法侧重面在于评委专家库的管理，而未深入地考虑如何规范评委专家个人的行为，因此，就出现了前面所述不少专家不愿到郊区（县）、不愿参加小项目的评标，造成郊区（县）、小项目找不着专家参加评标的局面。出现了一些专家不讲责任、缺乏职业道德，任意随和业主的现象，甚至出现了被人收买，评标舞弊的迹象。加上现行规定中未明确招标代理、监理及工程设计等人员参加评标定标应属于招标人代表还是评委专家，有的则被列为评委专家，一是增加了业主的阵容，二是他们看业主脸色讲话按业主意图办事，严重影响了评标、定标的公正性，引起投标企业，尤其是那些精心制作标书的优秀企业的强烈不满。

因此，针对上述两方面主要矛盾，拟在今后的法规制订和规章修改中明确招标代理和工程设计等与业主有合同关系的人员应当作为招标代表参加评标、定标；建议施行招标结束后公布该项目每个评委评标情况（包括评语和打分情况等）的办法，同时写入对专家评委的评、定标工作检查、考核，设定对其不规范行为的处罚细则，并明确专家评委更替的要求。以保障评委组成的合理和专家评委行为的规范，保证评定、标的公正性。

同时，作为专家库管理部门应在扩大库容、分细专业的基础上，不断改进、完善抽取专家评委的软件，达到专业更加对口、大小项目分开的要求，以促进评标进一步科学、合理和公正。

6、完善评标办法，运用网络技术，减少招标过程的人为因素

评标办法是招标评标、定标的依据，评标的办法是否科学合理，直接影响评标、定标的公正性。因此，施工招投标推行的十一年也是施工招标评标办法不断探索改进的十一年。上海的施工招标评标办法，经历了“无记名投票表决法”（已停止使用）、“百分制打分法”（包括经过改进目前仍然使用的新的百分制打分法）、“加权平均法”、“两阶段评标法”，以及由市建委、沪建建（1999）0432号《关于进一步加强上海市建设工程施工招标投标管理的若干规定（试行）》推荐“两阶段评标法”的商务标及百分制评标法的造价分的评定试行“无标底招标、有标底评标”办法等各个发展阶段。总的目的在于减少施工招标评、定标中的人为因素，提高评、定标的公正性和科学合理性。

关于施工招标评标定标的办法，在国外，由于经济体制的关系，一般采用合理低价中标的办法。但在我国，由于所有制基础的不同、国情的不同，尚难完全套用国外做法，由此成为业内人士探索的热点。市建委由沪建建（1999）0432号文推荐的“无标底招标，有标底评标”办法（后附），就是一种成功的探索。按照这个办法，所谓的标底已不再是原来意义上的标底，而是必须在发放招标文件的同时向各投标人公布的由招标人或招标代理单位编制的参考工程造价。与该参考工程造价一起公布的还有报价算术平均值权数区间和加权平均工程造价下浮体区间。按照这个办法，各投标人可以参照公布的参考工程造价，根据本企业实力和市场行情自主报价。由于用于评标的标底（即期望工程造价）是根据随机抽定的报价算术平均值权数和加权平均工程造价下浮率当场测算的，加上招投标管理部门不再审核标底，从而打听、泄露标底将再无意义而成为历史，招标人、招标代理机构、投标人以及招投标管理部门四方的行为得到有效制约，招标的公正性得以切实体现。“无标底招标，有标底评标”办法试行十个月来，取得明显效果，尚未发现试行项目产生纠纷和投诉，不少施工企业纷纷来信要求全面施行此项办法。鉴此，在今后的立法中，拟将该办法正式确定，全面推行。

同时，对于评标办法的具体选择，如果一般技术难度不大，技术成熟的小型项目，不再采用技术标评审，只要一阶段的评标即可，而技术难度大，技术要求高的大中型项目，应采用两阶段的评标办法。特别要强调在评技术标时，应评暗标。并且技术标评审要细化、格式化，制订打分的标准，全部打实分，不打虚分；评委要提出书面评审意见，要先议后打分；要适当区分评审的时间或保证评审有充足的时间。商务标评审要电算化，要研制专门的打分程序，用计算机打分，保证打分的正确无误；要当场打分，当场公布结果，当场签名加以确认。其次，随着我国以及本市对外开放和经济体制改革的不断深入，科学技术特别是计算机网络技术的快速发展，加上加入WTO趋势要求，施工招标的评标、定标也必定要与国际接轨，必定要逐步利用计算机技术。因此，在制定招投标法规和招投标规章修改中，拟载明逐步推广合理低价中标办法，载明提倡探索网上交易的办法，以真正克服人为因素，体现施工招标的公正性。

此外，对于施工招标评标定标中的诸如信誉分的处理、技术标的比重、对优秀施工企业的鼓励等问题，在立法中也应进一步予以调整、明确。建议信誉分不再使用，而将其列入投标入围资格预审内容；技术复杂项目的技术标比重上升至40%至60%；对立功优秀企业在投标入围、综合加分上体现鼓励政策。从而，使施工招标评、定标更趋科学合理、公平公正。

7、推行执业（上岗）资格制度，促进代理、管理人员素质提高

由于现行的招投标法律、法规、规章及规定中只有对招标代理机构有资质要求，而无对招标代理人员的资格要求；只对招投标管理部门进行了设定，而无对招投标管理人员的素质要求，因此，在本市招标代理和招投标管理人员中，文化、能力、素质差参不齐的现象十分普遍。据上海市建设工程招标投标管理办公室提供的社会举报和投诉情况的剖析，反映在一些招标代理人员身上的主要问题为：

（1）文化程度低，缺乏相关专业知识，外行充数；

（2）政策水平低，处理问题能力差，随意性大；

（3）职业道德差，无原则迎合业主，处事不公；

（4）为业主“搞定”搞假招标，与投标企业勾结涉嫌泄漏标底和其它机密等，违纪违规违法。

反映在一些招投标管理人员身上的主要问题为：

（1）文化程度和政策水平低，缺乏相关知识和相关经验，工作中随意性大、失误多；

（2）政治素质差，办事“四难”（门难进、脸难看、话难说、事难办），执法监督不公正；

（3）涉嫌违纪违法。

招标代理人员是具体工程招标全过程全权操作者；招投标管理人员是具体工程招投标全过程的全权监督者，这两者在施工招投标的过程中地位十分重要，对施工招投标的全过程产生作用，直接影响施工招标的公正性。因此，上海从1998年开始对这两者的资格素质要求引起重视，由市建筑业管理办公室负责，市建设工程招投标管理办公室具体实施，分别对全市招标代理人员和招投标管理人员进行分期分批的执业资格和上岗资格培训（招投标管理人员尚在培训中），培训完后统一考试，考试合格者颁发证书，以此为对两方面人员实行持证上岗制度打好基础。