安徽省区域城镇协调发展若干问题的探讨

安徽省区域城镇协调发展若干问题的探讨（精选6篇）

篇1：安徽省区域城镇协调发展若干问题的探讨

安徽省区域城镇协调发展若干问题的探讨

成祖德（安徽省城乡规划设计研究院，合肥，230022）

本文从区域城镇协调发展的内涵出发，分析了安徽省区域城镇群体协调发展的现状以及存在的问题，提出安徽省区域城镇协调发展的战略目标以及重点战略任务，并对安徽省实现区域城镇协调发展的相应保障措施作了较深入的探讨以及思路的创新。[关键词]区域 协调发展 战略 保障措施区域城镇协调发展的内涵

区域城镇协调是指区域内部城镇的和谐及与区域外部城镇群的协调共生。区域城镇协调发展是通过内在性、整体性和综合性的发展聚合，在区域内部城镇形成一个有机整体，相互促进、相互协同的关系，通过良性竞争与紧密合作，与区域外部城镇协调经济社会关系，创造最佳总体效益，形成优势互补、整体联动的经济、社会、文化和生态可持续发展格局，从而达到一种区域内外城镇群体高度和谐的协调发展高级阶段。从空间地域结构的角度来看区域城镇协调发展包含区域内部城镇和区域之外城镇群体的协调发展。此外，它还包括区域城镇之间的产业结构的协调发展、区域基础设施的协调发展、区域环境保护和资源开发的协调发展，以及区域各种行政关系的协调发展。区域城镇协调发展的根本目标就是实现区域整体和谐发展。

2.安徽省城镇协调发展的现状特征与问题

2.1全省城镇化水平地域差异明显

根据安徽省2004年统计年鉴计算得到,用非农人口占总人口的比重来分析安徽省各地的城镇化水平，可以看出全省城镇化水平地域差异明显，城镇化水平呈现较明显的东高西低的差异。马芜铜地区是本省城镇化水平较高区域，是皖江城镇带的领跑者。皖中城镇群和皖南旅游城镇群中仅中心城镇合肥市和黄山市城镇化水平较高。以阜阳、亳州市为重点的皖西北城镇群城镇化水平较低，急需重点培育中心城市，提高区域城镇化水平。

2.2城镇行政区与经济区不一致

根据场强辐射力模型和断裂点计算公式，分析安徽省17个地级以上城市的经济强和弱的辐射半径、强和弱的辐射范围（见表1）。在这17个城市中，其强辐射范围有合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、蚌埠、黄山、淮南、淮北、巢湖等9个城市大于行政范围，其余8个城市的强辐射范围小于行政范围。从弱辐射范围来看，大多数城市的辐射范围大于其行政范围，只有阜阳、六安等2个城市辐射范围小于其行政范围，说明这2个城市尚不能起到市域中心的作用。比较计算出的辐射范围与行政区范围可见，安徽省城市的辐射范围与其行政范围不一致。

2.3中心城市的核心作用不突出,难以成为区域经济发展的核心

从安徽省域来看，省域的中心城市-合肥市人口仅150万人左右，规模偏小，很难带动全省区域经济的发展，加上我省省域城镇体系结构不尽合理，缺乏特大城市，使区域经济缺乏核心，难以有效地推动区域经济的发展。因此我省在推动城镇化发展时，要注重中心城市的战略突破。

2.4省内区域城镇协调机制不健全

安徽省近年来编制了不同等级层次区域的城镇体系规划以及合肥都市圈、皖江城镇带、京沪铁路安徽段沿线城镇带、马芜铜城镇群等城镇协调规划，但由于没有专门的区域城镇协调规划管理机构和区域城镇协调发展法规来保障规划的实施，仅由省有关部门使用有限的权力去协调城镇间错综复杂的各方面问题，规划实施效果不够显著。

2.5区域一体化过程中存在行政管理体制分割的问题

近年来，安徽省与长江三角洲地区的经济联系越来越密切。同时，安徽省与周边其他省份也形成了一定的经济联系网络。但由于受行政管理体制的分割，区域合作缺乏政府的有力推动和区域城镇协调机制的引导。因此，通过制度创新，促进区域一体化协同发展，整合市场与资源，提升区域整体竞争力，是确保安徽省跨越式发展的必由之路。

3安徽省区域城镇协调发展战略

3.1战略目标

以科学发展观为指引，坚持五个统筹发展，重点加强省内城镇协调，优化城镇等级规模结构，完善城镇职能结构，调整城镇地域空间组织，划分经济协作区；加强与省外相邻、相关地区的协调发展，核心在与长三角地区的协调发展；坚持城乡协调发展，重视城乡空间发展的协调，加强对区域性基础设施统筹安排，构建区域“无地界”基础设施体系；划分用地分区，防止城镇无序蔓延，保护城乡生态环境。最终实现安徽省区域内部城镇的和谐及与区域外部城镇群的协调共生，从而达到区域内外城镇群体高度和谐的协调发展高级阶段。

3.2重点战略任务

（一）重视省内区域空间结构的协调

经济协作区是以大中城市为核心，与其紧密相连的广大地区共同组成的经济上紧密联系、生产上互相协作、在社会地域分工过程中形成的城市地域综合体。区域空间结构的协调发展表现为通过不同的城市经济协作区的协调发展，实现区域整体和谐发展。

充分考虑安徽省现状中心城市及其影响范围和各级中心城市的发展潜力，将安徽省划分为皖北经济协作区、皖中经济协作区、皖江经济协作区、皖南经济协作区四个经济协作区。皖江经济协作区以长江为纽带，由马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、宣城、宁国等城市和当涂、和县、无为、芜湖(湾址)、繁昌、铜陵、青阳、枞阳、东至、怀宁、望江、宿松等县的城镇组成。皖北经济协作区包括宿州、淮北、阜阳、亳州、蚌埠、淮南各市和凤阳、寿县等县的城镇组成。皖中经济协作区由合肥市、六安、巢湖市、滁州市为次中心，以及肥东、肥西、舒城、庐江、长丰等县的城镇组成。皖南经济协作区由黄山市徽州区、黄山区、休宁、歙县等区、县的城镇组成。四个经济协作区在经济上要加强彼此协作，又要加强自身的协调发展。安徽省各经济协作区之间的城镇群，特别是合肥都市圈、马芜铜城镇群、合巢芜城镇群应加强与长三角基础设施的一体化建设。而在安徽省的区域城镇群（带）内部，以及城镇密集区内部的城镇间要强化区域性大型基础共建共享的思想，构建区域“无地界”基础设施体系，对区域内的大型基础设施合理布局，共同投资、共同受益，实现多赢。

（二）加强与相邻相关区域的协调

1.东向发展、全面融入长三角，与长三角地区的协调发展

随着长三角连绵带的外扩，东向发展、全面融入长三角，与长三角协调发展，是提高安徽省城市竞争力和实现经济腾飞的重要战略。

（1）实行梯度融入战略，塑造新的城市经济增长极。以近临长三角和交通优势明显的合肥经济圈和马芜铜城市群为重点，实施东向发展战略，加强跨省区域合作，逐步推进梯度融入长三角步伐。

（2）突出比较优势，建设面向长三角的“四大基地”。建设面向长三角地区的能源、原材料和化工产业基地；农副产品生产、加工和供应基地；劳务输出基地；旅游休闲基地。

（3）打造与长三角接轨的基础平台。一要着重搞好与长三角接轨的交通基础设施建设。尽快着手进行长三角轻轨线的延伸规划，力争实现与长三角的无障碍流动。二要以信用建设和接轨为重点，形成吸引长三角地区要素流入的良好发展环境。三要着力数字并轨。加快数字安徽建设，尽快缩小安徽同长三角间的数字鸿沟。

2.加强区域协作，与周边省份的协调发展

随着我国经济发展重心由沿海逐步向内地推移，长江流域经济带的开发开放，以及“中部崛起”战略的提出与实施，给位居长江中下游地区的由安徽省和豫、鄂、赣、湘构成的中部五省地区带来难得的发展机遇和强劲的推动。中部五省应按照“合理分工、相互协作、共同发展”的原则，打破区内各省之间的封锁和利益局限，集分力为合力，加强横向联系，建立统一规范的大市场，促进生产要素合理流动和组合，共谋进步。

（三）关注城乡协调发展

1.协调城乡空间，实现城乡空间和谐发展

城乡空间协调发展的是统筹城乡经济社会发展和改变城乡二元经济结构问题的重要空间战略，重点在保持城镇和乡村各自特色，建立城乡协调、城乡一体的新型关系，促进城乡空间和谐发展。首先要建立跨城乡、跨地区的城乡统一市场，促进城乡生产要素的有序流动与城乡劳动力就业协调。其次，要统一考虑城乡两个层次产业结构和地域结构，强化产业发展的协调，建构分工协作、组合有序的城乡地域分工和经济体系。再次重视生态环境的协调，统筹安排污染性工业布局，对基本农田、自然湿地、野生物种及其生活环境、大型水库、湖泊、水源地和其他禁止建设区统一划定保护范围，制定保护措施。此外，要兼顾城乡各方利益，加强规划建设的协调，把城乡居民点、工业布局、区域基础设施作为整体进行统一规划和建设。

2.加强城乡用地的空间管治,保护城乡生态环境

实现安徽省城镇间的整体协调发展，要形成良好的城乡生活空间，走可持续城乡协调发展的道路。可将安徽省划分为城镇建设发展区、区域绿地、乡村发展区三种用地分区进行分类指导：第一，城镇建设发展区应根据城镇规划留足发展建设用地，高效利用土地，积极引导企业向园区集中，严格控制城镇对长江和淮河水系等的污染。同时，在城镇密集区应为各城镇规划设置环城绿带。第二，对区域绿地进行管制，把对区域生态环境会产生重大影响的的各自然保护区、风景名胜区、森林公园、大型水体等划为区域绿地，实施严格保护。第三，乡村发展区应适度控制工业企业布点，通过撤村并点，减少分散的自然村落数量，促进农业产业化、规模化经营，并对山、水、田、林、路进行综合规划。实现区域城镇协调发展保障措施的探讨

4.1设立“城镇协调规划管理办公室”,健全区域城镇协调机构

区域城镇协调发展涉及到各城镇之间的关系和矛盾的协调，在现有体制下只有建立超越省内各城镇的从长期稳定的协调机构才能胜任这一工作。建议安徽省政府设立“城镇协调规划管理办公室”这一实体性执行机构，受省政府直接领导，与省城镇化工作领导小组合署办公，受省政府直接领导，业务上可由省建设厅、省发展改革委员会指导。

4.2探索构建安徽省城镇群体发展地区的城市管治体系

城镇群体发展地区城市管治体系的组织形式可以是自上而下的,也可以是自下而上的,这种协调组织与一般的行政组织在性质、目标和组织结构上有着本质的区别。

在现阶段，安徽省城镇群体发展地区的城市管治比较可行的策略是：垂直职能重新分配和管治体系的组织重构，两方面结合，形成以“城镇协调规划管理办公室”为龙头，半官方的城市联合协调组织为补充的比较完整的管治组织体系.4.3完善区域城镇协调发展法规

国外一般都有相应法律、法规来保证区域协调机构的权威性和协调规划的实施。要构建完善的区域城镇协调机制，应在国家及安徽省现有法规的框架下，建议由安徽省人民代表大会制定并颁布省域城镇体系规划、各城镇群（带）协调发展规划的条例，确立区域城镇协调发展的执行机构，确定区域城镇协调发展规划在区域协调中的法律地位，以及规划的审批与实施主体，使区域城镇协调工作既有机构保障，又有规划依据。

4.4建立和完善区域城镇协调机制

综合运用政策手段、规划手段、经济手段、科技手段等，建立和完善区域城镇协调发展机制。

⑴政策手段：要从区域协调整体出发，逐步制定省域城镇体系、城镇群（带）、都市圈、都市区等的产业、土地、人口、环境、投融资等方面的区域性政策，为地方层次的规划和发展调控提供战略性政策框架。⑵规划手段：一方面，除了制定省域城镇体系规划外，还要针对重点区域，如开展城镇群（带）、都市圈、都市区等的区域城镇协调发展规划。另一方面，区域城镇协调发展的专项规划和下一层次规划应充分落实上一层次的区域城镇体系规划、城镇群（带）规划、都市圈规划、都市区规划等城镇协调发展规划。在具体建设政策和决策上要突出落实区域城镇协调规划，规定凡跨区域项目，必须纳入所在区域的城镇协

调发展规划或不违反规划所确定的原则，否则不予核发各类许可证，重大项目选址一定要通过“城镇协调规划管理办公室”。

⑶经济手段：充分发挥市场机制的作用，在地方与地方之间建立基础设施的共建共享机制，以提高资源配置效率，充分发挥规模经济效益。在有条件的区域，可以试行通过区域内城镇参股的形式设置区域内城镇间交通基础设施建设协调基金，用来引导跨境交通设施的规划和建设投资。

4.5推行区域城镇共同制度

制定产业、土地、人口、环境、投融资等方面区域共同遵守的制度，为地方层次的规划和发展调控提供战略性政策框架，为生产要素在区域内的自由流动与合理配置提供制度保障。

⑴建立跨区域协调用地的新机制：为了保证土地的合理开发和有效保护，建立跨区域协调用地的新机制，建立以土地用途管治为核心的规划管理制度，根据各区域土地资源分布不均和区域经济发展不平衡的现状，实行跨地区调剂建设用地指标和占补平衡的政策，在更大的区域范围内实现用地平衡，既有效保护耕地总量，又能满足城镇建设发展用地的需要。

⑵实施环境保护考核制度：为了避免区域内城镇群之间的恶性竞争，遏制区域内生态环境的恶化，应推行在城镇密集区（带）实施绿色GDP核算和环境保护考核制度。

⑶建立区域交通设施建设和管理一体化制度：为了提高区域交通体系的整体效率，对于不同投资主体建设的交通设施，应加紧制定同一收费和管理政策。特别是在城镇密集区（带）推行公共交通跨境经营政策、公共交通统一定价政策、区域公交一卡通政策、机动车异地处理政策、多方式联运政策、高速公路统一收费政策。

4.6建立区域城镇协调发展规划和实施的监督机制

为了确保区域城镇协调规划对城镇协调发展发挥综合调控作用，规划的审批、实施和调整都必须通过法定程序。实行规划公示制度和听证制度，大力提倡公众参与规划编制、审批、实施和调整的全过程，加大全社会对规划的监督力度。强化规划行政主管部门的监督职能，增强区域城镇协调规划的监察力量，对强制性指标和指导性指标实行动态监控与督查。此外，应从经济、社会、环境、基础设施及城镇间的合作等方面设定规划目标和监测变量，建立规划实施考评办法，以便对规划的实施效果进行评估。

参考文献：

1．斌、张兆刚、霍功编著 中国三农问题报告[J]，中国发展出版社，2004年

2．傅崇兰、陈光庭、董黎明等著 中国城市发展问题报告[J]，中国社会科学出版社，2003年

3．《理论动态》编辑部编 树立和落实科学发展观[J],中共中央党校出版社，2004年

4．连玉明主编 中国城市蓝皮书[J] 中国时代经济出版社，2003年

作者简介：安徽省城乡规划设计研究院院长、教授级高级工程师

篇2：安徽省区域城镇协调发展若干问题的探讨

会议指出，城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著进展。2012年，城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。

会议认为，在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。二、城镇化发展的目标和任务

会议要求，城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。确定城镇化目标必须实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长。推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。

会议要求，要紧紧围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平；大力提高城镇土地利用效率、城镇建成区人口密度；切实提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放强度；高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力，提高历史文物保护水平。

会议要求，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。

会议强调，推进城镇化，要注意处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能；注意处理好中央和地方关系，中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，地方则从实际出发，贯彻落实总体规划，制定相应规划，创造性开展建设和管理工作。

会议提出了推进城镇化的主要任务。

第一，推进农业转移人口市民化。解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要根据城市资源禀赋，发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力，特别是要着力提高服务业比重，增强城市创新能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法，优先解决存量，有序引导增量。

第二，提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

第三，建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革，当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。处理好城市基础设施服务价格问题，既保护消费者利益，又让投资者有长期稳定收益。

第四，优化城镇化布局和形态。推进城镇化，既要优化宏观布局，也要搞好城市微观空间治理。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。我国已经形成京津冀、长三角、珠三角三大城市群，同时要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，推动国土空间均衡开发。根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

第五，提高城镇建设水平。城市建设水平，是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。建筑质量事关人民生命财产安全，事关城市未来和传承，要加强建筑质量管理制度建设，对导致建筑质量事故的不法行为，必须坚决依法打击和追究。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

第六，加强对城镇化的管理。要加强城镇化宏观管理，制定实施好国家新型城镇化规划，有关部门要加强重大政策统筹协调，各地区也要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。编制空间规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意见，形成后要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性。

会议指出，城镇化与工业化一道，是现代化的两大引擎。走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进。城镇化是长期的历史进程，要科学有序、积极稳妥地向前推进。新型城镇化要找准着力点，有序推进农村转移人口市民化，深入实施城镇棚户区改造，注重中西部地区城镇化。要实行差别化的落户政策，加强中西部地区重大基础设施建设和引导产业转移。要加强农民工职业培训和保障随迁子女义务教育，努力改善城市生态环境质量。在具体工作中，要科学规划实施，加强相关法规、标准和制度建设。坚持因地制宜，探索各具特色的城镇化发展模式。

日前召开的中央城镇化工作会议明确了推进城镇化的主要目标、基本原则和重点任务。中国城镇化工作有哪些战略任务？明年推进城镇化的具体任务是什么？在全国发展和改革工作会议期间，国家发展和改革委员会主任徐绍史回答了记者相关问题。

严格规范新城新区建设

问：推进城镇化要秉持哪些原则？

答：要积极稳妥扎实推进新型城镇化工作，必须坚持以人的城镇化为核心，走以人为本、四化（工业化、信息化、城镇化、农业现代化）同步、科学布局、绿色发展、文化传承的中国特色新型城镇化道路，完成好5大战略任务，也就是：有序推进农业转移人口市民化；优化城镇化布局和形态；提高城市可持续发展能力；促进城乡发展一体化；完善城镇化体制机制。

问：如何理解有序推进农业转移人口市民化？

答：有序推进农业转移人口市民化，就是按照因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。

问：国家将如何优化城镇化布局和形态？

答：优化城镇化布局和形态，就是切实提高城镇建设用地集约化程度，严格按照主体功能区定位推动发展和推进城镇化，根据土地、水和生态环境承载能力，促进城镇空间布局合理均衡，优化城镇规模结构。

问：如何提高城市可持续发展能力？

答：要提高城市可持续发展能力，必须强化城市产业就业支撑，改造提升中心城区功能，严格规范新城新区建设，建立多元可持续的资金保障机制，着力提升城镇建设质量和水平。

城镇化规划将尽快发布实施

问：我国促进城乡发展一体化的主要途径是什么？

答：促进城乡发展一体化，必须加大城乡统筹力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。

问：请简要介绍如何完善城镇化体制机制？

答：正确处理市场和政府、中央和地方的关系，加快破除新型城镇化的体制机制障碍，形成有利于城镇化健康发展的制度环境。

问：明年我国城镇化工作的重点是什么？

答：推进新型城镇化，是个长期的历史过程，不可能一蹴而就，但明年必须开好头、起好步。

明年，发展改革委要会同有关部门抓好推动城镇化规划实施，出台配套政策，编制配套规划，开展试点示范，完善基础设施等工作。

同时，我们要按照中央城镇化工作会议精神，抓紧修订完善国家新型城镇化规划，争取尽快发布实施。

问：我国明年要出台哪些配套政策？

答：发展改革委将会同有关部门推动出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策，研究推出促进中小城市特别是中西部地区中小城市发展的支持政策。

问：您刚才讲的试点示范内容主要有哪些？

答：试点示范将围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、降低行政成本的设市模式、改革完善农村宅基地制度。将在不同区域开展不同层级、不同类型的试点。

问：明年重点要完善哪方面的基础设施？

篇3：安徽省区域城镇协调发展若干问题的探讨

作为中共十六届三中全会提出的“五个统筹”之一———区域协调发展被首次提出, 到中共十六届六中全会再次提出, 要落实区域发展总体战略, 促进区域协调发展。在这个城市化进程不断推进的过程中, 如何平衡城镇化发展水平已经成为各个城市发展的关键问题。2010年昆明借鉴国内外城乡统筹发展经验推出全面加快全域城镇化建设方案:做强大城市、做优中小城市、做特乡镇、做美农村, 把昆明建成中国面向西南开放桥堡头建设的核心区。

1 昆明市域城镇空间发展布局概况及影响因素

1.1 昆明市域城镇空间发展布局概况

昆明市作为云南省的省会, 位于我国西南边陲的滇东高原与滇西横断山脉的结合部, 云贵高原中部, 云南省东部以及滇池盆地北部, 东京102°43′, 北纬25°02′, 三面环山而南邻滇池, 河流纵横, 从而形成天然肥沃的平坝。市中心海拔约1891米, 区域内有着丰富的地下水、溶洞和地热。到2012年, 昆明建成区面积249平方公里, 人口约300万。纵观昆明城镇化进程的发展概况, 也经历了一系列时间的洗礼 (表1) 。

昆明作为云南省城镇化发展的领头羊, 在云南整个区域的城镇化进程中都起着至关重要的作用 (图1) 。昆明的城镇化建设在逐步稳定前进, 昆明的城镇化率现已经超过61%, 初步形成了以中心城市和城镇发展为核心的功能布局。昆明城市空间结构从单一向心集聚转至离心扩散与向心集聚并存。昆明的经济也正从商贸旅游和工业性城市向综合型现代化特大中心城市转变。目前全市现有国家级重点镇10个、省级旅游小镇7个、省级重点镇3个。

1.2 昆明市域城镇空间发展布局影响因素

城镇空间结构的演进是在城市历史发展以及环境条件的基础上, 遵循经济社会发展的阶段规律并探求城镇空间的演进趋向, 城镇内部结构关系, 城镇与乡村之间以及人与自然环境之间的关联是城镇空间研究中侧重的重点。关联的内容具有多方面, 如经济的、社会的以及生态的等, 城镇群体空间的总体性特征由其联系方式和联系强度决定。昆明市城镇空间的发展受到多种因素的影响, 城镇空间的形成和发展布局作为城镇内部和外部各种社会和经济力量相互作用的物质空间反映, 更是各种因素综合作用的结果。

1.2.1 自然地理因素

制约城镇空间的门槛因素主要是城镇周围的地形、位置以及水文等自然地理特征。选择工业区和居住区时一定要考虑风向的约束, 选择土地承载力高的作为建设用地, 选择防洪条件好、坡度大以及承载力较低的地带作为绿化用地。一般情况下, 自然条件不能单独成为影响城镇空间的因素, 而是与其他因素共同作用成为影响城镇空间布局的必要条件之一。

1.2.2 行政区划调整

城镇空间的发展必然受到空间发展政策行政区域划分的影响: (1) 随着城镇领域的不断扩张, 势必会拥有更加广阔的发展空间, 因此要从更大的空间尺度考虑新规划中的产业布局和城镇空间布局问题; (2) 被吞并的周边空间的发展面临着新的挑战和机遇。首先, 其作为城镇人口和产业外迁的重要接受地而存在;其次, 作为城镇多核组团的一部分。城镇在一定区域内政治、经济以及文化中的地位和作用即城镇职能和规模城镇职能, 不仅对城镇的规模和用地构成产生直接影响, 还会严重影响城镇的空间结构。

1.2.3 经济因素

经济发展的水平不同, 对城镇空间发展产生的影响也就不同, 作为产生城市功能和城市空间结构矛盾的最活跃因素之一, 随着经济的发展, 除了打破城乡空间结构的系统平衡外, 更促进了技术、政治以及居住等外部因素的不断发展变化而增加了空间发展的适应能力。在城镇功能中, 如果城镇空间的拓展没有超出城镇空间的承载限度, 就会保持稳定状态;当城镇经济水平的提高使得城镇功能的拓展超出城镇空间的承载限度时, 为了促进空间的发展适应经济系统的变化, 就会对城镇空间进行局部或整体调整。

1.2.4 交通、通讯因素

交通方式和道路系统的布局不仅对城镇规模和空间结构分布造成严重的影响, 还引导着对外交流通道对城镇扩展的方向。城镇内交通环境的改善不仅引导企业和消费者的选择而影响土地的利用方式, 还对城镇功能结构的改变和地域空间结构的变化产生影响。人们随着通讯技术的发展, 逐渐减弱了对交通的依赖, 从而减弱了空间距离的限制, 不仅人们选择各种获取区位更加灵活, 还促使城镇空间格局区域分散化。

1.2.5 政府政策与规划控制

在城市管理中, 规划控制和城市建设的发展方针和政策都会促进或抑制城镇空间的发展。解决土地利用规模和空间布局问题作为城市规划的核心, 城市规划的控制要求决定了土地的使用功能, 开发强度以及环境要求。城镇空间的扩展方式也会受到不同规划实施过程的影响, 因此, 影响城镇空间发展的重要因素仍旧是政府的政策和规划控制。

2 昆明市域城镇空间发展布局现状及存在的问题

2.1 昆明市域城镇空间发展布局现状

随着对外开放战略的深入推进, 昆明的市域城镇体系与这个城市的定位及所处的位置不相适宜。表现在城市规模不大、支撑乏力, 城镇规划滞后、发展迟缓。对此, 前中共昆明市委书记仇和于2010年10月先后深入112个乡专题调研, 就统筹城乡规划, 加快面向西南开放桥堡头建设的核心区提出了新的思路。

加速发展的昆明城镇化, 不仅反映了城市发展的某种规律, 也是一定历史和时代条件造就的。 (1) 过去由于没有充分认识到区域经济受到城市发展的带动作用, 不仅没有将城市发展放在战略高度, 甚至还采取了一些政策和措施抑制城市的发展; (2) 由于昆明第二、三产业占的比重较低, 不能为城市工业发展提供必要的财务支持; (3) 在一定程度上反映了城市化的发展规律。

2.2 昆明市域城镇空间发展布局存在的问题

2.2.1 昆明城乡区域发展不平衡

昆明市域城镇空间发展进程中, 也遇到了城镇建设和农村建设不适应城市化发展的情况。城镇规模比较小, 城镇体系不完善, 整体规划比较落后。同时乡村规划覆盖率不足15%, 基础设施也不完善, 整体布局比较分散。昆明城镇空间发展没有能起到小城镇、辐射乡村的作用。其中366个城中村的改造已经成为困扰昆明发展的一个重要问题。

2.2.2 服务职能分散, 城市公共空间功能供给不足

由于地区市场机制受到限制而削弱了城市消费、流通和服务等第三产业功能的发展, 从而导致城市中心的功能缺乏。公共空间能够有效的优化城市整体空间。城市矿点在企业办社会的经营模式下包括生产区、生活服务器、管理区等, 从而分散了城市职能, 制约了公共设施规模集约化的发展, 弱化了城市经济集聚效应和综合服务能力。

2.2.3 城市空间社会功能分割不整合

城市的“双二元”城市空间结构分割了城乡空间, 并可能导致社会进一步出现空间分化。由于缺乏社会交往, 不仅影响了城市空间社会功能的整体效用产出和质量, 更制约了城市经济的发展。

3 昆明市域城镇空间发展布局对策

滇中城市集聚作为国家级重点开发区, 其以昆明为核心, 曲靖、玉溪和楚雄等中心城市作为支撑, 以核心城市功能的扩散地域为圈层, 主要交通线为纽带。作为滇中城市集聚核心的昆明, 为了增强其城镇空间的竞争力和核心了, 更应当提升整个区域生产要素在昆明地区的集聚质量和速度, 并通过完善区域协调政策搭建区域协调高端平台。从目前发展布局来看, 昆明市的城镇体系发展比较完善, 不仅中心城市具有明显的集聚作用, 基础设施建设相对合理并且具有清晰的交通网络体系, 此外, 城市间分工体系正在逐步形成, 协调机制正在逐步建立。

3.1 积极落实并优化昆明城镇化空间结构

为了最终能够形成以昆明为核心的空间结构体系, 应当重点培育以昆明为核心的增长极;为了加强中心城市的地位, 使得楚雄、曲靖、玉溪成为地方级的快速增长极, 应建设面向西南的区域性国际城市为目标。促进四个城市实施抱团发展的战略, 最终成为云南省城市群的核心增长极。

3.2 逐步推动产业整合, 形成产业集群

产业整合是在城市群的形成和发展的过程中促进城市群快速发展的重要手段。但是其基于两个前提: (1) 城市群内部具有明显的专业化分工和等级体系; (2) 城市间具有密切的相互依赖和联系。昆明城镇化的专业化分工、等级体系和城市间联系方面在未来几年将会有更好的发展。因此, 昆明发展的必经之路就是产业整合。

产业整合主要包括两个方向: (1) 为了打破行政壁垒, 增加各个城市的工业化水平形成垂直和水平的一体化, 但是应当慎重选择这一措施, 并且在实践的推进过程中要缓和一些; (2) 通过垂直分工加强城市工业化水平处于不同梯次地区的产业联系即形成产业链, 从而实现区域内合理的产业分工。

鉴于昆明城市工业化水平, 可以通过昆明周边市区曲靖、玉溪、楚雄等城市形成互补性的水平分工, 形成产业集群和产业集聚。

3.3 培育一体化市场, 推进要素整合

打破区域内的行政壁垒根据成熟城市的发展经验来看是培育一体化市场的关键, 这是因为市场机制和自由资本能够获得更大的自由发展空间。两种方式可以打破行政壁垒: (1) 谨慎选择打破行政壁垒而实现一体化发展; (2) 进行合理的整体规划以实现形态性变革, 根据市场经济发展的需要确立区域发展形态并围绕发展形态进行体制再建是其核心精神。但是在此过程中, 冲破传统的行政性束缚必须结合合理的制度建设予以实现和保障。此外, 在推动区域一体化中, 市场和企业是主体力量, 为给一体化释放新的能力, 政府应当加强体制创新和职能转变。

3.4 加强与发达地区联系, 树立高标准要求

就昆明目前的发展状况来看, 与国内其他成熟的城市群相比还具有很大的差据, 因此, 为了促进经济的发展, 昆明除了跳出“云南范围”外, 还应当站在西南地区甚至全国视角来寻求自身的优势, 学习发达地区的先进技术和管理经验。

4 结语

昆明作为云南省大城市的代表, 其城镇化空间布局直接影响到云南省城镇化的发展, 现在的昆明正在稳步发展, 因此我们更应该认识到昆明城镇化空间的问题, 在此基础上找到解决问题的方法, 从而优化昆明市域城镇化空间布局, 使得昆明未来城镇化的发展更加合理, 对滇中城市群的城镇化空间布局起到模范带头作用。

参考文献

[1]赵龙, 李敏.昆明市全域城镇化建设的初探[J].2009-2010昆明市社会科学院成果选集, 2009:597-604.

[2]王媛钦, 袁中金, 郭凯峰.西部城镇化的空间规划思考—以云南省昆明市为例[J].城镇化研究2009, 15 (2) :83-87.

[3]顾朝林, 吴莉娅.中国城市化问题研究综述[J].中国城市化问题研究综述, 2010, 4:100-137.

[4]张尚武, 王雅娟.上海与长江三角洲地区城镇空间发展关系研究[J].城市规划汇刊, 2003, 2:77-80.

篇4：安徽省区域城镇协调发展若干问题的探讨

【摘 要】 中国作为传统农业大国，农业农村经济发展对于我国现代化建设发挥着至关重要的作用。近年来，农村区域发展在正确的战略方针指导下，取得了众多可喜的成果。但受到历史、经济、自然等各方面条件的制约，我国农村区域发展经受的考验和挑战较为严峻。本文通过对我国农村区域发展问题的分析，希望能够为关心并潜心研究“三农”问题的有志之士提供一些启发。

【关键词】 农村区域发展三农农业农村经济

目前，党和国家在全面建设社会主义和谐社会的进程中，建设和发展社会主义新农村是国家一直关注的重要课题，通过分析我国新农村建设的发展历程，总结出我国农村区域发展进程中存在以下四大突出问题：

1. 不平衡性

我国经济发展一个普遍存在的特点——不平衡性，其体现在经济基础及发展规模的阶梯差异，城市如此，我国不同农村区域经济发展更是如此。我国东中西部的地区差距是从20世纪90年代初开始出现的，源于“六五”至“八五”期间一直奉行的地区非均衡发展的思路。1991年，反映地区差异变化的基尼系数为0.2463，1995年上升至0.2747，1996年略有下降，直到2012年将突破0.55，近几年基尼系数又呈上升趋势，说明东中西部的经济差距又呈扩大的趋势。我国东中西部地区GDP绝对差距明显。首先，从人均GDP的绝对差距来看，东中西部的地区差距呈不断扩大的趋势。在新农村建设过程中，东部由于具有得天独厚的优势，其农村区域发展与全国其他各地进一步拉大了差距，目前我国虽然着力改善区域发展中存在的差异性，但是农村区域发展中的不平衡性无法在短时间内得到实质性的改善。

2. 农村区域环境问题

我国在推动农村区域发展的进程中，部分地区以牺牲环境为代价获取经济利益，环境的破坏已经成为我国必须解决的问题，农村环境的破坏主要表现在一下几个方面：

2.1农业生产造成的水土流失、面源污染及土壤污染

我国人多地少，土地资源的开发已接近极限，山地农业造成严重的水土流失，北方的耕作也造成较多的土壤风蚀。化肥、农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径，而这种“现代化”的农业成产是面源污染最为重要的来源。

2.2广大农村基础设施建设落后产生的生活污染

随着我国新农村建设的不断完善，城乡一体化趋势愈加明显，人口的不断聚集，随之产生的生活垃圾对环境造成巨大的威胁。与城市相对完善的基础设施相比，绝大部分农村地区缺乏解决生活污染的配套设施，极大制约了我国农村区域发展。因此，优化我国农民生活条件和环境，加大我国农村基础设施投入力度，对推动我国农村区域又好又快发展具有重要作用。

2.3工业污染严重

在农村区域经济发展的过程中，工业污染问题不容忽视，由于缺乏环境保护意识，我国乡镇企业在进行工业生产时未对环境问题的预防及治理进行合理的规划，导致农村环境问题日益突出。与此同时，部分农村地区依靠其自然优势大力扶植发展养殖业，这种生产模式对环境产生的影响不能及时有效的解决，在某种程度上不亚于工业污染对环境产生的影响，同样不容忽视。

3. 乡镇企业布局不当、治理不够产生的工业污染。

农业工业化是中国改革开放20年间经济增长的主要推动力。受乡村社区自然经济的深刻影响，绝大多数乡镇在工业化进程中忽视了环境规划治理，致使局部地区污染严重。近十多年来，工业化畜禽养殖业又成为新的污染源。而诸如河北的废品回收加工、贵州的土法炼焦等对当地居民的生产生活产生一定影响，双方之间的矛盾无法得到及时化解，因而多次引发严重的社会冲突。如果不能建立合理的规范制度，探索出相应经济条件下的出路，乡镇企业的污染不仅会制约我国工业化进程的发展，也会造成农村环境破坏乃至社会治安紊乱的严重后果。

4. 农村区域发展中的政府干预

县域经济在我国农村区域发展进程中扮演着重要角色，它是基于农村、立足县乡的一种我国特有的农村经济模式。在市场经济环境中，市场的主导作用应同时体现在县域经济和城市经济发展的进程中，合理存在的市场因素得以全面调动，同时为保障经济秩序正常运行，政府宏观调控作用也要充分发挥。而在我国农村县域经济发展进程中，不同农村地区表现出不同的政府干预力度。从国家控制力看，我国国民经济宏观调控的空间组织模式是以现行行政区划为基础的“中央—省（市、区）”两级 调控模式，经济改革的重心主要着眼于宏观体质和企业微观机制的建立，而有关区域经济的中观层面的制度建设一度未引起重视，形成国家控制力在中观层面上的真空。我国尚没有专门协调区域行动的机构，结果在区域管理方面造成部委间、中央与地方，以及地区之间的失序。在这个意义上，行政区与经济区的矛盾是区域经济管理缺失的结果。

结语

相较于发达国家，我国的综合国力及经济实力还有待提升，而作为一个农业人口比例占全国总人口近7 成的发展中国家，农村区域发展过程中存在的问题就更应该得到应有的重视。作为最大的发展中国家，中国农村是一个最为重要的区域，它覆盖我国大多数的国土面积和人口，农村区域发展是我国发展的基础和关键。促进城乡统筹的区域发展也成了中国发展。

※基金项目：中国博士后基金（20100480973）农村循环经济产业链管理研究、黑龙江省博士后基金（ LBH-Z10211）支持。

参考文献：

[1] 全国农业区划委员会.中国农业自然资源和农业区划[M].北京：农业出版社，2008.

[2] 魏后凯.我国区域经济发展的趋势及总体战略[J].吉首大学学报（社会科学版），2000，（4）.

[3] 覃志豪，尹昌斌.中国农村经济区域划分研究[J].调研世界，1996，（1）.

[4] 国家统计局农村社会经济调查司.2005 中国农村劳动力调研报告[R].中国统计出版社，2005.

作者简介：张永强 ，博士、副教授、硕士生导师，东北农业大学经济管理学院副院长，哈尔滨工程大学科学管理与工程博士后站研究。主要研究方向：农业经济管理、农产品市场营销。

徐可佳，在读硕士研究生，研究方向：农村区域发展。

篇5：安徽省区域城镇协调发展若干问题的探讨

2017年11月12日

来源：微信feekr_trip 徐林在清华大学中国新兴城镇化理论、政策、实践论坛上的发言

尊敬的各位领导、嘉宾和同学们：

很高兴出席今天的论坛并作发言，我没有充分的准备做学术阐述，也没有专门的PPT演示给大家，只能就学习十九大报告关于城镇化的有关论述，谈一个学习体会和观点，供大家参考批判。

党的十九大报告首次提出要实施乡村振兴战略和区域协调发展战略，这是针对我国社会主要矛盾发生变化后做出的新的战略决策。有人在学习过程中发现，十九大报告全文没有一处提及实施国家新型城镇化战略，并对此表示疑惑，认为这是不是意味着在新时代，国家新型城镇化战略不再重要了？或是被乡村振兴战略和区域协调发展战略取代了？还有人担忧，我国城镇化进程还没有完成，还会有上亿人口转移到城镇非农产业就业并离开乡村，此时提出乡村振兴战略，投入更多资源用于人口正在持续流出的农村地区，会不会造成新的资源浪费，从而降低整体资源配置效率。对此，我的看法是，城镇化战略不仅依然重要，而且要更好发挥作用，更强有力地支撑乡村振兴战略和区域协调发展战略的实施。首先，我们来看城镇化与乡村振兴的关系。一是我国仍处在城镇化较快发展阶段，绝不是某些学者所说的我国已经进入逆城镇化阶段。我国城镇化继续推进，是由城乡之间、农业与非农产业之间的巨大差距决定的。我国城乡居民人均收入差距还有2.7:1的倍差，如果把城乡居民之间公共服务差距考虑进去，城乡差距比收入表现出来的差距更大。从农业和非农产业劳动生产率的差距看，非农产业劳动生产率是农业劳动生产率的4倍多。这一明显的差距，决定了农业劳动力还会继续向劳动生产率更高和收入水平更高的非农产业和城镇地区转移就业并居住。这是我国城镇化的根本驱动力。二是推进农业现代化、提高农民收入，离不开城镇化的支撑。我国农业从业人口占全部从业人口的比重高达27.7%，而发达国家农业从业人口占全部从业人员的比例大都低于10%。农业人口的人均占有资源偏低，这是农业劳动生产率偏低的重要原因之一。要提高农业劳动生产率的并缩小与非农产业劳动生产率之间的巨大差距，必须依靠工业化的和城镇化进一步吸纳农村富余的劳动力。从农民收入构成看，我国农民收入的60%以上已经来源于非农产业的工资性收入，主要来源于城镇地区的非农产业就业机会，农民要提高收入，农业的空间不大，必须靠非农产业来拓展增收渠道。农业现代化所需要的科技服务和支撑，也主要来源于城镇地区的科技机构和服务人员，也离不开城镇。因此，要促进农业现代化和提高农民收入，必须通过进一步实施城镇化战略来带动和支撑。此外，农村现代化的关键是农村人口的现代化，城镇化过程中的农业转移人口，可以通过在非农产业就业接受技能培训、开拓眼界，可以向农村传递城市现代文明，可以使农村远离封闭和愚昧，城镇化毫无疑问是农村人口现代化的助推剂。

三是实施乡村振兴战略需要城乡融合发展的新体制。恰恰是因为城镇化对乡村振兴战略具有重要支撑作用，党的十九大报告从更好发挥城镇化对乡村振兴作用的角度，提出要健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，目的就是要通过体制机制创新和政策体系的完善，促进城乡要素和资源的双向流动，促进城市的现代化要素能够更多配置到农业和农村，加快推进农业和农村现代化，并真正实现乡村的振兴。

其次，我们来看城镇化与区域协调发展的关系。

这次十九大报告关于城镇化的内容文字不多，主要就是两句话，一句是“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，另一句是“加快农业转移人口市民化”，两句话都放在实施区域协调发展战略部分来阐述。这不是简单的文字或内容摆布的调整，而是具有深刻的涵义政策表达，体现了党中央对区域协调发展规律和城乡发展规律的深刻而准确的把握。

一是加快农业转移人口市民化有利于促进区域协调发展。我国有2.7亿左右的农村异地转移就业人口，这些转移人口主要是从经济落后地区向经济发达地区转移就业的人口，加快农业转移人口市民化，一方面可以使那些符合条件并具有意愿的农业转移人口获得城镇户籍并享受与城镇居民同等的公共服务；另一方面那些不能落户或不愿意落户的农业转移人口，也可以获得更加均等化的基本公共服务，可以使他们更加稳定地在就业所在地就业、居住、生活。这样的结果可以使我国经济的空间分布与人口的空间分布更加均衡，这恰恰是本质意义上的区域协调发展。

二是以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，有利于促进区域协调发展。我国有20个左右的大小不等的城市群，城市群内部通过现代基础设施网络的引领和支撑，更容易形成大中小城市和小城镇合理分工、、相互支撑、协调发展的城镇格局，这是由城市群的规模经济和范围经济效应决定的。目前，这20个左右的城市群已经聚集了全国75%左右的城镇常住人口，生产了占全国88%左右的地区生产总值。不仅如此，我国城市群常住人口的数量还在持续上升，据我们预计，我国今后85%左右的城镇人口，将分布在这些城市群地区。因此，只要城市群地区不同城市和城镇之间协调了，全国区域协调发展的主体格局就形成了。

篇6：安徽省区域城镇协调发展若干问题的探讨

司诉 讼

理由

是什么？

关于地方人大立法审议机制的若干问题

依照法定程序审议地方性法规案，是省级地方人大立法活动的重要环节，也是省级地方人大及其常委会的重要职权。立法审议机制是否健全，直接关系到地方性法规的质量，关系到省级人大常委会的工作效率和法定职责的履行。二十多年来，上海市人大常委会在实践中不断探索和健全立法审议机制，积累了一定的经验。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)施行两年来，市人大常委会依照该法的规定确立了统一审议机制，由市人大法制委员会根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面的意见对法规草案进行统一审议，对于进一步提高常委会审议质量发挥了积极作用。

现就近年来市人大立法审议机制形成的一些经验和需要完善的方面，提出个人的粗浅意见如下：

继续完善人大常委会的立法审议机制

1、关于法规案的审次把握。

根据《上海市制定地方性法规条例》第二十二条的规定，法规案一般实行常委会两审表决制，某些内容较为单一的法规案也可以一次审议后交付表决。在立法实践中，这一原则规定尚需细化。一是常委会对某项法规案进行初审，需要在常委会会议前确定其审次，以便安排会议议程、日程和准备相应的立法文件，而不能“视审议情况”再确定该法规案由本次会议表决还是交由下次会议表决。二是同为法规案，制定、修改或者废止法规案的审议要求和实际工作量是很不相同的，在审次上宜作区别对待。此外，根据法规审议和修改的不同情况，常委会会议可以在本次审议后即进行表决，也可以在本次审议后暂不表决，留出修改时间，交由下次常委会会议表决。

适当地确定某一法规案的审次，既关系到保证审议质量，也关系到提高常委会的工作效率。审次的确定，一般可以由有关专门委员会在法规案的审议意见报告中提出建议，由法制委员会根据常委会的审议情况在审议结果报告中予以确认，经常委会主任会议讨论决定。确定法规案审次的一般原则是：

(1)新制定法规，一般实行两审制。初次审议中意见较为一致的，可在二审后同次会议交付表决;审议后问题多、修改量大的，宜在二审后下次会议交付表决。

采用简化体例“若干规定”的法规案，或者常委会就内容单一的法律问题作出决定，可以在一审后即交付表决。

(2)修改法规案，采用修订草案方式的，一般均实行两审制;采用修正案草案方式的，审次视修改内容的多少和难度而定。

(3)废止法规案，一般均可由常委会一次审议后即交付表决。审议中有争议的，也可在一审后交付下次会议表决。

2、常委会审议方式和法规案审议时间的把握。

常委会审议法规案，采用大会审议和分组审议相结合的方式，是上海市人大常委会多年实践形成的一项立法经验，并已作为工作规范写入《上海市制定地方性法规条例》(第二十三条)。大会审议的优势在于集思广益，视野开阔，可以避免常委会组成人员个人认识的局限性和片面性;分组审议的优势在于讨论和交换意见比较充分，有助于提高审议的深度。经过分组审议，由小组召集人在常委会大会审议时先作汇报交流，可以使常委会组成人员全面了解各组的审议意见，加以比较并作出正确的抉择。但是，召集人的汇报发言并不能完全代替组内其他委员的审议发言。组内其他委员或者常委会组成人员可以对本组召集人的发言作补充和纠正，可以重申个人的不同意见，也可以发表新的意见。

有鉴于此，安排常委会会议日程时，必须给大会审议留出充裕的时间。不论是法规案初审中分组审议后的大会审议，还是法规案二审中的大会审议，单件法规的审议时间一般不宜少于2小时;有的涉及面广、情况复杂、条文较多的法规草案，安排审议的时间宜更多些。如果在一个半天的会期中安排议题过多，势必使委员们审议法规案言犹未尽，难以充分发表意见，影响法规案的审议质量。此外，同常委会大会审议法规案一样，分组审议法规案也应当安排充分的审议时间，不宜在分组审议法规案时过多地穿插安排其他议题。

3、努力形成常委会审议的辩论机制。

常委会组成人员对法规草案或者草案修改稿发表审议意见，不仅要指出条文中存在的问题和不足，而且要提出不同的修改方案，或者调整章节结构的具体建议，以供常委会进行比较，作出选择。要倡导在常委会审议中发表不同的观点、意见和修改方案，倡导开展辩论，通过辩论找到最佳方案，为会后的条文具体修改工作指明方向。常委会组成人员以个人名义发表审议意见，是其法定权利，应不受限制和约束。某一专门委员会或者工作委员会的不同成员可以发表不同的意见;对专门委员会向常委会所作的审议意见报告、审议结果报告和修改情况报告，持有保留意见的该委员会成员也可以在会上发表个人的不同意见。分组审议后召集人向全体会议汇报审议情况，既要介绍一致的意见，也要介绍不同意见的争论。总之，要倡导和支持常委会审议中不同意见的争辩，并在较多委员发表意见的基础上，由主持人及时作出归纳，形成常委会的审议意见。这是保证审议质量、体现立法民主的重要机制。

4、努力形成常委会审议的单项表决机制。

表决，是常委会经过审议作出选择、表达意志的重要方式。在立法审议中，除了审议结束时对法规案通过与否需要付表决外，在审议过程中还应当适时启动单项表决机制。即对某一具体问题或者方案进行单项表决，以准确表达常委会组成人员的个人意志并体现多数人的真实意向，从而避免对法规案作一揽子总体表决的局限性。常委会审议中出现如下情况时，一般可以考虑启动单项表决：

(1)常委会初次审议法规案，对该法规的立法必要性产生分歧，需要决断是继续审议还是搁置审议时;

(2)常委会审议中对法规草案中某一条(款)的设置产生争议，需要决断是删除还是保留该条(款)时;

(3)常委会审议中对某一条款的修改方案产生分歧，需要对不同的方案作出抉择时;

(4)常委会审议中对法规草案使用的名称、适用范围和调整对象等立法要素的表述产生分歧，需要对是否修改、如何修改作出抉择时。

审议期间单项表决的启动，可由常委会会议主持人同常委会其他负责人即时商议后决定。这种表决方式的启动具有随机性，要由常委会会议的主持人根据审议的实际进程，审时度势及时作出判断。这就要求主持人不能拘泥于工作部门事先准备的会议主持稿。因为这种表决不可能进入预定的会议议程，无法事先作出安排。

5、常委会分组审议法规草案应当规范化。

人大常委会依法审议议案，通常有大会审议和分组审议两种方式。由于常委会组成人员人数较多，常委会全体会议即大会审议单项议题的时间十分有限，因此不可能让太多的组成人员在全体会议上得到审议发言的机会，需要通过分组会议的方式，使更多的组成人员有机会发表意见。尤其是审议法规草案，组成人员发表意见往往比较热烈，全体会议发言和分组会议发言两种审议方式互为补充，很有必要。但是，目前分组审议的重要意义和法律地位尚未引起足够的重视，分组审议的基本要求和程序、规则，在早年制定的《上海市人大常委会议事规则》和新制定的《上海市制定地方性法规条例》这两件法规中都未作出具体规范。同全体会议审议相比，分组审议往往显得松散。其主要表现，一是出席率难以保证。全体会议审议时因有插卡考勤的制约，且必须符合法定人数方能开会，常委会组成人员一般不会轻易缺席，即便不能到会也能自觉履行请假手续。分组审议就不同了，因为没有设置考勤程序，一些委员尤其是非驻会委员，往往一到分组审议便请假去处理其他公务。此外，常委会会议期间如有法规案要交付本次会议表决时，有关专门委员会和法工委的成员往往会在分组审议时另行开会、修改有关文件;常委会会议期间的主任会议也时常安排在分组审议的后半段同步进行。这些都影响了分组审议的出席率和审议效果。二是审议发言的规则不明确。有的委员发言未能紧扣议题，有的委员发言过于拖沓，耗时过多，有的委员甚至会穿插一些题外话。因无明确的规则制约，召集人主持会议颇为不易。因此，分组审议有时较难形成集中统一的意见，审议的质量和效率均低于全体会议。应当通过修订常委会议事规则，对分组审议作出明确规范，使分组审议同大会审议具有同等的严密程序和法律地位，成为常委会集体行使审议权的重要途径。

6、进一步提高常委会审议的公开性和透明度。

本届市人大常委会在发扬立法民主、提高立法透明度方面有许多积极的举措，例如将常委会立法计划印发全体市人大代表，鼓励代表参与相关项目的立法活动;分期分批邀请市人大代表列席常委会会议;市人大有关委员会就立法项目接受新闻媒体的采访，以加大对人大立法活动的报道深度，等等。但是，从总体而言，全社会对本市地方立法的进程了解甚少，对市人大常委会的法定职能和工作机制了解甚少，对每一件地方性法规的制定过程特别是常委会审议中的决断情况了解甚少。这也是市民对现行法规知晓度低，某些法规实施效果不理想的一个重要原因。现在新闻媒体对市人大常委会就重大事项作出决定、审议通过法规的报道，是以报纸上的会议新闻为主，极少对一次常委会会议审议某一议题作全程报道。电台、电视台的报道也是以会议的片断和结果为主，报告常委会组成人员的审议发言，或者是闻其声而不见其人(电台广播);或者是见其人而不闻其声(电视新闻)，使社会公众难以对立法审议有直接的感受。随着政务公开的不断推进，政府工作的透明度日益提高，人大常委会的工作尤其是立法工作的透明度也应当进一步提高。凡是同市民切身利益相关的法规案的审议，可以尝试由电视台作实况转播，使常委会委员们反映民心、集中民智、声情并茂的审议发言直接同市民见面。此举不但可以使市民对法规产生亲近感，知法、懂法从而自觉守法、护法，而且可以体现人大代表和市民对市人大常委会工作的监督，有助于增强常委会组成人员的责任感，提高常委会的立法审议质量。

进一步完善人大法制委员会的统一审议机制

1、关于统一审议的内涵和性质。

2000年3月九届全国人大第三次会议审议通过的《立法法》，把多年来行之有效的全国人大法律委员会对法律草案进行统一审议的机制，引入地方立法程序。《立法法》第六十八条二款作出的原则规定是：

“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”全国人大常委会办公厅据此作出相应规定，确定省级人大设立负责统一审议的专门委员会，定名为法制委员会。

根据本市两年来的立法实践，我们对统一审议的内涵和性质的认识逐步深化，从而在把握统一审议机制方面积累了初步经验。这一认识的基本点是：

(1)法制委员会是适应地方立法统一审议机制的需要应运而生的，其所担负的立法审议的职责决定了其作为人大专门委员会的法律地位。

(2)在现阶段，法制委员会的主要职责应是对法规案实行统一审议;为了集中全力履行这一重要职责，目前不宜要求其承担一般专门委员会具有的其他职能，例如直接组织起草法规、对法律法规实施情况组织执法检查等。

(3)法制委员会进行统一审议，是综合各方面的意见，进行分析、比较、论证后形成集体审议意见。常委会对法规草案的初步审议是法制委员会统一审议的基础;法规案起草部门的意见、人大有关专门委员会的审议意见报告，以及立法听证会上提出的意见，都是法制委员会统一审议的对象和要素。但只有在常委会对法规案进行初审后，统一审议的进程才能启动。

(4)统一审议是为常委会在初步审议的基础上对法规草案作深入审议服务的，统一审议的成果是形成法规草案修改稿、表决稿和审议结果报告、修改情况报告，为常委会的深入审议提供抉择依据和方案。

2、法工委在统一审议机制中的地位和作用。

法工委作为人大常委会的工作机构，有其相对独立的职能。一是受主任会议委托或者协助其他专门委员会起草、修改法规案;二是配合法制委做好统一审议工作;三是承担常委会的法制综合工作，例如编制立法计划和规划、核查政府规章和规范性文件、研究有关法律问题和立法技术规范、答复同法规执行相关的询问等。但是在统一审议的过程中，法工委又是法制委的工作机构，负责法规条文的具体修改和起草有关立法文件，即负责把法制委形成的统一审议意见书面化、文字化，形成提请常委会审议的文件。为了承担

起这一职责，法工委需要参加法规起草的前期工作即提前介入，了解法规起草的背景和全过程，参与或者自主组织必要的立法调研，并把有关情况及时报告法制委。法制委员会的个别成员必要时也可以参与上述活动，但是作为一级机构，其主要职责和工作方式是举行会议并发表审议意见，一般并不需要也无必要独立和直接进行基础性的调研论证工作，以免同法工委和有关专门委员会的立法前期工作交叉重复，影响工作效率。

3、法制委员会履行统一审议职能的基本做法。

《上海市制定地方性法规条例》第二十四条对统一审议的具体要求是：“地方性法规案经常务委员会会议第一次审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见进行统一审议，提出审议结果报告和法规草案修改稿”：“法制委员会审议地方性法规案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议”。上海市人大法制委员会一年多来在地方立法中认真实践了上述要求，在贯彻《立法法》规定的统一审议原则方面形成了一套基本做法，其要点是：

(1)法制委员会建立立法项目的委员分工联系负责制。每一项计划立法项目都有一名委员领衔分管，做到任务明确，责任到人，形成项目负责制。

(2)发扬立法民主，充分听取各方面的意见。常委会一审后由法工委将法规草案印发各区县人大常委会、部分市人大代表及有关社会团体征求意见;由法工委负责对常委会的一审意见作汇总整理，形成书面材料作为法制委员会统一审议的基础;法制委员会的分管委员和法工委工作班子一道，就一审中的热点问题召开座谈会或进行调研，听取政府有关部门和有关专门委员的意见并进行分析，形成法规草案修改的初步方案供法制委员会审议、研究。

(3)对于常委会一审中有争议、一时难以定夺的问题，在统一审议之前可以先举行立法听证会，形成立法听证报告作为统一审议的重要依据，并印送常委会组成人员。

(4)常委会二审之前，由法制委员会主任委员主持委员会全体会议，对法工委综合各方意见形成的法规草案修改建议稿逐条进行审议，读稿时由法工委分管领导逐一说明对主要审议意见采纳与否的方案和理由。出现不同意见时，实行少数服从多数的原则。邀请有关专门委员会的负责同志、市政府法制办负责人和起草部门、行政主管部门有关同志列席法制委员会的统一审议会议，参与研究和讨论。

常委会二审以后，仍由法工委综合各方意见后形成法规草案表决稿，法制委员会全体会议对其中重点修改的条文有针对性地进行统一审议。

4、统一审议尚需改进和完善的几个环节。

由于省级地方人大的立法机制和全国人大的立法机制有所不同，特别是省级地方人大负责统一审议的机构法制委员会和常委会法制工作机构的成员组成同全国人大有较大差异，地方立法的统一审议不宜完全照搬全国人大的做法，而应在遵循统一审议基本原则和要求的前提下，在实践中探索，因地制宜，逐步形成各具特色的统一审议机制。从上海市人大常委会的立法实践看，统一审议尚有以下环节需要统一认识，加以改进和完善。

(1)有关专门委员会对法规案的初步审议和法制委员会的统一审议应当各有侧重，发挥各自的优势。对法规草案的初步审议，主要是分析该项目的立法必要性和可行性，审查法规草案的合法性、同相关法规的衔接性，以及对法规草案中存在的主要问题提出意见和修改建议。审议意见报告的作用是协助常委会会议抓住审议要点，对常委会审议具有提示、导向作用。对法规草案的统一审议，主要是在综合分析各方意见的基础上，确认法规内容的合法性，对常委会一审提出的各种意见作出选择并说明取舍的理由，提出条文的具体修改方案。对于一审中争议较大的条款，可以提出不同的修改方案供常委会选择。法制委员会的审议结果报告和修改情况报告主要是协助常委会作出修改抉择，不需要重复陈述审议意见报告中已予说明的立法必要性等内容。

(2)法制委员会的统一审议是基于常委会的全体会议审议和分组审议，常委会是审议的主体，审议结果报告中的修改说明应当围绕常委会带有代表性、倾向性的集体审议意见，说明采纳或者不采纳的理由。但是对于常委会组成人员的个别审议发言宜作分析、梳理，作出不同的处理。对于有实质性内容、可能具有代表性的重要意见作出分析判断;对于个别组成人员提出的纯属技术性、文字性的意见，则不需要在审议结果报告中一一应答;对于不具有代表性的、不拟采纳的个别意见，可以通过会外个别交换意见的方式进行沟通，一般不需要在报告中一一列举陈述。审议结果报告的结构和表述方式，宜根据实际情况灵活掌握，既可以依照法规条序逐条陈述，也可以按审议意见的内容适当归纳成若干问题分别表述。总之，审议结果报告应当抓住要点、言简意赅、表意到位、顺畅明了，避免繁琐和冗长。

(3)法制委员会的审议结果报告和修改情况说明，都是反映常委会审议意见的重要的立法文件，既是常委会也是法制委员会集体智慧的结晶，应当列为常委会的审议内容之一。因此，同法规草案的修改稿、表决稿一样，这两项文件经法工委起草后，应当在法制委员会的全体会议上进行讨论，会后经法工委按讨论意见修改后由法制委负责人审签。

(4)为了提高统一审议的质量和效率，法制委员会的统一审议应当抓住重点问题、有争议的重点条款进行，防止平均使用力量、一般化的“过堂”;应当着重于合法性、协调性方面的把关，不拘泥于表述技巧和文字性争论。凡属文字性、技术性的问题，只需在审议中指出而不必展开讨论，可以授权法工委在会后统一修改。此外，提请统一审议的法规草案修改稿和有关说明文件，宜在开会前二至三天印送各位委员，以便委员们有时间事先审阅，作好审议准备。

(5)统一审议是法制委员会的集体审议，不是法制委员会成员的个人行为。因此，充分发挥法制委员会的集体智慧，是确保统一审议质量的关键之一。法规案的个人分工联系负责制，要同委员会成员的集体研讨结合起来，防止因分兵把关，各顾一头而忽略集体研讨。在法制委员会开会正式进行统一审议之前，对于单件法规中存在的突出问题，对于具有代表性、普遍性的法理问题，对于分歧较大的法规案的具体修