诉调对接良性运转问题研究

诉调对接良性运转问题研究（共2篇）

篇1：诉调对接良性运转问题研究

诉调对接良性运转问题研究

诉调对接在彻底解决纠纷、维持当事人之间社会关系、减轻法院审判压力等方面具有不可替代的作用。但是在诉调对接工作不断推进的过程当中，一些问题渐次凸显。本文希望采取实证分析的方法，总结分析目前诉调对接工作中的问题，查找原因，并寻求问题解决的途径，促进诉调对接工作良性运转。

一、诉调对接工作中存在的问题

（一）送达难度加强

表现为当事人不愿意接收法律文书、躲藏起来或者收到传票后拒不出庭。在经过诉前调解程序后，一些当事人明确了对方的观点、知道对方掌握的证据或者了解相关的法律规定后，对法院的传票不予理睬，从而给法院审理工作带来难度。

（二）调解记录不完备

由于缺乏明确细致的规范，很多案件在诉前调解过程中没有记录或者记录不完备，对于已经承认的事实、已经发表的观点在立案后很多当事人坚决予以否认，给法院开庭审理案件带来难度。

（三）调解难度加大 经过诉前调解后，当事人之间的矛盾有可能激化，导致有些当事人对案件裁判结果采取无所谓的态度，立案后也拒不接受法官的调解工作，法官调解工作难度加大。例如，在一起劳动争议案件中，经过诉前调解，原、被告方均表示可以调解，但是在调解金额上存在分歧。为此，被告方坚持立案，立案后原告则表示不愿意再作出任何让步，但凭法院依法判决。

（四）法律释明难度增强

由于一些人民调解员缺乏专业的法律知识，在调解过程中仅仅适用风俗习惯进行调解，或者因为对法条的解读存在偏差，而这种误读会传递给当事人，导致当事人对法律理解存在错误。在立案后，法官的依法裁判将使得很多当事人认为法官与人民调解员的说法不一，或者认为法官是枉法裁判，从而增加了法官法律释明的难度。

二、原因分析

（一）理解上的偏差

诉调对接工作主要包括诉前调解、诉中委托和协助调解两个阶段。司法实践中，很多人将诉调对接工作片面理解为诉前调解工作，而案件在立案后就与人民调解组织无关，从而使得案件在立案后缺乏与诉前调解组织的联系，影响案件的审理效果。

（二）缺乏制度规范 虽然诉调对接工作在化解社会矛盾、维护社会和谐稳定方面最直接、最有效、最简便，但是诉讼与调解究竟如何对接，尚在不断摸索之中，没有统一性的规范标准。如在案件受理环节，如何立案、调解人员如何确定；在立案阶段，调解材料如何对接等等。只有进一步明确这些问题，才能使得诉调对接工作发挥出最大效应。

（三）人员素质不高

调解人员的素质决定调解工作的成效。同一个矛盾纠纷，经过不同素质的人员处理，其效果是不一样的。综合素质高的调解人员，能够以恰到好处的方式方法，使当事人之间的矛盾冰消雪融，反之，综合素质不高的调解人员，可能不仅不能消解矛盾，还很可能使得矛盾激化，从而使得人民调解的作用不能够得以发挥。目前调解人员的任职条件规定过于笼统，可操作性不够，这则意味着人民调解员聘任有很大随意性。

（四）指导不到位

根据规定，诉调对接工作的业务指导工作，由审判业务部门负责。一方面，诉调对接工作主要是在基层法院开展，而基层法院审判业务部门普遍面临较大案件压力，没有经历从事指导工作。另一方面，审判业务部门如何指导诉调对接工作、如何根据案件类型指导没有明确的规定，还都是在一个摸索的阶段。此外，一年两次到三次的人民调解员集中培训的效果也非常有限。

（五）调解积极性不足 由于各地经济发展水平不同，有些地区村民委员会和居民委员自身运转都很困难，更谈不上拨付资金给调解中心了。各地调解中心的基本办公条件、办案装备不一样，很多调解员的积极性受到影响，诉前调解只是走个形式，没有发挥实质性的作用。

（六）组织协调力度不够

较其他民间调解组织而言，人民调解工作室和法院联系最为紧密，但是双方在材料上的对接、工作流程上的对接、人员上的对接还有待于进一步加强。而法院和其他民间调解组织的联系十分松散，很多案件经过委托调解后便石沉大海，没有任何结果。

三、建议对策

（一）细化诉调对接办公室的职责

有必要进一步细化诉调对接工作办公室的职责和职能，具体来说可以从以下几个方面入手：一是负责人民调解员的聘任、管理、指导、培训等工作；二是负责诉前调解、委托调解、协助调解案件的跟踪、审查、协调、记录，做到一案一档；三是制定诉调对接工作规范性文件，如工作职责、工作程序、岗位目标等，并负责解释；四是完善诉调对接工作的数据统计、调查分析，编报人民调解员名册、编发诉调对接工作态势分析；五是按月向本院党组和上级法院诉调对接工作办公室汇报诉调对接工作情况；六是负责参加政府部门、上级法院以及其他部门组织的相关会议，如与司法局的工作例会等，加强与这些组织的沟通协调。

（二）加强组织培训，提升人民调解员素质 一是壮大专职队伍。聘请一些德高望重且懂法律、懂政策、热爱调解工作的人员充实专职人民调解员队伍。如聘请老干部、老公安、老党员、老教师、老法官、老检察官等人充实到人民调解员队伍中。二是主次分明，加强培训指导。首先，由法院聘请高水平、高层次的教师或先进个人加强对骨干队伍的培训。其次，以镇级人民调解委员会为主导，加强镇级人民调解员的培训。再次，以举办村级调解员培训班为基础，切实提高村级人民调解员化解矛盾的能力。三是注重培训方法，落实培训效果。对人民调解员进行培训应当坚持“实际、实用、实效”的原则，采取理论和案例相结合的方式，加强培训的针对性，提高培训的实效性。

（三）制定工作流程，实现诉调工作的无缝对接

一是在案件受理环节，只要属于人民调解受理范围内的矛盾纠纷，立案庭应当主动宣传“人民调解工作室”的优点，并将相关材料移送“人民调解工作室”。交接材料清单应当详尽、交接手续应当完备。二是在调处环节，无论人民调解工作室采取什么样的调解方式，都应当将调解过程、调解情况详细记录，并将记录副本随案移送到立案庭或者诉调对接工作室。三是在立案环节，当事人双方是否到场调解、有无不符合立案条件等情况，人民调解工作室应当出具相关材料予以说明或提出相关建议，以便立案庭依法立案。四是案件审理环节，经过诉前调解的案件，法官可以随时与人民调解员联系，了解相关情况，必要时可以邀请人民调解员参与案件的调解，人民调解员应当予以配合。

（四）加大经费保障，强化人民调解组织的重要性 首先，各级人民政府应当在调查研究的基础上，确定政府对人民调解组织的资金扶助额度，确定人民调解员参与调解的误工补贴标准及发放时间，并将之列入财政支出预算，建立起政府对人民调解组织的财政资助的长效机制。其次，加大宣传，强调人民调解组织的优势。目前，各地调解组织的知名度还很低，很多群众遭遇纠纷首先想到的是法院，人民调解组织的优势还没有充分表现出来。

（五）科学考核，确保实效

上级法院应当定期对下级法院诉调对接工作的开展情况进行统计、分析和通报，具体包括人民调解员的培训情况、诉前调解情况、委托调解和协助调解的案件情况、调解成功率、调解协议履行情况等指标进行考核。另外，将“诉调对接”纳入到社会治安综合治理和平安创建考核体系，充分调动司法行政部门参与诉调对接工作的积极性。如在地方党委、政府的支持下，徐州鼓楼法院对诉调对接工作建立了一票否决制度，诉调对接工作走在了其他法院前列。

篇2：诉调对接良性运转问题研究

引言：建立科学高效的诉调对接机制，是创新社会管理体制、维护社会稳定大局和建设社会主义和谐社会的要求。“诉调对接”工作一方面有助于法院多元化调解机制的建立，提高诉讼调解的成功率；另一方面又充分利用了司法资源的优势支持社会大调解机制，快速有效地化解纠纷和处理矛盾，有利于整合各种调解资源，发挥全社会的优势，有效解决新时期人民内部矛盾。

但是，由于大调解机制的构建涉及的领域较宽、范围较广，在诉调对接机制的推进过程中，出现一些新的问题。近日，我院对本院辖区的82名人民调解员（其中男性51名，女性31名）进行了一次关于人民调解制度的问卷调查，本文就问卷调查中所反映的诉调对接机制的有关问题，谈谈笔者的浅见。

一、诉调对接的基本内容

诉调对接机制是指，诉讼调解通过与人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，达到与社会调解机制相互衔接，充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势，使司法审判与社会力量优势互补，促使矛盾纠纷以更加便捷、高效的途径得到解决。

最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第一条明确了诉调对接机制的主要目标是：充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，为人民群众提供更多可供选择的纠纷

解决方式，维护社会和谐稳定，促进经济社会又好又快发展。

诉调对接包括法院通过立案前的诉前调解，审理中的委托调解和邀请调解。首先，对适宜进行社会调解的纠纷，在诉讼前建议当事人先经地方人民调解组织调解，力求把矛盾消灭在萌芽之初；其次，对审理和执行过程中的案件，法院通过委托人民调解组织、村（居）民委员会、行政机关以及双方当事人的亲属等一切有利于案件调解的组织和个人进行调解，或邀请特邀调解员协助人民法院调解矛盾纠纷，充分利用社会资源化解矛盾纠纷，使当事人息诉息访，实现诉讼调解和社会大调解的优势互补，密切法院和社会力量在调解工作中的相互配合。

二、诉调对接机制存在的问题

1、对诉调对接机制的认识问题。在当事人选择矛盾纠纷解决途径方面，诉调对接机制相对来说是新生事物，是无可替代的解决矛盾纠纷新机制。但是，目前社会各界对诉调对接机制的认识还不到位。

一是广大人民群众认识不到位。据调查，目前许多民间纠纷发生后，当事人首先想到的是去法院解决。在调查中，当村民发生纠纷的时候，选择双方协商解决的有7名，占8%；选择找人民调解委员会调解的20名，占24%；选择直接向人民法院起诉的55名，占68%。

分析图：

***矛盾纠纷解决方式的问卷调查双方协商解决申请人民调解直接向法院诉讼

由此观之，目前人民群众的法治意识和维权意识有所增高，但是对于调解的认可度还不高，人民调解还没有被广大群众知晓和认可。对于人民调解的意义，调处中心在哪里，调处中心的职责是什么，本辖区的调解员是谁，大多数群众几乎没有清醒的认识。

二是相关调解组织认识不到位。当前群体性纠纷较多，旧城改造、房屋拆迁安置补偿、农村土地承包经营纠纷、劳动争议纠纷、商品房买卖纠纷不断上升，有的行政部门担心矛盾激化后自身摆不平，不愿介入纠纷调处。有的地方部门领导认为，法律没有明确规定诉调对接是我部门的事情，调解工作应该是法院的事，与我部门无关；有的地方人民调解委员会则认为“自己官小言轻，摆不平”，甚至担心在调处过程中触动相关部门利益而影响自己，对于矛盾纠纷消极对待，任其涌向法院。

2、诉调对接机制的经费保障问题。据问卷调查，我院辖区内，仅10%的人民调解委员会经费有保障，12%的人民调解委员会经费有一定保障，25%的人民调解委员会经费有一点保障，53%的人民调解委员会经费完全没有保障。在对人民调解员的经济补助上，绝大部分调

解员表示调解成功纠纷完全没有经济补助，而有经济补助的调解员大部分则表示补助基本没有兑现，仅很少一部分能够基本兑现。在每件案件的经济补助上，也是10元、20元、30元不等，补助参差不齐，在50元以上补助的仅5%不到。

分析图：

诉调对接机制经费保障问卷调查有保障有一定保障有一点保障完全没有保障

《人民调解委员会组织条例》第11条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷不收费。”第4条规定：“对人民调解委员会委员，根据情况可以给予适当补贴。人民调解委员会的工作经费和调解委员会的补贴经费，由村民委员会或居民委员会解决。”因此，目前调处中心的经费主要由村民委员会或居民委员会解决。在我院所处的西部经

济欠发达地区，村民委员会或居民委员会普遍资金匮乏，维持其自身正常工作运转都很艰难，更谈不上拔付资金给人民调解中心了。

3、诉调对接机制的队伍衔接问题。调解人员的素质决定调解工作的成效，同一矛盾纠纷，经不同素质的人员来调解，其效果是不一样的。综合素质高的调解人员，能够以恰到好处的方式方法进行调解，使当事人之间的矛盾纠纷冰消雪融，大事化小，小事化无，双方关系恢复到矛盾发生前的和谐状态；反之，不但不能化解矛盾纠纷，而且可能使矛盾激化，不利于社会的和谐稳定。

（1）人民调解员的学历问题。在对我院82名人民调解员学历的抽样调查中发现，初中及以下学历的调解员12名，占15% ；高中学历的27名，占33%，专科学历的22名，占27%；本科及以上学历的仅21名，占25%。分析发现，在人民调解员中，高中及以下学历的调解员仍占相当大的比例，提高人民调解员的学历很有必要。

分析图：我院辖区人民调解员学历分析图初中及以下高中专科本科

（2）人民调解员的法律、政策水平问题。82名人民调解员中，仅9名调解员觉得自己的法律、政策水平很好，占10%；68名调解员觉得自己的法律、政策水平一般，占83%；有5名调解员觉得自己的法律、政策水平一般，占7%。分析发现，人民调解员的法律、政策水平大多很一般，水平较差的仍占相当比例，提高调解员的法律、政策水平很有必要。而据调查，仅有56%的人民调解员表示曾经接受过有关部门组织的调解技能和法律知识培训，参加过三次及以上的仅占6%，有38%的人民调解员表示从来没有接受过有关部门组织的调解技能和法律知识培训。

分析图：

调解员法律、政策水平分析图很好一般不好

（3）人民调解员的选拔问题。据问卷调查，在82名人民调解员中，乡镇主要领导3名，占4%；乡镇领导13名，占16%；乡镇一般干部10名，占12%；村组、社区干部41名，占50%；其他居民15名，占18%。

分析图：

人民调解员身份情况分析图乡镇主要领导乡镇领导乡镇一般干部村组、社区干部其他居民

《人民调解委员会组织条例》第3条规定：“人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外，由群众选举产生，每三年改选一次，可连选连任。”第4条规定：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。”从上述规定看，目前各地调处中心的调解人员实际上主要就是人民调解委员会的委员。也就是说，村委会成员、居委会成员就是人民调解员，此外，要成为调处中心的调解员，只要具备：a、为人公正，热心调解工作；b、有一定法律知识和政策水平；c、是成年公民。这3个条件即可。可是“有一定的法律知识和政策水平”的衡量标准是什么？当选为调解员要通过什么样的程序，需不需要对调解员进行性格、心理测试？

在对调解员的抽样问卷调查中发现，29%的人民调解员觉得文化水平、政策水平、理论水平是人民调解员最重要的素质；18%的人民调解员觉得德高望重、有良好的群众基础是人民调解员最重要的素质；36%的人民调解员觉得公平、公正才是调解员最重要的素质；有16%的调解员则认为沟通协调能力才是人民调解员最重要的素质。

调查认为，仅为人公道正派，但脾气急躁、性格古怪、快言快语的人，是不能成为一名优秀的人民调解员的；而性格脾气好，为人谦和，德高望重，但文化素质和理论水平太差也不能胜任调解员职务。

4、诉调对接机制的程序对接问题。据调查，72%的调解员认为矛盾纠纷应先经调解委员会调解再向法院起诉，24%的调解员认为有的案件有必要先调解，有的案件则没有必要调解，仅3%的认为没有必要调解，应直接向法院起诉。《人民调解委员会组织条例》第五条规定：“人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德”。根据上述规定，人民调解委员会的职能主要有：

一、调解民间纠纷；

二、宣传法律、法规、规章和政策。但是民间纠纷的范围过广，《人民调解委员会组织条例》对于人民调解委员会究竟调解哪些民间纠纷未做明确规定，对纠纷争议的标的也未作明确规定。这就导致了一些不适宜调解的矛盾纠纷涌向调解委员会，譬如交通事故纠纷、医疗纠纷；而大量能够调解适宜人民调解的纠纷却没有经人民调解委员会调解，直接涌向了法院，譬如田边地角类纠纷、土地承包纠纷、婚姻家庭类纠纷、标的额较小的欠款纠纷，导致有限的司法资源面临严峻挑战。

三、需要研究的问题

1、人民调解协议的效力问题。有人认为，“诉调对接”的目的在于解决纠纷，而不是设立一种新的民事权利义务关系，当事人一方不履行诉前调解协议时，另一方当事人可就诉前调解协议的效力申请法院直接予以司法确认，由法院确认调解协议的效力，以国家强制力保障诉前调解协议的履行。也有人认为，人民调解协议仅仅是当事人根据意思自治处理自己权利义务所签订的具有合同性质的协议，合同的有效无效需经当事人起诉，法院才能对其法律效力进行确认，作出裁判，最终应以人民法院的裁判文书作为执行文书。若法院对诉前调解协议直接予以司法审查，赋予其强制执行效力，是放弃法院裁判权、剥夺当事人诉权，违背民事诉讼基本原理的体现。

调查组认为，赋予人民调解协议强制执行效力，有一定的法理可行性和现实可行性。首先，当事人就诉前调解协议的效力的确认享有程序选择权，其既可申请法院确认调解协议的效力继而申请执行，也可不申请法院确认调解协议的效力而直接向法院起诉，其实是殊途同归，并不影响当事人的诉权；其次，法院对人民调解协议效力的确认是法官依法行使其判断权的方式，是自由裁量权的具体体现。若法官经审查认为人民调解协议无效，矛盾纠纷可立即转入诉讼程序，故也不存在人民法院放弃审判权的问题。通过“司法确认”程序，诉前人民调解的纠纷案件得到分流处理，可有效地解决诉前人民调解协议的效力保障问题，将国家强制力与当事人的意思自治权有机地结合起来，使得法律效果与社会效果得到一致，对和谐社会的构建有着积极的作用，同时也使“诉调对接”真正成为一种得到司法保障的多元化纠纷化解程序。按照最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第20条和第25条的规定，司法确认是指经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力；人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力；确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。司法机关确认人民调解协议的效力，赋予其强制执行力，对于化解社会矛盾纠纷，建立高效、便民的大调解机制，十分必要。

2、“诉调对接”工作中，法院的定位问题。法院作为国家司法机关，其基本职责是依照法定职权及法定程序，根据案件事实，把法律规范应用于具体案件并对案件做出权威裁判。司法权以判断为本质内容，其实质是一种判断权。与之相联系，法院审判活动的另一个重要特点是被动性，以“不告不理”为原则，不因诉方、控方请求不作主动干预。

在“诉调对接”的具体工作机制中，法院究竟应该承担哪些工作才是合适的，才不至于超出自己的职权和职责范围？譬如，法官深入基层，掌握社会不稳定因素，对辖区内的矛盾纠纷定期进行系统的排查，寻找原因、制定报表、分析对策，逐级上报上级法院和政法委，制定预警和防控方案；譬如，法官深入街道、社区、企业、事业单位

提供法律咨询、开展专题讲座，宣传法律知识，以提高人民群众法律意识；譬如，为维护地方稳定和社会和谐，应地方党委政府的要求，法院派干警同公安机关、司法行政机关一起参加房屋拆迁、移民安置、节日安保等活动。在这些活动中，法院以积极的姿态，主动将司法活动与多元化的社会纠纷解决机制对接和融合，虽表现出了强烈的社会责任感和使命感，但是却与法律规定的自身的定位相违背。因为这些活动，在某种意义上说其实已超出了司法“判断”的职能，而是在履行其他机关的职责。在诉调对接机制中，法院应正确界定法院的权力范围及功能属性，不缺位、不错位、不越位，搞清楚大调解工作中哪些是可做该做也是能做的，而哪些则是不该做也做不了的，明确自己的职责所在。

四、诉调对接机制的完善

人民调解与诉讼调解的对接能够实现双方工作资源共享，达到相互促进的目的。通过对接，一方面人民法院在保证公正与效率前提下减少诉讼成本，实现诉讼效益最大化；另一方面，人民调解组织通过参与民事诉讼调解，强化业务素质，提高调解业务水平。要做好这项工作，应该做好以下五个这方面的对接。

一是完善认识上的对接。广大人民群众，各级调解组织应该充分认识到调解的意义，遇事敢于调解，乐于调解。各级党委政府可以在通过书籍报刊、电视节目、互联网等途径加大对人民调解工作的宣传力度，同时采取措施提高各级人民调解组织和人民调解员的荣誉感，提高其投身调解事业的积极性。

二是完善经费保障上的对接。物质是基础，离开了经费的保障，诉调对接将是无根之水，工作将无法顺利开展。建议各级政府加大对调解工作的财政投入力度，改善各级人民调解组织的办公环境，提高人民调解员的经济待遇，对其化解矛盾纠纷给予合理的经费保障，对调解成功的矛盾纠纷给予一定的经费补贴作为奖励，提高各级人民调解组织调解矛盾纠纷的积极性，保障大调解工作的顺利进行。

三是完善人员素质上的对接。在当前强调进一步推进诉调对接工作的环境下，应该结合实际情况，对人民调解员的选任标准、选任程序、法律和政策水平的考核测试标准，调解员的性格心理测试方式与标准等进行规范，以提高调解员队伍的准入门槛，使调解员具有较高的综合素质。同时，建议每半年组织一次调解员进行法律知识、政策业务、调解技巧的学习和培训，提高人民调解员的素质。只有拥有高素质的调解员，才能在构建和谐社会中发挥其应有的社会作用。

四是完善程序上的对接。对于部分案件，建议民事诉讼在立案程序前增加诉前调解程序为必备程序，并将其写入《民事诉讼法》。对于婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、身体权纠纷、土地承包纠纷、房屋安置补偿协议纠纷，必须先经人民调解组织调解，建议人民调解的期限为15天为宜，对确实不能调解成功的才能向人民法院诉讼，并在立案起诉时将人民调解笔录、调解不成功的结果说明一并提交法院作为诉讼证据。对经人民调解组织调解成功的纠纷，法院应及时确认人民调解协议的效力，赋予其强制执行力。诉后依托现有的人民调解网络，建立执行协调机制，聘请人民调解员及相关人员担任协助执行员，构

建执行工作协调网络。可由人民调解员兼任协助执行员，协助执行法官做好辖区内涉及家庭纠纷、邻里纠纷、土地纠纷等类型执行案件的执行和解工作。