我国的信访制度

我国的信访制度（精选6篇）

篇1：我国的信访制度

浅析我国信访制度的利弊及其改革

行政法学院2005级刘秋艺

[摘 要] 暑期，我随学院三下乡小分队到四川省华蓥市进行了为期六天的社会实践，在此期间，较为深入地了解了当地有关信访的情况，也引发了我关于信访的思考。

[关键词]信访信访工作机制重塑

信访，本在咫尺，只因我们身处象牙塔，竟遥似千里。很多时候，我们都会在信访的有关情况前，加上“听说”“据说”，这些是远不如“亲耳所闻” “亲眼所见”来得深刻的。暑期，我随学院三下乡小分队到四川省华蓥市进行了为期六天的社会实践，在此期间，通过实地走访、交流座谈、问卷调查的方式较为深入地了解了当地有关信访的情况，也引发了我关于信访的思考，进而去分析它夹在人治和法治之间的来龙去脉，并深入探索其何去何从。

一、信访的前世今生

信访并非我国所独有。例如法国的行政介入制度、新加坡的中央申诉局制度、瑞典的行政专员制度等等，美国、日本也有类似的制度和现象。

近代以来，信访制度的发展大致可以分为两个时期、四个阶段。信访制度正式的起点是1949年颁布的《关于处理人民来信来访制度》，一直到1951年都处于萌芽时期。从1951年至今是信访制度的演进时期，一般将其细化为三个阶段：1951年——1979年,信访制度受政治运动的影响较大，其发展速度较快，但方向却是令人置疑的，是大众动员型阶段；1979年——1982年，信访从少数现象发展为多发事件，也成立了专门的机构处理相关情况，是拨乱反正型阶段；1982年至今，信访的功能发生了巨大转变，成为一种新的救济途径，配套的制度也应运而生，并作了修订。

信访常用的含义有三种：字典释义、条例适用和人大规定，虽然区别明显，但落脚点都是通过提出意见、反映情况以求解决问题。目前，信访主要划分为参 1

与类、求决类和诉讼类，其中求全类所占的比例最大，原因是城市拆迁、社会保障、公共安全中均存在大量的利益纷争和冲突。

二、信访何以立足

巨大的信访数据、频繁的上访事件、高发的重复信访，无不在迫使我们去寻求信访存在的条件和原因。华蓥市地处四川边缘地带，信访却层出不穷，这在一定程度上反映了我国信访的普遍性。我认为信访今日之存在是有特定的社会环境的，可以将其具体阐释为以下几点：

1.我国法治体系不完善，其面对经济发展的洪潮产生的新问题无法及时做出反应，新的问题需要信访去解决；2.我国发展不均衡的国情决定了部分人的利益难于得到重视；3.它主要发挥着社会稳定器的作用，也是我们面对经济社会结构转型期法治建设的缓冲器；4.信访有助于领导深入基层，了解基层人民的动态，掌握人民关心的问题，关心人民的利益；

针对第一点，我们可以从立法的程序上来理解。我们知道，建设法治体系要求我们，在立法时要做到有“立法有依，执法有据”。在我国，法院只是司法机关，立法权由我们的人大执行，法院还停留在传统法院的概念上，对于经济发展中出现的新问题，法院对它无法做出及时的反应。没有相应法律、规定或条例法院也就没有相应的权利和依据去解决问题。立法需要一个长期的过程，在相应的法律出台之前受到侵害的人们应有相应机构为他们的权益进行维护。同时它还兼顾了更多人的权益，促进了社会对政府的信赖，促使人们对社会发展中遇到的问题的反思，提高人民对国家法制建设的重视和参与度，有利于社会的稳定和发展，也对政府及其工作人员起到了一定的监督作用。

上面所讲的是信访产生和增多的积极原因，然而消极原因也不容我们忽视。信访使一些人取得了非制度甚至是非法的利益，起码信访使一部分人（不是全部）通过信访取得了在制度内无法获取的利益，突出表现为上访，这反映了信访的产生具有非制度性因素。

三、信访的命运

信访由来已久，功过俱在，其命运自然是我们所讨论的核心和终结点，立足

于实际情况，保持现状是不可取的，信访制度已经走进了一条死胡同。所谓穷则思变，改革是势在必行的。实践中出现了两种对立的改革思路：弱化（取消）信访与强化信访。

主张弱化甚至取消信访的代表人物是社科院的于建嵘研究员，他认为信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。他还进一步指出，老百姓可以提意见和建议，把信访视为公民政治参与的渠道，但一定要把公民权利救济功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。

主张强化信访的是国家信访局的官员和大部分学者。2001年就有人提出建立“大信访”的建议。最近中国科学院国情中心研究员康晓光提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力，它建议将行政问责制与信访结合起来。国家信访局张彭发主任也认为应该强化信访，加强现行信访部门的权力。有些人已经建议出台《信访法》，甚至效仿法院两审终审制，确定两访终访制，用以保证有限度的上访，将其纳入法治化轨道。

在这两种截然不同的声音中，后者显然占了上风，它不仅有学者的论证，更重要的是，它有官方的支持，要知道在中国的国情下，决定立法的首先是官员。信访的命运究竟如何呢？这是一个涉及中国社会是否能走向法治的重大问题，不能不认真对待，要对这一问题作出回答，就必须对信访制度作一个全面的剖析。

弱化（取消）信访考量的因素主要是以下三个方面：一是信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，中央有关部门受理信访量直线上升。但信访公民来京后，不停地在各信访机构之间来回跑动，可问题并不能得不到真正的解决，最终导致他们对中央政治权威产生怀疑。二是信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。在制度设计上，信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在，这样不仅使各种诉求交错在一起，出现了前面提及的信访

数据巨大、上访事件频繁、重复信访高发的现象，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央的信访机构的，他们反映的问题多而复杂，必然增加问题解决的难度，使信访机构承受了很大的社会责任。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。三是信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，不断诱发较严重的冲突事件。现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分大的随意性，往往使得纠纷的解决机制走向非理性化。

强化信访的理由同样可以归结为三条：一是信访必须解决问题，为了解决问题必须有权。二是中国的国情，司法不独立，需要这样的一个反馈系统。我国是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，需要一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，信访正是一个没有门坎的系统。三是中国的救济方式太少。中国目前的权利救济方式不是太多，而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路，而信访可以成为权利救济方式缺乏的有力补充。

改革不是一个具有天然正当性的东西，在缺乏理论和知识准备的情况下，许多改革所起到的常常是负面的作用。改革本身需要有自身的体系，我们要对总体目标有清楚的把握，要让每一个具体的改革措施与这个总目标相一致，要让具体的改革之间形成相互补充的关系，在改革过程中还须提防今天的改革成为明天的改革对象这样一种恶性循环。

信访制度无可避免的带有人治色彩，但是信访权也是我国宪法所赋予公民的权利，因此人大、法院和政府都有专门机构办理信访工作。总而言之，信访制度本身也好，对其改革的探索也罢，都不能脱离我们的总体目标——建立法治社会、和谐社会。因此，从目前信访机构的设置和功能出发，结合实际情况，我提出如下的重塑信访工作机制的设想：

1．改变目前大部分地方党政信访机构多块牌子一套班子的设置，将党政信访机构分离开来，还要将党内信访工作职责和政府信访工作职责以及政府信访工作职责和政府部门工作职责进行严格区分,以促进相互之间的监督和协调.2．信访制度的改革应纳入整个司法体制改革的大框架之中。确立司法权威是社会稳定的法治内容，要在全社会形成尊重司法判决，树立司法最终裁判权威的氛围，改变现有的申诉类信访案件行政化信访处理的模式，将其纳入到正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时，让权力机关的监督、社会监督（媒体、社会成员）与法律监督结合起来，促进司法公正，维护司法权威。执政党要转变对司法机关的领导方式，不直接干预个案。中国现行信访制度正是由于承载了太多的其本不应该承载的东西，已经感到力不从心，疲惫不堪。反思与批判现行信访制度中的种种弊端及缺陷，畅通公众参与和投诉的渠道并建立一种新的社会秩序，使信访逐步纳入国家的正常法治轨道之中显得尤为重要。

3．在现有的基础上，探索已有萌芽的社会组织参与信访代理的制度。明确信访代理的机构为非政府组织或自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让这些NGO(Non-Government Organization)承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任，如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等，以期形成现代法治社会所需要的公民社会基础。

对于信访程序的必须指出的是设计自己还没有较为系统的建议，仅参考法律框架内的各类诉讼程序是远远不够的，还需要有识之士共同致力于完善信访程序，重塑信访机制。同时，各级党政机关也应予以足够的重视，始终高举法治社会、和谐社会的大旗。

结语

改革之于信访,亦或是雪中送炭,亦或是雪上加霜,我也不得而知,之所以发如此牢骚,只是一厢情愿地抱定“国家兴亡,匹夫有责”的初衷而已。再者,法律理论实质上是法律实践中的法律话语的一种表现形式，在更深的层面上实质上表达了人们对法律现实的姿态立场,我们本就应该反思自己的理论立场，并在具体的历史实践的语境中剥离追问理论立场的预设和形成条件,这大概也是对“为渠哪得清如许,为有源头活水来”的另外一番解读了。

篇2：我国的信访制度

摘要：信访工作是党和政府联系群众的桥梁和纽带,是维护和实现群众权利的重要手段。做好信访工作对于构建和谐社会、稳固党的执政基础十分重要。然而，随着时代的发展，信访制度受到功能定位和内在制度机制的影响存在诸多不完善的地方。在新的历史条件下，需要对信访制度进行必要的反思和重新构建。本文首先评述了我国信访体制改革的背景及学界观点，以阐述信访制度的基本法理为基础，重点揭示信访的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面临的问题和挑战，进而提出信访制度改革的三种模式，为我国信访制度的改革提出可借鉴的意见和建议。

关键词：信访制度 改革模式 建议

信访制度作为一种公民参加政治活动、维护自身合法利益的利益表达机制，在实现广大人民群众的民主政治权利和维护其自身利益方面起过十分重要的作用。随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，依法治国成为一项基本方略。在这一大的时代背景之下，一切不符合市场经济体制与依法治国理念相冲突的体制机制都需要进行逐步的改革。因此，对我国现行的信访制度进行改革和完善，在依法治国的框架下寻求信访制度的工作、内容和方法的创新成为一项十分迫切的任务。而且信访制度也只有根据现代法治化的理念进行改革，才能发挥其应有的作用和功能，最终实现其化解社会矛盾、实现社会和谐的最终目标。1

一、我国信访制度概述

（一）信访制度的概念

所谓信访是指，顾名思义就是来信来访，是指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题。在我国现有的政治语境之下，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。2信访的概念在界定上又存在广义和狭义之分，广义的信访不仅仅包括对于行政部门的信访活动，而且还包含了向各级人大、各级党委部门、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。综合起来看，只要是在我国现有的政治体制下具有公权力的部门都可以成为信访的对象。而狭义的信访，仅指信访人向各级人民政府进行信访的情况，也就是说狭义信访的对象只包括政府行政机关。

而就信访制度本身而言，它是对信访活动进行规范的一整套制度体系。根据当前信访制度发展趋势并结合我国国情，笔者认为可以把信访制度表述为：公民和组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度。3由此，也可以看出，信访制度作为一种权利救济机制，也是一种在法治框架约束下的法律制度。

毕然.浅议现行信访制度的缺陷与完善措施[J].经济师，2009年第9期，第112页。

参见2005年国务院通过并颁布的《信访条例》第二条的规定。3 代琳，社会转型时期我国信访制度的困境与改革途径[J].法治与社会，2008年第12期，第98页。

（二）信访制度的历史沿革

新中国成立之后，我国彻底废除了国民党遗留下来的政治体系，创立了一个以人民代表大会制度为核心的政治制度体系。而信访制度正是在这一基本政治制度下延伸出来的产物。在新的政治逻辑中，人民成为国家的主人，国家和其他一切行政机关都是为人民服务的。因此，信访就成为联系国家与人民的一座桥梁，信访制度也在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。关于信访制度最早规定出现在1951年6月7日政务院所颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》规定之中。根据该决定对人民的来信来访的表述“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”，4由此也可以看出，在当时法律的权利救济途径还不太完善的情况下，人民表达诉求解决内部矛盾的方式就是“书信表达”和 “见面谈话”。之后随着信访制度的不断完善和发展，逐渐建立起了具有中国特色的信访制度体系。我国信访制度的发展和演变大致经历了以下三个阶段： 1、1951年6月一1979年1月的大众动员型信访

这一阶段的信访活动由于受到政治运动的影响，具有鲜明的政治特征。每当政治运动澎湃发展时，来信来访的数量就急剧增加，而且内容多是检举和揭发他人的政治问题的。为了应对这种局面，党中央于1951年撤销了中共中央书记处政治秘书室，专门设立了中共中央办公厅秘书室，负责对社会各界写给中央领导同志的信件进行处理。到了1963年，政务院秘书厅也专门成立了群众信件组，负责统一管理行政部门的信访工作，这也是我国第一真正意义上的专职信访机构。1957年5月，党中央在北京召开了第一次全国信访工作会议。会议拟定了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法(草案)》，这也是新中国成立以来第一次以行政法规的形式对信访活动进行规范，由此也开启了我国信访制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月拨乱反正型信访

这一阶段，信访工作最大的特点就是成为解决历史遗留问题、平反冤假错案的一个重要渠道。由于受到“十年**”的影响，国家的正常的法律救济制度基 45 王会智，刘新君.论我国信访制度的困境及对策[J].吉林经济管理干部学院学报，2010年第2期，第32页。

张春照.中国信访制度的历史及现状分析[J].新西部，2009年第1期，第39页。本处在一种瘫痪的状态，长期积累下来的大量矛盾和历史问题无法得到解决，这样就催生出了大量的信访活动，而信访的主要内容就是要求平反在政治运动中形成的冤假错案。为此，1979年，中央政府专门成立了于“中央机关处理上访问题领导小组”，解决当时大量涌现的信访问题。由于受到特定历史环境的影响，这个时期的信访工作的目的和内容都发生了很大的变化，信访工作目的从以往地作为各地各级政府同人民群众保持密切联系的重要手段，转变成为了解民情、消除民怨，改善人民群众与政府的关系作用上，因此，这个阶段也被称之为拨乱反正型信访。3、1982年2月至今化解矛盾型信访

随着我国在1982年基本完成了拨乱反正的任务，信访制度的核心任务也从解决历史遗留问题向化解矛盾、实现公民的权利救济方向转变。1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开，相关部门发布了《当前信访工作的形势和今后的任务》、《党政机关信访工作暂行条例(草案)》两个文件，也对今后信访工作的任务目标进行了重新的调整，把化解社会矛盾，保障公民的合法权益作为信访工作的核心任务。到了1995年1O月，国务院正式颁布实施了《信访条例》，由此也标志着我国信访制度建设进入了一个新的历史阶段。62005年，国务院又重新修订并颁布了《信访条例》，从信访目的、管理模式、信访程序等多个方面对于原有的信访制度进行了大刀阔斧的改革，由此也形成了现有的信访制度体系。

（三）信访制度的价值功能

从信访制度建立之始，其初衷就是为了方便政府部门了解社情民意，并将其当成是一种群众监督政府的方法、思想政治教育的途径、调节矛盾的手段，同时还认为信访制度还能调动普通群众参与国家事务的主动性，从而巩固社会主义制度。由此也可以得出信访制度具有重要的民主建设功能，有利于化解社会矛盾，实现社会和谐。具体来说，信访制度一方面可以反映社情民意，表达群众诉求。另一方面群众也可以通过这一渠道对政府部门起到监督和制约的作用。

1、从公民权利救济的角度来说，信访制度能为其提供简便、经济、有效而 6 段高祥，陈祤.浅谈当今我国信访制度[J].今日南国，2009年第11期，第38页。全面的权利救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。保障人权作为现代民主国家的一项基本任务来说，已经越来越成为受到各国政府的重视。我国2004年的宪法修正案已经将尊重和保障人权作为国家的一项基本政治任务来看待。而人权的保障必须依靠相关的法律制度加以落实，否则只能成为一种空谈。虽然，我国社会主义法治建设经过多年的发展已经取得了不小的成效，但是从总体的法治状况来看，依然还有不尽如人意的地点。有法不依、执法不严的现象还屡有发生。而且从从法律体系的运行结果来看，并不是每一个行政机关行政行为都符合法治的要求，也不是每一个司法机关审理的每一件案件也都能获得公正的审理和裁判，在这种情况下，公民实现权利的途径并不是完全顺畅，因此，寻求权利救济就成为保障和实现公民人权的重要环节之一。而信访制度以其简便、经济、有效而全面的救济特点为公民提供了一个权利救济的有效途径。

虽然，在依法治国理念的指导下，法律成为实现权利和自由的重要途径，但是有法律受到立法技术、法律理念和社会环境因素的影响，其本身也存在一定的缺陷，因此，还有大量的社会问题无法完全用法律的方式加以解决。在这种情形之下，信访制度就能发挥其应有的功能和作用，克服法律救济程序所具有诸如程序复杂、覆盖不全面的缺点，从而实现对权利人及时、便利有效的权利救济。

因此，信访制度作为一项补充权利救济的方式，虽然不具有法律救济那样具有国家强制力保障实施的作用力，但是却可以深入到法律所不及或法律不能发挥理想效果的区域，实现对于公民的权利救济。

2.从对公共权力监督制约的角度来说，信访制度能提供一种温和、反思、高效的监督制约机制，从而促进公权力机关民主与法治结果的实现。一方面，信访制度可以实现对于立法、执法和司法三种公权力的协调功能，促进三种权利的互相配合、互相制约。我国目前大量的社会矛盾或多或少都是由于这三种权力机关在行使权力的过程中不协调而造成的。现实中，公权力部门超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还屡有发生，制度之间的矛盾和冲突得不到有效的协调。而信访机关在办理信访案件时，常常要涉及到这些权力机关的责任划分和权力协调的职能，而且信访机构设立本身就是一个超越了立法、执法和司法职权划分的局限，因此可以更好地协调和监督这三种权力在法律规定的范围内 7毛淑梅.新时期信访工作创新机制对策研究[J].辽宁教育行政学院学报.2009年第5期，第29页。得以正确的行使。

另一方面，信访制度还具有自我纠错功能，通过对于公权力机关的监督和制约，从而加强对于制度的修复和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一个发展和完善的过程，对于一个国家的各项政治、经济和法律制度来说，都需要用理性的和发展的眼光去看待，以务实和不断完善的精神去实践，用零星的社会工程的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。有鉴于此，笔者认为信访制度具有对现有各种制度进行内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。如果能够对信访制度的职能和目标进行正确的定位，让信访制度承担起其应有的职责和功能，不仅能实现对我国公民权利的良好保障，而且还能有效地促进我国民主法治水平的提高。

二、我国信访制度改革的背景和现实困境

（一）我国信访制度改革的背景

1、信访制度改革是社会多元利益格局下的一种趋势

信访制度作为人民群众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式，在我国社会主义民主法治建设过程中发挥过十分重要的作用。信访制度在建立之初的着眼点在于为国家机关与普通群众建立一种沟通机制，让领导人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而随着我国社会主义市场经济的迅速发展，原有的制度体系与现实的经济现实不可能避免的发生冲突和碰撞，利益多元化的趋势也使得社会转型期的矛盾丛生，再加之法治建设的滞后，引发和堆积了大量的社会矛盾和社会问题。有些问题能够在现有的体制下进行解决，解决不了的就通过不同的渠道汇集到了信访部门，使信访工作成为老百姓关注的焦点问题。因此，信访制度的职能就变成了普通群众寻求权利救济的一个渠道。这种职能上的转变必然要求信访制度本身进行一定的改革。但是，从目前的信访工作的实际效果又表明，面对矛盾丛生的社会现实，信访制度却发挥不了其应有的作用，不仅解决不了相应的社会矛盾，有时甚至会成为有关部门推卸责任的“挡箭牌”，而且整个信访制度的机制体制已经远远落后于时代的发展要求，根本无法满足人民群众寻求权利救济的现实要求。8面对这种局面，如果不对现有的信访制度进行应有的改革和完善，那么信访制度不仅可能会沦为一种毫无作用的形式，而且还有可能对于依法治国的基本方略造成不利的影响。因此，笔者认为应该对我国现有的信访制度进行大力改革和调整，以制度创新来回应现实的挑战。

2、信访制度改革是适应世界申诉救济制度发展趋势的一种需要

从国外的申诉救济制度的构建和发展的情况来看，寻求一种在法律救济之外的具有一定效率模式的申诉救济制度已经成为一种共识。随着瑞典在1974年的《宪法》中写进了申诉专员制度之后，在同是北欧的挪威、芬兰等国也建立了类似的制度。另外，还有英国、法国、加拿大等国纷纷在议会体制下设立监督员制度，或者在在行政机关内部设立相对独立的行政监督专员机制。这一世界性的发展趋势，说明类似于信访制度这样的方便、全面的权利救济方式并不是毫无存在的必要，而恰恰相反，只要通过合理的制度安排，就能使其发挥应有的化解和消除社会矛盾的作用。而且，从某种程度上说，国外的相关实践也为我国的信访制度的改革和完善提供了一个良好制度模板。9与此同时，我们也不得不承认，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本国情以及面临的现实问题上所存在的差异，我国信访制度与西方这些国家的申诉救济制度还存在很大的不同，所以我们在对信访制度进行改革和完善的过程中也不能完全照抄照搬西方国家的某些做法，否则就可能起到适得其反的效果。因此，笔者认为在对我国的信访制度进行改革时，必须要考虑我国的特殊宪政体制和政治法律文化背景，在学习各国制度精华的同时，要充分考虑我国现实的民主环境、法治目标以及宪政体制，并以此为基层建立一个既能满足现实需求，又能不突破宪政底线的新信访制度体系。

3、信访制度改革是对现有认识误区的一种纠正

具体来说，笔者认为要对信访制度进行改革必须避免出现以下三个误区：第一，将信访制度作为法律制度替代品。这种观念一直是信访制度受到公众病诟最大的因素一直。由于当前的法律环境还存在一些问题，于是有人就希望将政治、经济、社会等所有法律解决不了的问题全部都推给信访解决，把信访当成是弥补 8 刘俊娥，张彩霞，滕长江.做好信访工作构建和谐社会--关于当前信访工作的调查与思考[J].网络财富，2010年第2期，第22页。唐丽萍，叶磊.我国信访制度的功能错位和制度困境分析[J].上海海关学院学报.2009年第4期，第89页。法律无力的替代品。人们一旦受到这种观念驱使，就会对信访制度抱有高于其应有地位的期待，而一旦信访制度达不到他们的期望，那么信访制度又会在他们眼里沦为毫无用处的空谈；第二，将信访仅仅当成一直收集信息的渠道，认为信访的救济和监督功能在制度上是对法院和检察院以及行政监察部门的一直越权，也是一直没有必要的重复。这种误区主要存在于一些政府机构眼里，认为信访不仅解决不了问题，而且还会让矛盾和问题复杂化，因此主张取笑信访制度，或者只是将其当成一直信息收集渠道而已；第三，将信访当成一种十分专业化的法律制度，进而以严格的法律程序对其进行约束和规定，清清楚楚地将政策等处于边界的问题剔除出去。这种观点主要还是第一种误区的一种衍生和演化，将信访制度等同于诉讼、仲裁等十分严格的法律救济方式。10产生以上误区的根本原因还在于没有站在我国的宪政背景之下，对信访制度的本质特征进行一个清晰的认识，而只是将其机械地套用在西方三权分立体制之下，产生的结果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信访制度的一个片面或一个局部，没有从我国立法体制、行政体制、司法体制以及地方制度的整体出发，全面公正的看待有关问题，从而将信访制度目前暴露出来的弊端等同于信访制度本身，这是十分片面的。

综上所述，笔者认为要使信访制度获得较大的改进，首先得重新审视信访制度本身的功能定位，注重研究信访制度本身的法理基础，区分应然和实然，同时以目的论的观点，从信访制度所要实现的保护公民合法权利、改善国家权力体系这两个基本点出发，理顺二者之间的关系，建立协调和互动，消弭紧张和冲突。最为重要的是，采用科学统一全面的立法理念，建立符合我国国情的新的信访制度体系，使其在我国特殊的国情和宪政背景下，与现有的行政复议、行政诉讼、行政监察等专项法律制度相衔接，在较小的社会震荡、较少的资源投入的情况下逐步走向完善。

（二）我国信访制度所面临的现实困境

1、信访制度本身存在着一些结构性缺陷

信访制度作为一种不同于法律救济模式的矛盾解决机制其自身也存在着一定程度的缺陷，需要引起重视。（1）程序性制度缺乏。虽然信访制度作为一种较为以倾听和了解信息为主的权利救济模式，不可能要求其具有严格的程序性特 10 谢卓妍.信访制度的现实困境[J].法治与社会，2008年第11期，第86页。征，但是这并不等于信访制度不需要程序制度的约束。因为任何一种制度如果缺乏程序性的要素，那么只能导致整个制度运行的混乱。信访制度如果缺乏一个有效的程序规定，那么只能让信访失去其应有的作用和功能；（2）缺乏一定的专业性。解决纠纷是一个高度专业性的工作，需要懂得一定的法律知识和专业能力。然而从我国目前的从事信访的工作人员来看，信访机构工作者的专业素质普遍不高，不能满足化解纠纷和帮助信访人维护权利的要求；（3）信访结果缺乏一定的确定性。纠纷解决机制追求的价值之一就是结果的相对同一性，即相同的案件大致有相同的结果，但是信访的结果却是高度或然性的。11信访解决问题的结果往往不具有一致性与连续性。实践中绝大多数信访通过批转解决，其中少数通过直接协调处理。而大量的案件因种种原因最终还是解决不了，这就导致了同样的案由和同样的事实，却出现了两种不同的处理结果，这对于信访制度的公信力具有十分重要的负面影响。（4）信访活动的处理结果缺乏一定的约束力。目前，我国还没有建立严格的信访问题责任追究机制。尽管信访机构支持并认同信访人的合理合法的主张和诉求，但是也只能将信访事项转交给有关职能机构进行具体的解决，但是最终的落实与否决定权还在于有关职能机构手里，信访机构无法对其不作为行为进行追责，从而让信访制度的实际效果大大折扣。

2、信访制度在实际运行中存在的问题

第一，信访制度的功能定位模糊。我国对信访制度在整个纠纷解决的制度体系中所应具有的角色缺少明晰、合理的定位，信访制度被异化、功能错位、机构错位、越位的现象屡见不鲜。信访制度最开始建立的根本目的是帮助领导人收集和传达民意，其作用只是一个沟通桥梁的作用。而随着时代的变迁，如今的信访制度已经变成了一种维护和救济公民权利的重要渠道，其主要任务变成了对公民合法权利的救济，其信息沟通、民主监督的功能反而退居其次。而信访制度的设计定位在于沟通和反映民意，而最后却演变成为了以解决问题为主，信访制度的设计定位与其实际的功能之间存在错位。

其二，信访制度承担了大量司法救济的职能。由于我国司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信访渠道。这些案件本来应该有司法部门通过专业的审判人员通过符合程序的方式加以解决，但是由于司法体系所出现的问题，大量的涉 11 王晓霞.崇文区：“信访代理”代民解忧[J].北京支部生活.2010年第4期，第35页。法案件被当成信访的对象，从而造成了信访活动对司法独立性的干预。这种情况不仅不能解决司法公信力的问题，而且还有可能对司法审判独立性原则的损害。涉法信访案件的居高不下只会加大依法治国的难度和延缓法治化的进程。

其三，信访活动处理不当容易引发新的矛盾和纠纷。由于社会公众对于信访机关职能和地位的认识不清，抱有高于其应有地位的期待，一旦信访部门不能完全满足其诉求便容易引发新的矛盾和纠纷，在实践中也出现了一些上访者在上访过程中形成的问题往往超过了最初上访时要解决的问题的情形，一些访民认为因上访而受到不公对待，而此前要反映的问题反而“变成小事了”。12对于这种现象必须引起高度重视，否则作为化解矛盾本身的信访制度最后却演变成了引发矛盾的导火索，这是任何人都不愿意看到的。

三、我国信访制度改革的趋势

（一）信访制度改革的目标定位

从我国目前信访制度的功能定位来看，其大致包含了以下几个方面的内容：

1、权利救济功能。这也是目前我国信访制度所承担的主要职能。由于我国正处在一个社会转型期，大量的社会矛盾和纠纷因为利益分配问题而产生，又因为司法系统本身存在一定的问题，因此，信访便成为普通公民遇到利益受损情况下所选择的一种救济方式。13信访制度的存在，能为公民提供了一种在司法体系外通过行政救济进行维护权利的途径，是公民权利救济体系的一个重要组成部分。

2、政治参与功能。宪法规定了拥有建议、申诉、控告和检举的基本政治权利，而信访权便是这一宪法权利的重要表现形式。一方面，公民能够通过形式信访权监督国家机关的权力运行状况。信访人可以对行政机关及其工作人员的职务行为向信访机构反映情况，提出建议和意见，促使被监督主体提升工作效能；另一方面，公民还可以通过信访反映诉求，具有信息沟通的功能。信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。

3、维护稳定功能。信访所具有的解决社会矛盾冲突和化解纠纷的协调的功能，使它在一定程度上缓和或防止群众用更激烈的手段和方式对抗国家权力和社会秩序，因而已成为维护社会稳定的重要措施之一。特别是在当前这样一个矛盾 1213 黄锦维.昭平：“信访代理”化解基层矛盾[J].当代广西.2010年第10期，第41页。

宋振玲.信访制度困境与解决途径探析[J].大连民族学院学报，2007年第6期，第50页。多发期，通过信访制度促进冲突双方彼此了解，消解敌对情绪，将群众的合理诉求和声音及时地反映到有关部门，有利于将矛盾和冲突化解在萌芽状态。而且还能通过沟通信息对凝聚民心、增强群众的参与意识、调动群众的积极性有重要作用。

综合以上职能，我们可以对信访制度改革的功能定位便有了一个相对比较清晰的目标。笔者认为，鉴于目前无序的信访现象源于中国国家治理方式中的结构性、系统性问题，必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑舒缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制。建立和谐的纠纷解决渠道应基于以下三个价值目标：第一，给予当事人更多、更彻底的司法救济，扩大与保障诉权的充分实现，使司法救济更彻底。第二，强化行政复议机构化解纠纷的能力，撤销部门信访机构。第三，整合信访资源，考虑重新构建信访体系框架，在人大制度的框架下建立起统一、权威的信访处理机制，从而实现高效的信访监督监察机制。14

（二）信访制度改革的模式选择

基于上述分析讨论，笔者认为对于我国信访制度的改革模式可以从三个层面去探讨：

1、集中统一模式

所谓集中统一模式，就是指将现在分散的信访机构统一起来，形成一个专门处理信访个案的专门委员会。具体来说，可以借鉴国外议会制度下的监察专员制度，在人民代表大会制度为基础，在人大内部建立一个专门的信访监督委员会。该委员会对外统一受理公民、法人和其他组织就行政机关、司法机关的执法和司法行为是否合法、是否合理的各类案件，并且通过调查、报告、公开、建议、调解等方式指导行政机关和司法机关以更有效率的方式作出更符合信访人合法利益的改进建议和指导。这种建议和指导不具有当然的法律强制力，但其结论应当公开并受有关国家机关之尊重。信访人有权于行政复议或行政诉讼之前、之后向信访专员寻求救济，但于行政复议和行政诉讼程序之中则不得进行，除非法院认为不属于其受理范围而予以驳回的情况。这种模式的优点在于对原有的信访部门各自为政的方式进行了彻底的颠覆，有利于信访活动脱离具体行政机关的干预，14 周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报（哲学社会科学版），2006第1期，第38－47页。从而形成一种真正的具有权力监督和制约的救济方式；而缺点就在于这种改革的成本较大，所要涉及的部门利益也比较广大，改革难度大，推行起来比较困难。

2、资源整合模式

所谓资源整合模式，是指将现在人大的信访机构作为总协调点，统一受理信访案件，而其他部门的信访机构则作为人大信访机构派驻的工作部门，建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体负责办事机构的联合模式。这种模式最大限度的利用现有的信访部门的资源，在不对信访体制作出根本性的调整的前提下对信访资源进行有效整合，以提高其利用效率。目前我国的信访机构分散于各个国家机关，但各信访机关之间却没有工作联系，信访案件的处理效率十分低下，这就不利于信访制度统一优势的发挥。因此，在这种模式之下，笔者认为可以将人大的信访机构作为主要负责机构的同时，再加强其对于其他机构信访部门的协调和沟通能力，将现有的信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系。此外，这种模式的另一个优势在于可以将现有的信访机构从原有的政府部门之内相对地独立出来，不再完全依附于原来的政府部门，从而为信访的公正和效率提供组织上的保证，而且改革难度也要低于前一种模式，推行起来相对比较容易。但是缺点在于，信访机构依然之间依附与具体的行政机关，而且这样还容易形成“多头管理”的弊端，造成管理体制上的混乱。

3、分散改进模式。所谓分散改进模式，是在维持目前多系统并存的信访格局前提下，制定统一的信访程序法，将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来，亦即以法律为形式统一各部门的信访行为，不求机构的统一，但求整体行为的协调一致。这种模式是在现有的信访体制之下，加强对其程序性和规范性的要求，从而提高其工作效率。这也是在现有体制之下进行改革最为方便的一种方式。15这种模式的优点在于不对现有的模式进行大的改动，而只是进行一种规范性的调整，推进改革的成本低，受到的阻力也相对较小；而缺点也是显而易见的，并不能从根本上改变信访制度所存在的弊端，只是一种治标不治本的改革模式。

通过以上三种改革模式的对比分析，笔者认为第一种改革模式最为理想，这种制度的设计对于增强民主、提高效率、扩大人民代表大会的职能、增加国家宪 15 陈继清.我国信访制度存在的问题及其完善措施[J].中国行政管理,2006年第6期，第11页。政制度整体的稳定性和合理性上都有可取之处。但是，实现的难度也是最大的，它需要从宪政建设的角度进行重新的调整，所涉及的层面众多，改革的阻力和难度都比较大，因此，可以作为一种远景规划目标加以看待；相较之下，第二种模式更具有可行性一些，这种设计直接以我国现阶段的信访制度为基础，突出在各种信访机构的断裂处和交叠处进行整合，明确主从关系，从效果上看，这种模式也可以基本上形成一个统一的局面；第三种模式侧重于从信访的内在处理方式上进行统一的规范化，在明确分工的基础上进行程序上的统一。就我国目前情况而言，第二种模式和第三种模式都具有一定的可操作性，并且这两种模式都可以与第一种模式在未来的时期里互相衔接，同时也都可以为第一种模式的建立准备条件。

综上所述，笔者认为从先现阶段我国的现实国情出发，在对信访制度改革的整体环境和现实条件进行综合考虑之后，第二种改革方向，即“资源整合”模式比较符合目前我国信访制度改革的方向。一方面，这模式基本解决了现有的信访制度在体制上所存在的弊端，将信访机构从地方政府的职能机构中部分的独立出来，统一整合成一个相对比较超脱的机构，这样有利于信访机构从信访人的诉求出发，真正地帮助信访人解决合理诉求，而不再是政府行政机关的“挡箭牌”。同时也有利于信访机构对于行政机构的监督和制约；另一方面，这种模式还兼顾了现有的信访制度的实际情况，并没有完全对原有的制度进行“推倒重来”，改革的阻力也相对较小，成功率也大大提高。因此，从总体来说，笔者赞成以第二种模式为基础的信访制度改革。

（三）关于信访制度改革的思考

随着我国政治现代化程度的不断加深，国家保障人权的力度还将不断加大，公民的政治参与度也讲不断的扩大，这样将对现有的信访制度产生十分深远的影响。公民权利意识的觉醒必将导致信访制度作为一种权利救济方式的地位将得到更进一步的强化。因此，对于信访制度的在今后政治生活中的地位和作用只会加强和不会被削弱。但是，这并不代表现有的信访制度就完全起到了预期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失误，造成了其内在的一些无法克服的缺陷和矛盾，需要进行一定的改革和完善。信访制度在建立之初只是作为一种在在计划经济时期收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用，然而随着时代的发展，市场经济法治体系不断的完善，这种目标定位以及相关的制度内核已经无法适应时代的要求。

四、小结

信访制度实际上是实现政治需要的一种手段，为经济基础、国家政权和社会制度服务，通过国家机器去协调、去规范各种社会关系，以期达到维护社会秩序、社会稳定和让人们过上安居乐业生活的目的。传统的信访制度的功能发生了扭曲但并不是说信访制度在我国现行的政治体制下已经失去了生命力，也不是说信访制度对法治丝毫没有贡献，“在如今我国司法公正和法律服务都不能令人满意的大环境下，信访制度却又能使有些问题得以合法合理解决，且对于权力监督机制的完善发挥着独特的作用”16。因此，笔者认为信访制度的出路在于制度创新，信访是关系政府公信力的重要的制度设计，信访这种传统制度也需要进行与时俱进式的变革，使得传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机和活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。

颜克伟.当前信访制度的困境及其发展与创新[J].党政干部论坛,2010年第3期，第25页。

参考文献：

篇3：对当前我国信访制度的改革思考

关键词：信访,信访制度,信访终结,依法处访,基层信访工作网络

党的十八届三中全会明确提出, 要“改革信访工作制度, 实行网上受理信访制度, 健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决, 建立涉法涉诉信访依法终结制度。”[1]为深化信访工作制度改革指明了努力方向。信访制度作为一项具有中国特色的制度设计, 在政治参与、民愿表达和解决纠纷等方面发挥了很大的作用, 但现在却越来越成了老百姓优于其他行政救济甚至国家司法救济而选择的一种救济方式。在当前社会大变革过程中, 信访制度能否与时俱进、科学有效地运行直接影响到国家与社会能否在矛盾与冲突中重建信任关系。从实践看, 信访制度的改革, 势在必行。

一、信访制度的历史演进

信访制度的发展过程是一个边实践探索、边向法治轨道靠近的过程。从新中国成立到现在, 我国信访制度经过六十多年的实践, 大体经历了三个阶段:

第一阶段 (1949年~1970年代末) , 初具雏形

新中国成立后, 中国共产党自觉继承了在新民主主义革命时期, 非常重视人民信访工作的光荣传统, 更加注重倾听民声民愿, 人民群众对信访的热情也伴随新中国的建设事业的发展不断高涨。1951年5月, 在中央办公厅秘书室的一次工作报告上, 毛泽东同志特地批示, 要求必须重视人民的通信, 要给人民来信以恰当的处理, 满足群众的正当要求, “要把这件事看成是共产党人和人民政府加强和人民联系的一种方法, 不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”[2]同年6月, 政务院依照毛泽东的这一批示, 出台了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》, 以此为标志, 诞生了我国信访制度。1957年5月, 全国第一次信访工作会议在京召开, 11月又颁布了《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》, 指出各级领导要亲自接待、阅批人民来信来访, 至此, 初步形成了具有中国特色的信访制度。

第二阶段 (1970年代末~1990年代初) , 逐步规范化

1970年代末, 我国迎来了第一个信访高潮, 这是由于文化大革命的破坏, 全国积案如山所致, 一大批上访者涌向北京, 要求解决大批历史遗留问题, 平反冤假错案。1978年9月, 第二次全国信访工作会议在京召开, 参加人数之众、持续时间之久, 在中国信访会议史上也是破天荒的事情, 充分表明了当时全国信访问题之复杂。1979年中央成立了“中央机关处理上访问题领导小组”。1980年, 国务院办公厅信访局成立。随着“文革”遗留问题被突击性解决, 社会生产和人民生活逐渐恢复正常。1982年2月全国第三次全国信访工作会议召开, 开创了信访制度新时期。严格意义上讲, 《暂行条例》仅仅是个文件, 是以中办和国办联合下发的规范性文件, 不是国务院总理令, 也不是行政法规。但由于当时信访工作没有其他法律可以遵循, 《暂行条例》实际上担当了行政法规的角色, 具有开创性, 为后来制定信访条例提供了宝贵的立法经验, 并在1982年到1995年的十三年间支撑着信访制度的有效运作。在此期间, 中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局合并, 于1986年成立中央办公厅国务院办公厅信访局。

第三阶段 (1990年代末~) , 趋向法治化

自上个世纪90年代以来, 出现了以农民上访为主的“信访洪峰”, 这是因为农民负担过重加之其他损害农民权益的事件不断发生所引发的。从1992年开始, 全国信访总量连续攀升。为了适应新信访形势的需要, 更好地保护公民的合法权益, 维护信访秩序, 1995年10月国家颁布了我国第一部信访行政法规———《信访条例》, 标志着中国特色的信访工作从此走上了法制化的轨道。2000年, 在中央办公厅国务院办公厅信访局基础上组建成立了国家信访局。2004年, 我国对《信访条例》进行修订, 并于2005年5月1日正式实施。在这一年, 我国一举扭转了信访总量持续12年攀升的势头, 信访形势逐步好转。2007年3月, 全国召开第六次全国信访工作会议, 在这次会议上, 中共中央、国务院下发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。2008年7月, 中纪委发布《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》, 同时, 监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合发布了《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》, 第一次就信访工作责任追究作出规定。2009年, 中央制定下发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》。2010年, 中央联席会议开始把领导干部接访作为每年的主要工作进行了重点部署、重点检查。2011年12月, 在浙江宁波召开的现场会, 从制度层面进一步深化领导干部接待群众来访工作。2012年7月, 第七次全国信访工作会议召开, 对新时期的信访工作作出了全面部署。

二、当前信访制度面临的挑战

回顾我国信访制度的发展历程, 客观地讲, 长时间以来, 尤其是自1978年党的十一届三中全会召开以来, 信访制度在平反冤假错案和拨乱反正方面的重要的作用不容忽视。但是, 我们应当清醒地看到, 随着我国社会主义民主政治和法治国家建设不断推进, 社会服务和管理领域不断拓展, 人民群众在参与国家事务、创新社会管理、维护公平正义方面有了许多新的期待新的要求, 给当前信访工作带来种种挑战。

挑战一:信访总量连年下降, 但信访压力依然很大

我国正处于广泛而深刻的社会变革当中, 各类社会矛盾和问题相互交织, 长期存在。虽然从2005年开始, 我国出台和实施许多有效的措施, 从根本上扭转了全国信访总量12年攀升的势头, 但事实上的社会矛盾和社会冲突的数量却没有减少, 反而不断增加。信访主体出现了新的变化, 除了工人、农民, 还有城市拆迁户、下岗分流人员、社保人员, 各级地方政府维护社会稳定的压力依然不小。加之, 长期缠访和闹访助长和诱发了一些人的效仿心理。一些有共同利益的社会团体互相串联, 向党委政府施压, 信访活动的组织性和对抗性明显增强, 更甚者还采取一些极端过激行为 (自杀、自残等) 来表达自己的愿望。还有的群众提出的上访要求过高, 无法满足, 在一定程度上存在重复信访现象。

挑战二:信访内容错综复杂, 统筹解决的难度加大

分析信访的事项, 不难发现, 基于征地拆迁、涉法涉诉、企业改制等问题引发的社会矛盾仍然比较集中, 加之部分信访积案和历史遗留问题没有完全化解;同时, 因劳动关系、医疗卫生、社会保障、食品药品安全、非法集资、环境污染等引发的问题明显增多, 甚至还有涉外信访, 这些问题涉及多个利益主体、多层利益关系, 还有政策、法律、体制、观念等诸多因素, 包罗万象。常常老问题刚解决, 新问题又出现, 统筹解决的难度不低。另外, 一些部门不能及时认真回应群众的利益诉求, 陷入了“大闹大解决, 小闹小解决, 不闹不解决”的管理怪圈。一些部门和人员存在息事宁人的思想, 随意迁就无理要求, 形成了“闹事上访—获利—再闹事上访”的恶性循环。信访内容的广泛性及复杂性, 使得社会矛盾集中体现在信访活动中, 信访制度几乎承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任。面对大量的群体信访以及各类个体信访, 上有领导指令化解的压力, 下有群众极端不满的怨气, 信访部门在解决信访事项的过程中往往处于两难的境地。

挑战三:社会上信访不信法、信闹不信理和信上不信下的问题比较严重

信访不信法, 即有的信访问题本应通过司法程序解决, 但上访人却偏要走上访之路, 认为通过信访途径, 采取行政手段解决问题更快也更好, 群众更多的相信信访这一救济手段, 客观上严重削弱了国家司法机关的权威, 公民权利救济最主要的形式和最后的屏障———司法救济被逐渐边缘化。信访变成了解决具体矛盾的途径, 甚至很多公众对生效的裁决不服, 也通过信访的渠道反映, 要求纠正。信访越来越变成了一个不是终审法院的终审法院, 成了解决纠纷矛盾、化解处理问题的最后渠道, 但这个渠道是行政的人治的方式, 不是法治化的, 不符合法治社会的要求。信闹不信理, 即“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的现象, 使一部分人相信凡事只要不停地闹, 不停地缠, 就会引起重视, 就能得到解决, 甚至部分缠访闹访人借访敛财, 根本不讲道理, 影响极坏。信上不信下, 即总认为上级机关大官员级别高, 才会真正为群众着想, 而错误地认为下级机关和基层干部都在欺骗群众, 把一本好经念歪了, 基于这种偏见越级上访在所难免。

挑战四:信访工作中人为因素依然起主导甚至决定性作用

我国信访制度的基本流程是:人民群众来信或来访反映、举报或投诉问题———有关部门受理———领导批示———转办下级责任部门或直接派员查处———研究处理———答复信访人。这个流程的核心是领导批示。不少信访问题的解决, 在很大程度上主要得益于主管领导对信访问题的高度关注以及强有力的处理措施, 这里面往往包括领导的个人能力、素质和责任心, 甚至是领导权威, 而非制度本身以及制度权威, 信访工作领域的这一人治色彩与我国政治体制改革的法治价值取向显然不一致。现实生活中, 甚至还出现了“信访寻租”现象, 即下级基于考核压力, 为了减少上访登记数量, 行贿上级信访部门官员, 凡此种种, 都表明信访工作中有人为因素的作用。

挑战五:信访制度自身存在矛盾之处

目前我国的信访政策, 一方面是国家一直强调要充分保障群众的民主权利, 不能压制群众的正常上访;另一方面, 国家又一再要求尽量减少越级上访和重复上访, 要把各种问题解决在基层, 这显然是一种悖论, 亟待得到很好地解决, 因为这样会导致截访和堵访现象很难界定其动机真伪, 究竟是担心被上级“一票否决”, 还是真正想把矛盾解决在基层。同时一旦被截访和堵访的人所反映的问题没有得到很好的解决, 可能引起更大范围的不稳定因素, 无形中信访成本提高了, 政府公信力却下降了。

三、关于改革信访制度的几点设想

党的十八大报告明确提出“正确处理人民内部矛盾, 建立健全党和政府主导的维护群众权益机制, 完善信访制度, 完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系, 畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保证渠道。”[3]贯彻落实十八大精神, 很好地解决信访问题, 必须不断深化信访制度改革, 推动信访工作走上法治化道路。在2013年1月全国政法工作会上, 习近平总书记就做好新形势下政法工作作出重要指示, 强调顺应人民对公共安全司法公正权益保障的新期待, 全力推进平安中国法治中国建设, 进一步为我们明确了信访制度改革必须法治化的价值取向。

1. 积极推动构建以司法为核心的权利救济体系

要想从根本上解决令人头疼的信访不信法问题, 必然要求信访制度的改革必须同司法体制的改革相协调。众所周知, 进入现代社会, 社会的公正不是依靠社会的良知来维系, 最终只能依靠法律。从目前的情况看, 出现大量信访案件, 是因为在很大程度上是司法救济没有满足人民的要求而造成的。现在涉法涉诉的信访, 已经占到了整个信访量的70%, 这很不正常, 这意味着法院和司法没有权威, 而让信访取代了司法的最终裁决, 不利于法治国家的建设。法治国家的一个重要标志是拥有独立公正的司法救济体制, 实现真正有效的救济必须建立以司法救济为核心的救济体系。从实践层面看, 信访救济的地位在某种程度上说高于司法救济, 这种局面与法治要求是不相适应的, 通过司法制度的改革, 使绝大部分信访案件回归司法救济, 信访问题才能得到彻底解决。因此, 构建以司法为核心的救济体系, 势在必行。

2. 加快立法进程, 特别要对信访进行统一立法

一方面对近年来一些因缺失法律法规而引发纠纷信访的领域, 要积极推进立法工作, 填补空白, 另一方面应该尽快出台《信访法》, 以实现信访制度的法制化、程序化, 使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道。区分哪些属于司法解决就司法解决, 哪些属于信访处理就信访处理, 切实做到“开门办公、依法办访”;严格规定信访问题从提出到复核工作的法律程序;全面加强依法行政, 强化责任追究机制, 切实减少发生信访事件, 同时依法打击违法上访行为。严格执行《信访条例》和《社会治安管理法》和有关规定, 依法打击各类扰乱信访秩序和社会公共秩序的信访人。减少人为因素影响, 必须依法办事, 强化依法处访意识。

3. 建立源头预防机制, 强化信访矛盾风险评估

只有跳出信访抓信访, 立足抓早、抓小, 狠抓源头预防, 才能最大限度的预防和减少各类信访问题的发生。更加注重标本兼治, 坚持从信访问题主要反映利益诉求和民生困难这一最大实际出发, 建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。维稳、信访和相关职能部门应提前介入房屋拆迁、土地征用等一些涉及面广、与群众利益密切相关的重大政策、改革方案以及建设规划的出台。通过深入调研、详细论证, 对可能发生的矛盾进行分析预测, 切实从源头上防范各类矛盾产生。建立日常工作月报、信访问题日报和信访隐患随报制度。完善信访信息研判分析机制。

4. 畅通民意表达机制, 强化基层信访工作网络

基础不牢, 地动山摇。没有一个良好的基层基础工作, 信访工作难以搞好。基于这样一个原因, 我们形成司法、行政、信访“三位一体”的工作机制, 实行人民调解、司法调解、行政调解“三位一体”的调解机制, 切实加强和巩固县、乡镇 (街道) 、村 (居) 三级信访工作网络, 真正做到“小事不出村, 大事不出乡, 难事不出县”, 把群众的合理诉求解决在萌芽状态, 解决在未发之时, 不要让群众一下子大面积来上访才着急处理。在乡镇 (街道) 和重点单位设立信访接待室, 配备信访工作人员, 确保群众能就近就地反映问题、解决问题。积极探讨人大代表、政协委员、律师听证和参与接访制度, 增加接访活动的透明度及公开性。

5. 建立信访问题终结推出制度

信访终结, 是指信访案件中, 按规定的程序已查办到位、责任人已处理到位、对当事人已赔偿到位的进行终结, 可由县一级查处办理并答复, 市一级复查审核, 省一级研究终结。对于终结后的信访事项在信访人提不出新的事实和理由的情况下, 信访机构不再予以受理。这样, 有利于保证司法独立, 也避免使信访机构负担过重影响工作效率。十八届三中全会提出, 建立涉法涉诉信访依法终结制度, 无疑为全面建立信访问题终结推出制度带来了新的希望。

6. 改革信访工作的考评机制, 增强考评的良好效果

立足党的群众路线建立科学的考评机制。一是让群众作考官, 信访工作的好与坏交由上访群众来评判, 同时教育引导群众通过书函、网络、派代表等渠道依法合理表达自己的利益诉求;二是以人民群众的根本利益为出发点, 信访工作考评必须站稳群众立场, 主动回应群众诉求;三是信访考核办法要以信访问题解决程度而不是以信访量为主要指标。不能单纯的把上访人数、上访重大事件多少作为考评官员的依据。

在我国, 信访工作作为人民表达意志、行使民主监督和寻求权利救济的重要途径, 在相当长的一段时期内仍然有其存在的空间, 信访制度应该随着我国法治的不断完善而完善, 对于信访制度的出路探究, 任重而道远。

参考文献

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[N]。渭南日报, 2013-11-16.

[2]《毛泽东关于必须重视人民来信的批语》[Z].中国国情-中国网guoqing.china.com.cn2012-9-4.

篇4：新时期我国信访制度的完善

【关键词】信访；存在问题；中外比较；完善

一、信访制度的概念

信访是指公民、法人或者其他组织釆用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。其中，公民包括被依法剥夺人身自由和被依法判处刑罚的其他公民。信访的形式包括书信、电子邮件、传真、电话、走访等。信访的内容包括反映情况，提出建议、意见，投诉请求。根据《信访条例》的规定，信访工作的基本程序为：信访事项的提出、信访事项的受理、信访事项的办理和督办。而信访制度，是指公民个人或群体以书信、电子邮件、走访、电话、传真等参与形式与国家的政党、政府、社团、人大、司法、政协、社区、企事业单位负责信访工作的机构或人员接触，以反映情况，表达自身意见，吁请解决问题，有关信访工作机构或人员采用一定的方式进行处理的一种制度。2014年2月，中央要求实行网上受理信访制度，增强办理透明度。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，并发出通知，要求各地区各部门实行网上受理信访制度，建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序，实现办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价，增强透明度和公正性。

二、我国信访制度存在的问题

（一）、信访制度缺乏法律规制

我国现行法律还未对信访案件的处理程序作以明确的规定，各地信访机构的职能和权力及运作方式也不统一，受地方干预较大，缺乏独立性。即便信访机构把案件批转下级机关或有关部门处理，有些机关和部门往往拖着不办，甚至藉此惩治信访人，导致涉法涉诉信访趋多，危害司法权威与司法独立。信访制度应该是公民进行政治参与和实现国家民主法治的途径。[1]但在众多弱势群体认为，信访机构等同于法院和政府，导致信访量持高不下，众多的涉法、涉诉信访易形成行政权对司法权的干预，从而导致对司法独立和司法权威的冲击。

（二）、信访工作运行机制不合理

现行的信访机制是从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束力。各级信访机构地位低下，缺乏解决问题的有效资源和实际权力，而信访的指向往往是掌握党政司法权力的官员，却让没有权力的信访部门出面处理，把信访部门当成了解决问题的责任主体，出现权责错位。信访受理机制不合理，还导致“截访”情形严重，信访制度作为国家管理社会的一种方式，一方面鼓励群众进行信访，另一方面又强调稳定压倒一切，强化基层信访工作责任制，要求切实将矛盾解决在基层，减少上访数量。在这种矛盾的理念下信访制度处于进退两难的境地。甚至出现了有些地方把信访量纳入了政绩考核体系。在这种政策的利益驱使下，一些地方政府甚至采取非法的暴力方式来掩盖社会存在的矛盾。“截访”不仅侵犯了信访人的权益，更加剧了社会的矛盾，影响了社会的稳定。

三、新时期我国信访制度的完善措施

（一）、加快信访制度的立法进程

要整合现行关于信访的规范法律性文件，去其糟粕、取其精华。如：《信访条例》第七条规定了信访工作责任制以及将信访工作绩效纳入公务员考核机制，应在吸收的基础上加以改进。信访工作责任制有利于引起领导对信访工作的重视，提高信访工作的效率，但要允许存在一定数量的信访，防着“截访”。对于那些难以解决或者信访者过分要求的信访事项可以适当宽松条件。对信访事项的范围做出明确的规定。究竟哪些事项可以信访，哪些事项不能通过信访途径来解决，这就需要法律予以明确的规定，以防止出现信访与其他权利救济途径尤其是司法途径相互冲突，进而造成对诉讼机制冲击的现象。赋予信访者更多的具体权利。如信访人有请律师代其提起信访的权利等。[2]

（二）、完善各级人大对信访工作的监督职能

首先，各级信访工作部门要对信访事项进行完整的记录备案，包括登记、处理过程、处理结果等，分档归类，以供人大审阅。其次，人大对于信访工作部门处理的案件要进行抽查。若对全部的信访事件进行调查需要做大量的工作，因此可以采用抽查的方式。选择那些疑难的信访事件通过对信访人回访的方式来抽查信访工作部门的工作是否到位，是否对信访事项做出妥善的处理。再次，人大对于抽查的结果进行总结，反馈给各信访工作部门，并提出工作建议。[3]这样，既可以防止各级信访部门滥用职权，采用不正当的手段处理信访事项，又督促了信访部门对信访事项进行妥善处理。

（三）、构建我国垂直独立的信访机构

上下级信访机构之间应是垂直领导关系，独立于政府、法院等机构，但受到各级人大及其常委会的监督。为了保证其独立性，一方面，信访机构同案件事实、结果以及案件当事人没有任何利害关系。另一方面，信访机构要对信访事件客观公正。此外，要赋予信访机构一定的实权，如有权对案件进行调查，有权直接约见涉案行政机关的负责人等。在工作人员的组成方面，可以选聘一些高素养、具有社会影响力的人员。信访事项的处理过程要公开透明。对于信访事项的处理，除了涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密之外，要向公众公开。这有利于信访事项得到公正处理，有利于引导人民群众依法有序进行信访，有利于公民对国家的公共行为进行监督，有利于提高国家机关的信誉和形象。[4]另外，信访机构要与政府工作部门、法院、检察院等协调工作，实行一站式接访，避免各部门之间互相推诿，提高信访效率。

参考文献：

[1]张正钊、韩大元.比较行政法[M].北京：中国人民大学出版社，1998.677～681.

[2]王宝明.用信访激活国家监督机制的动作[J].国家行政学院学报，2005，（11）.

[3]张兵.改进我国信访工作的若干思考[J].国防科技大学，2006（9）.

篇5：我国的信访制度

信访制度是中国特有的社会制度之一,在建国初期以及随 的很长一段时间里都对我国的发展与稳定起到了积极作用,但眼下却陷入了前所未有的困境,处理不当, 果不堪设想,甚至会危害我国的稳定,许多专家和学者也都 吁对其进行改革。

笔者认为应彻底改革现行的信访制度,充分发扬人民民主,让我国的公权力在“阳光”下运行,而且做到一切权力的运用都是基于为人民服务、为人民排难解纷这个出发点,严格做到依法办事,为广大人民群众谋利益、筑幸福,这才是解决我国信访问题的最终出路,这样我国的信访制度才会发挥应有作用。

一、我国信访制度的历史由来及现状

我国的信访制度形成于新中国初期[1].1951 年《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的颁布正式标志着我国信访制度形成[2].1995 年颁布了具有法律效力的《信访条例》,并在 2005 年对其进行了修改[3].2013 年我国对信访制度进行了重大改革,即中央对各省市不再搞全国范围的信访排名与通报,而是确立了“把矛盾化解在当地”的新办法。这标志着我国的信访制度正在不断走向完善。

过去的十几年我国信访制度进入了一个规模大、时间长、原因复杂的时期,对我国信访制度而言是另一个高峰期,而且信访形式五花八门:个人访、群体访、闹访、跪访、越级访等。最近几年的数据显示,全国信访数量有所减少,但仍在高位运行。自从 1993 年起全国范围内民众来信来访总量在不断的攀升,2000 年,全国范围内的省、自治区、直辖市县以上三级党政机关受理的群众来信来访量首次突破 1000 万件次,2001、2002 年在此基础上又分别同比上升了 8.7% 、2.9%,2003 年,因为受非典疫情这一特殊情况的影响,信访总量与上年相比基本没变,但群众集体上访总量在原来的基础上继续上升了 5.1%.到 2004、2005 年来信来访总量达到了顶峰。不仅来信来访总量连年攀升,而且普遍呈现出以下几个特点:第一,上访者的最大期望是见到高层领导;第二,群体性问题明显增多;第三,重复信访特别是重复集体上访所占比例大;第四,信访反映的热点问题相对集中;第五,非正常上访、无序上访问题倾向明显[4]

.信访本身虽然具有权利救济功能,有利于了解民意、下情上递,有利于人民群众进行申诉、检举和控告。但我们不得不看到另一面:连年攀升的信访总量严重削弱了司法的独立性和权威性;维稳成本也急剧上升,严重造成了社会资源的浪费;而且还大大增加了各级政府的压力;进一步加剧了全社会“信访不信法”的思想,阻碍了法治文化在中国的普及和发展。

二、我国信访制度陷入目前困境的原因初探

那么究竟是什么原因导致来信来访的总量连年攀升,居高不下?我们可以从法社会学的角度作如下分析:

首先,随着我国经济社会的.高速发展,人民内部矛盾日益凸显,社会矛盾也大量涌现出来。加上近年来政府调解职能弱化而民众法治意识不断提高,当事人在裁判结果不公平又告状无门的情况下,上访便成了解决其告状无门、寻求利益保护的唯一通道[5].这也是导致我国信访总量不断上升的直接原因。其次,高昂的诉讼成本使得人们不愿意选择司法途径去解决纠纷。导致诉讼成本高昂的原因有如下几点:第一,法官们的办案效率低下,我国有些法官本身素质不高,尤其是基层法院的法官大局意识不够,甚至还有些法官对待当事人时有着官本位思想、根本不具备服务意识,对当事人不友好、态度不端正、行为不规范等,在办案过程中喜欢拖延时间,导致金钱的浪费;第二,简易程序不简易。民事诉讼法规定有些案件在审理过程中可以适用简易程序,但在实务操作中,很多简单的案件都没有使用简易程序,不仅适用了普通程序,提起了上诉,甚至申请再审。从诉讼资源的利用来讲,是很浪费的,当事人的诉讼成本也会随之增加;第三,诉讼周期过长。我国法律对民事案件的审结周期规定得过长,并且有些法官也经常不遵守民事案件审理的法定期限,任意延长,导致许多案子久拖不决,因此严重加大了当事人的精神压力和诉讼成本。以上三点是许多当事人放弃司法途径转而走上信访道路的重要原因。再者,是因为信访者本身对法律缺乏认知和理解。有的案子本身可以通过司法途径来解决,但由于当事人不了解法律,而且思想往往比较偏激,认为“权大于法”,并且只从自身的利益出发,从而一味的走信访之路。最 ,我国信访体制本身就不完善,我国的信访制度缺乏终结机制。由于缺乏信访终结机制,好多当事人对判决不服,就向上级上访,甚至越级上访,更有甚者直接跑到北京上访,法律对当事人的这种行为也无可奈何。所以就出现了不少案件的当事人无理缠访、缠诉、纠缠不休的情况。

众所周知,我国信访制度主要具有监督、信息汇集、民主参与和权利救济等主要功能。信访制度建立之初的本意就是为了密切党和群众的联系,增进政府和人民之间的沟通交流。同时,信访制度的设立也是为了对行政权力的运用起到监督作用,防止行政权力的不当使用和滥用。但针对目前愈演愈烈的信访问题,如何有效的解决这个问题已经迫在眉睫。笔者认为,国家相关部门应该及时采取一些行之有效的措施。

三、解决我国信访制度困境的原则和措施

首先,笔者认为想要行之有效的减少信访问题,应该把握以下几个原则。

第一,依法办事的原则。国家公检法部门在处理各种各样的案件时,要严格遵守法律的规定,严格依法办事,以做到矛盾双方都心服口服。第二,对当事人高度负责任的原则。“立党为公,执法为民”,为群众解决矛盾纠纷是各级人民法院应尽的社会职责。

公安、检察院和法院等部门的办案人员只有这样做,才会使人们相信法律,对法律不会失去信心,才会使信访案件越来越少。第三,严格的责任追究原则。在处理案件过程中,如果发现司法部门和办案人员有裁判不公,徇私枉法的严重失职行为,必须严厉追究相关责任人的法律责任。这样才有可能从源头上解决当今信访问题面临的困境[6].

其次,如何有效地解决当前的信访问题,已经成为社会关注的一个焦点问题。全国各级政府以及司法部门正在组织研讨,积极寻找解决信访问题的理想方案,以期尽快缓解日趋增长的信访压力。仅仅做到这些还远远不够,信访工作关系到我国的稳定与发展,党和政府应该将其规划到社会主义现代化建设之中去。这必将是一个长期的、复杂的任务,国家应该制定出一套长期的、有效的解决方案。

第一,降低诉讼成本。这是使当事人放弃上访的重要一环。诉讼成本一旦降低,很多老百姓都会愿意通过司法途径来解决纠纷。所以,法官们应该从当事人的角度出发,积极提高办案效率,严格按照法定的程序来办案,严厉杜绝任意拖延办案时间,为当事人节省诉讼成本和时间。第二,法院应该加强自身体制建设,增强法官以及司法工作人员的综合素质。只有不断提高司法办案人员的综合素质,才能使他们严格依法办案,才能有效处理各种社会纠纷,维护社会的公平正义。法官和司法办案人员只有严格依法办事,才能使当事人相信法律的判决,心服口服,从而不再去上访。第三,进一步完善我国的法律援助制度。我们知道,进行信访的人群中大部分处于社会底层,他们绝大多数都是法盲,同时没有经济能力聘请律师,所以为了更好的帮助弱势群体,体现社会的公平正义,在纠纷开始阶段就有专门的法律援助机构给他们提供免费的法律咨询,让他们认识到纠纷的根源所在,让他们相信法律是公正的。只要处理得当,肯定能够有效控制信访案件的数量,而且也有利于更好的保护当事人的合法权益。虽然近年来我国的法律援助制度发展非常迅速,但这对于社会纠纷和信访案件日益频发的今天来说是远远不够的。党和政府应该不断地切实推进法律援助制度的完善,使其从制度层面上得到保障。第四,国家立法机关应尽快制定出一部正式的有关信访方面的法律法规。虽然当下关于信访的法律规定比较多,但大多级别比较低,没有一部是国家层面上的规章制度,权威性不够,最好由国家立法机关全国人民代表大会正式出台一部法律,来约束有关信访部门及其工作人员,同时规范信访人的行为。简而言之,由人大制定法律,规范相关部门及人员的行为,提升民众信任度。这样广大群众才会信任信访部门的解决方案,才会信任法律,就会减少信访数量尤其是越级上访、重复上访现象[7].

我们知道,信访制度是民众向党和政府表情达愿的重要途径,人民群众迫切希望通过信访活动表达自身的愿望和要求。而当前信访案件数量的急剧攀升,表明公民的法律意识和权利意识正在不断提高,需要通过国家的法律法规来保障自身的申诉权。基于这一点,笔者认为应彻底改革现行的信访制度,充分发扬民主,让我国的公权力在“阳光”

下运行,并进一步平衡信访问题与现行司法制度。

篇6：信访制度的弊端

中国的信访制度是有中国特色的民主政治的一部分。但近些年来，信访制度却面临着巨大的困境，信访制度中存在的弊病也显露出来。那么信访制度的弊端究竟有哪些?请阅读以下文章内容，跟着小编一起来了解!

进入21世纪后，民主政治成为全球各国所追求的目标，更成为我国政府在政治建设中所大力主张和推广的模式。在这一政治建设过程中，信访无论就其地位还是就其作用而言都体现出其独特的重要地位。同时又因为信访工作是与人民群众的利益息息相关的一种政策制度，所以党中央对它也是格外重视，把他列为日常政治工作中的重要项目。XX年，中国政治遭遇了罕见的信访洪峰。对此，我们不得不重新审视当前中国信访工作乃至中国信访制度的现状，探讨一下信访所存在的弊端，如何解决这些弊端以及信访未来的发展要求和趋势。

一、中国目前信访的现状

信访制度作为一种特殊的制度设置，在历史与现实中起到了促进公民政治参与、维护社会正义的作用。但是现如今，信访制度之所以成为当下中国社会生活中一个倍受关注的话题，是因为它已经进入了两难的困境。据统计：“XX年中国进入了信访洪峰时期，仅从当年7月1日至8月20日不到两个月的时间里，到北京市委门前上访的人数就达万人，群体上访达347批;到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访达453批，平均每天100多人，最多的一天达到152人，创改革开放以来的历史新高。”“在这些上访案件中，40%是反映公检法机关问题的，33%和政府行政工作有关，13%反映单位腐败,11%反映受到不公正待遇的。“而与此高上访率相反的是极低的信访解决率。据社科院调查显示，实际上通过上访解决的问题只占总问题的2%，这无疑是凤毛麟角。尽管解决的比例极其低，但人们的上访热情仍然不减，上访案件仍居高不下。

从上面的数据可以看出，信访工作及信访制度与现代社会的发展产生了不和谐的脱节，适应不了时代的发展要求，更适应不了民主政治建设的要求。俗话说“磨刀不误砍柴功”，在对信访工作及信访制度提出合理化的改革意见之前，我们必须先把存在的问题一一指出来，然后才能有针对性的进行改革整治。

二、信访工作及信访制度中存在的弊端

针对以上所论述的我国信访的现状，可以从权利、沟通、作用、人员素质和社会等几个角度发现以下问题。

1.中央政府和地方各级政府之间在信访案件的处理权限和权利大小的分配上存在着权利划分不合理、权限模糊的问题。我国于1982年制定了《党政机关信访工作暂行条例》(以下简称为《条例》)。在《条例》中规定指出在中央一级设置专门的信访机构称为中共中央办公厅、国务院办公厅信访局;各省、市、自治区一直到县分别设置信访局、信访办公室，相当县一级的企事业单位设立相应的信访工作机构或配备专职信访干部。虽然《条例》明确的划分了各级设置的信访机构，但对每个机构应管辖的范围没有做出硬性的规定。常常出现这样的状况：群众反应的问题在管理范围上属于本级信访部门，但本级信访部门要么没有处理这类问题的权利，相应的权利在上一级信访部门的手中，要么就是涉及到其他部门如司法或经济部门，没有跨部门作业的权利。这不仅使信访部门发挥不了其原本应有的作用，反而成了无用的摆设。这种情况同时也是群众越级上访现象产生的根源。这样最终导致的结果就是中央信访部门的负担越来越不堪重负，地方信访部门无事可做。人民群众的问题因为过分集中到中央而得不到及时的解决，致使群众不满，社会不安定因素增加，社会稳定受到威胁，进而影响社会主义现代化建设的进程。

2.信访举报系统和受理机关结构复杂，权利范围交叉，信访程序存在严重的缺失。目前，我国从中央到地方的各级政府都设置了信访举报系统，这样做固然是为人民群众反映问题检举控告提供了方便，但同时也在无形中加大了检举信访的难度，提高了检举信访的门槛。为什么这么说呢?原因有二：一是宪法和党章的有关内容规定了党员和公民可以依自己的意愿直接向不同层级的各部门中的任何一个反映问题，提出意见。但在实际的信访工作中实行的是“分级负责，归口办理”原则，即检举的问题是由下到上逐级层层上传的，如此一来不仅耗时浪费时间，而且沟通的层面过多，会对原始问题的真实表述产生失真，甚至是信访原件的丢失。这种情况下，问题迟迟得不到解决;二是从信访举报的受理者来看。”我国有权利受理信访案件的机关部门不仅仅是一个信访局，而且包括党的纪律检查机关、权利机关、人民政府、政府主管部门、人民法院和人民检察院。“上述部门机关都只是单一的负责自己应管辖的范围，细微琐碎的划分让上访的群众晕头转向，摸不着该到哪个部门检举。至于那种涉及多个部门管辖范围的检举案件，要想得到最终的解决是遥遥无期。

3.信访部门官僚作风严重，信访工作人员在工作态度和工作素质上存在着不踏实和严重欠缺等问题。个别地区的信访部门不是把精力放在如何更好的更快的解决人民群众反映的问题上，而是对上访的群众采取处罚手段，希望借此减少上访的人数。这种防民之口的做法，无异于画饼充饥，剜肉补疮，只会造成更大更广更坏的结果和影响。这会大大的降低信访部门在人民群众心目中的威信，还会使人民群众对中央形成误解。当然了，信访部门的官僚作风和信访工作人员的工作态度和工作素质密切相关的。“现如今的信访工作人员，无论是上级的领导还是下级的办事人员在思想上都对信访工作有一种潜意识的误解，认为信访就是人民群众到处告状、惹是生非，多一事不如少一事。”信访就是应该致力于减少信访的人数和次数。因此，他们便以为对群众的检举不予理睬或相互推委就可以不了了之。其实这样做的结果只会适得其反，不仅给中央造成更大的麻烦，还会激起人民群众更大的不满，从而使更多的人民群众把问题的解决寄托在诸级越级上访上，地方解决不了的问题，中央能够给予解决。信访人员的素质参差不齐，水平不高，也是导致这种现象的重要原因之一。

4.民间信访组织严重干扰了正规信访部门对于问题的解决。实事求是的讲，民间信访组织确实起到了一定的积极作用。他在当事人双方之间穿针引线，用和平的手段解决了问题;有时他还代人民群众向有关部门反映问题，能比较容易的引起有关部门的关注，使相关问题得到解决。但不可否认的是，经民间信访组织调解处理的事情无论是其程序还是方法都没有正规的法律依据，甚至是民间信访组织自身就是不合法的。这样一来，被解决的问题就没有任何的法律保护可言。人民群众的利益自然也无法得到正规的法律保护和援助。

三、信访困境的解决途径

针对上述问题，可以从以下几个方面来寻找解决途径：

1.明确权利归属，进行系统内部的部门整合，加大信访部门的权利。不可否认的是，我国基层的信访部门拥有的自主权利太少，上级主管部门和中央手中集中了过多的权利，而且从我国整体的权利划分上来看，信访这部分所拥有的权利实在是太小了，以至于使信访工作一直处于公检法工作的附庸。中央和层次较高的主管部门应进一步放权于基层的信访部门，加强基层信访部门解决问题的实际能力，加大对信访程序的设置力度，这样可以把大部分问题在基层就解决掉，而中央和高层次的主管部门只需批阅事件的最终解决结果并备案即可。中央和高层次的主管部门只保留对重特大事件的直接处理权。对信访检举系统中各部门各自管辖、各扫门前雪的现象，美国白宫的信访部门设置具有很大的可借鉴性。白宫只设有一个专门处理信访的部门，下设四处，分别是分析处、答复处、问候卡处和有关官僚福利等问题的针对处。我国的信访检举机构也可以只设一个信访局，下面也可以只设分析处，用来对信访检举案件进行分析归类，对涉及相关单位的检举可以转发给相关的单位，再设一个答复处，负责将调查的结果和做出的处理意见一一答复给相关的人民群众。这样设置部门不仅可以方便人民群众检举，而且可以防止相互推委扯皮，达到政令统一的效果。

2.提高信访工作人员的素质。一支业务水平高，专业素质精的信访工作队伍对作好信访工作有着非常重要的影响。要从哪几个方面来提高信访工作人员的素质呢?第一良好的政治素质。一名称职的信访干部首先要有强烈的革命事业心和政治责任感，有实践经验，将实话、办实事，求实效，而且还要能正确的行使人民赋予的权力，清政廉洁、勤政为民、秉公办事，不徇私枉法不受贿，同时还要在政治思想组织上与党中央保持高度一致，自觉的紧紧围绕党的中心工作开展信访工作。第二要有浓厚的群众感情。马克思主义告诉我们，人民群众是历史的创造者，还是精神财富的创造者，是社会变革的决定力量。信访工作是最直接最具体的群众工作，这也就要求一名信访工作者要想称职，必须要有浓厚的群众感情，要树立全心全意为人民服务的观点。

3.在信访系统内部加大教育力度，彻底整改官僚作风。在信访系统内开展大规模的整风运动，通过政治学习、经验交流会和批评自我批评等多种形式相结合，使信访工作人员深刻意识到官僚作风的危害，从自身的思想上、言行上来抵制官僚作风。另外，还应该加大人民群众对信访部门的监督力度，这是一个不可缺少的重要环节。因为正是由于人民群众监督意识不强，用于人民群众反映问题的渠道太少，才助长了官僚作风的形成。应该通过普法教育来加强广大人民群众的自我维权意识，努力扩大人民群众监督的渠道，让其自觉的把对信访部门的监督当成一种权利来行使。

4.在信访工作中实行首长负责制，提高信访工作的效率。上级领导干部对工作是否用心，对下属督促是否严格是直接影响工作进程和效率的一个重要因素。信访工作更是如此。应大力主张实行首长负责制，由上到下的抓工作。最好的例子是河南省公安部在XX年11月中对上级交办的160起信访案件的处理。为了处理好这160起案件，河南省公安厅采取超常规的办法，由省厅每个领导直接分片包案督办，省直辖市、县直辖区公安机关领导分包到案，亲自解决;涉案县市区公安局长作为第一负责人也是责任人，承包具体的案件，具体落实工作措施;对每起案件逐案定办案单位，定办案人员，定工作责任，定结案时间，坚持“问题不查清不放过，问题不解决不放过，信访人不停访息诉不放过，责任追究不到位不放过”的四不放过原则。从上级领导开始就加大督办力度，这样解决问题的速度自然就快。

5.妥善利用民间信访组织，实现信访部门在角色上的转变。民间信访组织可以秉承自古已经有之的调解传统,充当新时期的“民间调解员”.信访部门可以适当的运用民间信访组织，使一些鸡毛蒜皮的小事不必经过正规部门就能得到很好的解决。在一定程度上也可以减少信访部门的工作量,节约时间来处理更多更复杂的问题,对提高信访部门的工作效率也有一定的作用.不过应当注意的是,在这个过程当中即问题由民间信访组织解决的过程中,正规信访部门应当加大对民间信访组织的指导,使其工作方向一直保持正确,另外还应加大法律和社会舆论对这一过程的监督力度.四、信访的未来及其发展趋势

针对目前信访的现状，学术界主要存在有两种截然不同的观点：信访取消论和信访强化论。强化论认为当前信访的问题是因为信访机构解决问题的能力不足，没有明确的法律定位造成的。因此，要解决信访问题就必须赋予信访机构以更多更大的权利并将信访立法。而取消论认为，信访容易导致人治，给信访以法治地位有很大的风险。应该取消不起作用的信访部门而单一的实行法治。

在中国现在的情况下，要想将信访完全取消是不可能的，也是不切实际的想法，而将法治引入到信访工作中则是信访工作在未来的一个发展趋势，也是很多学术界的学者所期望的。如果这样的改革措施能够有效的运行起来，不仅对当前非常猖獗的行政侵权行为是一个有力的遏制，对司法腐败都有很大的威慑作用，顺便还可以吸纳相当数量的法律专业的学生就业。

执法为民，执政为民。这是我党政治建设的目标。信访是这个目标是否真正实现的一个衡量的标尺，也是人民群众衡量党中央工作的一个标尺。作好信访工作，是党建工作的重中之重!

一、信访的定义

法人、公民或是其他的组织运用电话、书信、传真、走访及电子邮件等方式，向县级以上的人民政府或是各个地级的人民政府表达不满，提出有关的意见、建议或是投诉的请求，相关的行政机关部门依照法律进行的活动过程。新中国的信访制度是成立之后设立的一项基本政治制度，这些年来，信访制度一直坚持服务大局的信念，在传达群众的意愿上，合法保护了人民群众的权益，加强了人民群众同党及政府的沟通交流，为我国的社会的稳定提供了扎实的基础。

二、中国信访制度存在的问题

(1)信访机构多而杂乱且协调能力不足。中国信访的主要机构有人大、政府、党、法院与检察院，五大部门都设立了供群众信访的机构，并且每个系统都在实际的工作中，制定了相关的法规。信访架构的多样性能有效的知晓人民群众的疾苦，有利于维护人民群众的权益。不过也会有信访群众同时把一个问题寻找多个机构处理，得到的结果与解决的措施均不一致，可能还会出现互相矛盾的状况。因此制度的复杂便影响了沟通的效率，降低了沟通的质量;再者信访机构间并无隶属的关系，因此信访部门间的关系同所属的部门关系并不一样，便导致信访的系统缺少一致性与完整性;信访的系统内部管制的协调能力也有局限性，容易引起各类矛盾向中央与省级汇集，因而也是近些年群众越过地级的信访机构，导致上访的数量逐渐上涨。(2)信访制度无程序性的规定。信访制度没有程序性的规定，也是导致信访困难的原因之一。首先是信访的程序，虽然有制定相关文件，而且普通的信访也会有先登记。此外，接谈、立案等步骤无程序性的规定，因而导致实际工作无法依据法律信访与处理;其次是在实际的工作中，面临解决信访的形式与程序不符合法律的问题。例如，应是上级解决的信访问题，但实际工作中，并未按时上报、转送至相关的行政机关进行处理;部分信访的机构对下级附属机关或者是其他的相关部门反复批转同一个案件，相互推脱的现象依然还有;再者现有的信访制度没有明确规定信访机构处理事件的时限，导致在实际中群众信访的行为很随意，信访机构也缺少相应监督机制，操作性不强，不能确保信访在处理时的公平性。(3)信访机构权力不受限制。从法律角度而言，信访机构还没有行使行政的权力与职能，在解决信访事项的职能上仍存在局限性。以现在的信访模式而言，信访机构在不具备行使行政的权力的时候，权力大以及不受约束，工作范围扩展至社会的每个领域，以致超出了国家机关赋予的职能与范围。

三、减少信访困境的措施

(1)增加法律的服务意识。提高法律的服务意识。首先应把法律的服务系统渗透进信访的机制里，鼓舞社会责任感强的律师与其他的法律工作者都能参加信访接待的工作。融入其他的中介组织，共同思索信访的制度，通过这样的途径不但让政府的政策透过中介组织使公民顺利的接受，而且让公民寻求了合理有效的途径，消除了与政府的对立情绪，进而有利于化解矛盾，实现公民的合法权益。因而扶持与激励各种没有政府背景的中介组织加入信访代理的领域，是很有必要的。(2)促进司法独立及提高司法的权威性。促进司法独立，提高司法的权威性也是解决信访困境的有效途径之一。首先一定要落实好法院在群众信访事件上的审判权力，其他的行政机关不应干扰法院裁决;其次是司法机关不但需踏实、公正，还应走合法的程序、加大法制宣传的力度，增强全民的法律意识。

四、结语

我国的信访制度的发展已经迈进一个新时期，信访是党与群众在工作中组成的重要部分，是社会建设中改善民生的主要内容。信访的问题已经不再是特定的一个机构的工作，更是影响全局的工作，只依附信访机构本身，是无法较好地处理信访问题的。因此，应为完善新阶段的信访工作，真正促进我国信访制度的完善。

参 考 文 献

赵育健.浅析中国信访制度的现存问题及对策.思政建设.XX(8)：345～341

罗三奎.当前我国信访制度面临的问题及对策思考.浙江青年专修学院学报.XX(3)：9～12