浅谈地方政府性债务审计工作

浅谈地方政府性债务审计工作（共8篇）

篇1：浅谈地方政府性债务审计工作

浅谈地方政府性债务审计工作 2013-3-21 10:26 杨华

由于地方建设性融资需求过快增长，客观上形成了地方政府性债务。为控制债务规模、防范金融风险，中央下发对地方政府融资平台约束性措施，分级次、分摸清政府性债务的规模、结构，深入分析债务成因和偿债风险，揭示和反映债务管理中的突出问题，促进规范政府性债务管理，提高债务资金使用效益，健全风险控制机制。

地方政府性债务听起来与普通百姓关系不大，实际上关系密切。比如政府进行的项目建设，特别是民生工程，多是举债而来。但是，地方政府借债不一定是坏事，关键是看效果。对于地方大力举债而且多以土地作为抵押的情况，这种形式目前已经很普遍。地方政府性债务的整体风险还在可以控制的范围内，尚没有达到危机状态。然而，现在也必须开始介入地方政府债务的管理，以消除隐忧加强管理防范风险。针对大家普遍关心的“地方债有多大规模，将会造成什么风险”等问题，地方政府性债务的规模到现在仍然没有权威的统计数字。这主要是地方政府性债务的认定标准还没有形成一个共识，同时没有统计指标体系。从大量的审计信息中可以看出，一些地方政府性债务包袱日益沉重，债务风险日趋加大，给地方经费的持续发展带来潜在的隐患。这是由于某些地市经济基础薄弱，自然环境恶劣，公共产品水平极其低下，经济发展实力薄弱，产业结构单一，非农产业产出所占比重低下，地方经济发展滞后，长期以来不断投入发展，可产出效益不明显，这是形成政府性债务的根本原因。另外，由于这些债务发生年代久远，这期间单位领导及财务人员更迭频繁，原欠债单位有的破产或改制，有的债务人已死亡或离开本地无法联系，债权人模糊不清，合同约定的使用及还款计划也不清楚，使债务清理核实起来很艰难。

通过进一步摸清地方政府性债务规模、结构、资金投向、管理现状等情况，分析地方政府性债务的偿债责任归属，分类评价政府性债务的偿债风险，有针对性地提出加强和规范地方政府性债务管理、有效防范和化解债务风险、维护财政安全的审计意见和建议，为宏观决策提供依据，充分发挥审计在维护经济安全、防范财政和金融风险、保障经济社会健康运行方面的“免疫系统”作用。

一是严格控制政府性负债建设行为。对政府性负债建设项目，由同级发展改革（计划）、财政部门等对建设规模、筹资渠道、成本收益和偿债资金来源等作评审论证，重大项目应通过社会听证、公示等形式，充分征求各方面意见，坚决杜绝盲目、违规举债。

二是建立政府性债务归口管理制度。对各级政府及其部门、所属单位举债，在政府统筹安排下，由同级财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。各级财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，各级投资审批主管部门不得批准政府性负债建设项目。

三是科学编制政府性债务收支计划。各级政府根据建设需要和承受能力，在编制财政收支预算的同时，要编制统一的地方政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划。四是着力完善政府性债务偿还机制。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。没有稳定、可靠资金作还债保障的项目，各级政府不得负债建设。要设立相应的偿债准备金。准备金数额一般为年初地方政府性债务余额的3%—8%，有条件的可适当提高提取比例。偿债准备金由财政部门实行专户管理，不得截留、挪用。

五是加强项目财务监督和绩效评价。财政部门要及时、准确地掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，会同有关部门加强稽核检查，实行过程控制，严防项目举债突破计划规模。政府性负债建设项目完成后，财政、发展改革（计划）等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。

六是构建政府性债务风险预警体系。建立政府性债务报告制度，对本级政府性债务进行全面、分类统计，定期编制报告，由政府主要领导签字后，报上一级财政部门备案。建立债务风险监测指标体系，以负债率（债务余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中，负债率不得超过10%，债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。

七是切实加强组织领导。政府要建立健全政府性债务管理工作责任制，各级政府主要领导为第一责任人。政府性债务情况要纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标。对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任；对国家财产造成损失的，依法追究相关法律责任。

篇2：浅谈地方政府性债务审计工作

一、客观分析债务成因，确定审计工作思路

（一）财政体制改革滞后是地方政府举债根源

1、政府间财权与事权划分不合理。由于1994年分税制财政体制改革不彻底，导致地方财权与事权不对称，造成了地方财力紧张，加剧了地方政府性债务的规模扩张。当地方政府无法在体制内找到收支缺口的弥补途径时，于是转向体制外，借债由于其易于操作而被广泛使用，导致地方政府性债务大量累积。

2、转移支付制度存在缺陷。首先，转移支付制度没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准，拨款的随意性大，资金分配不公平；其次，一般性转移支付比重较低，不利于县乡政府根据实际情况进行统筹安排。可见，目前我国地方政府的财政缺口，难以通过转移支付弥补，地方政府举债是财政体制不完善的必然结果。

（二）经济发展方式落后引发地方政府举债冲动

现行经济增长方式存在缺陷，经济增长过渡依赖投资和出口，消费对经济增长的拉动作用较弱，投资特别是公共投资成为拉动经济增长的主要动力。2010年我国国内生产总值增长10.3%，其中，投资拉动了5.6个百分点，贡献率为54.8%。对于以“吃饭财政”为特征的地方政府，要加大公共投资力度，只能将筹集资金的眼光转向融资平台。而以公有制为主导的基本经济制度和以国有控股为主要特征的银行治理现状，使得地方政府在举债方面缺乏约束，举债动机强烈。

（三）现行行政管理体制强化了地方政府举债意愿

1、政府管理职能转变相对滞后。这些年我国进行了几轮行政管理体制改革，但政府管理机制仍未满足市场经济发展的需要。行政效率不高状况一直没有得到根本的改善，财政支出压力较大，加上政府绩效评估体系不完善，使得地方政府不计成本、效益及风险，盲目举债进行建设的非理性行为有增无减。

2、官员考核问责制度存在缺陷。一方面，在地方财力非常紧张的情况下，地方政府官员只有突破已有的预算约束大举借债，才能在较短任期内取得显著的政绩；另一方面，官员决策问责制度还未形成，问责范围狭窄，问责重点在经济、安全生产、环保等领域，而不包括政府债务，造成了官员个人决策成本低，举债意愿强烈。

二、加强债务风险分析，明确审计工作重点

（一）举债决策机制不规范，债务规模盲目扩大

一方面，举债决策主体多元化。由于缺乏严格的审批程序，导致举债决策主体分散，有的项目举债权在发改委，有的在各项目主管部门，有的则是举债单位自行掌握和管理。由于很多项目不需要地方财政部门审批，脱离地方人大的监督，导致存在大量不规范的举债形式；另一方面，债务项目评估制度有待完善。由于举债缺乏长远规划和严格的可行性论证，致使举债规模不受限制，更多地体现为领导意志，大量举债

资金不仅投资于基础设施、公共设施等建设领域，还涵盖部分竞争性领域，地方财政也相应承担了大量偿债风险。

（二）监管机制失效，债务风险逐步累积

长期以来，由于地方政府对债务问题缺乏足够的认识，因此地方债务监管制度的建设严重滞后，缺乏有效的债务风险监管机制，主要表现在两个方面：一方面，由于地方政府对债务管理工作重视不够，导致债务数据统计不全面、不客观，无法准确反映目前各级政府的负债状况。加之，地方政府以分散在各部门或机构的各种借款和为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，不但增加了地方政府债务风险的隐蔽性，也加大防范和控制债务风险的难度；另一方面，地方政府性债务的监管职能分散于计委、财政、监察、审计等部门，各部门的监管权限和侧重点也不同，不仅达不到规范管理的效果，在很大程度上降低了债务资金的使用效益，导致地方政府无法真正全面准确地掌握自身负债信息。

（三）偿债机制不健全，偿债压力不断增大

基于政府信用的地方政府融资相对于市场经济主体融资具有无可比拟的优势，债务融资的便利直接影响地方政府对债务资金的使用效率，导致重借轻还，忽视偿债能力，对债务资金的投向和运营缺乏长远规划，造成资源低效使用。随之而来的巨大的还本付息压力，地方财政状况会因此不断恶化，严重影响财政运行的稳定。加之，大部分地方投融资平台资本金很少，杠杆率却很高，大多借助于政府信用或政府担保取得银行贷款，大部分资金使用在收益较低的基础设施等公共建设项目之上。一旦地方投融资平台发生资金链条断裂，将会把风险直接转嫁给商业银行，势必造成金融风险的不断累积。

三、研究风险防范对策，提升审计建议深度广度

（一）建立健全债务管理体系，强化债务监督机制建设

1、开辟规范的融资渠道，尽快起动地方债券的试点工作。由于受《预算法》约束，地方政府没有举债权，无法通过直接债务融资获取资金。各地政府为了满足地方财力需要，通过各种变通手段，如以开征各种基金、转移土地出让金等各种隐蔽途径举债，其结果是直接增加了地方债务的风险。而只有开辟规范、合法的举债渠道，才有可能堵住各种隐形、违规的举债渠道，改善政府负债结构，分散政府债务过度集中的风险。

2、加强债务日常管理，实现地方政府性债务的良性循环。首先，出台相应的债务管理制度和实施细则，强化对地方政府举债行为的约束，着重解决多头举借、多头管理的问题，保证债务收支集中和管理透明；其次，加强对举债项目的计划管理，对举债项目进行严格的财政审评，建立政府债务统计制度，统一债务口径，加强对政府债务的动态监控，尽快探索建立债务风险预警指标体系，从整体上对债务风险进行分析评估，防范和控制债务风险的发生。

3、健全债务偿还机制。各级地方政府要结合预算编制改革，多渠道筹资建立偿债基金，合理确定偿债基金的规模，规范偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度，保证每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿还债务，如按财政总支出的一定比例提取、债务项目效益提成等，加强地方财政的后备资金，合理调整债务规模、化解偿债压力。

4、积极发挥审计专业化监督作用。—方面，通过推动绩效审计和行政首长经济责任审计相结合，促进科学控制政府债务的规模，提高政府融资平台的还款能力。对政府融资平台项目要坚持跟踪审计的做法，将地方政府性债务的借入、偿还、管理情况纳入经济责任审计的范畴防止出现盲目借债的道德风险。另一方面，加强财政审计与金融审计的协调，建立财政审计和金融审计的信息共享机制，全面控制地方政府性债务规模，严格监控政府债务资金的流向，防止政府融资平台的金融风险向财政风险转移。建立审计监督整改督查联动机制。由地方人大牵头，各监督部门共同参与，建立审计监督整改督查联动机制。明确：纪检监察机关做好对整改不力的单位追究有关责任人的工作；组织部门要把审计意见整改情况作为干部考察任用和单位考核的重要内容；财政部门要及时扣缴和清收审计决定中涉及款项，堵塞财务管理漏洞；审计部门要抓好审计意见的整改落实，对审计意见整改情况进行监督，并进行督查跟踪回访。通过建立部门联动工作督查机制，强化审计监督意见整改落实，防止书面整改实际不整改、形式整改内容不整改、局部整改关键不整改等问题。

（二）加快推进财政体制改革步伐

1、合理确定地方政府的财权和事权。造成地方财政困难、地方政府性债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，进一步核定中央和地方政府，地方各级政府之间的财权与事权，科学划分上下级财政之间的收入与支出，进一步完善财政转移支付制度，加大对区县的转移支付力度，减少地方政府的举债规模

篇3：浅谈地方政府性债务审计工作

笔者结合2011年参与地方政府债务审计的实践经验和体会, 从审计的视角出发, 谈一些对地方政府债务风险管理的体会和建议。

一、地方政府债务风险构成及产生原因分析

(一) 中央与地方政府事权财权错位

中央政府与地方政府之间的财权与事权错位, 是政府地债形成的重要原因。目前关于各级政府之间事权责任的界定, 相关法律也只有原则性划分, 不够清晰、合理, 地方政府面临权小事大的局面, 地方财政压力逐年加大, 导致需要通过不断举债来弥补资金来源的缺口。事权与财权之间的矛盾, 实际上是上个世纪九十年代财政分税制改革延续到今天的。

(二) 地方政府目标考核

我国长期以来过分注重用GDP来考核地方领导干部的工作业绩, 地方政府在短期内需要依靠大规模的基础设施建设、引进投资项目或通过直接干预企业活动等措施来直接拉动本地区经济增长, 导致地方财政支出上升, 在政府财力有限的条件下, 就形成了举借地方政府性债务的迫切需求。而另一方面, 这种考核机制导致部分地方官员形成了不正确的政绩观, 造成行为短期化, 不顾财力所限盲目上项目, 通过“土地财政”和举债进行大规模建设。

(三) 债务软约束

我国预算法要求地方政府按照收支平衡的原则编制预算, 不列财政赤字。地方政府也不得发行地方政府债券。但在实践中, 该条法律对政府部门无法形成有效的约束, 地方政府注册成立各种类型的投资公司, 形成了数量惊人的政府融资平台, 通过这类平台公司向金融机构借款。现有法律没有对此类行为没有严格或明确的约束。地方政府通常利用掌握本地区各种资源的优势, 运用各种手段对银行等金融机构施加压力, 突破法律限制, 造成地方政府性债务软约束。

二、地方政府债务审计的思路和方法

(一) 审计依据

尽管目前我国尚未建立针对地方政府性债务的专门的法律法规, 但在实践中, 除《预算法》第二十八条规定以外, 对地方政府债务审计依据主要体现在以下三个方面:

一是对于债务主体。虽然实践中许多政府包括所属部门如财政部门, 为了满足银行贷款的担保要求, 出具了不同形式的担保函等, 以地方财力作为还款来源, 但现行政策其实以及规定了地方政府及所属部门不得直接向金融机构借款。如《贷款通则》第十七条规定了借款人的类型包括自然人、企业法人、个体工商户等, 但其中并不包括地方政府及所属部门。

二是对于担保主体。现行法律对政府及所属部门不得作为担保人做出了普遍适用性的规定。如《中华人民共和国担保法》第八条明文规定“国家机关不得为担保人”, “国家机关不得为保证人……”

三是对于债务资金投向。国务院已发布相关规定, 要求资金不得违规投向“两高一剩”产业;《贷款通则》也有类似要求, 规定借款人不得使用贷款资金, 开展权益性投资, 或进行有价证券、期货等方面的投机。

(二) 审计方法

1. 债务举借环节审计。

政府性债务的举借主要包含四种方式:直接举借、拖欠、担保或回购、BT (建设、回购) 与BOT (建设、经营、移交) 。审计首先要对地方政府性债务融资额度科学性进行审查, 重点关注该地区的年度债务融资额度, 是否制定详细的融资和用款计划, 确保资金需求和供给相互匹配。其次要对地方政府性债务融资成本审查。融资成本包括利息和其他相关费用, 由于一般认为政府的信用等级比较高, 所以地方政府性债务利率水平一般低于商业贷款。在实践中也发现部分政府性债务利率水平高于一般商业贷款, 主要是出于以下两个原因:一是预计之外的项目融资。如建设项目计划年度实施中有可能进行调整, 临时增加一些项目;二是随着一些地方政府性债务余额水涨船高, 出于风险控制的角度, 银行不愿再继续贷款给政府融资平台, 地方政府不得不寻找其他融资渠道, 增加了融资成本。在审计过程中尤其要关注后一种情况, 这种地方政府债务风险已累计到较大程度, 容易出现一些违规融资的问题, 需要引起特别的重视。

2. 债务资金使用环节审计。

对举债资金使用情况的审计是地方政府债务审计中最重要的内容。在审计过程中可以重点关注以下几个方面:首先是资金投向合理性。地方政府性债务资金的支出方向应当是公共基础设施等建设性领域, 而不能用于兴建楼堂馆所等消费性支出以及人员经费支出。在审计实践中还应重点关注地方政府是否举债资金投入一般竞争性领域, 特别是产能过剩、国家明确要求控制投资规模的、高能耗、高污染产业。这种做法既不符合国家产业政策的规定, 也不符合目前经济发展方式转型的要求, 必须加以纠正。二是资金使用效益。由于有些地区在信贷宽松时多借一些债务, 以备不时之需, 或由于计划制定不合理不科学, 导致项目计划和用款计划不匹配, 造成债务资金闲置。三是有无出借资金。部分地方政府对债务资金使用管理比较薄弱, 也许会存在出借债务资金的情况。一方面向银行等金融机构融资, 另一方面却无偿或低成本出借举债资金, 造成地方政府性债务资金使用效益低下。

三、从审计角度出发对地方政府债务风险管理的建议

(一) 建立地方政府债务偿还机制

将政府债务纳入地方财政预算管理体系。根据地方经济发展规模、债务类型、还款期限以及筹资金额进行汇总分析, 落实偿债责任人, 分门别类制定债务偿还方案, 每年在编制政府预算时安排一定比例的资金作为偿债基金, 并通过每年例行的政府预算执行审计进行监督。

(二) 建立政府债务风险预警机制

例如, 对地方财政收支情况、债务余额、负债率、债务率、偿债率、债务依存度多种衡量债务风险的指标进行长期追踪, 有效监控, 从而实现指标预警功能, 及时反映地方债务风险水平和变化趋势。

(三) 结合经济责任审计, 建立审计监督长效机制

2010年颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》, 要求将政府债务的举借、管理及使用情况列入政府主要领导干部经济责任审计的主要审计范围, 被审计的政府官员在任期内的举债决策, 包括在任期内形成的债务, 将成为审计关注的重点内容, 如果涉及重大债务资金项目, 要重点审计, 若有违规挪用债务资金的情况, 应追究相关人员责任。

参考文献

[1]曹亚男.《政府债务收入的绩效审计》.《中国审计》, 2007第19期.

[2]樊丽明.《中国地方政府性债务管理研究》.《经济科学出版社》, 2006年7月出版.

篇4：浅谈地方政府性债务审计工作

【关键词】县级财政部门；地方政府性债务；管理

地方政府性债务管理是由当地的政府、相应部门以欠账、借入的形式形成的，最终由当地政府承担偿还责任的债务。地方政府性的债务是一把双刃剑，不但能有效缓解当地政府经济矛盾，还能加快地方经济的发展速度。然而，一旦管理期间出现各种问题，将给当地乃至国家带来巨大影响。因此，各级政府需加强债务管理，从根本上规避财政风险，提高管理质量。下面，本文从县级财政部门在地府政府性债务管理中存在问题的角度出发，阐述加强地方政府性债务管理的措施。

一、地方政府性债务管理中存在的问题

1.地方融资公司缺乏管理，财政风险大

融资公司作为地方政府比较重要的融资渠道，对城市基础性设施的建设具备重要作用。从客观上来讲，融资公司还能加快城市化的建设速度、提高当地经济水平。但随着近年来县级融资公司范围的扩大、公司数量的增加，地方性融资公司普遍出现缺乏管理、职责不明确等问题，从而形成各种不同类型的格局。并且，少数的融资公司不了解自身的债务情况，无论是政府财政债务的担保情况，还是融资公司债务的担保情况，都存在复杂、混乱现象。当前，地方性的融资公司将政府作为担保人，并借助政府财政部门出具承诺的形式担保，在这种担保形式的影响下，一旦某个时期或出现阶段性收益不稳定现象，将严重影响地方政府信用，给地方乃至国家造成巨大经济损失。

2.地方政府性的债务规模大，增长速度快

在我国经济下行压力的现状下，各级政府加快对城市设施的建设速度，且在县级财政收入有限的情况下，大多通过负债的方式建设，尤其是在金融危机的影响下，地方政府性债务管理出现各种问题，造成严重影响。根据有关调查结果表明，从融资公司建设至2009年，我国的融资公司高到3000家，一半以上为县级融资公司。截至目前为主，县级的融资公司总量仍呈现出持续上涨的趋势，地方政府性债务速度的加快，给我国的财政管理带来巨大风险。虽然国家诸多法律中未明确规定地方出现无法偿还债务时必须承担偿还责任，但为更好稳定我国社会，消除巨大经济压力，中央政府承担债务责任已成为可能，间接增加中央的财政风险。

3.地方政府性债务数据不完整，信息失真

从如今的地方政府性债务系统统计数据上来看，存在相对模糊、未实时更新债务系统数据、部分数据不真实、无法准确判断等问题。主要原因是各乡镇和部门对债务管理工作不重视，对项目投资控制不严；部分债务部门已归还，而未及时更新债务系统数据。这样使得债务数据失去一定的真实性，导致无法合理、有效的监督并控制政府性债务。

4.地方政府性债务缺乏科学性，随意性大

部分项目立项前期并未充分了解当地实际的经济情况，未充分结合当地的财政收入情况和承担能力，加之县级筹资能力弱，各乡镇和部门未严格履行报批程序，盲目举债，而当债务到达偿还期时，地方政府不但面临着巨大的付息压力，还面临着巨额的本金归还，加重了地方财政的经济负担。

5.地方政府无举借新增债券的权力，发展受限

县级政府不能自行举借新增债券，加之上级举借的新增债券下达给地方，部分又指定了使用方向，地方政府使用新增债券方向受到限制，导致部分急需资金的项目争取不到资金，项目无法顺利推进。

二、加强地方政府性债务管理的措施

要想加强对地方政府性债务的管理力度，需正确的处理当地政府和债务偿还能力之间的关系，从而构建性对完善、合理的债务管理体系，科学、合理的控制政府债务规模，从根本上了解债务风险，加快当地经济的发展速度。

1.加强地方政府性债务行为的管理力度

地方政府在建设举债项目时，需将加快城市化建设速度的基础设施的公益性项目作为基础，这就需要根据自身实际情况，严格遵循量力而行的原则，从而加强地方政府性债务行为的投资管理，提高经济效益。同时，各乡镇和部门还需充分、认真的分析并论证该建设项目的可行性、重要性，相对较大的建设项目还需通过各种形式征求社会各方建议，科学控制政府性负债行为，便于有效规避盲目举债现象的发生。

2.建立相对完善的债务统计制度

财政部门要摸清地方政府性的债务数，充分掌握政府性债务动态，及时、详细的统计、汇报地方政府性的债务情况，从而为政府加强债务管理做出科学决策提供可靠的信息。要想实现该目标，各乡镇和部门需摸清政府债务、负债情况，在合理统计政府性债务的同时，根据实际情况科学分类地方政府性的债务，建立相对完善风险管理和控制制度，积极改进信息管理系统，将准确、完整的数据上报政府，从而提高地方政府性的债务透明度，为日后的债务管理提供可靠依据。

3.加大地方融资公司的监管力度

根据地方政府实际情况，合理、妥善的处理融资公司的债务情况，遵循分类管理的原则，妥善处理各级的融资问题。分类、系统化的清理政府所建立的融资公司，合理划分政府、部门、公司之间的职责，保证相应工作规范操作。同时，还需区分融资公司的相应业务，根据实际情况制定可行性的财政制度，保证融资公司更好为地方政府、国家财政部门服务。对于具备经营性业务的融资公司来说，还可帮助其由原本的融资公司转变为经营公司，通过政府向融资公司购买服务，逐步交由市场运作。

4.建立地方政府性债务的追究机制

地方政府性债务的管理过程中，需严格落实偿还机制，对于乡镇和部门擅自新增债务未严格明确偿债主体和明确了偿债主体并未履行相应责任，从而导致欠债、严重拖延债务偿还的现象时有发生，需严格追究其工作职责，将各乡镇和部门的政府性债务情况纳入经济责任的审计过程中，将业务绩效考核作为相对重要的指标，从根本上预防人祸现象的发生。

5.健全政府性债务归口管理制度

无论是担保举债，还是直接性的举债，最终的债务都落到政府财政部门头上，这就需要明确县级财部门在地方政府性债务管理地位，有效扭转线下情况，防范县级财政风险。此外，还应在政府部门的领导下，将县级财政部门作为债务管理的牵头部门，健全各乡镇和部门共同参与的管理制度。根据当地政府的经济情况，明确还款计划、筹资方案等相应内容，加大现有债务管理力度，保证地方政府性债务在合理期限内偿还。

6.适度赋予地方政府举债权

从我国现存法律上来讲，并不允许地方政府直接融资，间接导致地方政府无法从政府担保、融资公司融资等途径解决债务问题，造成严重影响。这种现象的存在，使其出现各种不规范性的融资、负债行为，缺乏合理、完善的监督、管理制度。因此，需充分认识地方政府的举债行为，完善相应的法规、制度，在保证不超过地方政府举债权的基础上，赋予地方政府举债权，强化各级政府的管理，确保其在相对合理融资行为上的落实，促进地方经济的可持续发展。

7.积极推进财政体制改革

在保证财政体制相对合理、稳定的情况下，建立和中央、地方财政部门相匹配的体制，按照成本效率、受益范围等明确各级的工作职责，便于更好理顺中央和地方的关系。另外，还需根据当地财政的实际情况，加大财政体制的改革力度，完善并优化支付结构，以形成相对规范、统一的支付制度，给地方政府更多的资金调控权，增强债务偿还能力，提高政府的服务水平。

三、小结

综上所述，伴随着国家融资公司规模、总量的不断上涨，给地方政府性的债务管理带来诸多问题，如：地方融资公司缺乏管理、财政风险巨大，地方政府性的债务缺乏科学性、随意性大，地方政府性的债务规模大、增长速度快速等，不但使地方承担巨大的债务，还影响着当地城市化的建设速度，严重时危害国家经济效益。因此，需在充分了解地方政府性债务存在问题的同时，制定合理、有效的措施，如：加大地方政府性债务行为的管理力度、赋予地方政府举债权、健全政府性债务归口的管理制度、加大财政体制的改革力度、建立相对完善的债务统计制度，便于在合理、科学分配债务时，提高债务的偿还能力，加快城市化建设速度，提高当地的经济效益。

参考文献：

[1]张莉.加强地方政府性债务管理的几点思考[J].今日湖北（中旬刊），2014，（9）：64-65.

[2]王华超.浅析地方政府性债务管理存在的问题及对策[J].财经界，2015，（11）：86-86.

[3]吴涛.从国际经验视角探讨地方政府性债务管理[J].经济研究参考，2013，（19）：47-53.

[4]吴延君，王玲.中国地方政府性债务管理存在的问题及对策分析[J].经济研究导刊，2012，（6）：23-24.

[5]曾康霖，吕劲松.加强地方政府性债务管理的审计思考[J].审计研究，2014，（1）：31-34，8.

[6]于上书.加强地方政府性债务管理的审计思考[J].现代经济信息，2014，（24）：248-248.

篇5：浅谈地方政府性债务审计工作

整改措施报告

市审计局：

贵局送达我区《崇川区人民政府地方政府性债务审计报告》收悉。针对审计报告中提出的问题，我区高度重视，对此进行了专题研究，制定了五项管理措施，逐条落实整改，达到有效防范和化解地方政府性债务风险、维护财政和金融安全的目的。一是增强对债务的风险意识，重视政府债务管理。把握“适度举债，加强管理，规避风险”的原则，从全局、长远、战略的高度，通盘研究发展的要求与可能，合理确定政府债务规模。研究制定出台《崇川区政府性债务管理暂行办法》，从举借、使用、偿还、风险控制、监管等环节拟订具体规定，促进全区政府性债务监管制度的建立，以利于债务规模的控制和管理，提高债务资金的使用效益。

二是成立专门机构，实行政府债务集中统一管理。在财政部门成立专门的债务管理机构（拟与预算科合署办公），集中管理全区政府性债务，根据地方财力编制政府举债、偿债滚动计划，每年编报债务预算，建立规范完整的债务台账，及时准确地跟踪和监控债务变化，加强对政府债务及其投向项目管理，不断规范政府债务“借、用、还”各个环节。

三是严格举借程序，健全政府性债务偿债准备金制度。今后举借新债的单位要向财政部门提出申请，财政部门审核后报 1

区政府审定，债务数额较大的举债项目要报请区人大及其常委会审议。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，财政部门设立相应的偿债准备金，并积极筹措资金进入准备金账户，最大限度降低偿债风险。四是建立健全债务风险预警控制制度，定期报告情况。研究科学的债务风险评价指标，以负债率、债务率、逾期率、偿债率等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，夯实债务管理基础，超前警示到期应偿还债务的基本情况，要求债务部门制定还债计划和预案，做到早着手、早准备，从容应对；科学分析债务结构和地方财政财力，准确把握债务风险评价指标，合理控制债务规模和举债进度。五是妥善处理和化解存量债务，有效控制增量债务。一方面，努力化解存量债务，通过广泛培植财源、严格预算执行、加强财务管理、债权债务置换、依法处置闲置资产、追收借出款项及加大收回债权力度等增收节支方面的措施筹集资金，有计划、分步骤地安排偿债专项资金逐步消化存量债务，减轻债务包袱和压力。另一方面，有效控制增量债务，坚持谨慎举债原则，根据地方经济社会发展和财力状况，在风险可控范围内举借新债谋求发展，同时，切实加强债务资金管理，最大限度的发挥债务资金使用效益。

崇川区人民政府

篇6：浅谈地方政府性债务审计工作

在十一届全国人大三次会议上，地方政府债务议题已经被提上议事日程。建立合理的审计评价体系，客观准确评价基层地方政府债务，是审计部门一项重要而紧迫的工作。

笔者结合审计工作中所看到的地方债务管理现状，认为地方政府债务审计应从安全性及可持续性两个方面客观评价。

一、安全性。政府债务安全性方面，主要来自于两个方面，一是地方政府资不抵债，即偿债风险；二是虽然政府的资产总额大于其负债总额，但由于缺乏流动性，地方政府无力对到期债务还本付息，即流动性风险。如果我们不重视对政府债务安全性，很有可能带来无力提供最基本的公共服务及大规模的拖欠工资或社会保障金等问题。

二、可持续性。地方政府债务的可持续性是指基于某些经济约束条件的，根据经济发展需要，考虑多种经济要素协调性的地方债务的长期发展战略和模式。只要地方政府的机动财力能够支付未来的债务本金和利息，这种借款行为就是有效率的和安全的，也是可持续的。如果债务规模超过了财政的承受能力，就会造成政府的财力只能用于还本付息，而无力再进行其他投资。

在实际审计工作时，我们也可以将通行的政府债务评价指标，结合基层特点，使其微观化，计算出以下四个比率作为审计评价依据：资产负债比（负债/资产）、债务收入比（债务总额/财政

篇7：地方政府性债务问题

【摘要】近年来，随着经济的发展和城市化进程的加快，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度，资金需求旺盛。而地方政府财力有限，主动举债便成为地方政府筹集城市建设资金的选择，并且债务规模不断扩大。本文首先简单描述了我国地方政府性债务问题，然后具体分析了地方政府性债务问题形成的原因，并简介其对社会和经济的影响，最后探讨了防范和化解地方政府性债务风险的具体对策。

【关键词】地方政府性债务；分税制；政府职能

近年来，地方政府为支持经济发展，缓解财政压力，推进公共服务建设，通过政府投融资杠杆大量举债，有效地促进了经济快速发展。但是伴随高速膨胀的债务规模，地方政府性债务潜在的风险也不容忽视。审计署对全国所有涉及地方政府性债务的25590个政 府部门和机构、6576 家融资平台公司、54061 个其他单位、373805 个项目和1873683 笔债务进行审计的结果表明，我国

地方政府性债务总体规模较大，截至2010 年底，除54 个县

级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性

债务余额共计107174.91 亿元，同时，地方政府偿债压力差

别较大，省、市本级和西部地区债务风险较为集中。深入分

析地方政府性债务的成因，探索解决和化解我国地方政府

性债务风险的治理之策乃当前宏观调控和经济管理之要务。

地方政府性债务具有特定的内涵，依据审计署的定义，地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构），经费补助事业单位，公用事业单位，政府融资平台公司，其他单位等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目（指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目）建设形成的债务。当前，地方政府性债务问题成为了社会热点问题。要找到应对地方政府性债务问题的对策：首先，我们要分析债务现状及原因，只有找到原因，才能对症下药；其次，要全面探讨地方政府性债务问题的经济和社会影响，并提出相应对策。

一．我国地方政府性债务问题现状

中国地方政府性债务经历了从严格控制到大规模膨胀的过程。1978年~1992年，中国经济转轨的前期阶段，地方举债受到严格控制。1992年以后，我国开始步入建立社会主义市场经济体制阶段，地方政府性债务问题开始凸现。1994年财政改革分权后，地方政府性债务迅速膨胀。在1998~2004年实施积极财政政策期间，地方政府被动增加直接债务。2004年后，地方政府性债务迈入“大跃进”阶段。其间，地方政府性债务呈现债务规模庞大，扩

张普遍较快；县乡政府负债沉重；债务来源多样；债权主体不断扩散；债务关系复杂等特征。2008年以来，受美国次贷危机、欧债危机的影响，以及国内积极财政政策的施行，中国地方政府性债务呈现城投债井喷的新态势。我国地方政府性债务余额的规模与增速如图1所示。

二．地方政府性债务的成因

（一）分税制改革不彻底

１９９４年的分税体制改革提高了国家财政的汲取能力，具有划时代的意义。但是这一改革遗留了很多问题。最为突出的是，造成政府间事权及支出责任和财权划分的不对称，逐步形成“财力向上集中”和“事权向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或者是间接地借入债务。

（二）政府职能转换不到位

地方政府大量举债的另一个深层次原因是相对于经济体制改革，政府的行政管理体制改革滞后，政府职能转换不到位。政府应该是公共服务的提供者和管理者，政府的职能应该主要集中在增进地区的公共服务、完善公共服务设施和提高管理水平等方面，但是现在还有一些地方政府的施政理念仍停留在“建设型”政府的阶段，相对于服务，更热衷于搞经济开发建设；部分政府资金违背公益性和市场经济原则，投向竞争性、盈利性的非公益性行业和领域。特别是一些地方在推动本地基础设施建设方面，沉溺于“大而全”，超标准建设、超前建设，既脱离现实需要，又没有偿还保障；另一些地方大肆举债搞形象工程、政绩工程，浪费人力物力。

（三）施行积极的财政政策导致债务增加

国家增加国债向地方的投入，对加快地方基础设施建设和拉动地方经济增长发挥了积极的作用。但国债投入需要银行和地方政府的配套资金。由于国债在地方主要投向社会效益明显而经济效益甚微的基础设施，因此，银行的配套资金实际上成了地方政府担保的贷款，最终偿债责任会落到地方政府的头上。地方政府配套的资金，大多也通过投资公司之类的经济实体从多渠道融资，地方财政投入很少，这也形成了地方政府的债务。另外，国债转贷给地方部分，地方政府还必须还本付息。尤其是2008年在全球经济危机波及中国的情况下，中国政府为“保增长、保稳定”，通过发行地方政府债券等积极财政政策来拉动经济增长，导致地方负债呈“大跃进”之势。

（四）债务监管机制不完善

目前我国许多地方已经制定了债务管理的办法和制度，但是在执行过程中存在落实不到

位的问题。一是债务没有完全纳入预算管理，债务计划编制不完整；二是债务审批缺乏严格程序，偿债准备金提取不够或者没有提取，债务管理缺乏统一、协调的机制，出现分散管理、多头举债的现象；另外很多地方政府还未建立相关债务管理制度、债务风险和预警机制，也没有建立信息报告制度，对债务潜在风险的关注不够。此外，财政、审计等监管部门对政府性债务的追责机制没有建立起来，没有把政府负债列入地方党政领导部门经济责任审计的范围，并赋予适当的指标权重。

（五）政府投融资体制改革滞后

在我国经济体制改革过程中，原有的计划经济体制下的政府投融资体制已经打破，新的适应市场经济的政府投融资体制还未建立，一些经济体制改革不仅没有产生应有的经济效益，反而把改革的成本转嫁到地方政府，直接导致政府债务的增加。我国的财政金融体制不健全，受市场化程度不高、市场准入限制的影响，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。在不得已的情况下，为发展地方经济，地方政府通过银行贷款、土地抵押、发行债券、上级财政借款和工程项目欠款等方式大量举债。举债规模过快过猛，是落后地区地方政府债务负担沉重的主要原因。

三．地方政府性债务风险的影响

（一）扭曲了信贷市场

地方政府性债务绝大部分的资金来源于银行贷款，主要投资于基础设施建设等项目上来完成自己的政绩工程，可能一个城市没有达到规模经济的人口，却已经开始修建地铁。其收益绑定在未来宏观经济状态上而非项目本身的收益率，即未来中国如果仍将以过去的速度增长，地方政府就将获得预期的税收和土地出让收入。而具有好的投资项目的中小企业很难从银行取得贷款，这就催生了民间资本市场的利率，高利贷风险一触即发。

（二）中央货币政策可能受到限制

为了控制通胀需要采取紧缩的货币政策；但顾及地方政府的债务可持续和还本付息负担又不能过紧，特别是不能简单提高贷款利率。于是，折中的方式就是采取以稳定货币供应数量和信贷占ＧＤＰ比为主的改进的货币主义政策。

（三）监管失控引发资金滥用

由于地方负债无明确法律规范，导致资金滥用现象相当普遍。滥用资金表现在一下几个方面：一是资金投向的随意性，即举债而得的资金在贷款时就没有明确用途。由此导致账目不透明、贪污腐败、挥霍浪费等问题。二是举债额度无节制，由于无具体法规及监管，地方政府倾向于尽可能多的举债，而银行深信“政府信用”，供需关系稳固，于是出现债务规模

持续扩大化。

（四）损害社会诚信体系，进一步引发社会信用危机

政府信用是社会信用的基石，地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资者与消费者的信心，阻碍了投资和消费。近几年来，地方政府性债务规模持续扩大，2010年末地方政府性债务余额中，2011年~2013年期间到期需要偿还的债务额为5.68万亿元，占到债务余额总量的53%，未来2~3年偿债压力将会较大。一旦发生地方政府性债务违约现象，将会损害社会诚信体系，进一步引发社会信用危机。

四．对策分析

地方政府性债务作为政府干预经济的一种手段，在一定范围内，对经济发展和财政运行有良好作用，可以实现既定政策目标。但超过一定的度，则会严重影响国民经济运行的各方面。因此，必须对地方政府举债行为进行规范化管理，以发挥其积极作用而消除其负面影响。

（一）进一步完善财税体制

从体制因素看，1994年确立的分税制财政体制造成的中央与地方事权财权不对等是目前地方政府性债务规模过大的根本原因。因此，进一步完善改革我国的财税体制才是治本之道。中央与地方事权与财权的对等划分、加大中央转移支付以及探索地方政府发行债券等，将会从根本上缓解地方政府负债过高的问题。另外，把地方政府性债务纳入预算体系，记录和反映地方政府性债务规模、用途，都是财税体制完善的方向。

（二）转换政府职能，建设服务型政府

使地方政府的职能彻底从建设型政府向公共服务型政府转换。首先，要将地方政府的职能定位为教育、医疗卫生、市政道路桥梁等基本公共服务，政府财力也应集中解决上述问题。其次，地方政府应从经营性交通设施、盈利性领域和行业实现逐步退出，特别是要改革投资体制、行政审批体制，逐步放宽职业教育、社会医疗、交通设施、金融服务业等的投资门槛，破除行业垄断，为吸引民营资本、社会资本和外资搭建投资平台。

(三)理顺财政投融资体制，允许有条件的地方政府自主发债

改革预算法，建立健全地方政府融资体系，允许地方政府根据经济条件适当发行相应类别的市政公债，这样有利于提高地方政府融资的透明程度和规范性，２０１１年１０月２０日国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发行债券，这项政策不仅将减轻其偿债压力，也有利于拉长债务的偿还期限，连接市场的流动性和地方政府的资金要求。尽管自行发债仍须在国务院批准的发债规模限额之内，与“项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负”的自主发债仍有不小距离，但从中央代发地方政府债过渡到试点地方自主发债，意味着地方政府将更多地参与到政府性债券的发行中来。另外，应放宽市场准入限制，加大保险、担保、期货等民间风险经营机构发展力度。

（四）创新和完善债务监管机制

篇8：地方政府性债务审计实证研究

一、基本情况

(一)从债务举措主体看,地方政府(含政府部门和机构)是债务的主要举借主体

2010年末政府负有偿还责任的债务余额中,地方政府(含政府部门和机构)、经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司和其他单位债务分别占46.57%、20.84%、1.66%、27.01%和3.92%。

(二)从债务资金来源看,债务主要来源于银行贷款及其他单位和个人

2010年末政府负有偿还责任的债务余额中,来源于银行贷款、发行债券、上级财政转贷、其他单位和个人(主要是拖欠工程款),分别占年末债务余额的39.6%、10.21%、9.45%和40.74%。

(三)从债务用途类别看,债务主要为公益性项目债务

2010年末政府负有偿还责任的债务余额中,以公益性项目、非公益性项目和非项目举借形成的债务分别占余额的87.56%、8.51%、3.93%。

(四)从债务资金投向看,债务主要投向市政建设方面

在2010年末已支出政府负有偿还责任的债务余额中,按项目的行业性质划分,市政建设占37.74%,教育占11.13%,农林水占8.2%,土地收储整理占6.56%,交通运输占6.31%,生态建设和环境保护占5.6%。

(五)地方政府负有偿还责任的债务未来偿债情况

从市县看,13个市州本级偿债高峰期为2016年及以后年度,86个县偿债高峰期为2011年。

截至2010年末,地方政府负有担保责任的债务主要集中在县区级次,占80.9%;举债主体主要是其他单位、地方政府(含政府部门和机构),分别占44.49%、29.02%;主要来源于银行贷款,占68.01%;主要投向于公益性项目,占42.5%。偿债高峰期在2012年,当年偿还额占政府负有担保责任的债务余额的33%。

截至2010年末,地方政府其他相关债务主要集中在市本级,占74.78%;举债主体主要是融资平台公司、经费补助事业单位,分别占56.06%、29.44%;主要来源于银行贷款,占98.41%;投向全部用于公益性项目,偿债高峰期在2016年及以后,当年偿还额占其他相关债务余额的32.27%。

二、地方政府性债务总体评价

(一)通过举债融资有力地推动了当地经济社会的发展

一是改善了城乡基础设施条件。2007至2010年的四年间,13个市州将政府负有偿还责任的债务用于市政建设的支出比例分别达到33.93%、35.7%、37.71%、38.38%,投资建设了大量城市及乡村道路、集中供热供水、污水和垃圾处理、民用煤气等公用设施项目,完善了城市整体功能,提升了城市形象和发展能力。

二是保障和改善了民生。通过举债融资,积极推动教育、医疗卫生、住房、农林水牧等民生工程建设,有力地保障和改善了民生。比如,通过实施校舍安全改造,建设教学楼和实训基地,改善了教育基础条件;通过加大危旧房屋拆迁改造,改善了低收入人群的住房条件。

三是优化了投资环境。通过举债融资盘活城市资源,提升土地利用效能,加快了工业园区和开发区建设步伐。“十一五”期间,13个市州有21.83亿元债务资金用于工业园区和开发区建设。

四是促进了社会公益事业的发展和生态环境的治理。借助外国政府和国际金融组织贷款,13个市州积极组织实施了一批妇幼卫生、疾病预防、结核病控制、风沙区生态环境治理、节水灌溉、畜牧业发展等公益性项目。

五是支持了重点项目建设和企业技术改造。一些市州充分发挥政府性债务对地方经济社会发展的助推作用,大力支持重点项目建设和企业技术改造,较好地解决了制约发展的瓶颈问题。

(二)各级地方政府高度重视政府性债务管理工作

一是探索建立债务管理制度。部分市县政府研究制定了本地区政府性债务管理办法和制度,从政府债务举借、管理、使用、偿还、监管等方面作出了具体规定,在债务管理方面做了许多有益的探索。

二是切实规范债务管理。各市州重视对政府直接偿还和提供担保的债务管理,通过加强举债项目论证审批、明确还贷责任、完善借贷、担保、转贷手续、制定还本付息计划、督促按期偿债等措施,使政府性债务得到了一定控制,债务管理不断加强,尤其是外债管理日趋规范。

三是积极清理化解历史债务。截至2010年末,各市州累计化解农村义务教育债务、地方金融风险债务、高校债务、医院债务等的比例达6.44%。

四是加强融资平台公司管理。根据国家加强地方政府融资平台公司管理的规定,各市州结合当地实际,积极开展清理整顿工作,规范融资平台公司运作,落实债务人偿债责任,努力实现融资平台公司债务风险内部化。

三、地方政府性债务风险分析

13个市州政府总体负债率、债务率和偿债率较低,总体风险可控,局部风险集中在3个市本级以及5个县区,表现为偿债对土地出让收入的依赖程度较高。另有3市州用于灾后重建的政府负有担保责任债务转化为政府偿还责任债务的可能性较大。多数融资平台公司盈利能力不强,偿债能力较差。

(一)13个市州地方政府性债务总体风险情况

总体看13个市州债务总体负担较低,偿债压力较小,地方政府仍具有一定的应债能力,但偿债准备明显不足。

1.13个市州总体负债率、债务率和偿债率分析

2010年地方政府性债务的总体负债率为16.86%,总体债务率为44.55%,总体偿债率为4.04%,3项指标均处于偏低水平,各市州总体债务负担较低,偿债压力较小,但2010年末,13个市州因拖欠工程款形成的债务占地方政府性债务总额的27.41%,该类债务当年还本付息额仅占地方政府性债务总额的2.55%。考虑这个因素,总体偿债率指标会有所升高,偿债准备明显不足。

2.市州本级和县区各级风险情况(见图1、2、3)

(二)13个市州政府负有偿还责任的债务风险情况

总体来看,13个市州政府负有偿还责任的债务负债水平不高,偿债压力不大,总体风险可控。

政府负有偿还责任的债务中,13个市本级和86个县区2010年末逾期债务率41.76%,其中,市本级、县区逾期债务分别占全部逾期债务的9.48%和90.52%。有2个市本级逾期债务率超过50%,42个县区政府负有偿还责任的逾期债务率超过50%,其中,15个县区政府负有偿还责任的逾期债务率超过80%,债务风险已经显现。

13个市州政府负有偿还责任的债务对土地出让收入依赖情况分析(见图4)。

截至2010年末,在13个市州政府负有偿还责任的债务余额中,明确以土地出让收入为偿债来源的债务余额占21.22%。以土地出让收入为偿债来源的债务主要用于市政建设和土地收储,分别占54.61%、20.81%(见表1、表2、图5、图6)。

在市县地方政府中,有5个市州本级、8个县区2010年末政府负有偿还责任的债务余额中以土地出让收入为偿债来源的债务比例超过40%,以土地出让收入为偿债来源的债务余额相当于上述市州本级、县区2010年土地出让收入总额的倍数超过1倍的市县有8个。其中最高的达26.04倍。偿债资金来源依赖于土地出让收入,易受政府土地政策和宏观调控的影响,存在较大的不稳定性。有8个市县2010年以土地出让收入为偿债来源的债务偿债额已超过2010年可支配土地出让收入,其中最高的达13.59倍;有12个市县未来3年以土地出让收入为偿债来源的债务年均偿债额已超过2010年可支配土地出让收入,其中最高的达114倍,未来偿债风险较高。

(三)13个市州政府负有担保责任债务和其他相关债务实际由财政性资金偿还的比率较低,但呈现逐年上升趋势,部分债务的转化风险较高,政府偿债压力增大(见图7)。

总体看,2010年13个市州政府负有担保责任的债务总体借新还旧偿债率为5.9%,且举借新债偿还旧债全部发生在县区。总体逾期债务率为12.08%,市州本级为16.49%,县区为11.04%。2007年至2010年,政府负有担保责任的债务实际由财政资金偿还的分别占当年偿还政府负有担保责任债务额的11.39%、13.14%、16.22%和22.41%。

2010年13个市州其他相关债务总体借新还旧偿债率为4.29%,市州本级为1.29%,县区为9.78%。总体逾期债务率为10.97%,市州本级为3.89%,县区为31.95%。2007年至2010年,其他相关债务实际由财政资金偿还的分别占当年偿还其他相关债务额的3.32%、9.94%、5.89%和2.21%。

审计发现,政府负有担保责任的债务主要集中用于灾后重建和市政建设,占政府负有担保责任债务余额的34.88%、10.94%;其他相关债务集中用于市政建设,占其他相关债务余额的42.91%。灾后重建和市政建设债务转化为政府负有偿还责任的债务风险较高,并呈增长趋势,实际转化风险增高,政府偿债压力加大。特别是市政建设的偿债资金来源过度依赖于土地出让收入,易受政府土地政策和宏观调控的影响,存在较大的不确定性。2010年各市州用于市政建设的政府负有担保责任债务的总体逾期债务率为5.11%,有5个县区逾期债务率均为100%;其他相关债务的总体逾期债务率为5.44%,有8个县区逾期债务率均为100%。

(四)13个市州融资平台公司总体债务负担不高,但盈利能力较差,部分公司偿债能力不足,偿债压力增大

各市县政府融资平台公司2010年末三类债务总余额占政府性债务总额的24.08%,其中政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、其他相关债务分别占余额的75.96%、9.97%、14.07%。

总体看,政府融资平台公司处于较低负债水平,但存在资产负债率指标进一步升高的因素。从资产负债率看,有62.32%的政府融资平台公司2010年末资产负债率低于70%,处于较低资产负债率水平。但有20%的政府融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、抽逃资本等问题,金额占这些公司注册资本的55.38%。有55%的政府融资平台公司资产中市政基础设施等不能变现的资产占资产总额的53.17%。因此,导致融资平台公司经营状况较差,盈利能力不强,部分公司偿债能力不足,偿债压力增大。从2010年经营状况看,实现盈利的占26.09%,持平的占34.78%,亏损的占39.13%。65%的融资平台公司2010年收入不足偿还当年到期债务本息之和。由于盈利能力弱,还款资金不足,2010年有14.5%的融资平台公司存在逾期债务,平均逾期债务率达80.23%。

四、政府性债务管理中存在的主要问题

(一)部分地方政府超过实际能力举债,还款压力较大

近年来各地加快了城市化建设进程,特别是在中央实施积极财政政策背景下,部分地方政府在自身财力不足的情况下,通过各种形式大量举借债务,不断加大城市基础设施和旧城改造、新区开发的投资建设力度,城建投资高速增长。由于债务规模没有根据经济发展实际和财政承受能力来合理确定,债务风险逐步加大,部分市县偿债资金难以保证,政府面临较大的还本付息压力,只能通过融资平台公司垫付、“借新还旧”等方式偿还债务,若银根收紧,融资空间缩小,部分市县政府的偿债压力将进一步加大。

(二)政府性债务管理不规范,举债主体多元化

除财政部门管理一部分政府性债务外,大量债务体现在政府的其他部门、单位及融资平台公司。这些单位各自举债,多渠道融资,使政府不仅直接或间接地成为债务主体,承担偿债责任,而且难以全面、准确地掌握债务的整体运行情况,难以合理、有效控制债务存量和反映债务效果,不利于对债务实施系统有效的管理和消化。目前各地借债主体分散,还款主体错位,绝大部分债务最后由财政部门被动“兜底”。

(三)一些债务项目效益不明显,增加政府偿债风险

各地的政府性债务主要用于公益性基础设施建设,直接经济效益不明显,偿债资金没有保障。如近年来政府性债务增长较快的几个县区,债务资金主要用于当地城乡道路、广场、公园等基础设施建设,经济效益无法保证。随着偿债周期的临近,还债压力日益增大,财政风险加剧。

(四)部分债务资金闲置,效益不高

部分政府性债务资金未及时投入建设项目,滞留债务单位,资金使用效益不高。截至2010年闲置的资金债务中,闲置1年以下的占77%,1年(含1年)以上的占23%。闲置资金主要是有关单位为项目建设举借的银行贷款,占总闲置资金的83.48%。资金闲置的主要原因是个别项目考察论证不科学,建设进展缓慢。

(五)地方政府违规为政府性债务提供贷款担保

个别地方政府、人大或有关部门违反《担保法》,以承诺函等形式,向金融机构出具贷款担保,为政府部门或政府融资平台公司融资。

(六)融资平台公司缺乏有效管理,存在问题较多

融资平台公司是政府利用国有资产入股组建成立的,从目前运行情况看,各级政府融资平台公司存在政企不分、管理渠道多样等问题。截至2010年,近30%的融资平台公司存在注册资本不到位、抽逃资本、实有资本中实物资产比例过大等问题。

五、地方政府性债务成因分析

(一)财力不足等客观因素,加大了地方政府对债务的依存度

一是西部省份经济欠发达,实际可用财力无法保障加快发展的需求。2010年全省有45个县区财政自给率在10%以下,由于上级补助大多数为具有明确用途的专项转移支付资金,地方实际可支配财力严重不足,并且刚性支出增速远高于地方财政收入增速。二是地方公益性项目的市场化水平较低,债务偿还很难依靠项目收入来完成,大量的公益性项目不得不依靠政府负债建设,大部分还款责任由地方政府承担。三是各级政府在应对自然灾害的过程中也形成了大量的债务。

(二)投资拉动型经济政策因素,助推了地方政府性债务的聚积

该省地方政府性债务起始于1980年,至2007年期间债务年平均增长3.7%,总体上符合省情,规模适度、风险可控。2008年,为应对全球金融危机,中央推出了扩大内需拉动经济增长的重大举措,为落实扩大内需和促进经济增长的十项措施,各级地方政府都纷纷搭建“融资平台”,通过多种方式和渠道融资,在一定程度上导致了地方政府性债务的增长。该省2010年债务规模较2008年增长86.02%。同时,前些年各级政府出台的一些政策,也增加了政府的支出负担,从而形成了政府性债务。截至2010年底,该省“普九”义务教育债务、地方粮食企业和供销企业政策性挂账占债务余额的8.7%。

(三)财权与事权不对称的体制因素,导致地方政府性债务不断增加

财政管理体制不科学、不完善,也是导致地方政府性债务形成的重要原因。1994年实施的分税制只明确了中央和省级政府的财政分配关系,没有明确省以下各级政府的事权划分与财权分配关系。2002年以来,地方政府一直保持着大约45%左右的财权,却承担着近70%的事权,由此导致地方政府的财力和事权严重不适应,造成部分县区财政困难。尽管近年来中央加大了对地方转移支付的力度,但目前一般转移支付比例过低,随着义务教育、公共卫生、基础设施、维护稳定、专项配套等资金的刚性需求逐年加大,地方政府不得不举债融资。

(四)体制机制不健全等监管因素,加大了地方政府性债务风险

第一,预算法禁止地方政府发行债券,但没有明确禁止其他形式的举债,对拖欠工资、工程欠款等已形成事实的财政赤字,未明确严格的法律责任。第二,担保法明确规定国家机关不得作为保证人,但由于债务人和举债项目与地方经济社会发展关系密切,政府无法摆脱最终的还债责任。第三,许多地方政府没有统一的债务管理机构,债务的借、管、用、还相互脱节,导致地方政府性债务风险增大。第四,长期以来用GDP及其增长速度来考核地方政府和领导干部的政绩,为了推动区域经济发展、完成考核指标,地方政府只能向银行借款、向供货商赊账、拖欠工程款,使得政府性债务不断攀升。

六、加强地方政府性债务监督管理的措施

(一)建立健全政府性债务管理制度,将政府性债务纳入预算管理体系

各级政府要将政府性债务收支纳入预算管理,明确政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划,逐步编制统一的政府性债务收支计划。建立健全政府债务计划管理和报告制度、审查制度,按照举借、使用、偿还相对应的原则,明确偿债资金来源和债务归属责任。加强对政府性债务和政府融资平台公司的管理,逐步建立人大审议、政府审批、财政管理、部门使用、监察审计机关监督的管理运行机制。

(二)设立专门管理机构,实行政府性债务归口管理

各级政府及其部门、所属单位举债,要在政府统筹安排下,由同级财政部门实行统一归口管理。财政部门要设立专门机构,建立健全债务管理档案,定期汇总、分析地方政府性债务的状况、构成、新增债务产生的原因、趋势,作出恰当的判断和决策,切实发挥管理、监控、预警的作用。财政部门应会同相关部门认真开展债务项目前期调研和评审论证工作,组织专家进行投资与收益分析,防止官僚主义、拍脑袋决策,确保项目投资建立在科学、可行的基础上,避免资金损失浪费。

(三)积极“盘点”现有债务,消化债务存量

逐步消化债务存量是加强政府性债务管理、化解财政风险的关键。一是全面清理债务余额,摸清债务余额底数,甄别债务性质类别,制定偿债计划,落实偿债责任和资金来源。二是严格政策,分类处理,逐步化解债务风险。对确属财政负责偿还的债务,要采取预算内安排、预算外统筹、综合政府资源性收益等措施,多渠道筹集偿债资金;对可推向市场的负债项目,通过整体拍卖、资产重组、租赁经营等方式将债务交给各类市场主体消化。三是对部门举债项目,要责成部门制订偿债计划,必要时采取预算抵扣的方式予以清偿;对有偿还能力而拒不还债的,通过法律手段执行;对政策性债务,要积极争取作停息挂账处理。同时,要实行盘活资产资源、处置闲置资产还债。

(四)完善分级管理体制,建立偿债准备金制度和风险预警机制

一是政府性债务实行分级管理。按照“谁借债,谁受益、谁偿还、谁承担风险”的原则,建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制,明确债务管理主体责任,落实偿债责任。二是制定偿债计划。对由各级财政负责偿还的政府性债务,财政部门每年要制定债务偿还计划,落实偿债资金来源。三是建立偿债准备金制度。各级财政根据年度债务偿还计划确定比例,每年从预算、国有资本经验收益、土地出让金收益等非税收入中安排一定比例的资金,建立偿债准备金,缓解集中偿债压力。四是建立风险预警制度。要合理确定地方政府性债务的安全规模,逐步建立起内部预警体系,对债务风险实行经常性评估,对债务规模进行跟踪监控、总量控制。

(五)建立科学决策机制,严格债务审批程序

一是建立严格的债务审批制度。对基础设施和公益性项目,要根据财力状况和轻重缓急,通过财政预算等渠道解决,资金缺口部分,要严格审核债务资金来源。对部门和单位确需新增债务的,要充分考虑偿债能力,落实偿还渠道和还款来源,严格履行规定审批程序后举借。对竞争性领域和赢利性项目,要采取市场化方式解决资金问题。二是建立健全政府性债务科学决策机制。要从借款源头抓起,明确市县政府的举债规模,超过规模的需经上级主管部门批准。对政府新增债务和重大债务事项,要切实履行集体决策程序,经本级政府常务会议和人大常委会议审查批准。企业等经营性机构所需借款通过市场方式解决,各级政府不得违规担保承诺。

(六)落实债务管理责任,严格债务资金管理及考核

一是全方位加强监管。财政、发改、审计、监察部门要及时、准确地掌握政府性负债建设项目资金使用情况,对已建成的债务项目进行全面的绩效评价,对重点项目实行全过程跟踪审计,并将政府性债务审计纳入主要领导的经济责任审计范围,严防项目举债突破计划规模,确保政府性债务资金安全运行、高效使用,债务项目按时完工,发挥效益。二是加强债务工作考核。各级政府要将政府性债务管理工作纳入年度工作目标责任考核范围,加大考核力度,防止债务多头管理、偿债责任不清、财政被动“买单”和“兜底”。三是建立责任追究机制。对未按规定程序举债、违规担保、截留挪用债务资金以及造成项目资金严重浪费的行为,要严肃追究有关责任人的责任,防止和杜绝举债的盲目性和随意性。

(七)合理界定各级政府财权与事权范围,完善财政体制和财政转移支付激励措施

一是建立科学、完整的事权与财权相匹配的政府间的财政关系。对涉及面广、事关全国、跨区域性的基础设施建设、流域治理和生态环境建设等方面的事权应尽量降低地方政府出资比例,取消层层配套、上级政府定政策、下一级政府“出钱”的做法。二是完善财政管理体制。理顺各级政府之间的财政分配关系,使市县获得稳定的收入,充分调动超收增收的积极性和主动性。三是完善中央财政转移支付办法。增加对地方政府债务等特殊性因素的转移支付补助,设立专项补助资金,以“以奖代补”的方式鼓励地方政府采取措施减少债务负担。对公益性项目的国债转贷资金,中央财政应对西部欠发达地区给予豁免,对逾期债务和不良债务给予减免。四是正确处理好举债和发展的关系。省财政要积极争取国际金融组织和外国政府赠贷款、地方政府性债券和国家政策性金融机构借款,争取豁免债务、降低利率或延长还款期限。

(八)完善政府性债务管理的法律框架,赋予地方政府性债务发行的一定权限

地方政府是独立的财政主体,有明确的财政支出范围和收入来源,为了防范风险,应当修订《预算法》,制定《财政收支划分法》、《财政转移支付法》和《公债法》,赋予地方政府债务发行一定的权限。在《公债法》中分设“地方政府债务”专章,规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项。同时,要强化举债约束和债务管理,使政府举债规模与经济发展的现状相适应,对擅自举债、损失浪费的,要适时启动法律程序。

摘要：地方政府性债务的产生和债务风险的聚积有其特定的客观原因、政策因素、体制因素、监管因素。本文通过审计实证研究,对某省地方政府性债务总体情况、取得成效、总体风险、存在的问题以及形成原因进行了分析,就加强债务管理、防范和化解地方政府性债务风险提出了对策意见。

关键词：地方政府性债务,审计,监管措施

参考文献

[1]刘家义审计长在全国地方政府性债务审计培训班上的动员讲话.

[2]何振中厅长在全省地方政府性债务审计培训班上的讲话.

[3]审计署审计科研所课题组.我国地方政府性债务问题、成因及对策研究.审计研究报告,2010(4).