地方政府投资（精选十篇）
地方政府投资 篇1
相对于无限的需求来说, 资源总是稀缺的。面对稀缺的资源, 人们一直在努力提高资源的利用效率。而资源的配置方式是影响资源利用效率的重要因素。在市场经济中, 资源的配置主要由市场来完成。由于存在外部性, 以及为了国家或地区的安全, 某些部门或行业不能由市场来决定等现象, 市场可能无法完成资源的有效配置, 需要政府进行干预, 造成一些特定物品或服务需要由政府生产和提供。即有时政府要由管理服务角色变为投资主体, 参与市场活动。另外, 政府投资项目, 特别是其中的基本建设项目, 一般投资额较大, 在推动一国或一个地区经济发展方面发挥巨大的聚集和拉动作用, 所以有时是国家政府实现经济发展目标的重要调节手段。
我国从1978年的经济改革开始, 投资体制改革在不断深化。2004年, 《国务院关于投资体制改革的决定》 (以下简称“决定”) 的颁布是一重要里程碑。“决定”中明确了企业的投资主体地位, 完善了政府投资体制。界定政府投资范围并合理划分了中央政府和地方政府的投资事权。地方政府的投资主体地位得到明确和巩固。
由地方政府为主导的投资项目称之为地方政府投资项目, 按“决定”中规定, 政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域, 包括加强公益性和公共基础设施建设, 保护和改善生态环境, 促进欠发达地区的经济和社会发展, 推进科技进步和高新技术产业化。也就是说, 地方政府投资项目一般投资额较大, 建设期较长, 在推动地区经济发展方面发挥巨大的聚集和拉动作用。同样, 项目一旦失败, 造成的损失和影响也是广泛和巨大的。
在投资活动中, 初始决策至关重要, 如同产品成本控制主要发生在设计阶段一样, 初始决策阶段的好坏, 直接决定了投资项目的最终结果。然而, 我国地方政府投资项目投资决策中存在诸多问题, 如:对项目决策的重视程度不够;不该政府投资的项目而安排了投资;投资超过实际需要;宏观决策、项目决策、项目经营决策三者相互混合;决策程序不合理, 我国目前采用的主要是自上而下的决策程序;决策责任不明确等。如何改善对政府投资项目的投资决策, 是提高效益和更大程度发挥其对社会的积极作用的关键, 是关系改革成效和经济增长的关键。
本文通过对地方政府投资项目投资决策主体及相互间关系的分析, 试图发现影响公众参与决策的因素, 进而提出相应的对策, 力图达到改善政府投资项目投资效益的目的。
二、地方政府投资项目投资决策主体分析
地方政府投资项目涉及两个层次的问题。第一层次是政治选择问题, 第二层次是市场选择问题。
在第一层次中, 参与主体主要包括公众、人民代表大会、政府、官员。其中, 公众作为一个个体的集合体, 通过人民代表大会来完成对政府的授权。然而, 政府在很大程度上只不过是观念化的象征物, 其真正的职能需要具体的官员来负责执行, 所以政府进一步委托相应的官员。在这一层次中, 完成权力的委托, 其权力委托链如下:公众——人民代表大会——政府——官员。
在第二层次中, 参与主体主要包括:政府、官员、公众和项目建设方。一般来说地方政府是公共产品的提供者, 项目建设方是生产者, 公众是消费者。地方政府通过委托项目建设方来生产公共产品, 从而满足公众需求。
严格意义上来说, 第一层次的公众和第二层次的公众不是一个概念。但因为第二层次的公众是第一层次的子集, 不影响本文的分析, 所以本文对两者不作区分。
从上面分析可知, 公众具有特殊的地位。一方面他是权力的起源, 严格来说权力链上的每一方的权力都来源于他, 是他的代表;另一方面作为产品的最终消费者, 拥有产品的最终选择权。从权力链角度, 公众是间接参与投资决策;但从消费者角度, 却是直接参与投资决策。本文主要关注的投资决策主体包括公众、地方政府和官员。
公众是一个集合体, 集合体内部构成对集合体的显现目标产生决定性影响。如对拟修建一条公路的计划, 有的人会因渴望享受更便捷的交通而表示赞同;相反有的人会因其可能破坏宁静的环境而反对。那么最终对外表现是什么结果呢?就取决于双方的力量。一般公众可以分为有组织的团体、多个有组织的团体、无组织的公众以及三种形式的混合体。对公众组成的分析有助于参与方式的选择。例如, 对于有组织的团体, 这个团体的定期集会就可以用作公众参与的场所, 该团体的交流渠道则可以被用作宣传的机会。而对于无组织的公众, 相关公众没有确定的参与场所和沟通交流渠道, 所以选择公众参与的场所就很重要。
地方政府一方面承担来自公众的受托责任, 承担着发展改善地区生活和投资环境、优化地区经济结构等任务, 进而完成健康快速发展地区经济、改善人民物质文化生活水平等方面的责任。另一方面承担来自上级政府的受托责任, 承担维护地方稳定等相关责任。地方政府的目标是努力对各方的受托责任, 增加公众对地方政府的信任, 同时增加其与上级政府的谈判能力。
官员既要维护公众利益, 同时也关注自身利益。从理性人的假设来看, 官员更注重的是自身利益, 因为维护公众利益的动机也是为了实现自身利益。官员的利益主要可分为政治利益和经济利益。政治利益是在行政级别上的升迁。经济利益既包括正当的薪水、公务津贴等合法合理收入, 也包括权势产生的寻租等收入。
不同主体之间的目标函数可能是一致的。通过提供公众满意的产品或服务, 公众的利益得到满足;从而公众对地方政府的满意度提高, 地方政府获得上级好评, 更加了其在同上级政府的谈判能力;同样, 作为政府代言人的官员会获取更多的政治利益, 并进一步转化为经济利益。但冲突也时有发生。当上级政府为了整体的利益, 需要损害地方局部利益时, 地方政府就会面临选择。即是满足上级政府还是考虑公众?体现到官员就是政治利益和公众利益的冲突问题。
三、目前公众参与决策存在的问题
委托代理关系的存在, 容易产生代理问题。但是代理关系并不一定会产生代理人问题。代理人问题是指由于代理人目标函数与委托人目标函数不一致, 加上存在不确定性和信息不对称, 代理人可能偏离委托人的目标函数而委托人又难以观察并监督, 从而出现代理人损害委托人利益和非效率现象。
解决委托代理问题, 主要通过激励约束机制和监督机制。激励约束机制是委托人主动采取措施引导代理人选择利于委托人利益的行为;而监督机制则是委托人被动地对受托人的行为进行修正, 确保最小幅度的偏离。
在地方政府投资项目投资决策中存在多重委托代理关系, 随着委托链的加长, 作为初始委托人的公众的目标函数被偏离的程度也越来越大。委托代理问题的解决亦变得复杂。
其一, 公众对代理人的激励约束缺乏。在现有委托链中, 公众的主要权利是选择代表, 通过代表来行使自己的权利。一方面, 选出的代表不可能完全清楚公众的真实意图, 在再次传递中会出现无意识的偏差;另一方面, 代表也有自身的效用函数, 传递中可能存在有意的偏离。然后由人民代表大会选举政府, 再由政府委托官员。委托在继续进行, 偏离也在不断扩大。但是公众一旦完成投票, 便失去对后者的约束。所以表面上, 公众具有最大的权力。事实却正好相反。另外, 地方政府无须获得公众的授权, 而是通过行政权获得。即地方政府的权力主要来自上级政府而非公众。也加重了地方政府及官员对公众的漠视程度, 在项目决策中, 很少关注公众的意见。
其二, 公众的监督无效。在现有委托链下, 公众对政府及官员的监督也无效。主要原因如下:信息不对称。公众和政府及官员之间的存在严重的信息不对称, 公众获取信息的渠道和方式有限。项目的可行性研究和可行性研究报告也是报给审批机关, 很少对公众公开, 公众很难获得相关信息。委托链的加长, 增加监督成本。一方面, 监督渠道匮乏, 公众对政府及官员是间接委托, 两者之间缺少直接沟通的渠道。另外, 由于公众是集合体, 个体行使监督的收益是全体共享, 而监督的代价却是个体承担, 个体的监督成本和收益的不对称, 也弱化了个体的监督动机。结果是人人都有监督权, 人人都放弃行使。缺少激励和惩罚。原则上, 政府及官员的权利来自于公众的委托, 公众可以授予也可以剥夺。但实际上, 政府的代理权来自于行政权, 政府及官员的考核及去留主要由上级政府来完成的, 公众的影响甚微。在此情况下, 地方政府及官员首先考虑的是如何应付上级, 公众的监督行为也就产生不了多大的威慑作用。
四、提高公众参与程度的建议
其一, 完善地方政府及官员的评价制度。从前面分析可以知道, 地方政府及官员承担实际的项目决策权。如何引导其向公众利益靠拢?关键是公众要能够影响到地方政府及官员的利益。地方政府及官员的利益主要包括政治利益和经济利益, 其中政治利益优先于经济利益。而政治利益取决于上级政府对其的认同程度。现阶段对地方政府及官员的考核主要是GDP指标, 而公众的意见成分较少。如果把换成GDP外加公众的评价, 地方政府及官员对待公众的态度可能就会大不相同。
其二, 加强信息披露。加强公众的知情权, 强化项目相关信息的披露。关于项目的立项申请及可行性研究报告等相关资料应对公众公开。可以通过网络、报刊等媒介。让公众了解项目对其的影响, 以及项目的进展情况。
其三, 完善和拓宽公众参与渠道。完善现有渠道。加强人民代表大会中代表的代表性, 来减少公众目标被偏离程度。一方面可以在代表的选举过程中, 通过更多渠道让公众了解候选人的更多背景信息, 使公众选择更具有合理性。另一方面, 对公众的构成进行有效识别, 尽量考虑不同利益团体都有自己的代表, 从而使得代表更具完备性。
听证会。听证会是常见的公众参与决策的正式形式。通过听证会, 让代表对相关问题在会上进行公开讨论。为了保证听证会的效果, 听证会应该安排在合适的时间和地点, 以方便公众的广泛参加;同时注意最终听证会的参与者是否具有有效的代表性。
公众调查。公众调查可以随机抽取样本, 调查结果更具有普遍代表性。政府机构通过问卷调查或电话调查等手段, 来获得公众的意见和建议。值得注意的是, 公众调查的结果受到调查者对调查工具专门知识和方法掌握程度的影响, 如问题提问的语气、方式等都会影响被调查者的答案。在采用此方法时, 需要加强对信息的有效性进行鉴别。
网络互动。在相关网站上公布信息, 公众可通过网站浏览信息并发表相关评论。实时了解公众的意见, 并及时做出反映, 使双方的沟通时效性加强。
其四, 加强中介服务机构的建设。公众可能缺乏行权必需具备的相应专业知识, 这样可能会对项目产生负面影响。为了保证公众权利的正确有效行使, 就需要为公众提供相应的专业服务体系。加强工程咨询公司、律师事务所、会计师事务所、资产评估公司等中介服务公司的建设, 建立保证中介服务机构独立地位的机制, 以便提供客观、公正的服务。另外建立专家库。政府或公众每次根据项目性质在专家库中随机抽取专家, 由专家进行匿名评价。
五、结语
导致地方政府投资项目问题的原因是多方面的, 公众的有效参与并不能解决所有的问题。但是公众的有效参与将会改善投资决策是不争的事实。公众的长期有效参与离不开一个良好的制度环境, 加强相关制度的建设和完善应是长期不懈的工作。
参考文献
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[6]约翰﹒克莱顿﹒托马斯:《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》, 中国人民大学出版社2005年版。
地方政府投资 篇2
经省政府同意，现将《安徽省地方政府核准的投资项目目录（2004年本）》、《安徽省企业投资项目核准暂行办法》和《安徽省企业投资项目备案暂行办法》予以印发，请遵照执行。
二○○四年十一月二十三日
安徽省地方政府核准的投资项目目录
（2004年本）
简要说明：
本目录与国务院《政府核准的投资项目目录(2004年本)》配套实施，其中安徽省外商投资项目和境外投资项目的核准目录另行公布。核准办法按《企业投资项目核准暂行办法》（国家发改委令第19号）、《安徽省企业投资项目核准暂行办法》执行。
本目录所列项目，是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。企业不使用政府性资金投资建设本目录以外的项目，除国家法律法规和国务院、省政府专门规定禁止投资的项目以外，实行备案管理。
国家法律法规和国务院、省政府有专门规定的项目的审批或核准，按有关规定执行。
本目录仅对省级政府及省以下地方政府核准权限作出规定，其中：
目录规定“由省政府投资主管部门核准”的项目,由省投资主管部门会同行业主管部门核准, 其中重要项目核报省政府核准。
目录规定“由省以下地方政府投资主管部门核准”的项目，由省以下地方政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准。各市人民政府可根据当地情况和项目性质，具体划分市、县（市、区）级政府投资主管部门的核准权限，但目录明确规定“由市级政府投资主管部门核准”的，其核准权限不得下放。
根据促进经济发展的需要和不同行业的实际情况，可对省属大型企业投资决策权限特别授权。
本目录中“省政府投资主管部门”是指省发展改革委。“市政府投资主管部门”是指地级市政府发展改革委（计委）、经（贸）委。本目录为2004年本。根据情况变化，将适时调整。
一、农林水利
农业：涉及开荒的项目由省政府投资主管部门核准。
水库：跨市河流上的水库项目和总库容10万立方米及以上项目由省政府投资主管部门核准，其中库容5亿立方米及以上的、跨市河流上的水库项目需核报省政府核准；其余项目由省以下地方政府投资主管部门核准。
其他水事工程：跨市水资源配置调整的项目由省政府投资主管部门核准，其中总投资2亿元及以上的项目需核报省政府核准；其余项目由省以下地方政府投资主管部门核准。
二、能源
（一）电力。
水电站：在主要河流上建设的项目和总装机容量1万千瓦及以上、25万千瓦以下项目由省政府投资主管部门核准；其余项目由省以下地方政府投资主管部门核准。
热电站：除燃煤项目由国务院投资主管部门核准外，其余项目由省政府投资主管部门核准。
风电站：总装机容量5万千瓦以下项目由省投资主管部门核准。电网工程：35千伏及以上、330千伏以下电压等级的电网工程由省政府投资主管部门核准；其余项目由省以下地方政府投资主管部门核准。
（二）煤炭。
煤矿：除国家规划矿区内的煤炭开发项目由国务院主管部门核准外，其余项目由省政府投资主管部门核准。其中，非国家规划矿区内的年产500万吨及以上的煤炭开发项目需核报省政府核准。
煤炭液化：年产50万吨以下项目由省政府投资主管部门核准。
（三）石油、天然气。
液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）：由省政府投资主管部门核准。
输气管网(不含油气田集输管网)：除跨省(区、市)或年输气能力5亿立方米及以上项目由国务院投资主管部门核准外，其余项目由省政府投资主管部门核准。
三、交通运输
（一）铁道。
新建(含增建)铁路：省内100公里以下项目按隶属关系分别由铁道部或省政府投资主管部门核准。
（二）公路。
公路：高速公路、省道、跨市的项目由省政府投资主管部门核准；其余项目由省以下地方政府投资主管部门核准。
独立公路桥梁、隧道：除跨大江大河(通航道)的项目由国务院投资主管部门核准外，其它跨千吨级及以上航道、国家行蓄洪区的项目由省政府投资主管部门核准；其余项目由省以下地方政府投资主管部门核准。
（三）水运。
煤炭、矿石、油气专用泊位：非新建港区和年吞吐能力200万吨以下项目由省政府投资主管部门核准。
内河航运：300吨级及以上、千吨级以下和跨市的通航建筑物项目由省政府投资主管部门核准；其余项目由省以下地方政府投资主管部门核准。
（四）民航。
扩建机场：总投资5000万元及以上、10亿元以下项目按隶属关系由国家民航总局或省政府投资主管部门核准；其余项目由市政府投资主管部门核准。
四、原材料
钢铁：探明工业储量5000万吨以下规模的铁矿开发项目由省政府投资主管部门核准。有色：总投资5亿元以下的矿山开发项目由省政府投资主管部门核准。
化肥：磷矿肥项目和年产50万吨以下钾矿肥项目由省以下地方政府投资主管部门核准。
水泥：除禁止类项目外，由省政府投资主管部门核准。稀土：除矿山开发、冶炼分离和总投资1亿元及以上稀土深加工项目由国务院投资主管部门核准外，其余稀土深加工项目由省政府投资主管部门核准。
黄金：日采选矿石500吨以下项目由省政府投资主管部门核准。
五、机械制造
汽车：按照国务院批准的专项规定执行。
六、轻工烟草
纸浆：年产3.4万吨及以上、10万吨以下纸浆项目由省政府投资主管部门核准，其他纸浆项目禁止建设。
糖：日处理糖料1500吨及以上项目由省政府投资主管部门核准；其余糖料项目禁止建设。
七、城建 城市供水：日取水 20万吨及以上城市供水水源项目由省政府投资主管部门核准；其余城市供水项目由市政府投资主管部门核准。
城市垃圾焚烧发电：由省政府投资主管部门核准。城市污水处理：巢湖、淮河流域日处理5万吨及以上城市污水处理厂由省政府投资主管部门核准；其余项目由市政府投资主管部门核准。
城市生活垃圾卫生填埋和危险废弃物集中处置项目：由市政府投资主管部门核准。
其他城建项目：由省以下地方政府投资主管部门核准。
八、社会事业
旅游：国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资2000万元及以上、5000万元以下旅游开发和资源保护设施项目，省重点风景名胜区、省自然保护区、省重点文物保护单位区域内总投资1000万元及以上旅游开发和资源保护设施项目，世界自然、文化遗产保护区内总投资1000万元及以上、3000万元以下项目，由省政府投资主管部门核准。
其他社会事业项目：10亿元及以上的项目需省政府投资主管部门核报省政府核准；其他项目按隶属关系由同级政府投资主管部门或同级行业主管部门核准（具体项目由投资主管部门会同行业主管部门另行商定）。
安徽省企业投资项目核准暂行办法
第一章
总
则
第一条 为适应完善社会主义市场经济体制的需要，进一步推动我省企业投资项目管理制度的改革，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发„2004‟20号）、《企业投资项目核准暂行办法》（国家发改发令第19号），制定本办法。
第二条 省政府根据国家《政府核准的投资项目目录》，制订和颁布《安徽省地方政府核准的投资项目目录》，明确实行核准制的投资项目范围，划分各项目核准机关的核准权限，并根据经济运行情况和宏观调控需要适时调整。
项目核准机关，是指核准目录中规定具有企业投资项目核准权限的行政机关。其中，国务院投资主管部门是指国家发展和改革委员会；地方政府投资主管部门，是指地方政府发展改革委（计委）、经（贸）委。
第三条 企业投资建设实行核准制的项目，应按国家有关要求编制项目申请报告，报送项目核准机关。项目核准机关应依法进行核准，并加强监督管理。第四条 外商投资项目和境外投资项目的核准办法另行制定，其他各类企业在省内投资建设的项目按本暂行办法执行。
第二章 项目申请报告的内容及编制
第五条
项目申报单位应向项目核准机关提交项目申请报告一式5份。项目申请报告应由具备相应工程咨询资格的机构编制，其中由国务院投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应由具备甲级工程咨询资格的机构编制；由省级政府投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应由具备乙级以上工程咨询资格的机构编制。
第六条
项目申请报告应包括以下内容：
（一）项目申报单位情况；
（二）拟建项目情况；
（三）建设用地与相关规划；
（四）资源利用和能源耗用分析；
（五）生态环境影响分析；
（六）经济和社会效果分析。
第七条
省发展改革委要根据国家发展改革委颁发的主要行业项目申请报告示范文本的规范要求，指导企业的项目申报工作。第八条
项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件：
（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划审查意见；
（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；
（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；
（四）根据有关法律法规应提交的其他文件。
第九条
项目申报单位要对所有申报材料内容的真实性负责。
第三章 核准程序
第十条
企业投资建设应由地方政府投资主管部门核准的项目，须按照地方政府的有关规定，向相应的核准机关提交项目申请报告。国务院有关行业主管部门隶属单位在我省投资建设应由国务院有关行业主管部门核准的项目，可直接向国务院有关行业主管部门提交项目申请报告，并附上省发展改革委的意见。在我省的国家计划单列企业集团和中央管理企业投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，可直接向国务院投资主管部门提交项目申请报告，并附上省发展改革委的意见。省内其他企业投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，应经省发展改革委初审并提出意见，向国务院投资主管部门报送项目申请报告。省直有关行业主管部门隶属单位投资建设应由省政府有关行业主管部门核准的项目，可直接向省政府有关行业主管部门提交项目申请报告，并附上项目所在地市级政府投资主管部门的意见。省直属管理企业投资建设应由省发展改革委核准的项目，可直接向省发展改革委提交项目申请报告，并附上项目所在地市级政府投资主管部门的意见。其他企业投资建设应由省发展改革委核准的项目，应经项目所在地市级政府投资主管部门初审并提出意见，向省发展改革委报送项目申请报告。
企业投资建设应由省政府核准的项目，应经省发展改革委提出审核意见，向省政府报送项目申请报告。
第十一条
项目核准机关如认为申请材料不齐全或者不符合有关要求，应在收到项目申请报告后当场或者在5个工作日内一次告知项目申报单位补充相关材料、文件和说明，或对相关内容进行调整。
第十二条
项目核准机关在进行核准时，如有必要，应在收到材料齐备后4个工作日内，委托有相应资格的咨询机构进行评估。
接受委托的咨询机构应在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。咨询机构在进行评估时可要求项目申报单位就有关问题进行说明。第十三条
项目核准机关在进行核准审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应征求相关部门的意见。相关部门应在收到征求意见函（附项目申请报告）后7个工作日内，向项目核准机关提出书面审核意见；没有反馈书面审核意见的，视为同意。
第十四条
对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，在进行核准审查时可采取适当方式征求公众意见，特别是项目所在地居民的意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。
第十五条
项目核准机关应在受理项目申请报告后20个工作日内，做出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布，或向上级项目核准机关提出审核意见。由于特殊原因确实难以在20个工作日内做出核准决定的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应及时书面通知项目申报单位，说明延期理由。
项目需委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议的，所需时间不计算在规定的核准期限内。
第十六条
对同意核准的项目，项目核准机关应向项目申报单位出具项目核准文件，同时抄送相关部门和下级项目核准机关；对不同意核准的项目，应向项目申报单位出具不予核准通知书，说明不予核准理由，并抄送相关部门和下级项目核准机关。经省政府核准同意的项目，由省发展改革委出具项目核准文件。第十七条
项目申报单位对项目核准机关的核准决定有异议的，可依法提出行政复议或行政诉讼。
第四章 核准内容及效力
第十八条
项目核准机关主要对项目进行以下审查：
（一）是否符合国家和地方的有关法律法规；
（二）是否符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；
（三）是否符合国家宏观调控政策；
（四）地区布局是否合理；
（五）主要产品是否对国内市场形成垄断；
（六）是否影响国家经济社会安全；
（七）是否合理开发并有效利用了资源；
（八）生态环境和自然文化遗产是否得到有效保护；
（九）是否对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。
第十九条
项目申报单位依据项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。第二十条
项目核准文件有效期2年，自发布之日起计算。项目在核准文件有效期内未开工建设的，项目单位应在核准文件有效期届满30日前向原项目核准机关申请延期。原项目核准机关应在有效期届满前作出是否准予延期的决定。在项目核准文件有效期内未开工建设也未申请延续的，原项目核准文件自动失效。
第二十一条
已经核准的项目，如需对项目核准文件所规定的内容进行调整，项目单位应及时以书面形式向原项目核准机关报告。原项目核准机关应根据项目调整的具体情况，出具书面确认意见或要求其重新办理核准手续。
第二十二条
对应报项目核准机关核准而未申报的项目，或者虽然申报但未经核准的项目，国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、证券监管、外汇管理、安全生产监管、水资源管理、海关、消防、工商管理等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。
第五章 法律责任
第二十三条
项目核准机关及其工作人员，应严格执行国家法律法规和本办法的有关规定，不得变相增加核准事项，不得拖延核准时限。第二十四条
项目核准机关的工作人员，在项目核准过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条
咨询评估机构及其人员，在评估过程中违反职业道德、造成重大损失和恶劣影响的，应依法追究相应责任。
第二十六条
项目申请单位以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段取得项目核准文件的，项目核准机关可依法撤销对该项目的核准。
第二十七条
项目核准机关要会同城市规划、国土资源、环境保护、银行业监管、安全生产等部门，加强对企业投资项目的监管。对于应报核准而未申报的项目、虽然申报但未经核准擅自开工建设的项目，以及未按项目核准文件的要求进行建设的项目，一经发现，相应的项目核准机关应立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。
第六章
附
则
第二十八条
各市人民政府投资主管部门可按照《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发„2004‟20号）、《企业投资项目核准暂行办法》（国家发改委令第19号）和本实施办法的精神和要求，制定具体实施办法。第二十九条
事业单位、社会团体等非企业单位投资建设《政府核准的投资项目目录》、《安徽省地方政府核准的投资项目目录》内的项目，按照本办法进行核准。
第三十条
本办法由省发展改革委负责解释。
第三十一条
本办法自发布之日起施行。此前发布的有关企业投资项目审批管理的规定，凡与本办法有抵触的，均按本办法执行。
安徽省企业投资项目备案暂行办法
第一章 总
则
第一条 为适应建立和完善社会主义市场经济的要求，进一步深化投资体制改革，确立企业投资主体地位，落实企业投资自主权，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号）的要求，制定本办法。
第二条 我省的企业投资项目备案工作，在国家发展和改革委员会指导和监督下进行。省发展改革委负责对全省企业投资项目备案工作进行具体指导和监督。
第三条 本办法所称的企业投资项目，是指不使用政府性资金、投资建设不属于《政府核准的投资项目目录》内的企业投资项目。凡是不实行核准制的企业投资项目，均应按要求向地方政府项目备案机关备案。
项目备案机关是指地方政府投资主管部门。省政府投资主管部门是指省发展改革委。地方政府投资主管部门，是指地方政府发展改革委（计委）、经（贸）委。
第四条 企业投资建设实行备案制的项目，应按省有关规定要求编写项目备案报告（附项目备案报告表），报送项目备案机关。项目备案机关应依照本办法进行备案，并会同城市规划、国土资源、环境保护、银行业监管、安全生产等部门加强监督管理。
第五条 外商投资项目和境外投资项目的备案办法另行制定，其他各类企业在我省境内投资建设的项目按本办法执行。
第二章 项目备案报告的内容及编写
第六条 项目报告单位应向项目备案机关提交项目备案报告一式5份。项目备案报告由项目报告单位自行组织力量编写。
第七条 项目备案报告应主要包括以下内容：
（一）项目报告单位情况；
（二）拟建项目情况。
第八条 项目报告单位要对项目备案报告内容的真实性、完整性负责。
第三章 备案程序
第九条 项目备案制实行属地管理原则。省级备案机关负责办理省属企业投资项目的备案工作，并会同有关省级行业主管部门对全省所有企业投资项目的备案材料进行整理、归纳和分析，按要求向国家发展改革委上报；省级以下备案机关负责办理当地企业投资项目的备案工作，并会同相关同级行业主管部门将备案项目情况向上级备案机关汇总上报，抄送上级行业主管部门。
第十条 项目备案机关如认为备案报告不符合要求，应在收到项目备案报告后当场或者在5个工作日内一次告知项目报告单位补充相关材料和说明，或对相关内容进行调整。
项目报告单位按要求提交项目备案报告，项目备案机关应正式受理。
第十一条 项目备案机关在进行备案审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应征求相关部门的意见。相关部门应在收到征求意见函（附项目备案报告）后5个工作日内，向项目备案机关提出书面审核意见；逾期没有反馈书面审查意见的，视为同意。
第十二条 项目备案机关应在受理项目备案报告后10个工作日内，做出对企业投资项目是否予以备案的决定并向社会公布。由于特殊原因确实难以在10个工作日内做出备案决定的，经本机关负责人批准，可以延长5个工作日，并及时书面通知项目报告单位，说明延期理由。第十三条 对准予备案的企业投资项目，项目备案机关应及时向项目报告单位出具项目备案文件；对不同意备案的项目，应向项目报告单位出具不予备案决定书，说明不予备案的理由，并抄送相关部门。
第十四条
对已经备案确认的企业投资项目，省级备案机关应在5个工作日之内将备案情况告知项目所在地备案机关及相关行业主管部门；省级以下备案机关应在5个工作日之内将准予备案的项目情况告知上级备案机关及上级相关行业主管部门。各级项目备案机关应当积极创造条件，逐步推行企业投资项目网上备案确认告知，进一步提高工作效率。
第十五条 项目报告单位对项目备案机关的备案决定有异议的，可依法提出行政复议或行政诉讼。
第四章 备案内容及效力
第十六条
项目备案机关对企业投资项目备案报告主要进行以下审查：
(一)是否符合国家和地方的法律法规；
(二)是否符合国家产业政策和即期宏观调控政策；(三)是否符合行业准入标准；(四)是否符合应予备案的项目范围。第十七条 项目报告单位依据项目备案文件，依法办理土地使用、环境保护、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。
第十八条 项目备案文件有效期2年，自发布之日起计算。企业投资项目在备案文件有效期内未开工建设的，项目单位应在备案文件有效期届满30日前向原项目备案机关申请延期，原项目备案机关应在备案文件有效期届满前作出是否准予延期的决定。延期最长不超过1年。项目在备案文件有效期内未开工建设也未向原项目备案机关申请延期的，原项目备案文件自动失效。
第十九条 已经备案的项目，如需对项目备案文件所规定的内容进行重大变更或者放弃该项目建设，项目单位应及时以书面形式向原项目备案机关报告。原项目备案机关应根据项目变更的具体情况，出具书面确认意见或撤销手续。重大变更包括：
(一)投资主体发生变更；(二)建设地点发生变更；(三)主要建设内容发生变化；
(四)建设规模有较大变动、总投资额超出原备案数额30%以上。第二十条 对应报项目备案机关备案而未报告的项目，或者虽然报告但未经备案确认的项目，国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、证券监管、外汇管理、安全生产监管、水资源管理、海关及消防、工商管理等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。对于项目备案机关予以备案确认的项目，国土资源、环境保护、城市规划等部门要按照各自职能依照有关规定进行审查把关，经审查通过后方可开工建设。
第五章 法律责任
第二十一条 项目备案机关及其工作人员，应严格执行国家法律法规和本办法的有关规定，不得变相增减备案事项，不得拖延备案时限，不得为不符合规定的项目出具备案文件，不得以备案的名义变相审批。
第二十二条 项目备案机关的工作人员，在项目备案过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 企业违反本办法，有下列情形之一的，由备案部门责令限期改正，情节恶劣后果严重的，由有关执法部门予以相应处罚：
(一)应办理而未办理备案手续擅自开工建设的；(二)项目发生重大变更而未重新办理备案手续的；(三)提供虚假资料或者采取其他不正当手段取得备案文件的。
具有第(三)款情形的，原备案机关应依法撤销对该项目的备案确认，及时收回备案文件，并向社会公开告示。第二十四条 各级备案机关应加强对企业投资项目备案情况的动态监测，并在国家保密规定允许的范围内向社会发布所有准予备案和不予备案项目的有关信息。
第六章 附
则
第二十五条 市级政府投资主管部门可按照《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发„2004‟20号）以及本办法的精神和要求，制定具体实施办法。
第二十六条 事业单位、社会团体等非企业单位投资建设不属于审批及核准范围内的项目，按照本办法进行备案。
第二十七条 本办法由省发展改革委负责解释。
地方政府投资 篇3
一、汉中市政府投资审计工作成效显著
（一）政府投资审计工作不断得到强化。近年来，市委、市政府高度重视政府投资审计工作，2013年，市政府颁布了《汉中市人民政府投资建设项目审计监督办法》，转发了《汉中市审计局进一步完善政府项目和BT、BOT项目管理和监督的审计意见》等意见措施，进一步强化了政府投资审计工作，使政府投资项目审计更加有章可循。
（二）政府投资审计工作效益日趋明显。2013年，全市审计机关共完成投资审计项目530个，查出违纪违规资金30.8亿元，核减工程投资2.7亿元。市审计局对11个灾后重建项目、12个重大工程项目进行了审计，共查出违纪违规问题资金1.9亿元，核减工程造价1.5亿元，提出审计建议并采纳29条。
（三）政府投资审计的作用大幅提升。通过采取事中介入、全程跟踪等方式，对部分县区10多个重大工程项目进行审计，对部分建设单位工程资料不完备、会计核算不规范、资金支付方式不合规、支出票据不合法等问题现场提出意见建议，并督促其整改完善，限期纠正。对少数施工单位企图通过变更设计套取国家建设资金、不按设计要求施工的问题进行了制止和纠正，推动和促进了工程的实施和政府投资项目效益的发挥。
二、汉中市政府投资审计存在的主要问题
（一）审计力量严重不足。投资拉动是我市扩大经济总量、实现加速发展、奋力后发赶超的必由之路。“十二五”规划要求固定资产投资以30%的增长速度向前推进，去年全市固定资产投资总额将达670亿元，实施重点项目200个，完成投资250亿元。这就要求各级审计机关必须紧紧围绕发展大局，提前介入、主动服务，切实加强对重大投资项目和灾后重建项目的审计监督。但是，当前汉中市审计局的机构设置和人员配置还不能适应新形势下政府对投资审计的要求，因此，增强投资审计力量迫在眉睫。
（二）政出多门重复跟踪。在实际工作中，存在多头委托、政出多门的现象，削弱了国家审计作用的发挥，审计质量难以保证。一是财政评审与国家审计范围、职权、职责界限不清，越权、越位现象较为普遍。财政部门以评审结果作为政府投资建设项目资金最终拨付的依据，预算和决算都由财政部门说了算，既当运动员，又当裁判员，既不符合法定程序，也有失公正。如汉江二号桥、四号桥、汉中日报社迁建一期工程等重大工程项目，市局早已发出跟踪审计通知，但市财政要求建设单位把工程项目竣工决算交由市财政评审完成。二是部分社会中介组织参与政府投资审计工作。有的建设单位把政府投资建设项目工程结算自行委托社会中介机构进行审核，不但造成工作缺乏有效监管，而且审计质量难以保证。如：国家审计对23个委托项目的审计结果进行了复核，在中介机构审核的基础上又审减工程造价231.89万元。三是投资项目较多的一些部门通过内审机构安排工程项目审计，给市、县审计机关投资项目审计造成了影响。四是有关部门没有严格执行陕西省人民政府第七十二号令关于“未经竣工决算审计的项目，计划、财政、建设及项目主管部门不得组织竣工验收和办理竣工决算手续”的规定，很多项目在没有审计结论的基础上办理了竣工手续。
（三）审计理念滞后。由于种种原因，当前的政府投资审计工作理念不新，定位不高，仅仅局限于“核增核减”审计，对政府投资的立项、可行性研究、资金来源、工程招投标、工程监理、工程管理、投资绩效等环节缺乏深入跟踪检查，给政府投资项目埋下了隐患。同时，由于政府投资审计是近几年才逐步开展的，理论还不成熟，导致投资审计在整个基本建设监管体系中的定位不够准确，审计的客观公正性和审计结论的权威性受到了影响。有的项目主管部门把投资审计组当成“万金油”、“挡箭牌”，凡事找审计，形成审计与管理、审计与监理不分。由于这种定位的不准确，既增大了审计风险又影响了审计的独立性，制约了投资审计对政府投资项目全过程实施审计监督的职能发挥。
（四）审计方法较为单一。投资审计是一项庞大的系统工程，涉及到勘察设计、工程造价、招投标、工程监理、经济合同、工程管理等多学科知识。加之新材料、新工艺、新标准、新计价方式的运用，增加了审计难度。而目前汉中市审计系统中这种多学科复合型人才严重不足。同时，对一些大型投资项目跟踪审计不到位，导致工程造价严重失实。承包单位为了获取高额利润，往往采用高套定额、变更设计虚增工程量、虚列费用项目、多次计价等手段加大工程造价，对此类案件，由于受技术限制，查出往往比较困难。如：汉中市江南污水处理厂一期工程，送审结算造价共计11638.58万元，审定结算造价8714.43万元，审计核减结算造价2924.15万元，工程虚假造价率达25.12%。西二环南段道路工程送审结算造价63932.94万元，审定结算造价45212.62万元，审计核减18720.32万元，工程虚假造价率达29.28%。
三、加强和改进汉中市政府投资审计的建议
（一）突出国家审计在投资审计中的主导地位。尽管社会中介审计具有独立开展相关审计业务的资格，但与国家审计相比，其审计侧重点明显不同，往往只是关注前者，很难全面履行审计监督职责。因此，投资审计必须突出国家审计的主导地位，确保投资审计质量。一是严格执行《审计法》、省政府令、《汉中市人民政府投资建设项目审计监督办法》等规定，凡是投资30万元以上（含30万元）的政府投资项目，必须由国家审计或由国家审计授权的社会中介机构进行审计，并接受国家审计监督，依法承担相应的责任。二是财政评审机构只能在本身职责范围内行使政府投资的评审职责，不能替代国家审计，理清国家审计与财政评审职能范围，依法接受国家审计的监督。三是建立和完善准入和退出激励机制，充分利用社会中介机构投资审计人才充沛、技术力量雄厚的优势，参与政府投资审计，并依法接受国家审计的监督和指导，确保审计质量。
（二）加强投资审计专业队伍建设。尽快组建汉中市投资审计局，为政府投资建设项目审计提供组织和人力保障，以适应现代政府投资审计的需要。一是政府投资规模和总量不断扩大，成立专门的投资审计局势在必行。政府投资始终是拉动经济增长的主要引擎，是保持社会发展和经济稳定持续增长的主要途径。二是借鉴其他审计机关的成功经验。目前，陕西省已有4个地市成立了正县级投资审计局，汉中市已有6个县区成立了正科级投资审计中心，在政府投资审计中发挥了重要作用。三是随着审计事业的发展，审计职能已经由经济监督、经济评价、经济鉴证上升到国家治理高度，审计任务将更加繁重。因此，应该成立“汉中市投资审计局”，以适应日益繁重的审计工作需要。
（三）提升审计监督水平。要树立管理审计和绩效审计的理念，在突出对工程造价审计的同时，加强对投资决策、投资管理、招投标管理、合同管理、工程管设计与监理、材料供应、项目绩效、环境保护等环节的审计，不断提高政府投资审计层次和水平。积极探索以项目建设过程管理为核心的跟踪审计。目前，政府投资审计大多是事后审计，主要起工程决算核查和监督的作用，对建设过程中已经造成的损失浪费无法挽回。因此，应该对政府投资的一些重点建设项目实行审计监督关口前移，提前介入，超前服务，将事前防范、事中控制和事后监督有机结合起来，贯穿到政府投资建设项目的各个环节，及时发现问题，堵塞漏洞，减少浪费，提升政府投资建设项目审计效果。
警惕地方政府盲目投资 篇4
在全社会固定资产投资连续5年呈现25%以上的高速增长之后, 我国目前已经积累了较大的价格总水平上涨的压力。从工业品出厂价格来看, 今年1-4月份工业品出厂价格指数累计上涨7.2%, 涨幅比上年同期提高4.3个百分点。这说明目前上游产品价格上涨对下游产品价格上涨的压力已经很大。在这种情况下, 消费的快速增长, 将使上下游产品价格传导的渠道变得逐渐畅通, 使上下游产品价格的传导成为可能, 甚至使前几年上游产品价格上涨的滞后影响集中显现。
实际上, 在能源、原材料、劳动力和资金价格持续上涨的情况下, 作为生产资料下游产品的加工工业出厂价格涨幅已经明显加大:今年1-4月份加工工业出厂价格同比上涨4.9%, 涨幅比上年同期增加2.9个百分点。其中4月份加工工业出厂价格涨幅高达6.0%, 是近十几年的最高涨幅。同样, 作为生活资料的一般日用品的出厂价格1-4月份累计上涨3.5%, 涨幅比上年同期增加2.6个百分点, 也是近十多年的最高涨幅。这种下游产品价格涨幅增加的变化趋势说明, 目前上下游产品价格的传导已经在逐渐加剧, 如果投资和消费双膨胀的形势发展下去, 可能使目前由食品价格上涨导致的价格上涨发展成为全面的价格上涨, 进一步加大通货膨胀压力。
要知道, 投资和消费双膨胀是严重通货膨胀的条件。在投资和消费双膨胀的年份出现严重通货膨胀, 主要是投资的高速增长拉动投资品和生产资料价格的上涨, 而生产资料价格的上涨在成本上推动消费品价格的上涨, 迫使生产消费品的企业提高消费品的销售价格。而社会消费高速增长的市场环境使企业提高消费品销售价格、转嫁企业生产成本增加的行为能成为现实, 或者说消费的膨胀使上游产品上涨向下游产品价格上涨的传导成为可能。
如果仅仅是投资膨胀, 在消费增长比较平稳的情况下, 虽然投资的高速增长导致投资品和生产资料价格的大幅度上涨, 生产消费品的企业生产成本大幅度增加, 但由于末端消费市场的销售环境限制, 企业提高消费品销售价格、转嫁企业生产成本增加的愿望难以成为实现。在严酷的市场竞争面前, 消费品企业为了保住市场份额, 不敢提价而只能在企业内部通过其他渠道消化生产成本的增加。也就是说, 没有消费的膨胀, 上下游价格的传导是不畅通的。
以上分析表明, 当前经济运行正在向投资与消费需求双膨胀的方向发展, 引发更加严重的通货膨胀的可能客观存在。在目前居民消费刚刚转旺的情况下, 不宜对其采取限制措施, 但应密切关注其发展变化态势, 必要时对政府的行政消费支出进行必要的控制。当前的首要任务是要严格控制投资的过快增长, 使得投资的增长速度与国情、国力及科学的发展观相适应。特别应防止地方政府因换届效应出现盲目投资现象。
政府投资条例 篇5
第一条〖立法目的〗为加强政府投资管理,规范政府投资行为,建立健全科学的政府投资决策、建设和监督管理制度,提高投资效益,发挥政府投资在加强和改善宏观调控、促进经济社会全面协调可持续发展中的作用,制定本条例。
第二条〖政府投资〗本条例所称政府投资,是指在中华人民共和国境内使用政府性资金进行的固定资产投资活动。
第三条〖政府性资金〗本条例第二条所称政府性资金包括:
(一)财政预算内投资资金;
(二)各类专项建设基金;
(三)国家主权外债资金;
(四)其他政府性资金。
第四条〖基本原则〗政府投资应当严格遵守科学、民主、公开原则,体现政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,有利于扩大就业、推进基本公共服务均等化和优化经济结构,促进经济社会全面协调可持续发展。
第五条〖投资调控〗投资主管部门应当会同财政等有关部门,根据经济社会发展和宏观调控需要,以及政府财力情况,研究提出政府投资规模、资金来源和使用方向,报本级人民政府批准。
第六条〖资金投向〗政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域,包括加强公益性和公共基础设施建设,保护和改善生态环境,促进欠发达地区的经济和社会发展,推进科技进步和高新技术产业化等。能够由社会投资建设的项目,尽可能利用社会资金建设。国务院对政府资金投向另有规定的,从其规定。
第七条〖政府投资审批〗政府投资实行审批制。各级人民政府有关部门按照职责分工和资金使用方式,分别审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计或者资金申请报告。
第八条〖职责分工〗县级以上人民政府发展改革部门为投资主管部门。
县级以上人民政府其他部门按照本级人民政府规定的权限,履行相应投资管理职责。
第九条〖平等待遇及引导社会投资〗符合政府投资使用规定的项目,法人和其他组织可以申请政府投资资金。
申请政府投资资金,应当符合本条例规定的条件,遵守本条例规定的程序。
各级人民政府要创造条件,利用多种方式,支持、规范和引导社会资金进入政府投资领域。
第二章 投资方式
第十条〖投资方式〗根据资金来源、项目性质和调控需要,政府投资可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷、贴息等方式。
第十一条〖直接投资〗对于本级人民政府事权范围内的政权建设、公益性和公共基础设施等非经营性项目,需要政府投资占主导地位的,可以采用直接投资的方式,通过拨款投入。
采用直接投资方式形成的资产属于国有资产,按照国有资产管理相关规定实施管理。
第十二条〖资本金注入〗对于需要发挥国有经济控制力和影响力,以及需要政府扶持的经营性项目,可以采用资本金注入方式进行投资。
采用资本金注入方式投资形成的股权属于国有股权,由有关部门、国有资产监督管理机构或者其他机构依法行使出资人权利。
采用资本金注入方式的投资项目,含有外国投资者或者台港澳投资者出资的,在审批后应当依照外商投资法律法规办理外商投资企业设立、变更、终止及登记等有关事项。
第十三条〖投资补助〗对于需要政府扶持的项目,可以采用投资补助的方式,给予一定限额或比例的资金支持。
对非经营性建设项目的投资补助以拨款方式无偿投入。对经营性建设项目的投资补助作为资本公积金管理。
第十四条〖转贷〗对符合国民经济和社会发展战略,促进经济社会协调发展和城乡区域协调发展的项目,可以采用转贷方式使用国家主权外债资金。
第十五条〖贴息〗对于需要政府扶持的经营性项目,可以采用贴息的方式,支持项目使用银行贷款。
贴息资金不形成新的权益,在建项目冲减工程成本,竣工项目冲减财务费用。
第三章 决策程序
第十六条〖发展建设规划〗国务院有关部门和省级人民政府有关部门依据国民经济和社会发展规划,结合实际需要编制发展建设规划。按照规定权限和程序批准的发展建设规划是政府投资决策的重要依据。
第十七条〖项目储备〗各级人民政府项目审批部门根据国民经济和社会发展规划,以及发展建设规划,分别设立项目储备库。列入储备库的投资项目,决策时应当优先考虑。
第十八条〖公示、专家评议〗对经济、社会和环境有重大影响,涉及重大公共利益的项目,除涉及国家安全、国家秘密、商业秘密,以及法律、法规和国家有关规定不允许公开的项目外,项目审批部门在决策时应充分听取社会公众意见。特别重大的项目实行专家评议制度。
第十九条〖审批环节〗采用直接投资、资本金注入方式的投资项目,应当审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。
以投资补助、转贷、贴息的方式安排政府投资资金的,应当审批资金申请报告。其中,以转贷方式安排国家主权外债资金的,由国务院投资主管部门审批资金申请报告。
第二十条〖项目建议书〗项目建议书应当对项目建设的必要性、拟建地点、拟建规模、投资估算、资金筹措以及经济效益和社会效益进行初步分析,并附相关文件资料。按规定应组建项目法人的,应当附法人组建初步建议。项目建议书应由取得相应资质的工程咨询机构编制。
第二十一条〖可行性研究报告〗项目建议书批准后,应当编制可行性研究报告。项目可行性研究报告应由取得相应资质的工程咨询机构编制。可行性研究报告应当对项目在技术和经济上是否必要、合理、可行以及社会效益、节能和资源综合利用、生态环境影响等进行全面分析论证,落实各项建设和运行保障条件,按有关规定取得相关单位的许可、承诺、证明或者评估意见。按规定应组建项目法人的,应当附法人组建方案。
经批准的可行性研究报告是确定建设项目、进行初步设计的依据。
第二十二条〖咨询评估〗项目审批部门在审批时,应根据实际需要委托工程咨询机构对项目建议书、可行性研究报告进行评估。
从事项目咨询或者评估的工程咨询机构及其人员,应当取得国务院投资主管部门、人力资源社会保障部门认定的资质和资格。承担评估任务的工程咨询机构应当通过竞争的方式确定。编制项目建议书或者可行性研究报告的工程咨询机构不得再承担同一项目的评估工作。
第二十三条〖初步设计〗可行性研究报告经批准后,项目单位应当选择具有相应资质的设计单位,依照批准的可行性研究报告进行初步设计。
初步设计应明确各单项工程或者单位工程的建设内容、建设规模、建设标准、设计概算、用地规模、主要材料、设备规格和技术参数等,并达到国家规定的深度。
第二十四条 〖概算评审和重大变更〗项目审批部门在审核项目初步设计概算时,应当组织有关机构进行评审后核定。经审核的初步设计概算应作为控制投资的依据。
概算应当包括国家规定的项目建设所需费用。概算总投资超过可行性研究报告审定的估算总投资百分之十的,或者建设单位、建设性质、建设地点、建设规模、工艺技术方案发生重大变更的,应当按规定报原可行性研究报告审批部门批准。
第二十五条 〖国家建设标准〗采用直接投资或者资本金注入方式的政府投资项目,在编制可行性研究报告、初步设计,以及建设过程中均应符合国家有关建设标准和规范的要求。
第二十六条〖资金申请报告〗资金申请报告应当包括项目单位的基本情况、建设项目的基本情况、申请资金的主要原因、有关建设资金的落实情况,以及审批部门要求提供的其他内容。
资金申请报告应根据项目投资管理方式的不同,分别附上相应的项目审核文件,包括可行性研究报告批准文件、项目申请报告核准文件或者项目备案文件等。
第二十七条〖审批条件的一般规定〗申请政府投资除应符合本条例第二十条、第二十一条、第二十三条、第二十四条、第二十六条的规定外,还应当符合有关规划、产业政策、环境保护、水土保持、土地使用、节约能源、资源利用、技术法规等方面的规定。需要办理相关手续的,项目单位应按有关规定办理。
各级人民政府有关部门应当加强配合,为项目单位办理相关手续提供便利。
第二十八条〖简化审批环节〗项目审批部门可以根据项目的不同特点和实际情况,合并审批项目建议书和可行性研究报告,或者用统一下达投资计划的方式代替资金申请报告的审批。
对于补助地方的点多、面广、单项资金少的中央预算内投资项目,国务院投资主管部门可会同有关行业主管部门下达投资规模计划,由省级人民政府投资主管部门会同同级行业主管部门安排具体项目。
第四章 投资计划
第二十九条〖政府投资计划〗投资主管部门应当会同有关部门依据经济社会发展目标、政策取向和工作重点,编制政府投资计划,统筹安排、合理使用各类政府投资资金。
政府投资计划包括财政预算内固定资产投资计划、专项建设基金固定资产投资计划、国际金融组织和外国政府贷款项目签约计划,以及其他政府性资金固定资产投资计划。
第三十条〖财政预算内固定资产投资计划编制〗投资主管部门应当根据本级人民政府有关部门、下级人民政府投资主管部门和有关项目单位的申请,编制财政预算内固定资产投资计划,并纳入政府投资计划。
第三十一条〖专项建设基金固定资产投资计划编制〗行业主管部门根据下级人民政府以及有关项目单位的申请,研究提出专项建设基金固定资产投资计划建议,由同级投资主管部门纳入政府投资计划。
第三十二条〖国家主权外债投资计划编制〗国务院投资主管部门根据国务院行业主管部门、省级人民政府投资主管部门、计划单列企业集团和中央管理企业的申请,按照外债管理及使用原则和要求,会同国务院财政部门编制国际金融组织和外国政府贷款备选项目规划,并根据项目准备情况制定国际金融组织和外国政府贷款项目签约计划,纳入中央政府投资计划。
第三十三条〖其他政府性资金固定资产投资计划编制〗其他政府性资金固定资产投资计划按
照有关法律法规的规定编制,纳入政府投资计划。
第三十四条〖列入政府投资计划项目的条件〗列入政府投资计划的项目应当符合以下条件:
(一)采用直接投资或者资本金注入方式的投资项目,项目初步设计概算已经核定;
(二)采用投资补助或者贴息方式的投资项目,符合投资补助或贴息条件,相关材料已通过审核;
(三)采用转贷方式的投资项目,项目已纳入国家利用国际金融组织和外国政府贷款备选项目规划和签约计划;
(四)其他另有规定的,还应符合相关规定。
采用直接投资或者资本金注入方式的投资项目可行性研究报告批准后,可以安排前期工作费。
第三十五条〖政府投资计划内容〗政府投资计划一般包括下列内容:
(一)政府投资总额;
(二)资金安排方向;
(三)项目名称、建设内容和规模、项目总投资、建设周期、投资额及资金来源;
(四)发展建设规划编制和重大项目的前期工作等费用;
(五)待安排的投资。
第三十六条〖预算与投资计划的衔接〗政府投资计划安排的政府性资金纳入预算管理。预算应与政府投资计划相衔接。
第三十七条〖投资计划下达〗中央财政预算内固定资产投资安排方案经国务院批准后,由国务院投资主管部门下达投资计划。
中央专项建设基金固定资产投资安排方案经国务院批准后,由国务院投资主管部门下达给行业主管部门,由行业主管部门分解下达。
投资计划中待安排的中央预算内投资资金和专项建设资金,按照本条例核定初步设计概算或审批资金申请报告后,年中分别下达投资计划。
地方人民政府固定资产投资计划下达参照本条前三款规定执行。
第三十八条〖资金拨付〗财政部门应当根据批准的预算,按照财政国库管理制度有关规定及
时办理资金拨付。
第三十九条〖投资计划和预算调整〗政府投资计划和预算一经确定下达,应当严格执行,不得擅自调整。因特殊情况确需调整的,必须按照政府投资计划和预算编制批准程序调整。
第五章 建设实施
第四十条〖选择项目管理单位或者组建法人〗采用直接投资方式的非经营性投资项目,一般应当通过招标等方式选择专业化的项目管理单位,负责项目的建设实施,建成后移交项目使用单位。
采用资本金注入方式的经营性投资项目,实行法人责任制,应当按照批复的项目建议书、可行性研究报告组建法人,但已有法人的除外。
项目管理单位和法人统称为项目单位。
第四十一条〖风险管理〗国务院投资主管部门应当会同有关部门建立工程保险和工程担保制度,加强对投资项目的风险管理。使用国家主权外债资金的项目,各级人民政府有关部门应当加强外债的风险管理。
第四十二条〖招标采购〗使用政府性资金投资项目的招标采购,按照有关规定办理。从事中央投资项目招标代理业务的招标代理机构,应取得中央投资项目招标代理资格。
第四十三条〖项目开工〗采用直接投资、资本金注入方式的投资项目,应当在投资计划下达并依法办理相关手续后开工建设,并满足国家规定的开工条件。不具备国家规定开工条件的,不得开工建设。
第四十四条〖资金到位〗上级人民政府与下级人民政府或者其他出资人共同投资建设的项目,上级人民政府与下级人民政府或者其他出资人应当严格按照国家有关规定,保证资金拨付到位。
第四十五条〖概算调整〗采用直接投资、资本金注入方式的投资项目,在建设过程中确需调整项目概算的,由项目单位提出调整方案,按规定程序和权限报原概算审核部门批准。概算调整超过批复概算百分之十的,一般应当经同级审计部门审计后由原概算审核部门根据审计结果进行调整。
第四十六条〖竣工验收〗采用直接投资、资本金注入方式的投资项目,按批准的设计方案建成且竣工决算已编制完成的,项目单位应按有关规定报请有关部门组织竣工验收。
建设周期长、建设内容多的项目,单项工程竣工后具备交付使用条件的,可编制单项工程决算;项目单位一般应当于项目全部投入试运行后三个月内编制竣工总决算。项目竣工决算具体审查和审批办法,按国家有关规定执行。
第四十七条〖产权登记与移交〗项目单位应当于竣工验收合格后三十日内与使用单位办理移交手续,并在竣工决算审核完毕后由使用单位及时办理物业权属登记,但实行法人责任制的除外。
国有产权持有单位必须按照国家有关规定办理国有产权登记,明确国有产权归属。
第四十八条〖政府投资项目后评价〗使用政府投资资金的项目,在建成运行后,有关部门可以组织有关专家和机构,对项目质量、投资效益、环境影响等进行后评价,以提高投资决策的科学性。
第四十九条〖档案管理〗国家实行政府投资项目档案管理制度。项目建设单位应当将投资项目档案工作与项目建设实行同步管理。国务院档案行政管理部门应当与投资主管部门及有关部门建立政府投资项目档案验收制度。
第五十条〖监督管理的一般规定〗投资主管部门、行业主管部门、财政部门、审计部门、监察部门和其他有关部门依据本条例和其他法律法规,在各自职责范围内,对政府投资进行监督检查。
第六章 法律责任
第五十一条〖政府有关部门的法律责任〗投资主管部门和有关部门有下列行为之一的,责令限期改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:
(一)违反本条例规定批准项目建议书、可行性研究报告、初步设计、资金申请报告的;
(二)未按规定拨付建设资金的;
(三)强令或者授意项目单位违反本条例规定的;
(四)因故意或重大过失造成重大损失的;
(五)其他严重违反本条例规定的行为。
第五十二条〖职务责任〗国家机关及有关单位的工作人员在项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的,没收非法所得,并依法追究其行政或法律责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十三条〖项目单位的法律责任〗项目单位有下列行为之一的,投资主管部门和有关部门责令限期整改、暂停项目或者暂停资金拨付;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,三年内禁止其负责使用政府投资资金项目的管理工作,并视情节轻重依法追究其行政或法律责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(一)提供虚假情况骗取政府投资资金的;
(二)未按规定履行有关程序擅自开工的;
(三)未经批准擅自提高或者降低建设标准,改变建设内容,扩大或者缩小投资规模的;
(四)转移、侵占或者挪用建设资金的;
(五)未及时办理竣工验收手续,或者未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的;
(六)已经批准的项目,无正当理由未及时实施或者完成的;
(七)其他严重违反本条例规定的行为。
第五十四条〖咨询评估机构的法律责任〗有关咨询评估机构在咨询评估时弄虚作假或者评估结论意见严重失实的,投资主管部门和有关部门根据其情节轻重,给予警告、停业整顿、降低或者撤销资质等处罚;被依法撤销资质的机构,三年内不得重新申请资质,其直接负责的高级管理人员三年内禁止其从事使用政府投资资金项目的咨询评估工作;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十五条〖质量责任〗使用政府投资资金的项目发生重大质量事故的,依法追究项目单位和勘察设计、施工、监理单位,以及直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。
第七章 附 则
第五十六条〖制定细则〗国务院有关部门和地方人民政府依据本条例,在各自职责范围内制定相应管理办法。
父亲的格局决定家庭的方向 父亲的格局决定家庭的方向
一个家庭的福气运道，不是凭空出现的，它是家庭成员共同努力得来的。
家庭要想和谐兴旺，首先要走对方向，父亲的格局就决定着家庭的发展方向。
曾国藩曾说：“谋大事者首重格局 谋大事者首重格局”,心中格局的大小，决定了眼光是否长远，眼光是否长远又决定了事物的成败 心中格局的大小，决定了眼光是否长远，眼光是否长远又决定了事物的成败。
家庭的发展不是一个一蹴而就的过程，家庭需要经营，需要规划。
由于社会分工的不同，父亲作为家庭中的男性，承担着家庭领导者的职能，是家庭“权威”的代表。作为家庭列车的火车头，父亲的眼光要远，格局要大，只有父亲的格局大，才能确保家庭的发展方向不出错。
老话说“不是一家人，不进一家门 不是一家人，不进一家门”,人的一生中有大部分时间都在家庭中度过，观念、思想等都会通过家人间潜移默化的影响来传递。如果父亲有一个大格局，那在他的妻子、后辈子孙都会受到好的影响。
在家庭生活中，父亲有大格局，就是在家庭遭遇困难或变故时，不退缩，能够顶住压力。对待家庭小的损失不斤斤计较，不浑浑噩噩混日子，积极对待生活，对于家庭发展有大致的规划。
蒙田曾说：“作为一个父亲，最大的乐趣就在于：在其有生之年，能够根据 作为一个父亲，最大的乐趣就在于：在其有生之年，能够根据自己走过的路来启发教育子女 自己走过的路来启发教育子女。”
一个父亲胜过一百个老师，父亲是孩子在人生中接触的第一个男性形象，他肩负着帮助孩子正确认识世界，了解社会的重任。父亲在教育孩子过程中有大格局，孩子才能健康茁壮成长，才能为家庭的兴旺积蓄后备力量。
在教育孩子中，父亲的大格局体现在不给孩子贴标签，懂得孩子的品格比能力更重要。
从节能减排看地方政府盲目投资 篇6
细读审计情况表，笔者发现减排任务未达标集中反映在两方面：一是盲目建设、超前建设。近半项目建设超出地方区域经济发展水平，致使设施闲置、资源浪费。二是编造虚假资料违规申请专项资金。部分项目实施单位编造虚假材料，违规申请专项资金用于日常办公、企业经营等非节能减排方面的支出。
节能减排政策出发点本身是好的。但地方政府与个别企业从自身利益出发，假借节能减排之名，行增加财政收入之实，利用国家政策，骗取专项资金。人们不禁要问，地方政府为何热衷于拉关系、上项目，盲目投资扩张？面上原因有二：一是促进区域经济增长，二为增强地方竞争力。抛开这些，深层原因还是为官员的政治晋升积累资本，谋求个人更好发展。
改革开放以来对地方官员的考核，形成了以经济建设为中心的政绩观。“上有所好，下必甚焉”，考核指标的变化直接影响下级官员的政治行为。官员为谋求政治晋升，增强其辖区的投资水平也就有了内在逻辑性。因为投资水平的增加直接带动区域经济水平的上升。问题的关键在于经济水平的上升与生活质量的提高是否相一致？不一定。现有考核体系中对官员经济绩效的考核过于注重显性指标。而一些隐性指标，诸如教育质量、环境治理水平、污水处理率难以体现。偏重于经济增长的考核机制迫使地方政府追求经济资源的扩张，努力争取地方经济的快速增长。这也就导致一种现象，即节能减排设施被地方政府人为地分割为两部分，一是固定资产投资所带来的区域经济增长；二是投资建成后的环境治理设备的使用缺失。加之官员任期有限，长的也就两届十年，短的可能也就数月一年。只要任内经济上去了，在其身后，管它设备闲置、资源浪费。盲目投资、过度投资、超前投资，甚至举债投资都已成为不少地方政府普遍的行为特征。
审计作为一种“抽审”制度具有一定的外在约束性，其目的在于发现问题，完善制度，保障专项资金的高效使用。虽然本次审计范围只是全部节能减排项目的一小部分，所占比重也不是很高。但其他未审项目是否也存在上述问题？笔者认为其他未审计项目多也存在上述问题。
现行投资体制下，政府仍是投资主体。加之投资扩大、经济增长对政府官员政治晋升带来的内在驱动力，使得地方政府官员盲目决策，武断拍板，即使决策失败官员也未必受到惩罚。
政府投资方向研究 篇7
关键词：政府投资,投资方向,挤出效应
一、对政府投资问题的理解
(一) 政府投资的内涵及意义
政府投资是指政府作为经济主体的投资行为。政府作为一个经济实体, 是有能力出资参与投资的。现代政府出于行政要求, 通过财政税收手段参与国民收入的分配与再分配, 以此获得一部分社会资源。政府将一部分资金用于投资, 即形成了政府投资。
政府投资是指政府作为经济主体的投资行为。政府投资是政府直接参与资源配置的手段, 是国家调控宏观经济的重要手段, 是国家宏观经济政策的重要组成部分, 它作为社会投资的重要来源渠道之一, 对全社会投资的总量和流向、对产业结构的优化和升级、对生产力布局的合理调整和整个国民经济健康有序的发展都发挥着十分重要的作用。政府投资作为一种重要的资源配置方式, 是政府影响和调控经济的重要杠杆。
(二) 政府投资方向
根据投资效益、市场需求和投资活动的性质, 从实际可行的角度出发, 将投资项目分为竞争性投资项目、基础性投资项目和公益性项目。
1.竞争性投资。
竞争性项目指投资收益比较高, 市场调节比较灵敏, 具有竞争能力的投资项目, 这部分项目的投融资要推向市场。由企业通过市场筹资、建设和经营, 政府新生投资不再介入竞争领域, 已投资的存量资产可通过产权资本市场变现逐步退出。
2.基础性投资。
基础性项目指具有自然垄断性、建设周期长、投资量大而收益较低的基础设施项目, 以及需要政府进行重点扶持的基础工业项目。这样的项目则需要政府进行主体投资, 因为私人市场很难取得巨额的资金来源, 而且投资时间长, 需要资金量比较大, 即使能够融到资, 但是融资成本也是相对比较大的, 所以私人和市场一般不愿意投资这些基础性领域。今后在一定时期内, 基础性项目投融资属于政策性投融资, 由政府集中必要的财力物力, 通过经济实体进行投资为主, 并广泛吸收企业投资。政府投资主要集中于期限长、投资大、关联度高、带动性强的项目。政府可以运用从竞争领域退出变现的资本金, 进行专项投资。中短期基础性项目要逐步加大企业集团尤其是国有企业集团的责任, 以企业集团为主, 政府辅以少量启动资金或政策性贷款支持。
3.公益性投资。
公益性项目主要指教育、文化、卫生、体育、环保事业的项目, 公检法司等政权机关的项目, 以及政府机关、社会团体办公设施、国防设施等。公益性项目投资主要由政府运用财政性资金, 以拨款方式投资。按照市、区、镇、村四级政权与财权的划分, 各级财政承担相应的责任, 各级政府集中相应的政府收入统筹安排, 用于服务社区和相应地域范围所有居民的设施建设, 跨地域的由上级政府协调投融资, 一些为局部市民服务的无法按地域划分的社团公益性事业则由企业或社会团体分别承担, 采取谁投资、谁管理、谁受益的原则, 实行有偿投资, 有偿使用。
二、我国政府投资现状分析
1996年至2002年我国政府对公益性、基础性和竞争性领域的投资结构:从10.49:38.38:51.13演变为15.99:47.76:36.25。公益性投资比重虽有增加, 竞争性投资比例也有减少, 但仍高达36.25, 超过公益性投资一倍还多。公益性投资不足, 竞争性投资过度是当前我国政府投资面临的一个主要问题。
(一) 我国教育投资规模分析
由表1可以看出, 随着国民经济的增长, 我国教育投资规模总量不断增加。1998年度的全社会教育投资总额达到2949.1亿元, 比1990年度的659.4亿元增长近4.5倍。基本上体现出教育投资应随着经济的发展而不断增加的历史增长趋势。
另外, 从教育投资增长与经济增长的对比来看, 这一时期我国的教育投资增长也基本上符合经济起飞时期教育投资的一般变动趋势, 即教育投资规模的增长要快于国民经济的增长, 具有一定的超前性。1990～1998年, 教育投资年平均增长幅度为19.8%, 高于GDP的年平均增长幅度18.9%。1994年教育投资的增速达到最高点40.5%, 并开始超过GDP的增长速度, 之后虽然由于宏观经济增长速度的回落而有所下降, 但却一直高于GDP的增长速度。
资料来源:《中国统计年鉴2000年》、《1998年全国教育经费执行情况公告》。
(二) 我国教育投资存在总量不足的问题
我国财政性教育经费的绝对值是逐年增长的, 但其占GDP的比重, 由1990年的3.03%到1995年的2.46%, 呈现出持续下滑的态势。1996年以后虽然有所回升, 但却未能回到20世纪90年代初的高度, 距离我国1993年制定的《中国教育改革和发展纲要》中所规定的2000年达到4%的目标尚有一段距离。
特别是与国际水平相比较, 我国教育投资不足的问题则显得更加突出。20世纪90年代以来, 世界几个主要发达国家公共教育经费占国民生产总值的比重一般为4%～6%之间, 而我国一直徘徊在3%以下的水平, 远远低于发达国家的水平, 也低于同为发展中国家的巴西和印度同期水平。
三、政府投资对经济的影响
(一) 三部门经济中的政府购买支出乘数
在政府起作用的三部门的经济中, 国民收入从总支出的角度来看, 包括消费、投资和政府购买。政府购买乘数是指收入的变动对引起这种变动的政府购买支出的比例。下面以经济中存在三部门来推导政府购买支出乘数, △g表示政府支出变动, △y表示收入变动, k表示政府支出乘数, 则
undefined
此式中β代表边际消费倾向, 国民收入y=c+i+g=α+β (y-T) +i+g
整理得undefined, 在这个公式中如果其他的条件不变, 只有政府购买g变动, 可以得到undefined, 可见k为正值, 它等于1减去边际消费倾向的倒数。我们从这个公式中还可以得到, 如果政府购买支出增加n倍, 在其他条件不变的情况下, 国民收入将增加undefined倍。显然国民收入增加的倍数大于政府支出增加的倍数, 起到一种放大的效应。
(二) 政府投资的挤出效应
1.挤出效应的含义
所谓挤出效应就是政府投资支出增加所引起的私人消费和投资降低的作用。在一个充分就业的经济中, 政府投资增加会使得私人的投资出现抵消性减少:由于政府支出增加, 商品市场上购买产品和劳务的竞争会加剧, 物价就会上涨, 在货币名义供给量不变的情况下, 实际货币工资会因为价格的上涨而减少, 进而使得可用于投机目的的货币减少。结果会导致利率上升, 使得私人的投资减少。私人投资减少了, 人们的消费就会随之减少。这就是说政府投资增减挤占了私人投资和消费。
2.对于挤出效应的分析
对于挤出效应的分析主要借助于IS和LM模型来分析的, 如下图所示:
假定在开始的情况下, 市场均衡在A点, 此时的均衡产量是Y0, 利率是r0, 现在政府实行一项扩张的财政政策, 假定是政府增加投资支出, 这一笔支出为△g, 此时IS曲线会右移到IS′, 右移的距离是Y0Y1。可以得到Y0Y1为政府支出乘数和增加额△g的乘积, 即Y0Y1=k△g, 可以看出一笔政府支出能带来若干倍的国民收入的增加, 这就是我们前边说的支出乘数的作用。在图形上就是指收入从Y0增加到Y2, Y0Y2=k△g, 但是实际上收入不可能增加到Y2, 因为如果收入要是增加到Y2, 则必须假定利率r0不上升。可是利率不可能不上升, 因为IS曲线向右上方移动时, 国民收入增加了, 因而对与货币的交易需求也是增加了, 但是货币供给未变动, 因而就会使得利率上升。在图形中我们可以看到利率从r0上升到r1, 利率的上升抑制了私人的投资, 这就是所谓的“挤出效应”。由于存在政府投资挤出私人投资的问题, 因此新的均衡点只能是A′, 收入只可能从Y0增加到Y1, 图中的Y1Y2就表示挤出效应的大小。
从图形中我们可以看到如果IS曲线越陡峭, 则挤出效应越小, IS越平坦挤出效应越大;LM越陡峭挤出效应越大, LM越平坦挤出效应越小。
(三) 政府投资方向的选择
从上面的分析中我们不难看出政府投资支出对产出有一种放大的效应, 主要是由于支出乘数起作用, 一笔政府支出不带来若干倍于支出的产出增长, 因此增加政府支出可以使国民收入和就业增加。但是同时因为挤出效应存在, 政府的投资增加就会挤压私人的投资和消费。这当然与政府的职责不统一, 政府应该把注意力集中到公共产品及民间投资不愿介入而又关系到国计民生的领域中来。政府要做好政府应做的事情, 将有限的资金投入到最有效益的领域, 政府的投资应该主要集中在国防、国民教育、社会保障、基础设施建设等公益性事业。不要或者少在竞争性行业中与企业竞争, 要让利于企业, 以利于企业的发展, 如果过多的投资在一些竞争性和盈利水平比较高的行业, 会挤占私人在这些行业的投资, 但是往往是政府的投资有时低效率, 而市场在竞争性行业的效率要高得多, 所以这些行业应该让市场自己来完成, 让利于企业。
四、政府的方向选择问题
我国政府投资应尽快从以前无所不包的状态下改变过来, 把注意力集中到公共产品及民间投资不愿介入而又关系到国计民生的领域中来。
(一) 实行对农村与城市贫困人群的九年免费义务教育
九年义务教育制度是一项深得民心的好政策, 对提高入学率和改善基础教育状况发挥了不可估量的积极作用。鉴于义务教育的公益性与普遍性原则, 国家已经确认义务教育为政府的分内职责。但是, 由于中国义务教育的学生基数大, 财政底子薄, 在过去很长一段时期内, 国家财政虽然负担了绝大部分经费投入, 但学生家长也要负担部分费用。政府决定实行免费义务教育, 把学生家庭, 特别是农村学生家庭与城市贫困家庭从义务教育的重负中解放出来, 这是中国教育史上的又一重要里程碑。
(二) 尽快建立农村最低社会保障系统
中国农村扶贫取得了举世瞩目的巨大成就, 未获温饱农村贫困人口从1985年的1.25亿减少到2004年底的2600万。剩下的未获温饱的农村贫困人口 (即人均年纯收入低于680元以下的人口) 主要是缺乏正常的劳动能力或基本生存条件的, 其中有560万人为五保户 (占20%) , 979万人为残疾人口 (占35%) , 800万人 (占28%) 居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区, 最终需要搬迁移民的。剩下的未获温饱人口中, 有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病, 丧失或部分失去正常劳动能力的。对这几部分人口继续沿用开发性扶贫方式, 不仅成本很高, 而且也很难从根本上解决问题。
应该尽快建立覆盖整个农村的最低生活保障制度, 以解决未获温饱人群生存的问题。这就能从制度上彻底解决所有农村人口的基本生存权问题, 可以极大地减小和避免因温饱问题解决不当引起的社会问题。建立农村最低生活保障制度, 使城乡居民都享有最低生活保障的权利, 有利于减小城乡间和农民之间的收入差别, 从而为实现全面建设小康社会的目标创造比较有利的条件。
(三) 继续加强社会公共基础设施建设
基础设施建设是国民经济的重要组成部分。但目前, 我国的基础设施仍然比较落后, 与经济发展的要求不太适应, 我国必须继续加大基础设施投资的力度。从政府投资实施的现实意义来看, 强化基础设施建设投资, 既能有效刺激国内需求, 迅速带动经济发展, 又能避免重复建设, 有利于改善投资与经济结构, 而且投资风险小, 长期经济效益和社会效益好, 能为闲散资金找到出路, 为下岗职工和农村剩余劳动力创造较多的就业机会, 有利于增加城乡居民消费, 实现国民经济的良性循环和长期稳定发展。但是, 从我国国情来看, 政府要包办所有的基础设施建设, 无论对中央政府还是对地方政府来说, 都是不可能的。因此, 在不影响国家安全的情况下, 可以由政府在政策上加以引导, 吸收民营资本, 增加基础设施投资的来源。
从上面的分析中我们不难看出政府投资支出对产出有一种放大的效应, 主要是由于支出乘数起作用, 一笔政府支出不带来若干倍于支出的产出增长, 因此增加政府支出可以使国民收入和就业增加。但是同时因为挤出效应存在, 政府的投资增加就会挤压私人的投资和消费。这当然与政府的职责不统一有关, 政府应该把注意力集中到公共产品及民间投资不愿介入而又关系到国计民生的领域中来。政府要做好政府应做的事情, 将有限的资金投入到最有效益的领域, 政府的投资应该主要集中在国防、国民教育、社会保障、基础设施建设等公益性事业。在当前世界性的经济衰退下, 政府投资在促进我国经济增长中的地位显得更加重要, 政府投资应该主要在一些基础投资领域, 如重大交通项目、能源资源开发项目、投资时间长回收慢而且资金需求量大的一些项目, 包括一些民生工程, 应尽量减少与私人部门争利, 确保政府投资切实带动经济增长。
参考文献
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[7]上海财经大学投资研究所.2003中国投资发展报告:转轨经济中的政府投资研究, 2003.
地方政府投资 篇8
1 转变经济发展方式仍需加大地方政府投资
1.1 地方政府是转变经济发展方式的主要推行者和执行者
一方面, 我国“政府主导型”的经济发展模式至今尚未彻底扭转, 并且仍将长期发挥作用。地方政府拥有掌控大部分经济资源的行政权力, 主导着大部分经济资源配置的方向和用途, 很大程度上决定着经济资源的价格和效率, 从而影响推进经济发展方式的转变速度和方向[1]。
另一方面, 在转变经济发展方式中的角色定位有别, 中央政府是战略、重大宏观政策和重大宏观调控机制的决策者、制定者和修正者, 而地方政府则是转变经济发展方式的倡导者、宣传者、组织者和推动者, 有目标、有计划、有重心、分步骤推进经济发展方式的转变[2]。
1.2 政府投资是转变经济发展方式的重要支撑
目前, 从结构调整和发展方式转变角度看, 投资拉动的主力地位仍然无法改变[3]。在转变经济发展方式中, 地方政府的投资行为对于经济发展转型内在要求的保增长、保稳定、保民生起着十分重要的作用。
建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制;支持经济结构的调整、产业结构的优化、节能减排和产业技术创新;加强社会公共服务和改善民生, 更多地向劳动就业、社会保障、教育、医疗卫生等公共服务领域倾斜性发展, 都很大程度上依靠地方政府的大力投资。
2 地方政府投资与转变经济发展方式的不协调性
2.1 片面追求GDP的数量
在现实的经济实践中, 地方政府对GDP数量的追求不遗余力, 甚至不惜环境污染, 资源浪费, 把低层次的招商引资演化为群众运动, 以至引进了污染严重的企业, 引起了人民群众的强烈不满。虽然GDP做大了, 但人民群众的幸福指数却降低了[4]。
2.2 大规模举债
审计署2011年对地方政府的债务进行过一次全方位审计, 之后公布的数据显示, 截至2010年末, 地方政府性债务余额总计已达10.7万亿元。其中, 有78个市级和99个县级政府偿还责任债务的债务率高于100%。由于偿债能力不足, 部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债, 截至2010年底, 有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20% (资料来源:搜狐财政, 2012年10月08日, http://business.sohu.com/20121008/n354442383.shtml) 。
2.3 投资取向失衡
近年来, 大多数地方政府投资倾情于发展经济, 社会事业和公共服务被严重忽视。以长株潭城市群为例, 2007年, 各行业投资额占城镇全部固定资产投资的比重前5名分别是制造业占27.06%, 房地产业占24.30%, 交通运输、仓储和邮政业占11.06%, 水利、环境和公共设施管理业占8.77%和电力、燃气及水的生产和供应业占8.35%, 而比重最后5名分别是建筑业占0.81%, 卫生、社会保障和社会福利业占0.78%, 科学研究、技术服务和地质勘察占0.37%, 金融业占0.20%, 居民服务和其他服务业占0.19%[5]。
2.4 投融资平台失范
一方面, 设置混乱。一是从投融资平台设立看, 很多地方政府投融资平台仓促上马, 筹备时间较短, 大多数是临时调过来财政局、国资委、经信委等部门的人员仓促组建, 许多地方政府投融资平台内部设置相当混乱。二是从法律性质上看, 不少地方政府投融资平台治理结构存在很大的问题, 一部分是企业法人, 一部分则是事业法人和机关法人。
另一方面, 管理很不规范。很多地方政府投融资平台存在管理问题, 特别是一些区县级投融资平台, 缺乏严格的管理规范, 很多平台的高管人员, 有不少由原政府官员担任, 许多人员配置仍然是事业编制和行政编制, 缺乏必有的投资经营理念、企业管理经验和相应的风险防范常识, 在投融资的过程中往往容易发生重大的决策失误[6]。
3 基于转变经济发展方式的地方政府投资取向转型
地方政府投资取向在转变经济发展方式中转型, 就是基于转变经济发展方式的基本要求, 全面改革投资体制和运行机制, 重新科学界定地方政府投资领域, 调整地方政府投资方向。
3.1 转型的原则
基于转变经济发展方式的要求, 地方政府的投资取向再定位必须要按照以下三大原则进行。
3.1.1 强化中央和地方的分工合作
投资受益的“空间差异性”决定了中央政府和地方政府投资的分工, 投资受益的“外溢性”要求中央政府和地方政府投资必须合作。因此, 在转变经济发展方式中, 逐步形成中央政府和地方政府既分工又协作的投资运行体系, 合理划分中央政府和地方政府投资的职责, 明确中央政府和地方政府在基础设施建设、公共服务领域中的分工。
3.1.2 强化地方政府的投资责任
一方面, 强化地方政府对全社会投资的管理职能, 规范经济领域的投资秩序;另一方面, 强化地方政府的投资经营职能, 保障所有投资最大收益 (既包括经济效益又包括社会效益) ;最后, 强化地方政府的投资引导职能, 通过政策调控加强对外资的引导, 最大限度发挥外资的功效。
3.1.3 强化投资的市场地位和调控
就是要相对削弱政府的经营职能和利益动机, 坚持地方政府投资侧重于公益性较强的领域, 市场融资侧重于经营性较强的领域, 地方政府要停止向其所辖区域内的竞争性和营利性领域投资, 如竞技体育项目、电影电视制作、旅游广告宣传等。
3.2 转型的方向
3.2.1 突出投资低碳化
低碳化是转变经济发展方式的核心内容和要求, 也是地方政府投资的最基本价值取向。
一是中央财政成立低碳发展专项基金, 帮助和支持地方政府设立低碳经济发展资金, 培育和推广低碳品牌, 表彰致力低碳发展的企业和个人。
二是中央政府和地方政府通过税收优惠政策引导地方政府低碳化投资。通过减免税、税收“先征后返”、税收奖励等税收优惠政策和措施, 引导和鼓励外商投资、民间趋向发展低碳经济和低碳产业, 倡导低碳生活, 弥补以前低碳投资的不足。
3.2.2 突出投资公共化
经济发展方式的转变会极大地推动地方政府职能转型, 要把“公共财政”的理念不断深入人心, 财政支出的公共性更加突出, 逐步建立公共财政框架, 健全公共财政体制, 完善公共财政体系, 进一步促进地方政府投资逐步从直接的生产经营活动中淡出, 将更多的精力放在社会管理和公共服务上, 促使地方财政资金用于竞争性领域的越来越少, 用于提供公共服务和公益事业的越来越多。
一是助推基础设施建设。基础设施产品是公共产品, 基础设施建设应该完全由公共财政投资。地方政府应投资于道路修建、城市防洪、大江大河治理、交通、通讯、电力、能源、城市供水等基础设施公共产品[7]。
二是支持环境保护。逐步完善环境保护的财政支持制度, 通过财政预算、财政补贴、转移支付、财政专项投资等多种形式, 使公共财政在更大范围内对环境保护发挥作用。
三是向“三农”倾斜。坚持“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的原则, 进一步大力推进公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、社会保障向农村覆盖, 促进城乡协调发展。
就中央政府与地方政府投资分工来看, 地方性公共产品主要由地方政府负责提供, 全国性公共产品主要由中央政府负责提供[8]。
3.2.3 突出投资惠民化
保障民生是转变经济发展方式的出发点和归宿点, 地方政府并不是一个纯粹的经济主体, 而是一级政治组织机构, 应切实承担起政府在公共产品以及准公共产品领域的责任, 把工作的出发点和归宿点放在保障和改善民生上。具体包括社会保障、医疗卫生、教育、环保、城市公用事业, 以及中低收入阶层的住房保障等。
第一, 教育方面。突出投资惠民化首先要求公共财政必须把教育作为重要内容, 确保教育公平。一方面, 要不断增加公共财政的教育支出, 不断提高其占GDP的比重;另一方面, 要调整公共财政教育支出的层次和区域结构, 重点是建立农村免费义务教育经费长效机制和逐步完善家庭困难学生的财政资助政策体系。
第二, 公共卫生和基本医疗服务方面。突出投资惠民化, 一个十分重要的体现在于建立良好的公共卫生和基本医疗卫生服务体系。地方政府一定要加大公共财政投入, 确保公共卫生和基本医疗卫生服务的公益性, 不断健全医疗卫生服务体系和覆盖城乡居民的基本卫生保健制度, 促进公共卫生事业全面持续发展。
第三, 就业方面。就业是民生之本, 是人民群众获得收入、维持生计和进一步满足日益增长的生活需求的基本途径, 保障就业是突出投资惠民化的重要体现。地方政府的公共财政在支持和解决人民劳动就业方面应有作为, 通过加强劳动技能培训、改善公共就业服务、增进就业机会等途径来缓解劳动力就业的强大压力。
第四, 社会保障方面。社会保障是实现社会公平正义的基本要求, 也是社会的“稳定器”和“安全网”。它是地方公共财政突出投资惠民化的重点支持方面, 要以社会保险、社会救助、社会福利为基础, 基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点, 慈善事业、商业保险为补充。
第五, 住房保障方面。住房保障是突出投资惠民化的的重要环节。一方面, 地方政府要加强和改善房地产市场调控, 抑制房价过快上涨;另一方面, 地方政府要选择性地加大公共财政投入, 建立保障性住房基金, 搭建保障性住房的融资平台, 大面积修建廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房, 切实解决困难群众的住房困难。
就投资方式来看, 除地方政府直接投资外, 中央政府通过转移支付的方式帮助地方政府在转变经济发展方式中投资转型。可以将纵向转移支付与横向转移支付结合起来, 计算全国的民生投资人均存量以及各省的民生投资人均存量, 通过中央财政纵向转移和地区间横向转移支出, 保证欠发达地区在解决民生问题上获得财力支持, 逐步实现基本民生需求趋同化[9]。
3.2.4 突出投资个性化
地方政府应根据当地的地域特色, 大力发展特色优势产业和项目来支撑经济发展方式的转变, 如不要全国性地发展房地产业、旅游业、汽车产业。
一是通过资源性融资发展特色产业。对资源相对丰富的地区, 大力实施区域性资源整合, 构筑规划衔接、分工明确、布局合理、资源共享、优势互补、市场统一、要素自由流动的经济共同体, 为发展特色产业搭建超强的融资平台。
二是通过政策性银行贷款发展特色产业。总体来讲, 政策性银行贷款利率较低、期限较长。地方政府应大力争取政策性银行贷款支持基础产业、战略性新兴产业和支柱产业、高新技术产业的发展, 推进国家重点项目建设、基础设施建设和社会主义新农村建设, 促进区域统筹协调发展和产业结构调整。
4 规范转变经济发展方式中地方政府投资行为
4.1 转变政府职能
4.1.1 做好“管理员”
一是制定中长期投融资规划。地方政府应对当地的经济开发建设模式、投资模式、融资模式等进行深入研究, 制定中长期投融资中长期发展规划。同时, 加强对投资平台的发展定位、发展模式、投融资战略等进行系统性研究和规划。
二是规范投融资市场。一方面, 工商部门坚决依法查处投融资平台无证、无照经营行为和超出核定经营范围行为;不具备融资担保业务的中介、咨询类企业从事融资性担保业务行为。另一方面, 加强公安、银监、财政、税务等相关职能部门协作, 形成金融市场监管合力, 提高金融监督针对性和有效性。
4.1.2 做好“服务员”
(1) 搭建投融资平台。一要进一步强化与金融机构联姻合作。主要是通过运用企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、资产证券化、登陆资本市场等多种方式实现直接金融融资。二要大力组建融资公司。一方面, 组建小额贷款公司, 并引导其规范化经营;另一方面, 整合地方政府拥有的优质资源, 并将经营性资源和优质资产通过资本资产、资产市场化的方式成立新的平台公司;再一方面, 引导具有一定资金规模的融资平台公司或小额贷款公司通过兼并、重组方式, 实现规模化发展。三要组建金融大超市。有条件的地区可以共同组建一个集内外资创新金融产品、风险投资、租赁、信托、担保、短期融资等众多金融投资产品于一体的综合性金融大超市, 以科技型中小微企业和战略型新兴产业为第一服务对象。
(2) 优化投融资环境。一是建立起便捷高效的行政审批制度, 进一步精简行政审批事项, 不断规范行政审批行为, 对不合理的收费项目要大刀阔斧地砍, 不必要的前置性审批要快刀斩乱麻地减, 彻底杜绝行政行为的随意性和“暗箱”操作。二是建立投资者投诉快速反应处理机制, 对投资环境进行跟踪监督检查, 公布投资环境投诉专线, 及时处理投资者的投诉, 解决好投资者遇到的困难问题。三是进一步完善投资环境配套管理制度, 加大行政效能监察力度, 通过电子联网方式对行政审批事项进行全过程监督, 不断规范职能部门行政审批、执法检查、收费征税、立案处罚的运作规程, 使行政服务贯穿于投资开发经营的全过程。四是应当严格实行投资环境建设工作过错连带责任制, 集中力量查处严重破坏投资环境的典型案件, 对严重侵害了投资者合法权益的乱检查、乱罚款、乱收费、乱摊派“四乱”行为要进行全面清理整治。
4.2 融资平台去行政化
首先, 全面撤销融资平台的行政级别, 免去融资平台管理层的行政身份, 改政府任命制为聘任制, 所有职员实行年薪制。
其次, 理顺治理结构。就是要界定清楚和建立市场化的运转机制, 改变其政府“附属”机构的特征, 建立现代公司制度, 多方过引入私资投资的公司, 实现投资主体多元化, 形成由股东会、董事会、管理层、执行层等组成的线型治理结构。
再次, 实行自主经营。政府应坚持政资分开, 让融资平台投资人 (股东) 层面或决策层面在“去行政化”的状态下, 独立决策和科学决策, 实现商业化运作、自主经营、自担风险、自负盈亏。
5 转变经济发展方式中地方政府投资的实证分析——以株洲市为例
近年来, 株洲市委、市政府以长株潭城市群获批“两型社会建设综合配套改革试验区”为契机, 紧扣“转变经济发展方式”工作主题, 不断加大固定资产投资, 推动株洲经济社会又好又快发展。
5.1 株洲市固定资产投资在转变经济发展方式中稳步增长
5.1.1 投资总量较快增长
2011年, 株洲市完成投资849亿元, 增长35.6%, 投资总量在全省十四个市州中位列第三。2012年, 株洲市固定资产投资突破千亿元大关, 完成1150.5亿元, 增长35.5%。其中, 基础设施投资高速增长。2011年, 株洲市完成基础设施投资214.3亿元, 增长52.4%, 完成民生工程投资29.6亿元, 增长18.6倍[10]。
5.1.2 投资结构不断优化
2011年, 株洲市第一产业完成投资5亿元, 增长69.8%;第二产业完成投资418.2亿元, 增长24.8%;第三产业完成投资425.8亿元, 增长47.8%。三次产业占比为0.6:49.3:50.1, 与2010年的0.5:52.1:47.4相比, 一、二产业占比有所下降, 第三产业占比提升, 投资的三次产业结构进一步优化。
5.1.3 外延扩张型投资逐步提升
固定资产投资按建设性质分新建、扩建、改建和技术改造。新建和扩建属外延扩张型投资, 改建和技术改造属内涵效益型投资。2011年, 全市新建项目完成投资213.9亿元, 增长71.8%;扩建项目完成投资52.4亿元, 增长21%;改建和技术改造项目完成投资397.8亿元, 增长17.2%。外延扩张型项目投资所占比重由2010年的26.8%提升至31.4%[10]。
5.1.4 民间投资高速增长
随着鼓励和引导民间投资健康发展的一系列政策措施的出台, 全市民间投资潜力得到进一步激发, 实现快速增长势头, 投资比重不断提高。2012年, 全市完成民间投资724.5亿元, 增长67%, 增速高出全部投资31.5个百分点;占全市固定资产投资的比重达63%, 较上年提高12个百分点。
5.2 株洲市固定资产投资的成功经验
5.2.1 突出产业投资, 引领经济低碳发展
(1) 园区建设投资创新高。园区是产业发展的载体, 株洲瞄准国内“最具投资价值的产业园区”目标, 做实基础、做大项目、做强产业, 促进园区质的提升和发展。从2010年提出“园区攻坚”以来, 株洲市园区建设步伐进一步加快, 体制机制进一步理顺, 管理水平进一步提升, 目前已实现省级工业园区县域全覆盖。2012年, 园区重点建设项目12个, 计划总投资71.7亿元, 累计完成投资82.8亿元, 完成115.5%, 其中攸县家具产业园和100万平方米工业标准厂房两个建设项目已超额完成总计划, 麦格米特株洲基地建设等5个项目超额完成全年计划。2012年在建项目333个, 比上年增加58个, 固定资产投资突破400亿元, 增长41.7%[11]。
(2) 五大支柱产业投资趋明显。近年来, 株洲依靠现有的产业优势、科技优势、工业优势, 坚持自主开发和技术引进相结合, 加快产业转型发展, 着力加强轨道交通、汽车、航空、服饰、陶瓷等五大产业项目的建设, “四城三基地”建设正稳步推进。2012年“四城三基地”建设项目共36个, 计划总投资545.2亿元, 占市级重点项目计划总投资的24.5%, 累计完成138.9亿元, 完成25.5%;本年计划投资90亿元, 完成56.8亿元, 完成63.1%, 至2012年底有6个项目已竣工, 即将竣工项目2个。已竣工完成的“九方装备”机车牵引装置、地铁齿轮箱等项目投产后将年增销售收入6亿元[11]。
(3) 旅游产业投资出亮点。株洲始终坚持发展旅游产业、挖掘旅游资源、打造旅游亮点, 推动旅游规模再升温。2012年, 打造旅游升温重点建设项目10个, 计划总投资174.7亿元, 累计完成33.7亿元, 完成19.3%。本年计划投资31.2亿元, 完成23.4元, 完成75%, 炎陵神农文化生态旅游区综合开发、荷塘月色旅游休闲项目、秋瑾故居修复一期工程等3个项目已超额完成本年计划。
5.2.2 注重民生投资, 促进社会和谐发展
近年来, 在转变经济发展方式过程中, 株洲市坚持民生与发展同步, 推动社会经济不断发展的同时, 突出民生优先, 把改善民生放在更突出的位置, 全力办好民生实事, 不断改善群众生活, 着力提高宜居水平, “两型”示范有突破。2012年, 民生类项目完成投资73.3亿元, 为年计划的108.2%。在19个社会服务与民生保障建设项目中投资过百亿的项目有2个, 十亿以上的项目3个, 总投资381.7亿元。
(1) 社会事业显成效。加大文化教育事业的投入, 职教城成为推动湖南新型工业化进程的重大项目, 湖南铁路科技职业技术学院、湖南有色金属职业技术学院、湖南工贸技师学院新校区已入园开工建设;文化惠民工程顺利推进, 成功承办了湖南省艺术节, 荣获“全国全民阅读活动先进集体”称号, 新广电中心已经投入使用, 市中心医院主体工程已经完工, 2012年建成投入使用。
(2) 社会保障有突破。坚持“改善民生、维护民利、落实民权”宗旨, 连续7年将农村安居工程、农村敬老院、城市低保等工作列入政府“十件实事”, “十一五”以来新建设农村安居房5927栋、廉租住房1.5万余套。农村社会养老保险实行试点, 新型农村合作医疗参合率达到95.4%, 全市社会保险参保总人数将达319.47万人次, 比“十五”期末翻了一番。2012年, 全市保障性住房建设争取上级补助资金5.48亿元, 增长38%, 占全市争取上级项目资金的一半;新增保障房21475套, 住房保障累计保障户数突破8万, 全面超额完成省市民生实事任务。
(3) “城市提质”出形象。近年来, 株洲城市建设步伐不断加快, 基础设施不断完善。以云龙大道、神农大道等为代表的一批道路设施建成投入使用, 拉开了城市骨架, 提升了城市交通。神农城项目、湘江风光带河西段以及城区“四创四化”项目的实施建成, 极大提升了株洲城市品味。其中投资百亿即将全面完工的神农城在原炎帝广场的基础上, 实现了对城市建筑品质的提质改造, 对城市森林带的提质升级。项目范围内的生态水系、神农广场、神农太阳城、神农像、神农湖、神农文化艺术中心、神农大道、神农塔等一大批标志性建筑和景观, 成为集文化、旅游、商业于一体的新型城市开放空间。以公共自行车租赁系统为代表的一批公益项目建设, 促进了协调发展, 提升了居民生活质量。2012年, 市级城市提质及新城建设项目共25个, 总投资592.2亿元。
(4) 环境治理抓重点。大力开展各重点区域和重点行业的环境整治, 以企业废气废水规范化整治和提高企业重复用水率为重点, 扎实开展石峰区、清水塘等重点区域的环境整治。2011年, 完成大型环境治理与节能减排建设项目2个, 总投资4.8亿元。2012年, 率先开展排污权有偿使用和交易, 大唐华银与省排污权交易中心签订了全省第一份主要污染物排污权交易合同。
5.2.3 深化体制改革, 保障投资健康发展
(1) 果断成立了投资领导协调机构。2012年底, 为确保重大投资决策的科学化和民主化, 提高决策水平, 提高投资效益, 经株洲市人民政府研究决定, 成立“株洲市投资决策委员会”。
投资委由常务副市长任主任, 市政府分管副秘书长和市发改委主任任副主任, 委员由经济、金融、科技、国土、规划、建设、交通、环保、产业、财政、能源、司法等方面的资深专家 (主要是市相关职能部门总经济师、总工程师、总会计师等) 组成。
投资委下设办公室, 办公室设在株洲市重大项目前期办, 办公室主任由市发改委分管副主任兼任。由办公室建立咨询专家库, 咨询专家库是市投资委的技术业务咨询机构, 成员由社会、经济、法律、建筑、规划、环保、科技、工程、交通等方面的国内资深专家组成, 专家名单由市投资委审定后正式聘任。
投资委的主要职能是在专家充分勘测、调研的基础上, 对决策的项目进行政策可行性、社会和经济合理性、技术可行性、市场可行性分析, 做出项目是否可行、实施时机把握、实施具体步骤、技术方案、需配套政策和资金支持方案等方面的决策参考意见, 提请政府常务会和办公会议审议拍板。
(2) 逐步推进了项目代建制。株洲是全省最早实施代建制试点城市之一, 为代建制工作探索了一些新思路, 各项工作都走在全省前列。
第一, 建立了代建管理机构。株洲市发改委设立了编制3人的株洲市政府投资项目代管理办公室, 加大代建工作的推进力度。同时, 要求各县市区也安排专门工作人员, 具体负责所辖地代建项目监管。
第二, 形成了代建项目计划制度。采取统一研究确定计划安排的方式, 年初就安排代建项目计划。在项目建议书批复时明确实施代建, 杜绝以往临时确定、零星审批方式, 要求批复可研就完成代建合同的签订。
第三, 创新了代建单位选择模式。株洲市采取了双轨制选择代建单位模式, 即公开招标与指定代建相结合。原则上采取公开招投标方式确定代建单位, 因特殊情况需政府有关部门实施指定代建的项目, 可由项目业主提出申请, 我委报政府办公会议或常务会议同意后, 采取指定方式确定代建单位。
第四, 完善了代建监管审查机制。株洲市发改委会同财政、监察、建设、审计等单位借助社会机构共同审定代建项目投资概算及建设内容, 报政府办公会或常务会批准。在建设过程中由于方案调整、地质重大变化等导致原批复不能满足实际需要的, 由业主会同代建单位提出申请, 发改部门负责审查后, 报政府办公会或常务会批准后方可实施。
第五, 健全了委托代建管理方式。市本级批复各县市区代建项目, 由市发改委向各县市区发改部门下达代建管理委托书, 通过委托书界定好代建办和县市区发改部门各自的职责, 并委托下级发改部门对代建项目进行管理。
(3) 逐步健全了投资管理制度。在转变经济发展方式过程中, 株洲市不断深化投资体制改革, 建立科学民主的政府投资管理机制, 规范政府投资行为, 提高政府投资效益, 确保项目质量。
第一, 严格规范政府投资项目审批程序。必须按照国家、省、市规定的固定投资规范要求严格审批程序, 提高审批效率, 确保项目审批程序到位。
第二, 严格政府投资项目设计变更和概算调整程序。政府投资项目要按照“估算控制概算, 概算控制预算, 预算控制决算”的原则, 实施项目周期全过程投资成本控制, 特别是在可研和初步设计阶段严格控制投资。建设过程中因设计变更、实施环境变化、政策性调整等, 确需变更设计和调整项目概算的, 应依法依规按程序重新审批。
第三, 实行政府投资项目稽察制度, 加强监督管理。市级重大项目稽察特派员办公室联合财政、监察、建设等部门对政府投资项目实施全过程稽察监督, 及时发现政府投资项目建设管理过程中存在的问题, 督促项目行业主管部门和业主单位认真整改。对于整改不到位或玩忽职守者, 有关执法部门应依法依纪追究相关责任人的责任。
近年来, 株洲市固定资产投资保持了平稳较快的增长态势, 但仍存在一些不容忽视的问题与困难, 如投资结构有待优化、缺少大项目支撑、高新技术投资不够等。必须优化投资结构、提高投资效益、抓好重大项目、加强要素保障, 予以解决。
在转变经济发展方式的客观要求下, 地方政府的投资应趋向低碳化、公共化、惠民化、个性化, 大力转变政府职能和投融资平台的“去行政化”是保障地方政府投资取向转型的基本策略。
参考文献
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[10]株洲市统计局.对实现株洲工业招商引资新跨越的几点思考[EB/OL].株洲市政府门户网站.
浅论政府投资与市场投资的博弈现象 篇9
关键词：政府投资,市场投资,博弈,原因
2008年全球金融危机爆发以后, 我国政府筹划并实施了4万亿元的投资计划, 各地方政府也随之加大了政府投资力度, 有效保障了我国市场经济的持续稳定发展;2010年5月, 国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》, 明确提出应鼓励民间投资并充分发挥其积极作用, 以推动国民经济的稳定发展。但是, 不同的投资类型对于经济发展的影响也是不尽相同的, 它们之间的相互制约和影响将会直接作用到各领域所获投资总量的大小, 进而影响到总的投资成果。因此, 分析政府投资与市场投资的博弈现象, 并剖析现象产生的根本原因是非常有理论意义和现实作用的。
一、我国政府投资与市场投资的博弈现象及原因分析
(一) 政府投资与市场投资的博弈现象分析
为更好地对我国政府投资与市场投资的博弈现象展开分析, 在此我们重点收集并整理了2001~2009年全国按经济类型分各年份投资总量, 并将政府投资总量与民间投资总量除以当年的全国GDP, 得出相对应的量指标, 具体如下表所示。
单位: (亿元、%)
注:以上数据根据《中国统计年鉴》整理所得。
从表1来看, 近年来我国政府投资绝对量逐渐稳步提升, 相对量则波动于当年全国GDP的22%左右;民间投资无论是相对量还是绝对量都处于不断增加的趋势, 并且于2004年超过了政府投资。根据分析所得结果, 我们进行了政府投资相对量与民间投资相对量指标的相关性分析, 结果表明, 在α=0.05的情况下, 政府投资与民间投资的相对量指标相关系数为-0.056, 并没有显著相关性。具体点来说, 就是近年来我国政府投资与民间投资在绝对量上都处于不断增加的态势, 区别在于政府投资相对比较稳定, 而民间投资仍然在不断增加, 并且政府投资与民间投资两者间并不存在太大的直接影响, 也不存在明显的挤入、挤出效应。
(二) 政府投资与民间投资之间不存在直接影响的原因分析
1. 政府投资与民间投资在目的上并不完全一致。
近年来, 政府投资更主要的目的是维护社会稳定、建设公益事业、公共工程等基础设施, 追求的是社会利益最大化, 只是将经济效益作为其中的一个目标而并非全部。而国内民间投资的目的则是追求经济利益最大化和投资收益最大化。
2. 政府投资与民间投资在领域上并不一致。
目前, 我国政府投资的领域多是关于国计民生的基础建设项目和社会公益事业, 比如说电力、石油能源、道路建设等;而民间投资的领域更多是一般盈利性的经济领域, 比如说物流、服装、餐饮等。
3. 我国投资市场的开放程度有待进一步提高。
改革开放之后, 民间投资获得了长足发展, 并且在国民经济发展中占据了越来越重要的地位;但是, 在垄断性行业中, 政府投资依然占据着主导地位, 比如说科研教育、通信、金融等, 民间投资多局限在一些竞争激烈和非垄断行业与产品上, 比如说农业、制造业等。投资市场开放程度不够, 也严重制约了民间资本对我国经济发展做出更大的贡献。
二、关于未来政府投资和民间投资改革的对策与建议
(一) 在投资领域方面, 政府投资应更集中于基础设施投资
从基础设施的建设特点上来看, 它们多属于资本投入量大、建设周期较长而投资回收时间久远的工程项目, 这些特点决定了大型的基础设施很难由个别的企业独立投资完成。而对于那些可以由市场提供投资的领域来说, 政府投资应当逐步退出, 以保障将财力集中于大型基础设施建设上去。此外, 针对当前我国农业生产、收益率低下的基本国情, 我们还应当安排好农业的资金投入, 严格遵循“多予、少取、放活”的基本原则, 致力于提高农业生产效率和国民收入, 加大对农村基础建设和农业人才培训的投资力度。
(二) 转换对民间投资的调控手段
在传统体制下, 我国政府对民间投资主要是通过直接调控自身投资的手段来完成的;在市场经济体制下, 我们应当转换之前的调控手段, 变直接为间接, 更多的通过产业政策引导、税收以及补贴等经济杠杆来引导与制约民间投资的条件、方向、规模和结构等。
(三) 分步、稳定的推进投资体系改革
从我国当前的市场经济发展态势来看, 仍存在诸多机制有待完善, 这距离真正意义上的市场自发作用还有很长的路要走, 所以说, 在这种经济环境下, 将经济运行与调节任务大幅度交给市场来自发完成是非常危险的。因此, 在未来很长一段时间内, 我国政府及政府投资仍需继续承担调节宏观经济、部分微观行业的任务, 等待市场机制逐步完善之后, 再分步、稳定的将经济调节任务转移到市场手中。
总的来说, 政府投资与市场投资的博弈现象是一项复杂化的经济学课题, 这需要我们对当前的经济环境以及基本国情展开综合性的分析, 才能更好的了解这一现象。在此, 也希望更多的专业人士和相关行业从业人员积极地投身到这一课题的探讨中来, 为我国经济现代化发展而不懈努力。
参考文献
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[2]李国栋.中国人民银行济南分行课题组.民间投资与政府投资比较研究[J].金融发展研究, 2011 (10) .
浅谈政府投资项目合同外投资控制 篇10
关键词：项目管理,合同外投资,效益
土木工程实施中, 由于工程项目自身的性质和特点, 或设计图纸深度不够以及不可预见的自然因素与环境情况的变化, 或合同双方当事人出于对工程进展的考虑引起对工程的变更, 产生合同外工程量, 增加支出。由于合同外工程内容广泛, 构成原因复杂, 且发生时间长, 有效控制存在难度, 因此加强工程合同外投资控制非常重要, 是建设单位准确确定工程造价、有效控制投资的重要手段。
一、工程项目合同外投资类型
土木工程建设中的合同外工程, 主要有设计变更和工程签证两种。
设计变更是为保证设计和施工质量, 完善工程设计和适应现场条件变化而进行的设计修改工作。包括由原设计单位出具的设计变更通知单和由施工单位征得原设计单位同意而出具的设计变更联络单。
工程签证是施工企业就施工图纸、设计变更所确定的工程内容以外、施工图预算或预算定额取费中未含有而施工中又实际发生费用的施工内容所办理的签证, 如因施工条件的变更所引起的工程量变化。
二、工程项目产生合同外投资的原因
工程项目合同外投资形成的原因主要如下:
1、项目前期工作不够深入, 设计不够完善, 存在产生合同外投资的“缺口”。
土木工程在设计过程中, 由于地质勘探的频率或深度不够, 或对工程所在地的情况了解不够等都可能造成设计缺陷, 如道路修建工程中经常存在的地基改良、换填土等, 就是前期勘探资料不准确而造成的设计与实际脱节, 施工过程中遇到这种情况只能根据需要进行变更, 增加工程投资。
2、招标文件或工程合同不严谨, 为后期结算留下漏洞。
一是招标文件内容不周全, 制定的合同条款不清晰, 存在增加投资的可能。如招标文件提供的工程量清单存在漏项, 合同执行时只能做合同外项目处理;二是所签订的合同存在瑕疵或自相矛盾的地方, 如某房建项目的小额装修工程, 业主与施工方签订的合同约定以固定金额包工包料, 但在合同的工程预算表中又将许多主要项目计列为暂估价、约定按实际耗损或采购价计算这样就会使后期结算就存在很大的不确定性, 增加投资的概率很大。
3、征地拆迁等用以保障工程如期推进的配套工作滞后, 产生大量合同外投资。
受主客观因素影响, 拆迁工作阻力很大, 一般难以一次性提供项目建设所需的全部或大部分土地, 致使有利于节约投资的许多设计细节无法实现。如道路设计中常将某一标段超出设计标高的土方调剂到低于标高、需要填土的路段使用, 以实现节约投资的目的, 但在实际施工中, 往往会因征地拆迁因素而难以实现全路段同时开工, 这样原先设计的不同标段间的土方调剂就无法实现, 进而产生大量的合同外购土及弃土费用。
4、某些人为因素影响。
一是不合理干预工程设计。工程设计有一整套完整的规范和程序, 但在某些项目实施过程中, 有关部门或人员常会以原设计“不科学”、“不实用”等理由要求重新进行设计或大幅修改, 这都会造成资金的浪费和损失, 重新设计会增加设计费用或造成对原设计单位的赔偿, 对已施工项目的设计进行大幅修改则需拆除已按原设计完工的部分工程或增加新设计的工程量, 增加了投资费用。
二是不尊重工程建设的客观规律, 盲目抢赶工期导致投资额大幅增加。在工程建设中有关部门常会要求业主以短于合理工期的时间完成项目建设, 而短时间内完成的项目常常无法履行正常的招投标程序, 一般是以会议纪要的形式确定施工单位, 无法通过招投标实现对造价的有效控制。另外, 抢赶工期过程中采取的施工方法或使用的材料也会异于普通施工过程, 造成施工成本的大幅增加, 而且盲目赶工也极易出现质量问题, 造成后续维护的困难及不良的社会影响。
三是建设过程中不断提高建设标准, 致使合同外投资增加。国家对项目建设特别是办公用房建设有严格标准, 一般要求为“因地制宜、功能适用、简朴庄重、普通装修”, 但在实际施工中, 相关部门常会不断变更, 增加建设内容, 造成装修等费用大幅增加, 而业主或代建方职权有限, 基本上没有拒绝执行的能力, 只能按其要求提高标准, 增加投资支出。
三、加强工程合同外投资控制的建议
1、重视项目前期工作, 完善工程设计。
一是要提高勘测工作的准确性, 提供完备的基础资料。对勘探单位的选择, 既要考虑费用因素, 也要考虑资质及技术实力, 同时通过在合同中约定的考评条款督促其不断提高勘测工作质量;二是工程设计应尽量完善, 以减少变更的机率。首先要按合理的周期进行设计, 避免边勘察、边设计、边施工造成的缺陷。其次要做好设计方案的评估审核, 通过多方位、不同层级的评审, 及时发现缺陷并督促设计单位进行完善, 实现设计优化, 降低工程成本。
2、将合同起草与招标文件编制有机结合, 从源头上规避合同漏洞。
编制好招标文件是规避合同风险的基础, 首先应通过招标确定监理单位, 由其与业主和设计方一起研究招标文件, 进行图纸会审, 对于关键材料和设备, 还应进行市场调研, 以编制出高质量的具有全面性的工程量清单, 提高工程量及工程造价的准确性。其次, 在合同条款约定上, 对工程款支付、合同外项目的认定及计量、项目实施过程中的考核奖惩等都应明确, 并经内部不同职能部门会审后报相关部门审核。对以直接委托方式签订的合同, 造价的确定还应通过具有资质的中介机构或公司内部审核机构的认可, 以保证合同金额的合理性。
3、在确保设计质量的情况下, 结合本地区特点选择经济合理的设计变更方案。
工程项目在具体实施中都会遇到无法预料的问题, 需要进行方案变更, 但不同方案费用往往大相径庭, 而设计方由于其设计费与工程造价相关, 对经济适用性方案的选择并没用积极性, 因此需要业主结合施工现状等条件, 以节约投资为原则, 促使设计方提出经济合理的变更方案, 以控制投资金额。
4、准确合理地核算变更项目的工程量及单价。
工程计价的重要部分是变更项目工程量的计算, 对变更工程的计量应以如下几方面为依据;首先是设计单位提供的变更设计图纸和文件, 可起到总体控制的作用;其次是现场监理的记录, 是确定变更工程量的重要依据, 业主方应督促监理公司配备符合要求的现场工作人员实施监理职能, 同时还应通过考核奖惩条款促使监理公司自觉履行工程造价控制职责。另外业主方自身也要配备精通业务的高素质人员进入工地抓现场管理, 以及时掌握施工现场的情况, 较为准确的把握工程变更的必要性。
5、加强征地拆迁等工程前期工作的推进力度, 减少因此增加的施工阶段合同外投资。
征地拆迁困难是现实问题, 也是阻碍项目建设按期完成的主要原因。对受征地拆迁影响的项目首先, 业主要加强与市及城区征地拆迁主管部门的沟通, 在相关部门的配合下积极推进征地拆迁工作, 为工程顺利施工创造条件。其次, 对受征地拆迁影响巨大而需大量增加投资的项目, 相关部门应考虑暂缓推进项目建设或待征地拆迁工作取得成效后再予推进, 因为从整个项目看, 在仅完成部分而项目整体未完工的情况下, 该工程并不具备使用功能, 此时增加大量投资先行完成部分工程没有实际意义。
6、严格执行政府投资基本建设项目管理的相关政策, 强化部门间的联合监管。
一是要加强部门间的交流, 提高政策理解能力与执行能力。对施工中增加投资的管理, 发改、财政、审计等部门都有不同程度的参与, 有的是监督工程变更程序的执行, 着重于对设计变更等增加投资事项的审批管理, 有的是对工艺变更的必要性进行审核, 确定变更工艺, 估算增加的造价, 不同部门着眼点不同, 对政策理解可能也存在差异, 因此, 要加强部门间的联系, 通过交流和探讨, 使各部门在工程变更上达成一致意见;二是要严格执行工程变更的相关规定。用于规范项目施工增加投资的规章或制度很多, 要督促建设单位切实执行这些政策, 提高文件的强制力和执行度。
7、减少人为因素影响, 尊重客观规律, 按工程建设的客观要求科学合理地推进工程建设。
一是要严格按基本建设程序推进项目建设。基本建设的各个程序都有着重要作用, 只有各个程序都按规定履行, 工程建设的完整性才有保证, 工程变更的频率才会减少;二是减少对建设项目的不合理干预。项目经法定程序审批后, 就应按审核通过的施工图纸稳步推进, 相关部门和人员不应再以各种理由进行干预, 增加不合理的变更项目;三是对设备购买、装修等费用应严格执行《党政机关办公用房建设标准》等法律法规的规定, 不得轻易提高修建和配置标准, 把工程投资控制在合理的范围内, 节约财政资金, 最大限度地发挥资金使用效益。
四、结束语