改革开放以来中国环境政策的变革及启示

改革开放以来中国环境政策的变革及启示（通用6篇）

篇1：改革开放以来中国环境政策的变革及启示

第二次讨论专题：改革开放是推动中国发展的强大动力0082901

4改革开放是推动中国发展的强大动力

——从中国乡镇企业产权变革历程分析

（王小溪00829014法学院***）

家庭联产承包责任制和乡镇企业，是改革开放以来中国农民的两大创造，它们大大改变了中国农业和农村面貌，给国家发展作出了重大贡献。伴随着乡镇企业发展不断变化的就是乡镇企业背后的产权制度，因而，笔者想从这个视角切入回顾改革开放所带来的经济制度变迁并于最后着重谈一下笔者对乡镇企业如何更好发展的思考。

一、从乡镇企业发展视角看中国改革开放

研究中国改革开放可以有很多不同的视角，政治、经济、文化，中国各个领域经过了改革开放都发生了翻天覆地的变化。而改革开放后党确立了以经济建设为中心的指导方针，但是经济实在是一个过于宽泛的概念，而研究改革开放的一个很好的小的视角便是从企业入手，因为中国企业改革的历史在某种程度上来说是中国经济体制改革和制度变迁的缩影。企业又分为国企和乡镇企业，国企改革是一个老生常谈的问题，而中国的乡镇企业在发展过程中虽历经磨难却焕发了勃勃生机，活跃了整个中国的经济。1987年，中国改革开放的总设计师邓小平在会见外宾时说：“我们完全没有预料到的最大收获，就是乡镇企业发展起来了”。这是对乡镇企业地位和贡献的最高评价，“异军突起”成为那个时代形容乡镇企业最多的字眼。本文试图从乡镇企业发展的视角对改革开放后中国经济体制改革和制度变迁有一个更深入的认识。

二、乡镇企业发展历程1、1958-1965社办工业阶段

1958年初毛主席在成都工作会议上首次提出“社办工业”的概念，它是中国乡镇企业的雏形。

2、1966-1978社队企业阶段

这一阶段受到文化大革命的影响很多。经历了一段政策上的打压、资金与物资上的缺乏，发展遇到不可想象的困难，其产值增加速度变化不大。从1975-1978年农民和基层干部办社队企业的积极性大增，情况好转。

3、乡镇企业确立与快速发展阶段

1984年六届二次全国人代会上提议制定《乡镇企业法》，以适应快速发展的乡镇企业。1996年八届人大通过，历时12年。在该法中首次对乡镇企业这一概念作了界定：“乡镇企业是指农村集体经济或者农民投资超过百分之五

十、或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支农义务的各类企业。”

80年代的乡镇企业中，“离土不离乡，进厂不进城”观念深入人心，这使得很多乡镇企业实行家族化管理。此外，政府的力量也涉入很多，很多乡镇企业是由政府主控的。

1991年到1997年，全国乡镇企业产值平均递增40.5%，企业数由1992年的2092万个2-

在的社会条件消失，这必然导致中国乡镇企业重新界定产权的发生。

四、中国乡镇企业产权改革阶段与经验

据查阅的资料，可将中国乡镇企业产权改革历程划分为四个重要阶段：第一，在产品市场的竞争压力下，企业控制权从乡镇政府向企业和企业家转移；第二，‘控制权’构成企业经理增强经营管理努力的初级激励；第三，作为‘控制权’的重要内容，企业经理的收入开始以各种方式与企业的剩余挂钩，‘剩余控制权’和‘剩余索取权’开始组合到一起，成为对企业经理的激励；第四，形成与企业剩余控制权对称的剩余索取权，以及完整的‘剩余权’的资本化。

乡镇企业产权改革的这些经验可以从江苏地区乡镇企业发展历程得出，中国乡镇企业的改革最早是从这里开始的，并形成了著名的苏南模式。网络上有很多介绍苏南地区乡镇企业产权改革的案例，笔者在这里不做赘述，不过确实可以通过对几家具体的乡镇企业的发展历程探讨中国乡镇企业产权制度的变革历程、变革发生的背景原因及企业家的人力资本如何成为产权、企业家产权又如何资本化这几部分内容。

五、中国乡镇企业产权改革带来的思考

对于中国乡镇企业产权改革问题，笔者有以下思考：

1、发展完善的市场经济要求政企必须分离。中国早期政府控制乡镇企业是特殊历史条件和制度环境下的产物，随着市场的开放，政府退出企业的管理和控制层面说明扩大企业自主权是企业更好发展的必然选择。政府的职能在于监督企业并为企业投资和发展提供良好的服务，创造良好的环境。由于政府是特殊的权力机构，过多参与企业的经营和管理必将扰乱市场的公平和秩序，并且容易造成垄断。除此之外，观察今天中国乡镇企业的发展不难发现这样一个问题：财大气粗的中石油、中石化收购国外企业风光无限时1，中小乡镇企业却面临着融资难、贷不到款的问题。目前中国的银行体系普遍存在着“国有偏好”的倾向，这与中国长时间政企不分、国企占据主导地位的历史事实有一定关系。更重要的是，这提醒我们中国乡镇企业的发展需要政府强有力的政策支持，比如改革目前的信贷制度。

2、充分发挥企业家人力资本离不开持续的激励机制。观察中国乡镇企业的改革会发现，无论是“控制权”向企业家转移还是企业经理与企业剩余挂钩，其背后的实质是实实在在的经济利益对企业家的激励作用。人的潜力无穷的，而天赋、努力、责任、创新、合作意愿、学习能力都是人力资本的重要组成部分。一位企业家成就一个企业绝不是夸张，就在我家顺义区就有两个这样的企业——汇源果汁与燕京啤酒。汇源果汁在朱新礼、燕京啤酒在李福成的带领下，由最初规模很小的乡镇企业发展成为今天的上市公司，两位创始人功不可没（当然他们俩人最后都成为了既有社会地位又有财富的企业家）。但是对于企业中的高级工程师、经理人来说，当要求私人的产权拿出来为整个企业利润创收时，如果没有持续的激励机制显1比如2010年4月12日中石化斥资46.5亿成功收购了美国康菲石油公司旗下加拿大Syncrude股权

然是不现实的。在这样一种情况下，我们似乎就可以理解了为何在今天几乎所有的企业都会设有人力资源部，同时为何企业经理，CEO们会获得很高的薪水，因为他们的领导和决策是一种资本的投资，而作为回报他们将得到丰厚的薪水。而“年终奖金制”、“绩效工资”甚至加班付的双倍薪水都是不同形式的激励机制，这些已普遍存在于现代企业中。尽管如此，人力资本仍有很大的可挖掘空间，只要配合某种特殊的激励机制。

3、企业家的人力资本产权的变革促进企业产权的改革。为什么会这样呢？因为市场和利润说明一切。曾经政府控制的乡镇企业面临经营和管理上的问题使得他们不得不去聘用懂得经营、管理、投资的总经理，而这些企业经理们正确的决策使得企业获得丰厚的利润，作为回报或者说为了留住这些企业经理们，政府必须做出妥协让步，给予他们一定的自主控制权、管理权及利润的分享权，久而久之，企业家的人力资本产权就转变为一种对企业的产权。这一转变使得曾经企业名义上的产权人发生了变化，进而带动企业的产权改革。这又不禁使我想到现实生活中存在的某些不公平现象：比如那些掌握财技窍门的金融专才，他们利用自身的知识优势，完成一个金融交易就可能赚取巨额的财富，赚取财富暂且不说，可怕的是他们中的某些人可以牺牲掉众多小股东的利益完成一个公司的私有化。这个由人力资本不同造成的知识鸿沟带来的产权的改变是完全有可能的。

4、企业经理的人力资本产权完成它的资本化是通过获得企业股份的形式或者说途径来实现的。改革开放的早期，一台机器的所有权可能姓私，但交给管理人统一管理，这就是最早的“公私合营”。但是由于经理人的人力资本价值不断上身，便出现了企业领导通过追加属于个人的投资、获得企业的股份进而改变了企业的资产结构，成为了名副其实的股东的历史事实。这给我们的启示是企业可留有部分股权以便为今后可能出现的杰出管理人提供入股机会。如何留住杰出人才，使企业更好的发展的一个不错的途径就是让他真正的参与其中，也就是通过其入股使他的人力资本产权完成资本化。

总之，中国乡镇企业的产权改革是有很多经验值得研究和总结的。同时，我们也不能忽视今天中国乡镇企业发展存在的各种各样的问题：比如规模化发展问题、信贷问题、绿色发展问题、企业职能问题、市场化问题等等。乡镇企业是中国经济的重要组成部分，对缩小城乡差距，吸纳农村剩余劳动力、加快城市化建设都有很强的现实意义。以史为鉴还要面向未来，中国乡镇企业的继续改革和发展是必须的，同时也是任重道远的。

参考文献：

1、周其仁，《企业产权制度改革与企业家人力资本——基于浙江、江苏和山东一些乡镇企业个案的研究》，收录于《产权与制度变迁：中国改革的经验研究》，北京：北京大学出版社，2004年9月版。

2、李敏，《乡镇企业发展历程与发展趋势探析》，当代经理人，2006年第21期。

篇2：改革开放以来中国环境政策的变革及启示

【正 文】

【中图分类号】D815 【文献标识码】A 【文章编号】1006-9550(2008)11-0044-11 一 引言

中国对外援助的“历史厚度和经验广度不亚于任何一种成熟的西方援助”。①在过去的半个多世纪里，中国向100多个国家和区域组织提供了约2000个援助项目，其中既包括受援国所急需的生产基础设施，也包括各类社会和公共设施，还包括免除友好重债国的债务以及向自然灾害发生地提供的人道主义援助。近年来，中国加大了对改善民生项目的援助力度。截止到2005年底，中国在53个非洲国家建成了769个成套项目，大多数集中在与百姓生产和生活密切相关的领域，如铁路、公路、电站、水利设施、农场、学校、医院和体育场馆等。中国还派出了1.5万名医务人员，为发展中国家培训了2万多名各类人才，免除了109亿元人民币债务。②据统计，中国在2006年通过不同的机构向全球提供了82.37亿元人民币的援助。③

中国是一个发展中的援助国，在接受外来援助进行自身发展的同时帮助其他发展中国家。由于国情的不同，还由于中国作为发展中国家尚在建设自己的统计系统，改革自己的援外体制，因此难以就中国对外援助的定义、方式和数据与西方援助国的方式和数量进行简单和标准化的类比。因为中国是一个提供援助的发展中国家，因此有可能为世界提供独特的援助方式，进而丰富人类的发展经验，加深人们对于多样化发展道路的理解。

中国对外援助的历史可以大致分为三个主要阶段：第一个阶段始于建国初期，第二个阶段始于改革开放初期，第三个阶段形成于21世纪初。在这三个不同的历史时期里，由于国际国内环境的不同，中国对外援助的政策、方式、方法和管理机制都有明显的不同。但是，中国对外援助的出发点和根本宗旨却保持着高度的一致。

二 新中国对外援助的基本出发点及历史经验

从新中国建立到改革开放，中国对外援助经历了近30年的历史发展，确立了以“八项原则”为基础的中国对外援助方针，体现了国际主义和爱国主义的高度统一，为中国对外援助事业后来的发展留下了一份宝贵的遗产。

（一）国际主义和爱国主义的统一

新中国的对外援助事业始于20世纪50年代初期，开始是向朝鲜、越南、蒙古等社会主义国家提供军事和经济援助，此后又向亚洲和非洲友好国家提供经济技术援助。中国的对外援助事业并非权宜之计，而是有着深刻的国际主义价值原则，这种价值原则体现为中国对于人类的责任，特别是对于与中国人民有着同样经历的人民的责任。用毛泽东主席的话说：“中国应当对于人类有较大的贡献”。④“已经获得革命胜利的人民，应该援助正在争取解放的人民的斗争，这是我们的国际主义的义务。”⑤

周恩来总理对这种国际主义和爱国主义的高度吻合做出具体的解释，他说：“我国对外援助的出发点是，根据无产阶级国际主义精神，支援兄弟国家进行社会主义建设，增强整个社会主义阵营的力量；支援未独立的国家取得独立；支援新独立的国家自力更生，发展民族经济，巩固自己的独立，增强各国人民团结反帝的力量。我们对兄弟国家和新独立国家进行援助，把他们的力量加强了，反过来就是削弱了帝国主义的力量，这对我们也是巨大的支援。”⑥

具体地说，在这种爱国主义和国际主义的结合中包含着两层意思：其一是作为刚刚摆脱了殖民统治的国家，中国在获得了独立以后，必须支持其他被压迫民族争取民族独立、发展民族经济，这样才能打破西方世界对中国的经济和政治封锁，从政治独立走向经济独立；其二是作为经济落后的国家，中国对于公平合理的世界政治、经济秩序的诉求和 广大发展中国家是一致的，帮助发展中国家，也就是改善自己的外部条件。所以，无论从国际主义的角度还是从爱国主义的角度出发，中国与广大发展中国家通过互助共同发展都是一项基本的政策。

（二）新中国对外援助的“八项原则” 1964年1月14日，周恩来总理在同加纳总统克瓦米·恩克鲁玛(Kwame Nkrumah)会谈时，首次提出了中国对外援助的“八项原则”。⑦同年12月21日，周恩来再次提出：“在援外工作中，我们总结了多年来的实践，制定了对外经济技术援助的八项原则，按照这些原则，我们一贯克己助人，采取无偿赠与或低息、无息贷款的方式提供援助。今后，我们还将在实际工作中，补充和发展这些原则。”⑧

中国对外援助“八项原则”在国际经济合作领域中独树一帜，在亚非国家中产生了广泛而深远的影响。通过中国援助，饱受殖民统治的前殖民地国家更好地了解并理解了中国，“中国援助”因而成为与其他西方援助截然不同的发展资源。有些受援国曾经建议把“八项原则”提到联合国，作为国与国之间开展经济技术合作的准则，有些受援国则发起了支持中国恢复在联合国合法席位的“两阿”提案。广交朋友的中国终于在20世纪70年代迎来了一次国际力量对比的历史性转机：中国在遭受了来自西方各种势力挤压和围堵20多年后，被第三世界的穷朋友们“抬进了”联合国（毛泽东语）。

中国对外援助受到了发展中国家广泛的欢迎，这是因为在“八项原则”的字里行间渗透着两条最基本的原则：一是平等互利；二是不干涉内政、不附加任何条件。与此同时，“八项原则”充分体现了无私的国际主义精神。

中国的受援国不难发现这种援助与西方发达国家援助之间的本质区别。坦桑尼亚总统尼雷尔曾经说过：“无论是在中国给予我国的巨大的经济和技术援助中，还是我们在国际会议的交往中，中国从来没有一丝一毫要左右我们的政策或损害我们国家主权和尊严的企图。”⑨

（三）计划经济体制条件下中国对外援助管理体制及其弊病

援外管理体制的设立取决于援助国的基本制度和对外援助的基本方针、政策、形式和内容。在计划经济体制下，中国经历了“总交货人部制”和“承建部负责制”等适应计划经济和中国援外基本方式的管理体制。这两种体制都采取了中央负责制定援外政策、相关部委负责援外政策执行和项目管理的方式。由于党中央和国务院对援外工作统抓统管，中央领导人直接过问援外工作，分管部委直接对中央负责，援外管理机构能够有效地利用行政指令的方法，实现全国一盘棋。各省及各部委均设有专门机构管理援外项目。上情可以下达，全局可以统筹，保障了援外政治任务的顺利执行。

然而，中国计划经济体制的一些弊病也不可避免地渗透到这种援外管理体制当中。《当代中国的对外经济合作》一书曾经一针见血地指出：“承建部负责制和总交货人部制一样，单纯靠行政手段管理经援项目，财务管理实行预决算制，一切费用实报实销，项目投资多少，建设周期长短，工程质量优劣，同执行单位的经济利益没有关系，不利于充分调动项目执行单位和广大援外人员的积极性。这些弊病在七十年代末暴露得更为明显。”⑩

除了行政管理手段的缺陷之外，对外援助的决策也由于缺乏可行性研究而偏向规模过大、承诺任务超重等由意识形态因素导致的违反经济规律的现象。中国承诺将自己最好的技术和物资用于对外援助，结果却导致了大量只算政治账、不算经济账的浪费现象。在计划经济体制时期，中国的援外规模也超出了中国社会主义初级阶段的承受能力。随着中国国际舞台的扩大，要求中国援助的国家也迅速增多，中国对外援助规模急剧扩大。1971～1975年，中国对外援助支出增长过猛，占同期国家财政总支出的比例高达5.88%，其中1973年高达6.92%。(11)对外援助中应当体现的国际主义与爱国主义的统一与平衡 被打破了。20世纪70年代，中国并非没有看到对外援助工作中存在的上述弊病。但是产生于计划行政体制内的弊病很难在同一体制下得到纠正。只有当中国改革开放的大潮袭来之际压缩援助规模、改变援助方式、改革援外管理体制和方法才成为可能。

三 在改革中探索

对于任何一场重大的改革来说，首先需要回答的都是“改革什么？坚持什么？发展什么？”这样一些带有根本性的问题，这些问题也突出地表现在中国对外援助的改革当中。

（一）国内外形势的变化与邓小平的改革思路 20世纪70年代是中国世界角色发生重大变化的时期：中国加入联合国以后，国际交往不断拓宽。除了继续并扩大了对发展中国家的援助以外，中国还相继恢复或建立了与一些西方发达国家的外交关系，对外经济交往面随之扩大。中国需要重新确定其在世界民族之林中的地位和作用：即有中国特色的社会主义发展中大国的地位和作用。体现在国际援助领域里，这种地位和作用是双重的——既是受援国也是援助国。作为致力于现代化建设的发展中大国，中国需要借助西方发达国家的资金、技术、知识和经验，尽快地把自己的国家建设起来；与此同时，作为发展中国家的一员，中国继续向其他发展中国家的朋友和伙伴提供力所能及的援助。

邓小平为中国设计的兼具受援国和援助国的角色直到他第三次回到领导岗位上以后才得到贯彻实施。1978年5月7日，邓小平在一次讲话中谈到中国作为援助国的作用时说：“我们现在还很穷，在无产阶级国际主义方面还不可能做得很多，贡献还很小。到实现了四个现代化，国民经济发展了，我们对人类特别是对第三世界的贡献可能会多一点。”(12)同年6月2日，在会见马达加斯加民主共和国政府经济代表团时，邓小平进一步表明了对于接受援助的态度：“我们要把世界一切先进技术、先进成果作为我们发展的起点。”(13)邓小平这种既接受援助又提供援助，接受援助发展自己之后提供更多援助的平等合作精神也反映在1978年召开的中国共产党第十一届三中全会上。这次会议正式提出，要“在自力更生的基础上，积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备”。会议还提出，中国的社会主义现代化建设要利用两种资源——国内资源和国际资源，要打开两个市场——国内市场和国际市场，要学会两套本领——组织国内建设的本领和发展对外经济关系的本领。(14)这种开阔的思路奠定了中国援外事业改革与发展的基础。

在改革开放初期，中国驻联合国代表团参加经济社会理事会的同志报告说，联合国每年用于援助的支出高达250亿美元，其中约50亿美元是无偿援助，援助项目涉及人类经济社会的方方面面，如果能够加以妥善利用，将有助于促进中国的发展。中国是联合国中重要的发展中成员，有权利用联合国的资源。这个意见受到中国高层的关注。(15)1979年，中国开始大量利用多边国际援助，接着又开始接受来自日本、德国等发达国家的双边援助，曾经一度成为世界上最大的受援国。(16)在成为受援国的同时，中国并没有终止对第三世界的援助。邓小平针对中国对外援助工作中力不从心的问题，在中央外事工作会议上提出了“要缓口气”的意见，也就是说，要实事求是地通过修改援外的具体方法，“真正使受援国得到益处”。邓小平提倡的是一种“少花钱、多办事”的援助方式，一种效率原则，即一方面削减中国援外开支，另一方面保证受援国能够从中国的援助中获得实实在在的好处。当时，援越（越南）和援阿（阿尔巴尼亚）工作中的浪费和弊端在党内和社会上引起了对援外战略意义的怀疑。针对这些质疑，邓小平指出：“第三世界国家尽管穷，但在国际政治中的分量已经大大增加，这是任何人不能忽视的。”(17)与此同时，邓小平同志多次亲自做外国领导人和友人的工作，不断强调中国永远不会忘记第三世界的穷朋友，他在会见马里总统穆萨·特拉奥雷的时候指出：“要教育我们的子孙后代，尽管自己发展了，还是要把自己看做是第三世界国家，不能忘记全世界所有的穷朋友。”“中国将来发展了„„还是把帮助穷朋友摆脱贫困作为自己的任务。”(18)自此，邓小平同志通过自己的工作使得国内外就中国在改革开放初期维护与第三世界的团结、减少援外支出的数量、提高援外工作的质量和效率等方面，达成了广泛的理解与认同。

（二）坚持什么？

在百废待兴的改革开放初期，立意改革的党中央对于中国援外的战略意义和所取得的成就的认识并没有丝毫改变和动摇。邓小平复出未久，就在1979年7月7日举行的一次会议上指出：“应当肯定我们过去援助第三世界是正确的。我们国家经济困难，但我们还得拿出必要数量的援外资金。从战略上讲，我们真正发展起来了，要用相当数量来援助。中国发展以后不要忘记这一点。在援助问题上，方针要坚持，基本上援助的原则还是那个八条，具体方法要修改，真正使受援国得到益处。”(19)时任中共中央总书记的胡耀邦曾撰文指出：“要告诉我们的同志，支援第三世界国家是一个带有战略性质的问题，切不可掉以轻心。”(20)时任国务院副总理的李先念也说，“援外工作的成绩是主要的，方针是正确的„„今后还是要援助的，这个方针不能变。问题是援助多少„„要把劲鼓起来，各部门要支持，地方要支持，企业也要支持，使援外工作做得更好，把有限的钱用得更好”。(21)根据上述精神，国务院和有关部门在1980年重新确定了改革开放时期中国对外援助的总方针。1980年3月，对外经济联络部召开全国外经工作会议，提出了坚持国际主义，坚持援外“八项原则”、广泛开展国际经济技术合作，有出有进、平等互利等主张。1980年11月8日，中共中央、国务院正式发出的《关于认真做好对外援助工作的意见》强调指出：中国对外援助八项原则和援外人员的优良作风在国际上独树一帜，为中国赢得了崇高的政治声誉，进而伸张了中国对外援助中体现出来的国际主义与爱国主义的统一。该文件同时指出：“反对霸权主义，维护世界和平，是我国对外工作的总方针。援外工作作为外事工作的一个方面必须为这个总方针服务。”(22)1983年初，中共中央又提出了“平等互利，讲求实效，形式多样，共同发展”四项原则，(23)其中的“平等互利”、“共同发展”是“八项原则”的精髓，“讲求实效”来自于邓小平的改革思想，而“形式多样”则是对邓小平效率原则的落实。归纳起来就是在原有的国际主义原则基础上增加了“实事求是”的内容。1983年9月27日，国务院主要领导在接见第六次全国援外工作会议全体代表时强调，我们是社会主义国家，虽然很穷，但是个大国，我们有责任、有义务在力所能及的范围内向第三世界提供援助，这是我们国家的性质所决定的。全党要统一认识。我们对外援助要量力而行，又必须尽力而为。量力而行是指钱，尽力而为是指精神。我们为第三世界办点好事，虽然资金有限，但热心不能减退，精神不能减弱，能够做的事，我们必须努力做好。各部门、各地方一定要积极承担中央确定的援外任务，这是个政治任务。(24)应当说，中国的对外援助不仅仅是一项重要的政治任务，而且是“一笔不可缺少的战略支出”（邓小平语）。特别是20世纪90年代冷战结束以后，这种战略支出的意义就更加凸显了。柏林墙的倒塌和苏东体制的解体使整个西方世界都沉浸在“胜利”的喜悦之中。西方的理论家们甚至宣称，由于东西方对峙局面的结束，历史也就随之“终结了”。在第二世界，不少国家放弃了独立自主的发展道路，希望国际资本的力量帮助它们快速地脱离贫困，像西方发达国家那样富足起来。但是，国际资本力量无边界的发展，却未能自动地给所有国家和地区都带来发展与繁荣。邓小平一直都关切的“南北问题”日趋 严重。在这种趋势的背后其实隐藏了不同发展理念之间的博弈。以“华盛顿共识”为代表的发展理念抹杀了文化和文明之间的差异，而这种“共识”即使在西方世界也并没有形成广泛的认同。在“和平学之父”约翰·加尔通(Johan Galtung)笔下，发展理论与实践的“第一定义”就是“多种发展模式”。他尖锐地批判道：“如果一种文明把自己的发展定义强加给另一种文明，那么我们就可以把它明确界定为文化暴力的典型例证”，因为它导致“文化灭绝”、“普遍异化”、“实质伤害”。(25)走社会主义市场经济道路的中国需要通过对外援助这种国际战略工具，为中国创造长时间和平与发展的外部环境，因为中国之所以能够快速发展，根本的原因是中国在保持了社会主义制度的条件下，根据自己特殊的国情，吸收发达国家的先进经验，而不是先颠覆自己的制度，然后移植其他国家的制度。为中国社会主义市场经济的长远发展计，中国在国际上必须维护世界发展道路的特殊性和多样性，而要保证发展道路的特殊性与多样性，就必须帮助其他发展中国家维护自己的特殊性，同时帮助它们发展起来。这种战略思维与周恩来提出的援外工作“八项原则”、邓小平强调的援外战略意义与效率原则相统一的精神是一脉相承的。1993年7月12日，江泽民主席重申了这种战略思维，他说：“必须充分尊重各国人民自主选择社会制度和发展道路的权利„„世界是丰富多彩的，如同宇宙间不能只有一种色彩一样，世界上也不能只有一种文明、一种社会制度、一种发展模式、一种价值观念„„世界发展的活力恰恰在于这种多样性的共存。应本着平等、民主的精神，推动各种文明相互交流、相互借鉴，以求共同进步。”(26)2005年9月，胡锦涛总书记在联合国成立60周年首脑会议发展筹资高级别会议上再次呼吁，经济全球化应当向着均衡、普惠和共赢的方向发展，应当包容各种发展模式，同时建立有效的协调合作机制，整合资源，形成合力。这是邓小平关于“着眼于自身长远的战略利益，同时也尊重对方的利益，而不去计较历史的恩怨，不去计较社会制度和意识形态的差别，并且国家不分大小强弱都相互尊重，平等相待”(27)观念在新形势和新条件下的具体化。

（三）改革什么？

关注中国对非洲政策的学者们认为，中国改革开放以来经历了从弱化意识形态、拓宽交流领域到强调互利双赢的三种转变。(28)从中国的对外援助特别是对非援助中可以清晰地看到上述几种转变。

中国共产党第十一届三中全会以后，中国在对外援助方面的改革是显著的，归纳起来，改革主要集中在对于政策、方式、管理和机构的调整等几个方面。1.改革政策

邓小平关于对外援助效率原则的基本要求是：减少数量，但是不影响质量，这就要求中国对外援助采取小型化和多样化的形式。1979～1982年间，在中国财政经济困难的情况下，国家严格掌握了对外援助的支出和新签援款，本着“实事求是、量力而行”的精神将援外的规模从占财政支出的6%～7%削减了下来。

为了达到确实使受援国得到好处的目的，中国援外改变了原有的做法，适当要求受援方支付“当地费用”，增加“象征性的”贷款利息。由于“当地费用”往往不可预测，在支出时难以封顶，所以当地费用由受援方支付的做法不仅能减轻中国援外的财政负担，同时更重要的是促使受援国学会对于建设项目进行“经济核算”，从而为受援国自力更生发展经济打下基础。

除了减少援外资金投入，要求受援国承担“当地费用”以外，这个时期中国援外的重大政策调整还包括以下三个方面内容：

第一，从受援国的实际生产和管理水平出发，从援建生产性项目转向援建标志性建筑，援建了一批纪念碑式的项目，如会议中心、人民宫、体育场和医院等。由于管理标志性 建筑远比管理生产性项目简单，这种转变既减轻了中国的负担，又增加了项目的可持续性。

第二，从援建大型项目转向因地制宜地援建贴近人民生活的中小型项目，如援建农业示范基地、乡村学校和一些必要的社会基础设施，派遣专家到受援国讲学、传授技术，提供小型的示范性设备，邀请并资助受援国人员来华考察学习、进行技术培训等。

第三，开辟新的援外资金渠道，提供优惠贷款。

上述措施使得中国在1979年以后用于对外援助的支出比20世纪70年代前期有所减少，但是与受援国的接触面却扩大了，提供援助的内容比改革开放前更加丰富了，援助项目也更加贴近受援国的人民群众了。2.改革方式

中国的对外援助主要有赠款、无息贷款和低息贷款三种主要形式，如果算上免债、提供人道主义援助和向国际多边援助组织提供资金等西方“官方发展援助”概念不涵盖的援助形式，中国政府共通过六条渠道向发展中国家进行财政转移。中国对外援助的资金不是单纯的财政援助，而是通过实物援助实现的，也就是说将援款折合成在受援国援建的各类基础设施、提供的成套设备和技术、派遣的医疗队和专家组、开办的培训班、发放的奖学金等等。

中国实施援助通常的做法是由受援国向中国驻外使馆经参处提出要求，然后在中国可能提供援助的领域里进行政府间商谈，以互利双赢为原则，根据可行性的研究结果，签订政府间经济技术援助协议，作为两国合作的法律依据。如果是采取优惠贷款形式，则贷款协议中需规定中国提供贷款的金额、用途、使用期限、偿还期限及偿还方法等。(29)中国援款的使用期通常为5～7年，可以延长使用期，还款期一般为10年。受援方如有困难，还可以推迟或延长还款期。此外，中国还提供少量无偿援助。上述这些基本原则并不是改革的对象，那么改革涉及哪些主要内容呢？

前面讲到，自改革开放以后，中国根据有限的资源和能力，采取了援助项目因地制宜的方针而转向中小型项目，并且在与百姓生产和生活密切相关的领域里扩大了援助的范围，援建了一大批农场、学校、医院、体育场馆、铁路、公路、电站、水利等设施。

除了援外工程的中小型化和多样化以外，改革开放后的中国援外突出了平等合作的原则。成套项目援助一直都是中国对外援助的主要内容，中国负责项目的考察、设计，提供全部或部分成套设备、建筑材料，派人组织或指导施工、安装和试生产，在项目建设过程中全面提供技术援助，采取就地培训等方式，将相关技术传授给受援国有关人员。这种援助项目往往被形象地称为“交钥匙工程”或者“授人以鱼”，也就是说，中国方面把一切都建设好、安排好，然后把钥匙交到受援国手中，把做好的“鱼”端到饭桌上。

随着中国建成的成套项目日益增多，有效地帮助受援国巩固项目成果成为对外援助工作中一个日渐突出的问题。中国援建的设施一般都比较先进，但是需要受援国配备相应的管理和技术人才，制定合理的制度和程序去维持这些设施的运转。(30)于是，中国方面在1982年11月提出，对于已经帮助建成的项目，应该主动向受援国提供管理服务，搞技术合作，一边参与管理，一边带徒弟，帮助受援国掌握技术和管理，从而体现中国对朋友负责到底的精神。(31)援建项目的后期管理不是干涉内政，而是帮助受援国获得自力更生的能力，是“授人以渔”，教会受援国的人民自己“下海捕鱼”。1984年中国对外经济贸易部发出的《关于巩固建成经援成套项目成果的意见》体现了这个时期援外工作的转变，提出加强项目建成后的技术合作，并且可以根据受援国的需要，参与援建企业的经营管理。此后，中国对外援助就又增添了管理合作的内容。1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会提出建立社会主义市场经济体制，“使市物在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。(32)中国社会主义市场 经济发展迅猛，到1994年中国已有约90%的商品价格由市场决定。(33)市场力量不可阻挡地成为中国改革对外援助工作中的重要因素。中国对外援助除了体现中国体制的改革以外，还需要与受援国的体制相吻合。受援国体制的变化和中国作为援助国体制的变化都影响到援助项目的方式，例如，马里政府于1991年宣布对中国援建的纺织厂实行私有化改制，经过协商，马里政府将80%的股份转给中国海外工程公司，后者负责偿还马里政府欠中国政府的债务，两国政府为合资企业提供优惠，借此扶植市场化的合作。(34)市场因素的加盟使得该厂获得了良好的经济效益，也为管理合作增添了一种新的方式：参股合作。

此后不久，中国又采取了贴息优惠贷款的新援助渠道：即动员一部分银行的资金，利用政府援款作为利息补贴，使银行利率降低，借贷条件变得优惠，具有援助性质。后来又创建了合资合作基金，扩大对外援助的资金规模。利用少量的对外援助资金，撬动更多的市场资金，使其“软化”成为优惠贷款，这是一种在西方援助国常见的做法。但是对于中国进出口银行提供的优惠贷款的性质，国际上却产生了很多不同的意见。最为集中的意见认为，因为国家“贴息”使整个贷款变得“优惠”，在优惠贷款里就体现了国家行为，应当将这类贷款定义为“援助”。但是，这样的计算会带来两个问题：一是统计上的，不仅中国对外援助的数额会大大提高，而且优惠贷款在援外资金总额中的比例也会大大提高；二是概念上的，进出口银行虽然是发展领域里的政策银行，但是其借贷方式却根据市场规则运行，倾向于投资大型发展性项目（一般在1000万美元以上），投资要求50%控股。与中国其他援外项目集中在社会和民生领域的方式不同，进出口银行发放的贷款一般投向有经济回报的领域，如能源、交通、信息等领域。

按照中国目前的计算，只有来自政府的直接财政转移才算是“援助”，包括政府“贴息”部分，但是不包括“贴息”带动的贷款。市场资金的运作有自己的规律，政府通过“贴息”鼓励市场力量参与发展事业，是在受援国受到广泛欢迎的一项措施。这是因为，国家发展只有在多要素（包括市场要素）、多领域（包括市场和社会领域）相互配合的条件下，才有可能取得成功。因此，市场力量虽然不能代表援助国政府，但却有可能被用于加速受援国的发展。

市场资金进入中国援外领域是一个新现象，因为它调动的不仅是中国银行和社会的资金，而且还调动了受援国的资金和资源，并且通过援、受双方在企业和金融机构层面上的合资合作，推动了受援国自身的发展及发展能力的建设，因此受到了受援国的欢迎。1993年10月，在非洲发展东京国际会议上，非洲国家代表提出增加外贸和吸引外资是比政府间的传统合作更加有效的发展方式。针对援外领域里的这些新现象，1995年10月，中共中央召开了进一步改革援外工作的会议。会议明确指出：随着中国改革开放的推进和世界形势的变化，中国的对外援助所面临的国内外环境都发生了深刻的变化。中国建立社会主义市场经济体制，企业成为经济活动的主体，金融机构在市场经济事务中发挥越来越大的作用。会议鼓励中国企业与受援国企业以合资经营、合作经营的方式，或中国企业独资经营的方式实施中国对外援助项目，进一步将中国市场化改革的成功经验运用于对受援国的援助，如在受援国建立经济开发区等。会议认定，中国企业与受援国企业在援助项目上的合资合作，“有利于政府援外资金与企业资金相结合，扩大资金来源和项目规模，巩固项目成果，提高援助效益”。(35)3.改革管理方法

改革开放以后，援外体制的调整受到了两个方面的影响：一是新时期援外工作的实际需要，二是政府机构改革的总体方针。改革开放初期，中国开始缩减援外规模，改变援助方式和内容，政府援外工作量随之减少。与此同时，随着市场机制的引入，国家直接控制经济生活的方式发生了变化，企业转变成市场行为主体，按照市场竞争规则和利润 原则行事。援外的行政主管部门难以通过行政命令调动专业部委执行援外项目，开始绕过承建部，直接到地方寻找愿意承担项目的企业。承建部制的行政网络体系逐渐被打破。援外工作的主管和执行部门开始尝试各种能够调动市场潜力的方式，探索了“投资包干制”和“承包责任制”，改革的方向是转变政府在援外执行过程中的职能。(1)“投资包干制”

为了克服“吃大锅饭”的弊病，从1980年起，对外经济联络部按照国家经济体制改革的精神，开始探索用经济手段与行政手段相结合管理经援项目的途径，克服责任不落实、“吃大锅饭”等弊病。(36)1980年12月，援外主管部门颁发了《关于对外经援项目试行投资包干制的暂行办法》，对部分新上马的项目试行投资包干制，由国务院有关部门或地方人民政府负责承包。

这种改革的目的是“简政放权”，调动项目实施单位的积极性，但是由于在改革开放初期，援外工程承包单位多是各部和各省援外办公室改制的产业，它们或多或少享受行业垄断地位，同时由于市场体制尚未建立起来，它们也没有真正学会按照市场规则和价格规律行事，常常出现“包干费封不了顶”的现象，因此无法真正实现效率和公平。(2)“承包责任制”

由于投资包干制的不完善，1983年12月，“承包责任制”应运而生。1983年，中国的财政经济状况逐渐好转，国家经济体制改革和国家机关机构转变职能的改革也出现了新的进展，引进了更多的市场规则，许多承包单位由政府部门改制为各级政府下属的国际经济技术合作公司或其他具有法人地位的国有企业、事业单位，实行政企分开、独立经营、自负盈亏。与此同时，中国对外援助也走出了低谷，开始扩大规模。1983年12月，对外经济贸易部颁发了《对外经援项目承包责任制暂行办法》，改变了原有的投资包干制，试行承包责任制，由上述国际经济技术合作公司或者其他具有法人地位的国有企业、事业单位竞标承包，根据对竞争企业的项目报价、合同工期、技术能力等因素的考核，择优选定承包单位，同时扩大了承包单位的自主权，并根据责、权、利统一的原则，进一步明确了承包单位的经济、技术责任，对各项费用的计费标准予以明确规定。此外，承包形式和承包范围采取了比较灵活的方式，允许对一个项目的考察、设计和施工进行分开承包，也可以对整个项目进行总承包。(37)在“承包责任制”的管理体系中，对外经济联络部负责根据中央的精神和财政部下达的财政指标，制定援外方针政策，进行统筹安排，并制订对外援助计划、编制预算，负责对外谈判并签订政府间的援款协议书，组织援外项目的可行性调查，安排招投标并向中标企业拨付援款，与受援国就援助事宜保持磋商，检查监督项目进展，代表中国政府举行项目移交仪式，负责各项统计工作并制定规章制度。承包单位负责项目的考察，协助中国成套设备进出口公司进行项目施工合同的商签并具体负责项目的设计、经费的概算和工程的实施，保证工程质量和进度，向受援国提交竣工图纸和有关技术资料。承包单位有权决定施工方案、出国人员的管理，并且按照国家规定支配所得收益。(38)就是与援外工程相关的事权、人权和财权都下放给了承包单位。

“承包责任制”通过根据市场规则设计的“招投标”程序，在中国援外工作中引入并借用了市场力量，不仅从根本上取代了承建部制时期的行政网络管理体系，而且带动了援外结构、方式乃至机构的大调整、大变革。4.改革机构

随着援外规模的缩减、援外方式和内容的改变以及援外行为主体从国家机构变成了市场行为体，政府援外管理的工作量在缩减，方式方法发生了变化，指令性和行政性工作相应减少，援外主管机构开始萎缩。1982年，受中央精简机构政策的影响，两部（对外贸易部、对外经济联络部）两委（外国投资管理委员会、国家进出口管理委员会）合 并，此前主管援外工作的外经部合并到新组建的外经贸部中，成为一个司局级单位，同时成立中国成套设备进出口公司，负责援外项目的执行。此后，对外经济贸易部根据政企分开、简政放权的原则，于1985年5月将一部分管理权限下放给中国成套设备出口公司，同时，国务院有关部门和省、自治区、直辖市政府也将项目实施全部交由其所属的国际经济技术合作公司负责办理，从而简化了管理体制。

直到20世纪90年代中期，中国的援外管理体制一直兼顾援外工作的实际需要和政府机构改革的要求，不断进行调整。1992年，国务院决定按照“社会主义市场经济”的要求进行政府机构改革。中央主管经济的部门大都被“大砍一刀”，砍下来的一些部门和人员成立了行业协会和实体性公司。(39)根据这种“政企分开”的政策，原本承担着援外项目管理职能的成套设备进出口公司于1993年脱离外经贸部，实行企业化管理，援外成套项目的建设完全由作为市场行为主体的企业来承担。外经贸部对外援助司负责援外政策的制定并监管项目的执行。同时，随着20世纪90年代中期优惠贷款业务不断增多，1994年，成立了专门的执行机构“中国进出口银行”，负责援外优惠贷款业务。

如果我们将援外领域里的市场力量和受援国因素全部加进去，再按照动议、考察、协商、决策、拨款、立项、招投标、实施的整个援外流程绘制一张图表，就会发现，此时的中国对外援助工作在与受援国平等协商这个原则上没有改动，但是在其他程序和行为主体方面却发生了结构性的变化（见图1）。

图1 改革后的中国援外决策和执行程序

图1中实线代表政策制定过程，点线代表政策咨询过程，虚线代表援外资金拨付或项目执行。由此可以看出，中国的对外援助政策仍然是在受援国需求基础上，通过适当的外交途径，并且经过专家实地考察认定以后进入决策过程的。在决策程序中，各相关部委之间存在着协商关系。在实施的过程中比较充分地引进了市场力量。

在援外资金拨付流程中，上述行政分权的情况和承包单位的重要地位就更加突出了（见图2）。

图2 改革后中国援外资金拨付流程图

我们看到，通过商务部向进出口银行和其他一些部委转拨的援款只是一种转账，这道程序解决了对外援助的统计归口，但是却无法保障政策归口。在图2中的所有部委（正部级）中，没有一个部委是专门从事对外援助工作的，因此也就没有任何一个部委能够像改革开放初期那样就对外援助进行总协调，并根据援外的需要形成一种网络化的管理。援外领域里的市场力量主要包括商务部直接管理的项目承包单位和相对独立的进出口银行（商务部负责资金转账，以利于统计）。

从改革后的决策和执行程序来看，中国已经形成了一种包容了市场力量的对外援助机制，但是如何使市场化的管理方法有效地服务于援外事业所负载的政治和战略任务，同时使政府有效地发挥科学决策和合理监督的职能，是中国援外体制改革至今尚在探索的问题。中国对外援助的决策部门包括了商务部、外交部、财政部等部门，它们通过分工和协商来制定对外援助的政策和措施，其中主管援外具体工作的商务部援外司和国际合作局还负责与其他各执行部委和企业的协作关系，但是这种协作关系只是停留在转账、招投标等工作层面，没有承建部制中的那种责任关系。从图2中的几道垂直而不交叉的资金流动线可以清楚地看出这种在援外领域中分头对外、各负其责的局面。5.改革的进程并没有结束

现行援外体制的优势是能够广泛地调动社会力量，更加有效地利用各种资源，为中国对外援助事业服务，而需要通过发展解决的关键问题在于：作为一种经济管理方式，按照市场规则设计的“承包责任制”不可能包揽对外援助工作中的所有事权，因为对外援助不仅仅是一项复杂的经济工作，同时还是一项重要的政治和战略工作，其意义之深远，远非承包责任制可以涵盖。以人员派出为例，在计划经济体制时期，总交货人部制根据援外项目的需要择优选调外派人员。改为承建部负责制以后，承建部根据同一精神，把援外出国人员的选派工作列为一项主要的行政工作。各涉援部门和地区都十分重视这项工作。很多单位把选派人员出国援外作为一项光荣的使命，局部利益服从全局的需要。这种体制保证了中国援外人员的政治思想、道德品质、业务技术和身体条件都非常优秀，他们在受援国为中国赢得了“忘我工作、不知疲倦”的美誉。(40)赞比亚甚至出现过群众自发集会游行，喊出了“中国医生不能走”的口号。由此可见，通过中国对外援助而在国际上形成的中国“软实力”远非仅仅产生于中国对外援助的数量，还包括了援外工程的质量，特别是在援外工作中展现的中国人的道德水准、敬业精神、平等态度和管理水平等文化和文明的因素，而这些不是通过市场承包能够实现的。

中国对外援助赢得良好声誉的原因一是靠正确的方针政策，二是靠援外人员的平等待人和艰苦奋斗的优良作风，强调了进一步做好援外出国人员思想政治工作的重要性。但是，随着援外体制的改革，援外人员的选派成为承包企业的权利，虽然主管部门想方设法，通过建立专家库、组织培训、举行优秀人员表彰大会等形式，鼓励并引导中国援外 人员发扬优良传统，但这些措施相对于企业的市场行为来说都是软约束。因此，中国对外援助在未来的改革和发展中不仅要进一步地调动和规范市场力量，而且还要平衡使用市场力量和行政力量，使之能够相互配合，更好地为国家的国际战略服务。

总之，援外事业的发展给国家的对外政策增加了利用、引导和把握市场力量的内容。如何使市场在国家间关系中发挥积极作用而不使市场的不确定因素影响到国家间的友好关系，这是中国社会主义市场经济的发展给中国对外援助提出的需要继续加以解决的难题。

四 新时期的中国对外援助

进入21世纪以后，中国与世界的对外援助同时活跃起来。2005年6月，八国集团财长会议宣布立即免除包括18个重债穷国欠国际金融机构400亿美元的债务。随后，八国首脑在同年7月召开的八国首脑会议上承诺，到2010年将对非洲发展援助每年增加250亿美元。三年过去了，人们尚在等待西方援助国兑现自己的承诺，而中国却以雷厉风行和言必信、行必果的风格开始了新时期的对外援助工作。2005年9月16日，胡锦涛主席在联合国发展筹资高级别会议上宣布了中国对外援助的“五大举措”。2006年伊始，中国政府又发表了《中国对非洲政策文件》，提出建立政治平等互信、经济合作共赢、文化交流借鉴的新型战略伙伴关系。同年4月和6月，胡锦涛主席、温家宝总理相继访问非洲。2006年11月，中非合作论坛北京峰会通过《中非合作论坛——北京行动计划(2007～2009)》。中非合作论坛(FOCAC)北京峰会盛况空前，48个非洲国家的元首、政府首脑或代表齐聚北京，胡锦涛主席在会议上宣布了中国对非援助的“八项政策措施”。(41)“五大举措”和“八项政策措施”标志着中国对外援助工作开始了新的里程。在这个新的时期里，无论外界的舆论压力有多大，中国对外援助最本质的特征仍然是坚持“不干涉内政”原则，不为中国对外援助附加任何政治条件；以受援国的经济和社会发展需求为主要目的，提供多种形式的对外援助，遵循发展的规律，(42)根据受援国和中国的比较优势，支持健康、教育、农业、能源、交通等领域的发展；坚持平等互利、“多予少取”、共同发展；积极推动受援国的能力建设和人才培养；关注援助效果的可持续性和受援国的可持续发展；推动国际经济规则的合理化。与此同时，上述举措与政策的实施也将使中国对外援助工作从数量、规模、质量到方式和机制等方面都继续面临着大幅度的调整和改革。

中国对外援助的历史与现实体现了中国作为社会主义和发展中大国的具体国情，也体现了社会主义市场经济的本质特性。在改革开放30年的历史进程中，中国对外援助探索了借重市场力量履行社会主义国际主义义务的道路，树立了率先发展生产力、改善人民生活、实现社会平等与和谐的理念。中国的发展观和发展援助方式正在通过对外援助的渠道对发展中世界产生前所未有的影响，这种影响不是“干涉内政”，因为中国对外援助从来没有负载强迫或引导他人做他们本来不愿意做的事情的使命，而是在尊重主权独立的原则基础上传播经验、创造机会、改善民生、促进平衡发展。

［收稿日期：2008-09-03］

［修回日期：2008-10-04］ 注释：

①Deborah Brautingam, Chinese Aid and African Development: Exporting Green Revolution,London: Macmillan Press, 1998, p.4.②《商务部对外援助司王世春司长谈中国对外援助》，参见http://video.mofcom.gov.cn/class_onile010671790.html。

③中华人民共和国统计局编：《中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2007年版，第286页。

④毛泽东：《纪念孙中山先生》，载《人民日报》，1956年11月12日。

⑤《毛泽东主席接见非洲朋友的谈话》，载《人民日报》，1963年8月9日。

⑥《在第三届全国人民代表大会第一次会议上周恩来总理作政府工作报告》，载《人民日报》，1964年12月31日。

⑦“八项原则”包括：(1)中国政府一贯根据平等互利的原则提供对外援助，从来不把这种援助看做是单方面的赐予，而认为援助是相互的；(2)中国政府在对外提供援助的时候，严格尊重受援国的主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权；(3)中国政府以无息或低息贷款的方式提供经济援助，在需要的时候延长还款期限，以尽量减少受援国的负担；(4)中国政府对外提供援助的目的，不是造成受援国对中国的依赖，而是帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路；(5)中国政府帮助受援国建设的项目，力求投资少、收效快，使受援国政府能够增加收入，积累资金；(6)中国政府提供自己所能生产的、质量最好的设备和物资，并且根据国际市场的价格议价。如果中国政府所提供的设备和物资不合乎商定的规格和质量，中国政府保证退换；(7)中国政府对外提供任何一种技术援助的时候，保证做到使受援国的人员充分掌握这种技术；(8)中国政府派到受援国帮助进行建设的专家，同受援国自己的专家享受同样的物质待遇，不容许有任何特殊要求和享受。

⑧《在第三届全国人民代表大会第一次会议上周恩来总理作政府工作报告》，载《人民日报》，1964年12月31日。

⑨《坦桑尼亚总统尼雷尔在李先念主席举行的宴会上的讲话》，载《人民日报》，1985年8月20日，转引自石林主编：《当代中国的对外经济合作》，北京：中国社会科学出版社，1989年版，第17～18页。

篇3：改革开放以来中国环境政策的变革及启示

新民主主义革命的胜利, 人民共和国的建立, 标志着一个新时代的开始。打江山难、巩固政权更难, 中国共产党从革命党变成执政党后, 面临着更大的考验和挑战, 中国共产党代表着工人阶级和最广大人民群众的根本利益。我国原本就是一个典型的农业大国, 农村人口占了绝大多数。“而在旧中国, 封建的土地所有制长期居于统治地位, 占农村人口不到10%的地主和富农占有70%~80%的土地和大部分耕蓄、农具, 而占人口90%以上的贫农、雇农、中农和其他劳动者只占20%~30%的土地”农民是受剥削压迫最深的阶级之一。他们在革命时期作出了重要贡献。因此新中国成立后, 首先在政治上结束了农民祖祖辈辈受压迫的历史翻身做了新中国的主人。同时经济上怎样使农民的利益得到保障, 也是我们党和政府首先考虑和要解决的问题。根据新中国成立前中国共产党在解放区土地改革的经验, 并结合新中国成立后的实际情况, 中央人民政府于1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》, 明确规定:土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制, 实行农民的土地所有制, 借以解放农村生产力, 发展农业生产”, 打土豪、分田地成为调动农民积极性和创造力的法宝。全国范围内大规模的土地改革运动, 使农民实现了“耕者有其田”。但是, 从上世纪50年代中后期开始, 由于我国完全照搬照抄苏联发展模式, 再加上朝鲜战争等国家因素的影响, 为了更快使国家在经济上强盛起来, 我国选择了优先发展重工业战略, 但当时我国是一个典型的农业大国, 创造社会财富的主要产业是农业, 工业基础非常薄弱, 从农业部门筹得国家工业化建设所需要的资金和原材料就成为当时的基本途径。因此国家对工业和农村进行强制的制度安排就成为必然选择。在这过程中, 国家采取强制手段对分散的小农经济实行了社会主义集体化改造, 为国家工业化提供制度保障;对粮棉油等主要农产品采取从农民手中低价收购, 又对城市居民和工业化低价销售的“统购统销”政策。因此维持大工业的低工资和低原材料成本, 以利于集中起国家工业化建设资料;实行城乡高度分割的二元户籍制度, 限制农村人口和劳动力向非农产业和城市流动。至此, 一整套服从和服务于国家工业发展战略, 并能为重工业优先发展提供了粮食、原材料、资本原始积累的计划经济体制的基本形成。1978年后, 中国的改革大潮首先在农村兴起, 农业的基础地位重新得到了确认, 到1984年, 联产经营承包制在全国农村普遍兴起, 几年时间就从根本上解决了全国人民的温饱问题, 这是迄今为止我国农村一项最成功的制度变迁。20世纪90年代以来, 随着我国整体经济实力的增强, 我们党和政府始终把保护农民权益放在非常突出的位置, 提出了一系列保护农民权益的思想和政策, 从农业产业化、现代化到农产品流通和劳动力流动, 再到取消农业税, 建立农村公共服务体系等, 使长期备受关注的“三农”问题得到了很大的缓解, 农民权益保护也达到了历史发展的最好水平。实践证明, 什么时候把农民权益作为党和政府工作的战略重心, 农民权益能得到很好地保护和实现。相反, 就必然受到损害。

二、在实践中不断建立和完善制度和机制是保护农民权益的根本保障

保护农民权益的根本保障是要建立一整套科学的制度和运行机制, 保持政策的稳定性, 这也是新中国成立以来我们党和政府保护农民权益思想发展的一条成功经验。

新中国成立之初, 由于我国当时的经济基础太薄弱等历史原因, 我们党和政府选择了优先发展重工业的赶超型发展战略, 要求农村为国家工业化提供必须的农产品和最低限度的启动资本。其结果:一是以强行压低农产品价格, 以工农业产品价格剪刀差的方式来实现资金从农业向工业、农村向城市的流动, 推动了工业的发展;二是牺牲农民利益, 动员一切资源确保工业, 尤其是重工业的优先发展。这种选择有其历史必然性, 同时也扩大了城乡差别, 损伤了农民的权益。而这种发展战略贯穿于整个计划经济时代。1978年12月, 是中国农村改革的发源地安徽凤阳县小岗村18户农民以“敢为天下先”的胆识, 按下了18个红手印, 搞起了大包干, 拉开了中农村改革的序幕。之后, 家庭联产经营承包责任制在全国农村普遍推行。农民有了土地承包经营权, 也就是有对剩余农产品的处置权。“交足国家的, 留足集体的, 剩下都是自己的。联产经营制的实施的当年, 小岗村的粮食生产就获得大丰收, 全村粮食产量达到了66185公斤, 相当于1966年~1970年粮食产量总和。”

1979年9月党的十一届四中全会作出了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定 (草案) 》, 认真总结了20多年农业发展的经验教训, 提出了发展农业的二十五项政策和措施。进入20世纪80年代后, 中共中央连发五个一号文件都是关于农村发展的, 充分肯定了以家庭联产承包责任制为核心的农村新的经营体制, 并从指导思想、政策制定、制度建设、政社分设、调整产业结构, 促进农产品流通等方面为健全和完善家庭联产承包责任制提供了制度保证, 最大程度地调动了广大农民的积极性, 极大地解放了农村生产力, 一举解决了长期想解决又始终未解决的中国人的穿衣吃饭问题。改革开放之初, 党和政府在保护农民权益方面, 一是减少干预, 让农民在实践中自己探索, 充分尊重农民的首创精神。二是及时制定政策, 充分肯定和保护农民权益。三是重点放在农民的经济权益方面。

经过改革开放30多年的努力, 党和政府关于解决“三农”问题形成了一整套系统的科学体系, 并在这种科学政策体系指导下, 建立和完善了解决“三农”问题的制度体系。使农村发展进入另一种良性循环状态。实践证明, 形成一整套系统而科学的政策体系和制度体系, 是解决中国“三农”问题, 保护农民权益的根本保障。

三、统筹城乡是实现农民权益保护的基本途径

城乡关系是一个国家特别是发展中国家, 在经济社会发展过程中, 需要认真对待和正确处理的基本关系。我国城乡关系存在问题的核心和实质是二元结构, 城乡二元结构是中国的基本国情, 城乡二元结构是指由市民组成的城市社会和由农民组成的农村社会的对立结构。不仅是二元经济结构, 也是二元的社会结构。所以, 统筹城乡发展, 实质就是改变“重工轻农”、“重城轻乡”的传统观念和城乡分割的体制, 以工业带农业、以城市带农村, 把城市和农村作为一个有机的统一整体, 把农业的发展放在整个国民经济体系中, 把农村进步放在社会进步中, 把农民的增收放整个国民经济收入的分配和再分配中, 统筹兼顾、协调发展, 根本解决城乡差距扩大的问题, 逐渐形成以城带乡、城乡一体化的格局。

统筹城乡就目前而言, 最重要的就是要从根本上破除已经存在几十年的二元结构。城乡二元结构不只是一种经济结构, 更是一种社会结构。这种经济社会双重二元结构是中国社会长期积累的各种深层次矛盾的具体反映, 是中国长期实施工业偏向和城市战略的必然结果, 实质上就是对农业、农村和农民的一种轻视和忽略, 已严重阻碍了我国经济社会向前发展。在工业化、城镇化已经有相当发展的今天, 我们仍然必须把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重, 统筹城乡发展, 坚持多予少取放活方针, 加大强农惠农力度, 夯实农业农村发展基础。基于此, 早在2003年胡锦涛总书记就提出了科学发展观的思想, 并提出了包括统筹城乡在内的五个统筹观点。统筹城乡当前最紧迫的任务一是通过户籍制度的改革推进农村劳动力转移、缩小城乡收入差距, 进一步改善城乡关系, 建立城乡统一的一元户籍制度, 建立无差别、无歧视的社会保障体系, 让进城农民能充分享有自由迁徙的权益, 拥有与城镇居民一样的国民待遇;二是应加快农村公共服务体系建设。受城乡二元结构影响, 我国原有公共产品和公共服务的建设是“先城后乡、城多乡少、城优乡差”, 优质资源主要集中在城市, 尤其是大城市中, 使得农村公共产品和公共服务远落后于城市。农村的医疗、教育、基础设施以及养老等事业发展水平低。因此, 公共服务建设的重点和难点都在农村, 必须坚持统筹城乡的办法和公共服务均等化原则, 花大力气发展农村公共服务, 特别是要按照推进城乡经济社会发展一体化的要求, 搞好社会农村建设规划, 提高农村义务教育质量和均衡发展水平, 加强农村三级医疗、卫生服务网络建设, 完善农村社会保障体系等, 尽快实现城乡居民享受的基本公共服务均等化。这在客观上能在很大程度上缩小城乡差别, 减轻农民负担, 增加农民收入, 刺激农民消费, 保护农民权益。

四、保护农民权益必须尊重农民权益, 充分发挥农民的主体作用

新中国成立60年来, 党和政府在保护农民权益方面, 其保护的力度也是随着时代变迁和认识提高而不断强化的。农民的权益在不同时期的侧重点也是不同的。从建国初期重点保护政治权益和经济权益发展到今天的经济、政治社会金额文化权益的全方位保护。但不管保护农民权益的侧重点怎么变化, 一条重要的经验和启示就是:要很好地保护农民权益, 必须首先尊重农民权益, 充分发挥农民的主体作用。唯有如此, 才能真正做到切实保护农民权益, 最大程度地调动农民的积极性和首创精神。家庭联产承包责任制改革、农村税费改革、农村综合改革、农业专业合作经济组织, 农村产业化经营的发展都始于农民的实践和创造。同时, 随着农村经济发展水平的不断提高和农民物质生活条件的改善, 农民的政治诉求, 公共产品和服务需求及文化生活满足就成为农民权益的必须内容。因此, 要切实保护农民权益, 首先必须清楚地认识到农民有哪些权益?农民最需要什么?在建设社会主义新农村过程中, 必须充分考虑农民的切身利益和发展要求, 加强农村民主政治建设, 切实维持农民的民主权利, 让农民群体真正享有知情权、参政权、管理权、监督权, 切实解决农民群众最关心的重点和难点问题。也就是说, 我们制定的所有保护农民权益的政策, 决不能从主观意识出发, 而必须把是否尊重农民权益, 是否有利于“三农”问题的解决, 是否有利于社会主义新农村建设, 是否能充分调动和发挥农民主体作用和首创精神作为出发点和标准。土地问题是农民的根, 土地承包经营权是国家赋予农民的一项最基本权利, 任何组织和个人都不得干扰和侵害。同时, 在确保土地承包经营权长期不变的情况下, 按照依法自愿的原则, 允许农民以各种形式流转土地。2002年颁布的《农村土地承包法》把土地承包经营权流转上升到法律规定。可以看出, 中央政策明确的、连续的, 而且是随着农村经济发展逐渐完善, 但时至今日, 我国农村土地流转不仅在制度和体制层面存在障碍, 而且在实践层面也存在不少问题。在现有的土地制度安排下, 农民的土地权益仍然得不到充分的体现, 农民还没有完全的土地使用权、交易权、收益权。在土地被征占用过程中, 有些地方征地范围过宽、征地补偿标准过低, 一些地方政府不按国家有关法律和政策操作, 存在着侵害农民土地承包经营权益的现象, 甚至个别地方以搞规模化经营、发展现代化农业为由, 靠行政手段违法强行收回农民全部或部分承包地。将土地流转作为地方政府增加财政收入的主要来源, 采取各种手段与民争利, 违背农民意愿, 随意截留、挪用、扣取土地流转收益或随意改变农地用途, 农地非农化、非粮化时有发生。所以, 必须采取坚决措施, 规范征地程序, 提高补偿标准, 健全对被征地农民的社会保障制度, 切实保障农民土地权益。

保护农民权益, 解决好“三农”问题是党和政府工作的战略重点, 而保护农民权益涉及到国家发展的基础和8亿农民, 是一个复杂的系统工程, 我们应认真总结经验, 吸取教训, 在新的历史条件下, 把保护农民权益工作提高到一个新水平。

参考文献

[1]刘建武.《科学发展观》, 北京:人民出版社, 2008.7.[1]刘建武.《科学发展观》, 北京:人民出版社, 2008.7.

[2]温铁军.《“三农”问题制度变迁》, 北京:中国经济出版社, 2009.1.[2]温铁军.《“三农”问题制度变迁》, 北京:中国经济出版社, 2009.1.

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[8]张宗亮.《我国农村土地流转若干问题研究》[8]张宗亮.《我国农村土地流转若干问题研究》

篇4：改革开放以来中国环境政策的变革及启示

一、中央一号文件的历史地位和作用

邓小平同志说：“农业的发展一靠政策、二靠科学”。①中央一号文件是党中央解决“三农”问题的标志性政策工具，也是不断总结新经验、解决新问题的产物。追溯中央一号文件出台的历史，可以看到中央一号文件权威性地位的形成还具有历史的偶然性。其实，为统一农村改革起步阶段全党的思想认识，进一步解放农村社会生产力，中央在1981年就决定在广泛深入调研基础上，出台文件解决包产到户的性质问题，由于当年的农村工作会议时间是1981年12月，中央最后审定已到年终，原拟在1981年出台的文件便作为1982年的一号文件发出了。这在时间上本属巧合，但因为1982年一号文件深受农民拥戴，群众反响特别强烈，中央便决定此后每年年末开会，年初发布一号文件，以显示农业政策的重要性和权威性，连续五年遂成惯例。改革开放以来的实践证明，连续出台中央一号文件的1982—1986年和2004—2013年分别成为中国农业现代化发展的两个黄金时期，一号文件在农村改革进程中发挥了巨大的推动作用。

（一）关于1982—1986年中央一号文件

1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》（即1982年中央一号文件）。《纪要》指出：目前，全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制，反映了亿万农民要求按照中国农村的实际状况来发展社会主义农业的强烈愿望。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。各级党的领导应向干部和群众说明，我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的，集体经济要建立生产责任制也是长期不变的。由此可见，1982年的一号文件明确了包产到户、包干到户或大包干都是社会主义集体经济的生产责任制，是社会主义农业经济的重要组成部分。这一结论是对马克思主义农村理论与学说的发展，是对我国农村改革的重大理论创新，标志着中国农村改革与发展从此进入了崭新的阶段。

1983年1月2日，中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》（即1983年中央一号文件），对农业发展规划、农村发展道路、稳定和完善农业生产责任制以及农村领导体制等十四个方面作了规定，其核心内容是明确当时农村工作的主要任务是稳定和完善农业生产责任制， 从两方面改革人民公社的体制。这个文件深化和延续了中央第一个“一号文件”的基本精神。从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”，澄清了农业生产责任制推行过程中人们产生的思想困惑。农民说这个文件给他们“松了绑”、“指了路”、让他们“开了心”。邓小平说：“一号文件很好，政策问题解决了。”①

1984年1月1日，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》（即1984年中央一号文件）。指出1984年农村工作的重点是：在稳定和完善生产责任制的基础上，提高生产力水平，梳理流通渠道，发展商品生产。要求土地承包期一般延长到十五年以上，以鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营，生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些，制止对农民的不合理摊派，减轻农民的额外负担，农村工业适当集中于集镇，发展林牧渔业；加强农村工作的领导，提高干部的素质；加强农村思想政治工作和文化教育工作。文件强调继续稳定和完善家庭联产承包责任制，将土地承包期由三年延长到十五年以上，这就使农民能安心从事生产周期较长的农业发展项目，有力地促进了农村生产的综合协调均衡发展。

1985年1月1日，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（即1985年中央一号文件）。文件的主要内容是：第一，改革农产品统购派购制度；第二，大力帮助农村调整产业结构，继续贯彻决不放松粮食生产、积极发展多种经营的方针；第三，进一步放宽山区、林区政策；第四，积极兴办交通事业；第五，对乡镇企业实行信贷、税收优惠；第六，鼓励技术转移和人才流动；第七，放活农村金融政策，提高资金的融通效益；第八，按照商品经济的要求，积极发展和完善农村合作制；第九，进一步扩大城乡经济交往，加强对小城镇建设的指导；第十，发展对外经济、技术交流。这个一号文件载入史册的亮点是针对农产品丰富后“运难”、“卖难”等新情况，取消了三十年来农副产品统购派购制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策，帮助农业调整产业结构。这标志着农村改革开始转向发展农村商品经济的第二步改革阶段，为农产品走向商品化、农民实现增收、农村经济走向繁荣拓展了新的渠道。

1986年1月1日，中共中央、国务院发出《关于1986年农村工作的部署）（ 即1986年中央一号文件）。文件指出，1986年农村工作总的要求是：落实政策，深入改革，改善农业生产条件，组织产前产后服务，推动农村经济持续稳定协调发展。为达到这个目的，必须进一步摆正农业在国民经济中的地位，坚定不移地把以农业为基础作为一个长期的战略方针；依靠科学，增加投入保持农业稳定增长；深入进行农村经济改革；切实帮助贫困地区逐步改变面貌；加强和改进对农村工作的领导。这个一号文件有两个亮点：一是肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行；二是针对农业连续多年增产后盲目乐观情绪造成的农业生产停滞、徘徊和放松倾向，强调进一步摆正农业在国民经济中的地位。这就为二十世纪八十年代后半期增强我国农业发展后劲提供了政策支持和理论准备。

改革开放初期的五个一号文件顺应历史发展的潮流，反映了广大农民的心声，记载了改革开放初期农村改革的历史进程和前进步伐，推动农村由贫困走向富裕，得到了广大农民的支持与拥护，有的农民说，1982年一号文件使我们致富“开了窍”，1983年一号文件使我们致富“上了道”，1984年一号文件使我们致富“顾虑消”，好像吃了“定心丸”，1985年一号文件改革统购更像吃了“舒筋活络丸”，1986年一号文件增加投入就像“强心剂”。 1987年1月20日， 中共中央发出《把农村工作引向深入》，这是接受了1986年全国农村工作会议的建议，认为应当加强农业立法，使成功经验和有效措施步入制度化和规范化的轨道。此后直到2004年，尽管在十八年中中央对于农业发展采取了许多行之有效的政策与措施，但都没有以“一号文件”的形式进行发布。

（二）关于2004—2013年中央一号文件

进入新世纪后，农村改革和现代农业建设面临新情况，由于城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾集中出现，全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，农民增收困难成为农业和农村发展面临的突出问题。2004年2月8日，中共中央发布了《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，这是改革开放以来的第六个中央一号文件。文件强调坚持“多予、少取、放活”的方针，发布了增加投入、“两减免”、“三补贴”、拓宽收入渠道等多项惠农政策。在多项利好政策的共同推动下，我国农业发展出现重大转机，实现了较大幅度的粮食增产和农民增收。据统计，2004年农民人均纯收入2936元，实际增长6.8%，粮食增产9%，是1997年以来增长幅度最大的一年。

为了保持农村发展的好势头，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，农村经济社会全面发展，2005年1月30日，中共中央颁布了改革开放以来的第七个中央一号文件——《关于进一步加强农村工作 提高农业综合生产能力若干政策的意见》，强调要把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好。为了构建粮食增产、农民增收的长效机制，第七个一号文件稳定、完善和强化了扶持农业发展的政策，进一步调动了农民的积极性。

2006年中央一号文件《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出了建设社会主义新农村，这是在我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的背景下，加快农村全面小康和现代化建设步伐的重要举措。从文件内容看，这个文件已不再仅限于单纯的经济建设方面，还涉及到政治和文化建设等方面，深化了对解决“三农”问题的认识。中央对“三农”的全方位支持措施，为社会主义新农村建设带来了新的发展机遇。

2007 年 1 月 29 日，《中共中央、国务院关于积极发展现代农业 扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（即第九个一号文件）颁布，文件强调发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，建设现代农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。这个一号文件纠正了新农村建设过程中出现的“重视生产不够、改善生产条件不利”等问题，顺应了农业发展的现代化、规模化发展趋势。文件提出的加大对“三农”的投入力度、加快农业基础建设等系统性、综合性政策措施为发展现代农业、推进社会主义新农村建设提供了制度保障。

2008年中央一号文件《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设 进一步促进农业发展农民增收的若干意见》贯彻了党的十七大对“三农”工作的新要求，明确提出“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。文件之所以强调加强农业基础地位，其背景情况是食品价格上升造成2007 年 CPI 超预期走高，同比上涨 4.8% ，高于3%的预定目标。鉴于影响农产品生产的直接原因是农业基础设施薄弱，文件提出加快构建强化农业基础的长效机制，深入推进农业结构战略性调整，从而保障农产品供求总量平衡、结构平衡和质量安全，再一次把农业的基础地位提到一个新的高度。

2009年一号文件出台前，席卷全球的国际金融危机持续蔓延、世界经济增长明显减速，对我国经济的负面影响日益加深，对农业农村发展的冲击不断显现。在这样的背景下，为巩固农村经济发展、促进农民持续增收，中央出台了一号文件《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》。《意见》围绕稳粮、增收、强基础、重民生，加大了对农业的支持保护力度，强化了现代农业物质支撑和服务体系，积极推进城乡经济社会发展一体化，防止粮食生产滑坡和农民收入下降，确保了农业稳定发展和农村社会安定。

2010年中央一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》确定了“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲”的基本思路，指出了在我国农业开放度不断提高，城乡经济关联度显著增强的背景下，需要通过加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础，进而完成破除城乡二元结构的任务。这个文件在延续并拓展既有政策的基础上，出台了一系列统筹城乡发展的工作措施，拓宽了解决“三农”问题的战略视野。

2010年全国有437条河流发生超警洪水，受灾人口达2.1亿，西南地区发生特大干旱，部分地方突发严重山洪泥石流，这说明与经济社会发展的要求相比，水利投入强度明显不足，建设进度明显滞后，保障水平明显偏低。2011年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》锁定了水利改革发展这个主题，这是新中国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件。这个文件并没有局限在水利领域，而是立足国情水情，从战略和全局高度出发，明确了新时期的水利发展战略定位，强调水是生命之源、生产之要、生态之基，鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性、战略性，将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，并且明确要求力争通过五年到十年的努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，这加速了防洪抗旱减灾体系等促进水利科学发展的制度体系建设进程。

2012年中央一号文件《关于加快推进农业科技 创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》突出强调农业科技创新的作用，文件指出：实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，具有显著的公共性、基础性、社会性。必须紧紧抓住世界科技革命方兴未艾的历史机遇，坚持科教兴农战略，把农业科技摆上更加突出的位置，下决心突破体制机制障碍，大幅度增加农业科技投入，推动农业科技跨越发展，为农业增产、农民增收、农村繁荣注入强劲动力。将农业科技创新作为加快现代农业建设的决定力量，意味着农业发展方式的转变。

2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》出台的背景是伴随工业化、城镇化深入推进，我国农业农村发展正在进入新的阶段，呈现出农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势。文件的亮点是创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度。文件指出农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础，要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。这说明我国农业发展到了从传统农业向现代农业转型跨越的新阶段，农业生产经营方式到了由传统小农生产向社会化大生产加快转变的新阶段，工农、城乡关系到了深度调整和互动融合的新阶段。

二、中央一号文件的现实经验与启迪

改革开放以来的十五个一号文件反映了中国共产党关于“三农”工作的理论创新历程，是一个思想不断解放、眼界不断开阔、认识不断深化的与时俱进的过程。这些强农惠农富农政策，让中国农民真正得到了实实在在的利益，调动了农业生产积极性，促进了农业生产关系的变革，解放了农村社会生产力，提高了农民收入水平，加快了社会主义新农村建设进程。综观改革开放以来十五个中央“一号文件”的颁布与实施，可总结出以下经验：

（一）要尊重农民的首创精神。历史经验证明，源于基层群众的创造，大都具有顽强的生命力，它们一旦获得国家在政策层面的认可，必将快速发展，产生巨大而深远的影响。因此对于农民的首创精神，应给予充分的尊重。江泽民同志说：“一条是不搞土地私有，一条是不改变家庭承包经营，这就是有中国特色的社会主义的农业。”①历史已经见证，以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度就发端于亿万农民的创造和实践。追溯农村基本经营制度形成的历史，可以看到，早在1978年以安徽凤阳县小岗村的分田密约一经得到国家政策的支持，包产到户、包干到户就如雨后春笋般地出现在中国农村，并迅速发展。到1982年第一个一号文件出台时，全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。正是坚持了从群众中来、到群众中去的思想路线，顺应历史潮流的发展，尊重广大农民首创精神，1982年的中央一号文件成为确立农村基本经营制度的里程碑，文件的出台大大推动了农村改革历史进程。到1983年底，全国已有1.75亿农户实行了包产到户，占农户总数的94.5%，到1984年这个比例接近100%，至今，统分结合的农村基本经营制度仍然是我党农村政策的基石，对于保证农业发展、维护农民利益仍然具有不可替代的重要作用。

（二）要保持政策措施的延续性。中国社会长期存在的“三农”问题，由于受市场、自然以及城乡二元经济结构交错复杂因素的影响，需要调整的利益方面众多，因而中国农业现代化进程必然是一个长期的过程，解决“三农”问题也必然带有长期性、艰巨性和复杂性，绝不会在短时期内一蹴而就，这就决定了国家出台的强农惠农富农政策必然要具有延续性。从实践看，在1982年第一个中央一号文件解决了家庭联产承包责任制的理论属性后，1983—1986年的四个一号文件都延续了这项政策，并就具体规定进行了深化，一举巩固和确立了农村基本经营制度。2004—2013年的十个一号文件虽然各有亮点，但在促进农民增收、保障重要农产品供给、维护国家粮食安全方面的政策始终保持了较好的延续性，并且扶持措施和投入力度不断加强，为粮食产量实现“九连增”，农民增收实现“九连快”奠定了坚实的制度基础，取得了显著效果。

（三）要适应现代农业不同发展阶段的要求。纵观十五个中央一号文件，在围绕农业现代化建设中心任务保证政策延续性的同时，每个一号文件都适应不同阶段农业发展的条件变化，较好回应了不同阶段农业发展要求，从而增强了政策的针对性。从实践情况看，为深入推进农村改革，逐步建设社会主义商品经济，1985 年一号文件明确宣布取消农产品统购派购制度，实行双轨制，而1986 年一号文件进一步把粮食统购改为合同定购，使我国的农产品流通机制逐渐走上以市场调节为主的阶段。进入新世纪后，适应形势和任务的发展要求，2005年一号文件提出要适应我国工业化发展阶段和政策趋向的变化，按照工业反哺农业、城市支持农村的要求，确立了“多予少取放活”的方针；2006年一号文件作出了“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段”的论断，并据此开展了社会主义新农村建设；2007年根据当今世界农业发展的一般规律，提出了推进现代农业建设的有效措施。伴随着工业化、城镇化深入推进，近年呈现出农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势，说明我国农业农村发展正在进入新的阶段。因此，2013年一号文件提出了围绕现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步解放和发展农村社会生产力。

可以预见，只要今后继续尊重农民的首创精神，尊重和保护农民的生产经营自主权，紧扣粮食增产和农民增收的主题，准确判断农业现代化所处的历史方位和阶段，那么今后具有导向意义的强农惠农富农政策必然更有针对性，将会加速推动中国特色的农业现代化进程。

作者系中国农村财政研究会常务副会长

篇5：建国以来粮食购销政策的变革

安远县是一个“八山半水、一分田、半分道路和庄园”的低山丘陵山区。气候温和，宜种水稻、烟叶、红薯、大豆、瓜果类等农作物。农业以水稻为主，是赣州地区的产粮县之一。由于历代政府不重视农业生产，加之自然灾害侵袭，以致在建国前水稻平均亩产不到200斤，常年粮食产量仅有6500万斤左右稻谷。广大农民终年辛苦，除饱苛捐重赋的压榨外，还要遭权贵官吏的盘剥，收获之粮，所剩无几。

1949年8月20日安远解放。县人民政府指派财粮科接管了国民党县政府的“田粮科”和“县仓、公产管理委员会”，建立了“县人民政府粮食科”，逐步掌握了粮源，平抑了粮价，打击了不法商人投机倒把活动，控制了粮食市场，稳定了物价。

建国以来，党和人民政府十分重视粮食生产和粮食工作。为此，制订了一系列的方针、政策和措施。对粮食工作，制订了农业税依率计征合理负担和实行粮食统购统销政策，随后对粮食进行了“三定”，“一定三年”，“一定五年”，“大包干”和“合同定购”政策，多次提高粮油统购价，实行超购加价奖励的办法，采取统购价提高后统销价基本不动的购销价格倒挂政策，以及对城镇居民实行计划供应和定量供应的政策。使我县的农业生产特别是粮食生产的发展起到了极其重要的作用。1953年全县粮食总产9225万斤，比建国前6500万斤，增产2725万斤，增长141.9%。

十一届三中全会以后，农村普遍实行了家庭联产承包责任制，极大地调动了广大农民的生产积极性，粮食生产连年丰收。1978年全县粮食总产达到15820万斤，1983年全县粮食总产达到20054万斤，首次突破二亿斤大关，比1978年增产4234万斤，增长27.4%。从1985年起，取消粮食统购，实行合同定购。定购价格统一实行“倒三七”比例价(30％按统购价，70％按超购价)。改革的核心，是要更大限度地发挥市场机制对粮食供求的调节作用。至此，实行32年之久的统购统销制度基本解体，取而代之的是“双轨制“的粮食购销体制，即政府通过一定的行政手段直接控制一部分粮食购销，另一部分粮食购销由生产者、消费者、经营者自主进行，实行完全的商品交换，由市场机制调节。在确定“双轨制”的粮食购销体制后，政府还逐步进行一系列的改革：一是减少粮食定购数量，扩大市场调节的比重。二是通过多次提高国家定购部分的粮食收购价格，逐步使粮食定购价接近市场价。三是培育粮食市场，积极发展多渠道经营，建立了多种类型的议价粮油贸易中心、批发市场。四是提高统销价格，实现购销同价。在全面实现购销同价的基础上，1993年底放开了粮食价格和经营，取消了国家低价定量供应的统销制度，实行了30多年的粮本、粮票制度也随之消亡。短缺经济下的粮食计划供应已成历史，丰富的市场粮源极大地改善了居民膳食结构。

1998年10月，党的十五届三中全会的决议，提出了“三项政策、一项改革”的政策措施。这项政策的实施，为新的粮食生产高潮的到来打下了一个好的基础。2001年国务院提出“放开销区，保护产区、省长负责、加强调控”的思路，2004年5月31日，国务院主要领导同志在全国粮食流通体制改革工作会议上宣布，全面放开粮食价格和购销市场，同时取消地方乡镇统筹提留粮并对种粮农民实行直接补贴，农业特别是粮食出现了“超常规”的增长。为了切实保护种粮农民利益，2005年以来，除给种粮农民各种补贴外，主要粮食品种，实行最低价收购政策。即根据粮食生产成本，合理利润等制定最低收购价格，低于最低收购价格的，在规定时间内敞开收购；超过最低收购价格时，由市场机制进行配臵。这样，既能促进粮食生产，又利于国家掌握粮源。

从2004年到现在，粮食流通体制改革由双轨制进入到宏观调控下的市场化新阶段，粮食行政职能由系统内管理向社会行业管理转变，依法管粮工作逐步推进。2004年5月，国务院颁布了《粮食流通管理条例》，同时下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，标志着粮食计划经济时代的结束和粮食流通市场化时代的开启，尊重市场配臵粮食资源的选择权，新的粮食流通体制的总体框架设计为“在低门槛收购许可和最低保护价支持下放开收购、放开价格”，放开收购使粮食收购由单渠道流通向多渠道流通转变，放开价格使扭曲价格的双轨制向市场形成价格的单轨制回归。粮食收购许可和宏观调控责任赋予粮食行政主管部门社会粮食管理执法权，将粮食行政管理逐步走上法制化轨道。新型粮食流通体制从2004年运行以来，县内粮食生产稳产增收，粮食价格出现恢复性上涨。

篇6：改革开放以来中国环境政策的变革及启示

一、中国税制改革的发展过程

在过去的30年里, 中国的税制改革取得了一系列的重大突破, 大致经历了三个阶段。

(一) 1978年至1982年的税制改革

1978年—1982年是税制改革的准备和启动阶段, 是中国税制建设的恢复时期和全面税制改革的酝酿与起步时期。经过拨乱反正, 从思想上、理论上和组织上为税制改革做了大量的准备工作, 奠定了坚实基础。

(二) 1983年至1991年的税制改革

80年代是中国税制改革展开全面探索的时期, 关于有计划的社会主义商品经济的理论为税制改革指明了方向。按照国务院批准的《关于改革工商税制的设想》, 以国营企业利改税为标志, 启动了中国改革开放以来第一次工商税制的全面改革。

(三) 90年代税制改革的深化

1992年党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标, 标志着中国的改革开放事业进入了一个新的历史发展阶段, 税制改革也进入了又一个黄金时代。

1994年的工商税制改革对中国的税制结构作了较大的调整, 使工商税制由改革前的32个税种简化为18个税种。税制改革使工商税收制度朝着科学、简化、适用、高效的方向迈进了一大步, 为建立具有中国特色的、符合社会主义市场经济要求的税制体系奠定了坚实的基础。

(四) 中国新一轮税制改革

2003年10月中国共产党十六届三中全会的决定, 标志着中国新一轮税制改革的开始。

党的十六届三中全会决定确定的总的指导思想是:按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则, 稳步推进税收改革。

(1) 改革出口退税制度; (2) 统一各类企业税收制度; (3) 增值税由生产型改为消费型, 将设备投资纳入增值税抵扣范围; (4) 完善消费税, 适当扩大税基; (5) 改进个人所得税, 实行综合和分类相结合的个人所得税制; (6) 实施城镇建设税费改革, 对外资企业征收城建税, 条件具备时对不动产开征统一规范的物业税, 相应取消有关收费; (7) 在统一税政前提下, 赋予地方适当的税政管理权; (8) 深化农村税费改革。

2005年公布的“十一五”规划, 有10项涉税问题: (1) 在全国范围内实现增值税由生产型转为消费型 (已办) ; (2) 适当调整消费税征收范围, 合理调整部分应税品目税负水平和征缴办法 (已办) ; (3) 适时开征燃油税 (已办) ; (4) 合理调整营业税征税范围和税目 (已办) ; (5) 完善出口退税制度 (在办) ; (6) 统一各类企业税收制度 (在办) ; (7) 实行综合和分类相结合的个人所得税制度 (在办) ; (8) 改革房地产税收制度, 稳步推行物业税并相应取消有关收费 (在办) ; (9) 改革资源税制度 (在办) ; (10) 完善城市维护建设税、耕地占用税、印花税 (在办) 。上述中国税制改革的战略, 有些已经顺利实施, 有些正在筹备、设计具体改革方案, 将指导近期的税制改革。

二、中国税制的基本框架

(一) 中国现行的税制体系

(包含19个税种)

(二) 中国的税收收入

1994年:5070.79亿元;2000年:12665.8亿元;2005年:30867.03亿元;2006年:37637.05亿元;2007年:49451.80亿元;2008年:57862.39亿元;2009年:63104亿元;2010年:上半年已经超过4万亿元。

三、金融危机对税收政策变化的影响

(一) 金融危机产生的冲击

金融危机具有突发性、影响面大、破坏性强等特点, 故有“金融海啸”之称。针对金融危机, 各国纷纷出台刺激政策。然而, 国际货币基金组织的有关专家已警告, 盲目的刺激政策可能只会导致政府资金的浪费, 而于经济无补。特别需要注意的是, 政策效果的产生需要时间, 而且刺激政策的效果究竟如何也需要冷静地评估。

(二) 金融危机带来的税收机遇

虽然减税是主流, 但是有些国家进行收入结构的调整, 在减税的同时, 也提高一些税收。例如, 白俄罗斯土地税税率从60%提高到70%;生态税税率由19%降到6.5%;对汽油和柴油燃料的零售不再征收消费税。厄瓜多尔提高高收入者适用的税率, 取消长途电话税, 并对国民的保健消费和教育经费免税。税收结构的调整方兴未艾, 将会长期存在。

(三) 金融危机引发的反思

减税政策本身不是目的, 通过减税获取更多的收入才是各国政府的最终目的。随着减税政策的广泛、普遍使用, 收入来源多样化也将会成为各国政府迫不得已的选择。

四、2008年税收政策重大调整

1月1日起, 实行新的企业所得税和耕地占用税;1月15日国务院废止部分法规, 筵席税失效;3月1日起提高个人所得税减除额;3月3日发出关于廉租房、经济适用房和住房租赁有关政策;4月24日证券交易印花税税率从3‰降低到1‰;7月1日起内蒙古东部5个市 (盟) 扩大增值税抵扣范围;9月19日将证券交易印花税双边征收改为单边征收;自8月1日起连续4次提高部分出口产品退税率;9月1日起调整部分乘用车消费税税率;10月9日暂免征收储蓄存款利息个人所得税;10月22日起连续3次调整个人转让房地产税收政策;11月10日公布修订后的增值税、营业税和消费税。自2009年1月1日起全面实行增值税改革;12月18日国务院发布实施成品油税费改革的通知;自2009年1月1日起, 废止城市房地产税, 外资企业适用房产税。

五、2009年税收政策重大调整

(一) 调整和振兴十大行业的税收政策

十大行业包括:汽车业、纺织业、装备制造业、钢铁业、轻工业、电子信息产业、石化产业、船舶业、有色金属产业和物流业。国家发改委提供的资料显示, 其中9个产业工业增加值占全部工业增加值的比重接近80%, 占GDP的比重达到1/3, 规模以上企业上缴税金约占我国税收收入的40%。

(二) 支持汽车产业振兴的税收政策 (2月9日)

培育汽车消费市场;引导和推动汽车产业重组;支持自主创新和技术改造;其他税收鼓励政策。

(三) 钢铁业相关税收政策 (2月9日)

汽车产业适用的增值税转型、企业兼并重组、高新技术企业税收优惠、技术改造、技术开发、节能环保等方面的税收政策, 钢铁产业同样适用;出口税收政策;再生资源增值税政策;资源综合利用及其他产品增值税政策。

(四) 电子信息产业相关税收政策 (3月5日)

汽车产业适用的增值税转型、企业兼并重组、高新技术企业税收优惠、技术改造、技术开发等方面的税收政策, 电子信息产业同样适用;流转税方面;企业所得税方面;软件产业和集成电路产业取得的增值税即征即退税款的企业所得税处理办法。

(五) 物流业相关税收政策 (3月10日)

汽车产业适用的增值税转型、企业兼并重组、高新技术企业税收优惠、技术开发、技术改造、节能环保等方面的税收政策, 物流业同样适用;一般物流企业适用的流转税政策;试点物流企业适用的流转税政策;保税物流中心 (B型) 的税收优惠政策;自开票纳税人与代开票纳税人纳税不同。

(六) 纺织行业税收政策 (3月14日)

“纺织品服装出口退税率由14%提高至15%”一项政策, 就能为全国纺织行业增加利润57亿元。

(七) 装备制造业相关税收政策 (3月14日)

汽车产业适用的增值税转型、兼并重组、高新技术企业税收优惠、技术开发、节能环保等方面的税收政策, 装备制造业同样适用;专项进口税收政策;逐步提高出口退税率。

(八) 有色金属产业相关税收政策 (3月25日)

汽车产业适用的增值税转型、企业兼并重组、高新技术企业税收优惠、技术开发、节能环保等方面的税收政策, 有色金属产业同样适用;对矿产品增值税税率的调整, 对有色金属行业影响巨大;近两年来国家对有色金属产品的出口退税率和关税税率进行了多次调整。

(九) 石化产业相关税收政策 (3月27日)

汽车产业适用的增值税转型、企业兼并重组、高新技术企业税收优惠、技术开发、节能环保等方面的税收政策, 石化产业同样适用;成品油价格和税费改革;对资源综合利用产品增值税优惠;享受专项进口税收政策。

(十) 轻工业相关税收政策 (3月27日)

汽车产业适用的增值税转型、企业兼并重组、高新技术企业税收优惠、技术开发、节能环保等方面的税收政策, 轻工业同样适用;小型微利企业税收优惠;小规模纳税人销售额标准;提高增值税出口退税率;下岗失业人员再就业有关税收政策。

(十一) 船舶工业相关税收政策 (4月21日)

汽车产业适用的增值税转型、企业兼并重组、高新技术企业税收优惠、技术改造、节能减派等方面的税收政策, 船舶工业同样适用;享受专项进口税收政策;船舶出口可享受“先退税后核销”的待遇;建造内销远洋船政策。

(十二) 国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见 (9月19日)

《财政部国家税务总局关于小型微利企业有关企业所得税问题的通知》 (财税[2009]133号) ;中小企业的固定资产由于技术进步原因可以加速折旧。

(十三) 《财政部国家税务总局关于技术先进型服务企业有关税收政策问题的通知》

(十四) 《财政部关于扶持新型显示器件产业发展有关进口税收优惠政策的通知》

(十五) 6月2日国务院办公厅印发《促进生物产业加快发展的若干政策》

(十六) 《财政部国家税务总局关于扶持动漫产业发展有关税收政策问题的通知》

(十七) 10月10日财政部、海关总署和国家税务总局《关于研发机构采购设备税收政策的通知》

(十八) 《财政部国家税务总局关于继续实行宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》 (财税[2009]147号)

(十九) 《财政部国家税务总局关于减征1.6升及以下排量乘用车辆购置税的通知》 (财税[2009]154号)

(二十) 《财政部国家税务总局关于调整个人住房转让营业税政策的通知》 (财税[2009]157号)

(二十一) 《财政部国家税务总局证监会关于个人转让上市公司限售股所得征收个人所得税有关问题的通知》 (财税[2009]167号)

六、2010年税收政策重大调整

今年以来, 围绕加快转变经济发展方式、调整经济结构、调节收入分配、促进区域经济协调发展和改善民生, 中央出台了一系列税收政策。主要有:

1.《财政部国家税务总局关于农村金融有关税收政策的通知》 (财税[2010]4号) , 规定自2009年1月1日至2013年12月31日, 对金融机构农户小额贷款的利息收入免征营业税。

2.《财政部国家税务总局关于国际运输劳务免征营业税的通知》 (财税[2010]8号) , 规定自2010年1月1日起, 对境内单位或者个人提供的国际运输劳务免征营业税。

3.《财政部国家税务总局关于印发〈新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定〉的通知》 (财税[2010]54号) , 于2010年6月1日起施行。

4.《财政部国家税务总局关于取消部分商品出口退税的通知》 (财税[2010]57号) , 规定自2010年7月15日起, 对部分钢材、部分有色金属加工材、银粉、酒精、玉米淀粉、部分农药、医药、化工产品、部分塑料及制品、橡胶及制品、玻璃及制品等共406个税号的产品取消出口退税。

5.2010年7月, 财政部、海关总署、国家税务总局联合发出《关于支持玉树地震灾后恢复重建有关税收政策问题的通知》 (财税[2010]59号) , 支持玉树地震灾后恢复重建。

6.《财政部科技部国家发展改革委海关总署国家税务总局关于科技重大专项进口税收政策的通知》 (财关税[2010]28号) 。