征地与政府行为

征地与政府行为（精选三篇）

征地与政府行为 篇1

一、地方政府的理性特征

经济主体的理性特征决定了其行为特征与逻辑。布坎南对“仁慈的政府”的假设产生了质疑, 认为政府是自利的, 偏好租金收入, 是追求自身利益最大化的组织。Anthony Downs认为, 政府就是其产出不能通过市场途径来衡量的组织或个人, 政府只依赖其上级的考核标准来晋升。[1]因此, 通常可以认为, 政府有强烈的寻租动机, 是具有晋升偏好的经济主体。所以, 在城市化进程中地方政府加大征地力度, 招商引资, 竞相发展本地经济以获得土地、资本和晋升机会。

二、地方政府征地行为的特征与逻辑

我国现阶段制度环境的不成熟使得地方政府寻租行为普遍发生, 而赶超型发展战略及其内生的过分侧重GDP水平的政绩考评体系使得地方政府在征地过程中表现出过分掠夺的行为特征。

1.寻租导致地方政府在征地中的过分掠夺

“公共领域里全部资源的价格叫做租”。[2]Jean-Marie Baland等指出, 在转轨国家和发展中国家, 政府行为的最大特点有两点, 即利用垄断权力大幅度参与经济活动以及利用法律不完善、司法体制不完善进行寻租活动。同时, 寻租成立有一个条件, 即寻租方预期的净收益亦即净租值大于零。[3]也就是说, 寻租要付出一定成本, 也会得到一定收益, 但只有收益大于成本时, 寻租方才有积极性去寻租。另外, 寻租活动还有一个特点, 即寻租活动的生产函数是凸函数, 这意味着随着寻租活动的深入, 每获得1单位租值的成本是递增的。寻租收益是关于寻租努力程度的凹函数, 而成本是其凸函数, 因此, 寻租的净收益仍然是凹函数, 故寻租行为达到某一点时, 净租金最大, 此时, 该寻租努力程度即是一个均衡点。

由于我国城市化处于转轨阶段以及特殊的经济体制时期, 地方政府的寻租活动有着自身的特点。《土地管理法》第二条规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征用或者征收并给予补偿”;第四十七条规定:“征收土地的, 按被征土地的原用途予以补偿”。然而, 农地的非农用途使用权的转让权属于国家, 但却在地方政府的控制范围内。地方政府的自利性使得地方政府有获取租金收入的动机, 土地管理法赋予地方政府代理国家按照农业用途地价征地的权力。只要地方政府将所征土地按照市场价格公开招标、拍卖便能获得高于征地成本的收益, 即地方政府在征地过程中能获得净租金收入, 地方政府必将大肆征地。

对于地方政府而言, 农地的非农用途属性处在公共领域, 这种资源的价值取决于内部化这种公共领域属性的收益与成本之差值。由此可知, 地方政府在征地过程中的成本与收益, 由于是按原用途补偿, 故补偿金额几乎是不变的, 即寻租成本是比较稳定的。而在国有土地使用权转让给土地使用者的过程中, 地方政府可以行政划拨、协议转让、入股、租赁以及招标拍卖挂牌的方式出让土地使用权。2002年10月, 国土资源部明确规定, 经营建设性用地必须以招标拍卖挂牌方式出让。随着我国城市化进程的加速, 土地使用的价格将会继续上升, 通过市场机制取得土地使用权转让的收益是巨大的, 且呈递增趋势。因此, 地方政府在征地过程中获取的净租值是巨大的且是递增的, 这使得寻租努力程度的均衡点难以实现, 地方政府的过分掠夺行为成为可能。

更有甚者, 许多地方政府以公共利益为目的低价征得土地后, 并没有将所征土地用于公共利益, 而是将土地使用权转让给企业用于经营性建设, 如发展房地产、餐饮业和娱乐业等, 这样地方政府就能获得更高的租金收入。这种行为的普遍发生, 反映了转轨阶段我国法律制度的不规范。

2.为晋升竞相发展经济, 导致征地过程中的过分掠夺

我国现阶段的赶超型发展战略是通过制定并实现赶超目标来实现的。[4]中央政府将信息和权威分权给地方政府, 往往被认为是中国经济发展成功的关键。殊不知, 赶超目标和赶超思想也被“分权”到地方政府。[5]地方政府试图获取晋升的前提是GDP增长快于其它地区, 因此, 对赶超战略的“支持”是非常明显的。应该说, 到目前为止, 我国的赶超型发展战略是成功的, 这种成功离不开地方政府对该战略的认可、支持和执行。地方政府在执行赶超型发展战略过程中的经济行为有如下两个特点。

(1) 大力吸引外资。

由于我国侧重于重工业的发展战略需要大量资本的投入, 而我国资源禀赋优势是拥有劳动力比较优势, 因而获取资本, 特别是外商直接投资成为各地区经济发展成功的关键。为了能吸引外资, 许多地方政府通过压低投资的成本来提高投资的收益率, 进而吸引外地资本的进入。在吸引外资的残酷竞争中, 各地并没有形成内生性的竞争优势 (如产业集聚) , 而是以外生的政策优惠吸引外来企业的进入 (如降低劳动力成本、大力压低土地租赁的成本) 。在这种情况下, 一个地区只有提供更优惠的土地使用价格和其它优惠措施, 才能在这场竞争中胜出。因此, 许多地方政府以极低的土地价格, 甚至免费将土地租赁给外资企业, 以吸引外资进入。考虑到吸引外资也是政绩考核指标的一个重要方面, 地方政府会全力以赴吸引外资。实际操作过程中地方政府可以毫无顾忌地以极低的价格向农民征地。这样, 地方政府对被征地农民产生过分掠夺行为的后果是后者承担了地方政府吸引外资的成本。

(2) 地方政府恶性竞争。

周黎安通过对Lazear-Rosen Tourment model的改进证明, 现阶段的政绩考评体系主要依赖于各地区政绩的排名, 这使得地方政府相互攀比, 恶性竞争, 实行地方保护, 防止本地区对其它地区产生正溢出效应。[6]这种恶性竞争使市场分割, “大而全, 小而全”现象非常普遍, 进而导致专业化分工难以提高, 技术水平、人力资本和社会资本水平难以提高。同时, 这种恶性竞争还抑制了市场化的改革进程。这样, 各地区的经济发展将过分依赖于竞争性生产要素, 如土地、资本、劳动力的投入, 而技术、创新、企业家精神和制度等非竞争性生产要素由于太过于稀缺而对地区经济发展的促进难以起主导作用。在竞争性生产要素中, 土地总量尽管是不变的, 但用于经营性用途的土地是可以改变的。为了更好地发展本地经济, 以便在地方政府之间的竞争中脱颖而出, 压低土地租赁价格成为一种可能的经济选择。在实际操作过程中, 各级地方政府同样会采取极低的价格向农民征地, 从而压低土地租赁价格成为可行的选择。这样, 地方政府对被征地农民产生过分掠夺行为的后果是后者承担了地方政府恶性竞争的成本。

3.二元农地产权导致地方政府征地中过分掠夺得以实现

1999年1月1日起实行的《中华人民共和国土地管理法》 (以下简称《土地管理法》) 第八条规定:“城市市区的土地属于国家所有, 农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山, 属于农民集体所有”。2003年3月1日实行的《中华人民共和国农村土地承包法》 (以下简称《土地承包法》) 第十二条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会发包”;第九条规定:“国家保护集体土地所有者的合法权益, 保护承包方的土地承包经营权, 任何组织和个人不得侵犯”。这意味着, 村集体有农地的所有权, 村集体经济组织和村民委员会代表集体将农村土地承包给农民, 农民有承包经营权, 国家保护这两种权利。

尽管《土地承包法》规定农业用地属于农村集体所有, 但《土地承包法》第十七条规定:“承包方维持土地的农业用途, 不得用于非农建设”;第三十三条规定:“土地承包经营权流转应该遵循的原则……不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”;第六十条规定:“承包方违法将承包土地用于非农建设的, 由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚”。因此, 尽管农地属于集体所有, 农民有承包权, 但前提是农民将土地用于农业用途, 流转也仅限于农业用途。如果用于非农建设, 则视为非法, 当然也无所谓承包经营权。《土地承包法》尽管在第九条中规定:“国家保护集体土地所有者的合法权益, 保护承包方的土地承包经营权, 任何组织和个人不得侵犯”, 但国家对土地承包方权益的保护主要集中在农业用途。在农业用途范围内, 农村土地产权的使用权、收益权和承包经营权都属于农民。

但是, 涉及到非农用途时, 必须要将集体所有的土地征用或征收为国有, 国家再将其使用权转让给土地使用者。《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地”;第二条规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征用或者征收并给予补偿”。因此, 涉及到非农用途时, 农地的产权实际上并不属于村集体。只要国家有农地非农用途的使用权, 农民对农地的收益权也就没有了, 更谈不上转让权了。此时, 农地的产权实际上属于国家。

根据Grossman和Hart对所有权的定义, 企业或一项资产的所有权实际上是一种控制权, 表现为对剩余权利的控制, 即剩余控制权, 而不是传统意义上的剩余收益权。[7]尽管某些地区农民失地后, 被允许分得部分土地增值收益, 但村集体对该土地的非农用途并没有多大决策权。既然所有权表现为一项控制权, 而农民对农地的非农用途并没有任何控制权利, 因此, 涉及非农用途的农地的所有权并不属于农村集体。

非农建设用地必须使用国有土地, 而国有土地包括城市土地和集体农业用地变为国有土地的部分。随着外资的引进和地方经济的快速发展, 非农建设大幅增加, 进而国家对农村集体用地的征用或征收也开始大幅增加。在征地过程中, 征多少地、征哪块地、多少价格征地, 农民并没有“话语权”, 地方政府代表国家说了算。国家征用原集体土地后, 再将使用权转让给土地使用者, 不管是通过公开协议出让, 还是招标拍卖、入股、租赁等, 都是地方政府代表国家在运作。因此, 涉及农地的非农用途时, 国家实际上享有所有权。

农业用途和非农用途是竞争性的, 不能共存, 如果农地在农业用途转化为非农用途时的价格协商是市场化的, 农业用途和非农用途将不存在矛盾。问题的关键是二者的转化并不是市场协商与谈判, 而是法律强制规定一个价格, 这为非农用途侵犯农业用途埋下了伏笔。而农地的二元产权特征和《土地管理法》中按照农业用途价格征地的规定使得地方政府从征地中获得巨大的收益成为现实, 进而助长了地方政府在征地过程中的过分掠夺行为。

三、简短结论

要减弱地方政府在征地中的过分掠夺行为, 必须改变我国赶超型发展战略, 稳健推进市场化改革, 完善政绩考评体系。在此基础上, 允许农民和企业直接对话, 即集体非农建设用地进入土地市场。如果国家因公益用途征地, 同样也按市场价格执行。

摘要：城市化进程中, 地方政府的征地行为有两个特点:一是地方政府有强烈的寻租动机;二是我国既定的发展战略及由此内生的政绩考评体系, 导致地方政府大力吸引外资和竞相发展本地经济。这两点使得地方政府在征地中有强烈的过分掠夺动机, 而二元农地产权则使得过分掠夺成为现实。要解决此问题, 关键是改变我国赶超型发展战略, 稳健推进市场化改革, 完善合理的政绩考评体系。

关键词：城市化,地方政府,征地,过分掠夺

参考文献

[1]Anthony Downs.A Theory of Bureaucracy[J].American Economic Review, 1965, (03) .

[2]Y.巴泽尔著, 费方域, 段毅才译.产权的经济分析[M].上海:上海三联书店, 上海人民出版社, 1997.

[3]Koji Okuguchi, Ferenc Szidarovszky.On the Existence and Uniqueness of Pure Nash Equilibrium in Rent-seeking Games[J].Games and Economic Behavior, 1997, (18) .

[4]林毅夫, 刘明兴.经济发展战略与中国的工业化[J].经济研究, 2004, (07) .

[5]Jean-Marie Baland, Patrick Francois.Rent-seeking and Resource Booms[J].Journal of Development Economics, 2000, (08) .

[6]周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J].经济研究, 2004, (06) .

政府征地协议书 篇2

征地单位：长沙县青山铺镇人民政府（以下简称甲方）

被征地单位：青山村三星村民小组（以下简称乙方）

甲方根据长沙县三年环保综合整治行动的精神，经县环保、国土、规划、重点办、镇人民政府现场勘查确定，决定在乙方107线瑶丘征收 0.6 亩（400.2平方米）土地，用于新建青山铺镇垃圾中转站道路及巷边边角余料征收补偿标准按《长沙市政府第103号令）及长沙县[008]16号文件具体实施细则进行补偿，现经双方协商同意达成如下补偿协议。

一、征地面积

经长沙县测绘队现场测量实际用地面积为0.6 亩，计 400.2平方米。

二、征地补偿费用总计：

1、土地征收费：0.6亩×19800亩/元＝11880元

2、安置补偿费：0.6亩×19800亩/元＝11880元

3、青苗补偿: 0.6亩×180亩/元0＝11880元，合计24840元。

三、付款方式：此协议自签订之日起后15个工作日内付清全部费用，由所属三星村民小组代开收据。

四、本协议壹式肆份，镇、村、组、长沙县青山铺镇人民政府各持一份，签字盖章后生效。

甲方代表：

乙方代表：

镇政府代表：

青山村村委会代表：

镇国土所代表：

2010年8月19日

征地协议书

征地单位：长沙县农村环境建设投资有限公司（以下简称甲方）被征地单位：青山村三合村民小组（以下简称乙方）

甲方根据长沙县三年环保综合整治行动的精神，经县环保、国土、规划、重点办、镇人民政府现场勘查确定，决定在乙方青豪坝下游征收7.41亩（4940平方米）土地，用于新建青山污水处理厂。征收补偿标准按《长沙市政府第103号令）及长沙县[008]16号文件具体实施细则进行补偿，现经双方协商同意达成如下补偿协议。

一、征地面积

经长沙县测绘队现场测量实际用地面积为7.41亩，计4940平方米。

二、征地补偿费用总计：

1、青苗补偿：7.41亩×1800亩/元＝13338元

2、土地征收费：7.41亩×12600亩/元＝93366元

3、安置补偿费：7.41亩×12600亩/元＝93366元

4、集体设施（水渠水管）补偿：按施工设计要求另议。

三、付款方式：此协议自签订之日起后15个工作日内付清全部费用，由所属三合村民小组代开收据。

四、本协议壹式肆份，镇、村、组、长沙县农村环境建设投资有限公司各持一份，签字盖章后生效。

甲方代表：

乙方代表：

镇政府代表：

青山村村委会代表：

镇国土所代表：

征地与政府行为 篇3

内蒙古自治区人民政府关于完善征地补偿安置制度切实维护被征地农牧民合法权益的意见

(内政字〔2005〕320号)

各盟行政公署、市人民政府，各旗县人民政府，自治区各有关委、办、厅、局：

根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例有关规定和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）精神，为合理利用土地，维护广大农牧民的合法权益，保障自治区经济社会全面协调可持续发展，现就完善征地补偿安置制度、切实维护被征地农牧民合法权益提出如下意见：

一、统一完善征收土地制度，保证征收土地工作依法进行

（一）旗县级以上地方人民政府必须依照土地管理法律法规确定的征收土地制度，统一征收农村牧区集体所有土地，合理高效地利用土地，保障经济建设和社会发展需求。

（二）各级国土资源管理部门要依据法定的征收土地程序和权限，负责组织征收土地的申请受理、审查、报批和具体实施工作，其他任何单位和个人均无权组织实施征收土地。

（三）旗县级国土资源管理部门，要认真做好征收土地的基础工作。负责建设用地申请的受理和报件材料的组织、审报工作。要健全征收土地工作程序。在征收土地依法报批前，当地国土资源管理部门要将拟征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村牧区集体经济组织和农牧户。告知后，凡被征地农村牧区集体经济组织和农牧户在拟征收土地上抢栽、抢种、抢建的地上青苗和附着物，征收土地时一律不予补偿。要对拟征收土地的权属、地类、面积以及地上附着物的权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果必须经被征地农村牧区集体经济组织和农牧户、地上附着物产权人确认。要告知被征地农村牧区集体经济组织和农牧户对拟征收土地的补偿标准、安置途径等有申请听证的权利。当事人申请听证的，国土资源管理部门要依照有关规定组织听证会。经依法批准征收的土地，旗县级国土资源管理部门要按照《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）规定，在被征地所在的嘎查村、组公告征地批准事项。

（四）盟市级国土资源管理部门负责本行政区内依法征收土地的审查和组织报批工作。负责审查旗县呈报的用地请示和相关内容，按照有关规定提出审查意见，并由盟行政公署、市人民政府主要领导签字后，报自治区人民政府审批或由自治区人民政府报国务院审批。各盟市对拟报征收土地材料的真实性与合法性负责。

（五）自治区国土资源管理部门要在5个工作日内完成审核盟市上报的征收土地材料，提出受理意见。对达不到报批要求的，一次性告知需补充材料或退回重新上报；对达到报批要求的或补充后达到报批要求的，在15个工作日内完成批复或转报工作。

二、完善征收土地补偿安置制度，切实维护被征地农牧民的合法权益

（六）地方各级人民政府要采取有效措施，以保证被征地农牧民生活水平不因征地而降低、长远生计有保障为原则，依法确定土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数。在自治区范围内征收耕地的，每一个需要安置的农牧业人口的安置补助费标准，不得低于该耕地被征收前3年平均年产值的6倍。经依法批准需占用基本农田的，征地补偿标准按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限（即被征收土地前3年平均产值的30倍），尚不足以使被征地农牧民保持原有生活水平的，当地人民政府可以从国有土地有偿使用收入中划出一定比例予以补贴或采取其他途径予以安置。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。

（七）各旗县级人民政府要科学合理制订征地统一年产值标准。制订征地统一年产值标准，要综合考虑被征收土地的类型、质量、农牧民对土地的投入、农产品价格及农用地等级等因素。各旗县级人民政府要组织国土资源、农牧业、财政、民政、统计、物价等相关部门，成立专门机构，落实人员和工作经费，结合本地区工作实际，在2006年3月底前完成本地区征收土地统一年产值的制订工作。有条件的地区要积极开展制订征地区片综合地价工作。制订征地区片综合地价，应综合考虑地类、产值、土地区位、人均耕地数量、土地供求关系、农用地等级、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。征地统一年产值标准和征地区片综合地价，经盟市、自治区和国家分级平衡后，由自治区人民政府进行公布，一经公布必须严格执行。

（八）自治区国土资源厅要会同有关部门成立技术指导组，拟定具体工作方案和技术方案，对各地征地统一年产值标准和区片综合地价的制订工作进行指导和督促，保证各地征地统一年产值标准制订工作按期完成。同时选择有条件的地区开展制订征地区片综合地价的试点工作。

（九）各地区、各有关部门要努力探索被征地农牧民的安置途径。对城市规划区内因征收土地导致无地的农牧民，要纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；对城市规划区外的被征地农牧民，在独立矿区和国家重点建设项目区范围内，征地后人均农业用地不足以维持正常生活的，均要纳入养老保险范围。在城市规划区外其他地区的，应通过利用农村牧区集体机动地、承包农牧户自愿交回的承包地（草场）、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，使被征地农牧民继续从事农牧业生产。要积极创造条件，向被征地农牧民提供免费的劳动技能培训。在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农牧民就业；对有长期稳定收益的项目用地，在农牧户自愿的前提下，被征地农村牧区集体经济组织与用地单位协商后，可以以征地补偿安置费用入股或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村牧区集体经济组织和农牧户通过合同约定以优先股的方式获取收益。本地区确实无法为被征地农牧民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村牧区集体经济组织和农牧户意见的前提下，可由政府统一组织，实行异地移民安置。

三、加强组织领导，加大依法征收土地的监管力度

（十）地方各级人民政府要高度重视征收土地和被征地农牧民的补偿安置工作，要切实加强领导，建立岗位责任制，加大监管力度，切实做到依法征收土地。要多渠道解决好被征地农牧民的生产生活，确保征地补偿安置工作落到实处。

（十一）各级国土资源管理部门要会同监察、审计、民政、农牧业等部门，对本行政区域内征收土地批准后的实施情况进行全面监督检查，按照职责分工跟踪检查征地补偿、安置方案的实施情况，督促旗县级人民政府和有关部门、单位按时足额兑现补偿费用，落实安置措施。被征地的农村牧区集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织各成员公布，接受监督。

（十二）要坚决纠正征收土地中损害群众利益的行为，对未批先用、越权审批、骗取批准等违法行为及侵占、截留、挪用征地补偿安置费用等严重违法违纪行为，要依照有关规定对责任人依法严肃处理。构成犯罪的，依法追究刑事责任。