公共财政财税改革（通用6篇）
篇1：公共财政财税改革
建立公共财政的根本途径的财税毕业论文
【论文摘要】财政改革的目标最终确定为建立公共财政。公共性是公共财政的本质规定,公共性要求财政运行必须公开和透明。透明性是由预算制度的硬性规范予以保证的。我国现行财政“缺位”与“越位”严重,官僚盛行,根源在于预算制度形同虚设,因而财政透明性太低,政府花钱没有约束和监督。预算制度问题表现为预算不完整,管理粗化,关键是执行随意性大,没有约束力。现行财政转轨、实现公共财政目标,根本途径是重建预算制度,它是一项系统工程,牵涉政治、社会各个方面,关键是法制化。按照公共性要求转换财政职责只是财政改革的开始,按照透明性要求重建预算制度才能保证财政改革成功。
【论文关键词】公共财政;预算制度;公共性与透明性;财政民主;公共选择;法制化
经过的探索,我们最终确定了财政改革的目标是建立公共财政,这是一个转轨过程,有很长的一段路要走。怎样走下去?已有的公共财政实践表明,按照公共财政的本质要求,法制化的预算制度是公共财政的基本前提,没有法制化的预算制度的硬性规范,就没有公共财政。这如同一枚硬币的两面。我们由集权型财政向公共财政转轨,在操作上就是要重建预算制度。
一、公共性与透明性:公共财政的两个基本规定
公共财政是为了公共目的,提供公共产品,满足社会公共需要。在现代社会,这个任务是由政府来完成的。政府受社会公众的委托筹集财力——公共收入,并按照社会公众的意愿来安排使用这些收入——公共支出。这个过程是一个公共选择过程,也是一个集体行动和集体决策的过程。从目的到手段的整个过程都体现出社会公众的偏好和意愿,从而使公共财政的运行具有公共性的特征。
透明性作为公共财政运行的基本要求,是由其公共性内在决定的。相对于纳税人来说,财政资金是公共性的,因而必须公开和透明。这不只是在管理上有利于加强监督和约束,提高财政运行的效率,更重要的是财政民主化的必然趋势。财政是人民的财政,是纳税人的财政,所谓“取之于民,用之于民”。在这里,纳税人即社会公众。政府是受社会公众的委托,出于社会公众的共同利益和长远利益,从社会公众手中集中一部分财力,以提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共设施等公共产品。既然政府财力是社会公众的——公共资金,而办的事情也是社会公众的——提供公共产品,那么,因此而产生的政府收支过程就应当让社会公众了解,并监督政府是否按照社会公众的意愿来安排收支。从这个角度来说,公共财政是民主理财的财政,或者说是民主化的财政。因此,建立公共财政,不仅是按照市场经济的要求,实现财政的准确定位,而且要按照财政民主化要求,实现财政的公开和透明。
公共财政要保证其透明性,就需要一整套的规则和制度来约束,并贯穿于整个公共财政运行过程以及各个环节。只有这样,才能克服舞弊、,真正做到“取之于民,用之于民”;也才能保证用得其所,使其产生最大的社会效用和配置效率。公共收入依照法律预设的途径——主要是依靠税收来筹集,公共支出由立法机构来审议。政府有义务向纳税人公开收支的来龙去脉,纳税人有权利“过问”和监督政府的财政行为,不允许“黑箱操作”。这种透明性,是公共财政效率的保证。可以说,没有透明性,就没有公共性可言,也就谈不上实行公共财政。
从运行的角度看,公共财政的透明性是由预算予以保证的。公共财政与国家预算共同产生、形成和发展。预算首先是完整的,这作为一条原则已经内在于预算运行过程之中,除了某些特殊的款项之外,所有的政府收支都须纳入各级政府预算,不能漏掉、“藏匿”。此外,作为全面系统的财政计划,预算必须体现社会公众的意向,规定政府的行为。这是通过严格的立法程序来保证和实现的。预算经立法机构的审议、修订、批准通过,被赋予法律效力和至高无上的权威,成为政府行为以及收支安排的合法依据。在预算执行过程中,政府如有不按预算的收支行为,即为非法行为。为此,对运行过程还必须通过程序法来实现程序化。公共收入依据法律规则取得,并对如何取得给予程序化的法律规定;公共支出中的购买性支出(除人员经费外),遵循政府采购法,转移性支出遵循社会保障法及相关法律,公共投资遵循公共投资法,等等。总之,整个过程及各个环节都应有细致的法律规定,不能留下“自由空间”。最后,预算以及决算都以政府文件的形式详细地向社会公布,让社会公众“雪亮的眼睛”来监督和约束政府的行为是否合法,从而保证公共目的的真正实现。
二、中国现行财政透明性分析
众所周知,中国现行财政存在着严重的“缺位”与“越位”,而且积重难返,其根本原因在于公开性和透明性太低;改革以来,严重的官僚,财政上的原因在于公开性和透明性太低,政府官员花钱没有约束、监督。财政收支这种公共决策实际变异为个别领导的“随意”安排,而预算制度成了一种形式主义的过场,最终是个别领导说了算。在这种决策机制下,财政运行过程是无效率可言的,大量的损失和浪费也就不可避免。
即使按照市场经济的要求实现了财政职能的“归位”,但若没有公开化和透明性作保证,那也只是暂时的。就此而言,财政改革成功与否,其标志不在于财政职能是否转换到位,而在于公开性和透明性作为一条基本原则是否贯穿于政府收支即财政运行的整个过程中。财政职能转换只是财政改革的开始;公开和透明才能保证财政改革成功。
1.政府参与初次分配过程的透明性分析
我国财政的深厚基础是集权体制下的隐性分配机制,政府认为无须公开、透明,社会公众也没有公开、透明的诉求。
在计划体制下,财政主宰了整个国民收入分配。表面上看,财政收入主要是来自国有企业利润、税收、折旧上缴,也有集体企业的税收,但这都是形式上的,实际上决定于以计划价格为基础的隐性分配机制。农产品低价是起点,一方面保证工业原料低价,另一方面也保证低工资制度的实施。低工资与低价原料保证工业企业高利润,利润上交财政,政府就可实现高积累,从而保证高增长。这个过程是:农产品低价(剪刀差、统购统销)→低工资、低原料价格→企业高利润→财政高集中→高积累→高增长。这套机制的决定意义是:只有政府一个分配主体,市场机制与政府机制合归为一个指令性的计划机制,财政是计划机制的附属工具。政府是“全能”的,干什么,怎么干,都由国家计划决定,社会公众只要按部就班执行计划就行了,其他的都无需过问。
市场化改革改变了这种状况,政府的“幕后”分配逐渐被摆到了明处。分配主体多元化,政府、企业和居民都是参与分配的主体;市场机制与政府机制逐步分开,财政集中的财力来自其他的分配主体,如何分配应符合社会公众的.利益,预算渐渐成为约束政府的责任性工具。经济市场化首先使财政参与分配的过程显性化,要受到市场力量的约束。多年来,政府一直想提高财政收入的比重,但总是难以如愿,原因即在于此。不言而喻,政府参与国民收入分配的显性化是一个重大的历史进步,它使政府从“无所不能”到开始受市场力量的约束。
但这种变化只是一个不自觉的过程,政府分配必须公开、透明的社会基础还没有形成。社会公众的观念大多停留在传统体制下的那种状况,“纳税人的钱”的观念还没有真正树立起来,没有权利意识,自然就谈不到监督,也就没有对政府分配公开、透明的要求。在这种情况下,与经济市场化的进程比较起来,政府收支公开化、透明化的进程呈现出明显的不同步,也可以说是严重滞后了。
2.政府再分配过程的透明性分析
如果说经济体制改革包括财政体制改革20多年来都取得了重大的进展,那么财政运行机制则还停留在计划经济时代。从预算科目体系、预算编制方法、预算的执行程序,到预算管理方式和财政资金的使用,几乎是原封不动地沿袭改革开放以前的那一套做法,更谈不上公开化和透明性问题。直到才开始考虑这方面的问题,搞了部门预算的试点和政府采购制度的改革。
从现实来看,我国目前财政运行的所有问题都可以归结为一点:透明度太低。因为这使政府分配的正当性(合理、合法)和科学性(效率、有效)丧失了存在的制度基础,由此而衍生出各种各样的问题也就是必然的。公开、透明作为市场经济财政——公共财政的一条原则,应当贯穿于政府收支的整个过程。按这条原则来判断,现行财政运行的问题出在预算制度上。
(1)预算不完整,政府支出没有全部纳入预算。政府收支规模到底有多大,没有一个确切的统计,谁也说不清楚,至今还是一个有争议的问题。通过收费这种形式形成的公共资金分散在政府各个部门,成为各个部门利益的一块“自留地”,查不清,道不明,更无监督可言。政府收入,预算外一块,制度外还有一块,约有一半以上游离于预算之外,不仅是人大管不着,就是财政、审计部门也拿它没办法。
(2)预算管理粗化。首先是预算编制粗。多年来一直沿用的预算科目体系已经不符合市场经济条件下政府履行其职能的要求,致使预算安排从一开始就偏离了正确的轨道。预算科目很粗,按此编制出来的预算就不可能细化。在具体的预算编制过程中,主要是运用“基数法”,即每年编制预算都是基数加增长,各部门经费多少,主要取决于原来的基数,与其职责的变化和调整关系不大。这样,基数大的部门可能造成资金闲置和浪费,而基数小的部门可能得不到财力保障,许多该办的事情却办不了。基数年年滚,渐渐成了一个常数,这个常数本身就成了一个“黑箱”,底子不清,预算分配的合理性也就无从谈起。
其次是管理粗。预算资金按类切块给各部门,一拨了之,没有分配到具体项目,每一块资金都是一个“黑箱”,到底如何使用,只有单位自己知道。而且,各部门不同性质的各类资金对应财政部门的不同单位归口管理,一个部门有多少种不同性质的资金,就对应财政部门多少个单位,财政部门多头对各个部门,就连财政部门自己也常常搞不清楚某个部门到底从财政部门要了多少钱;同样,各部门也说不清自己从多少途径弄了多少钱。各部门对于预算资金,自主安排使用,没有约束,放任自流;财政部门“只管分配,不管使用”,使用部门“只管花钱,不问效益”,因此而疏于管理,缺少监督。
(3)预算执行随意性大。首先是预算批复迟缓,人大批准预算草案时间比实际执行时间迟三、四个月。草案批复之后,资金不能及时到位,讨价还价,再协调拉锯几个月,甚至半年,“一年预算,预算一年”,预算实际上是“马后课”,而不是全程“约束”。再加上编制粗糙,多口分配,自主使用,执行起来随意性较大,预算成了橡皮框,没有刚性。
上述这些问题表明,整个政府分配制度背离了公开性和透明性这个基本原则,从而也就谈不上政府支出的程序化、规范化和法制化。
三、按照公开、透明的原则,重建预算制度
政府预算,在形式上看,是政府为了安排当年的收支活动而编制的计划。实质上,政府预算在现代国家制度中,既是政治制度的一个重要组成部分,也是法制制度的一个重要内容,是国家政权组织内部立法机构与行政机构划分财政权限,立法机构对行政机构的财政行为进行约束与监督的一种政治法律程序。法治化是公共财政管理体制的本质要求,是保证政府收支过程公开、透明的根本措施。
从这个角度看,我国预算不完整,相当一部分收支逃避了人大的监督;时间上存在“空档”,约有1/4的预算执行时间是没有法律依据的;执行过程中随意性大,缺乏法律的严肃性。因此,重建预算制度,按照先易后难的顺序,首先是解决时间上的空档,调整人大每年开会的时间或实行新的财政年度,以使预算执行至少是有形式上的法律依据。其次是将所有政府收支无一例外地纳入预算体系,实现国家财政统一。第三是可考虑建立分类预算,构筑由经常预算、社会保障预算、国有资本经营预算和财政投融资预算组成的四元预算体系。在预算管理方式上,抓住部门预算、零基预算、单一国库账户等关键环节,逐步实现预算的公开和透明。
1.全面推行部门预算
按照部门而不是按经费性质来编制预算,框定这个部门一年内所有的收支活动。预算内容细化,不仅具体到部门,而且具体到项目和下属单位,改变目前资金切块给部门自行分配使用的状况。在财政内部,由一个对口单位统一集中管理若干个部门,而不是若干种经费的预算编制和执行。这样,从制度设计上保证政府收支的透明度能逐步有所提高。
2.实行零基预算
零基预算的根本作用在于按财政履行公共职责的需要,重新界定和调整财政活动范围,确定财政收入规模,是矫正“缺位”与“越位”实现归位的初始措施。这对于财政转轨具有决定性意义。要认真准备,广泛调研,充分论证,在此基础上实行标准化管理,如人员、经费、补助等都要建立标准化制度,把各个项目的轻重缓急放到桌面上来讨论,使预算编制真正作到合理、科学、有效,为预算的执行打下一个良好的基础。
3.建立国库单一账户
预算执行的基础是国库管理,国库职能是财政管理职能的重要组成部分。现在国库管理中存在的突出问题是库款入库、拨付过程中截留占压严重,资金流转渠道不畅,无法对财政资金实施监督。应尽快建立国库单一账户,从根本上改变财政资金分散、部门开户混乱、难以监督控制的被动状况。认真清理政府各部门银行账户,将政府财政资金统一集中在一家银行账户上,所有政府财政支出均通过这一账户拨付。
4.预算支出法治化
政府支出管理的主要措施是推行政府采购制度,其在公共财政管理中具有极为重要的地位。政府采购制度将公开支出中的购买性支出以法定的方式方法和程度置于财政部门的监督之下。财政部门应设置一专门机构全面负责,制定采购法规、政策,管理并监督本级政府采购活动中的财政事务。
政府投资应强化“成本—效益”评估。财政投资支出,有必要按照“成本—效益”理论的要求,建立一整套效益评估的体系和方法,对各项投资预算支出进行详细的评估和考核,避免资源配置不合理、盲目建设、重复建设、资金浪费,提高投资支出的经济效益和社会效益。
四、结语
建立公共财政是一场深刻的革命,是对原有计划体制下集权型财政脱胎换骨的改造,无论从深度,还是从广度上都超过任何一次财政改革。重建预算制度是一项系统工程,涉及政治、经济、法律、社会的各个方面。零打碎敲的改革措施已经很难收到预算效果。现在实施的部门预算、零基预算、单一国库账户制度、政府采购制度等措施,都必须放在政府预算这个大系统内,给它们以适当的定位,让它们协调起来。财政改革的关键是法制化,法制化是协调政治、经济、社会良性运行的中枢。
篇2：公共财政财税改革
政策背景
建立现代财政制度是党的十八届三中全会立足全局、面向未来提出的重要战略思想，是中央科学把握现代国家发展规律作出的重大决策部署，抓住了全面深化改革的关键环节，对于完善中国特色社会主义制度、全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大而深远的意义。2014年5月，国务院批转发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》。意见提出，财税体制改革的目标是建立现代财政制度。要实施全面规范、公开透明的预算制度，积极推进预决算公开，建设阳光政府，让人民群众看明白、能监督；实行全口径预算管理，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与公共预算的统筹力度；实行中期财政规划管理，建立跨预算平衡机制。
深度分析
当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，既面临前所未有的发展机遇，也面临前所未有的风险挑战，尤其是发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。这些问题从机制上看，都与现行财税体制改革不到位有一定关系。深化财税体制改革、建立现代财政制度，是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能的迫切需要，是转变经济发展方式、促进经济社会持续稳定健康发展的必然要求，是建立健全现代国家治理结构、实现国家长治久安的重要保障。
经典范文
近年来，各地把招商引资作为区域经济的重要增长点摆上了前所未有的位置，无论是思想认识还是具体操作，都有了突飞猛进的跨越，招商引资无论是数量还是质量，也都有了巨大突破。作为国家依法治税、为国聚财和执行国家税收政策行政执法部门的税务部门，在招商引资中扮演着重要的角色，有大有可为的税收服务天地。在全民招商引资的大环境下，税务机关应顺时而动，树立“发展经济、服务经济是税收工作的出发点和归宿”的观念，以及时、优质和高效的税收服务，打造招商引资新动力。切实优化对招商引资工作的税收服务，是税收发挥职能作用助推经济社会发展的根本要求，是创建和谐征纳关系、创建和谐社会的必然要求。
篇3：土地财政倒逼财税体制改革
土地财政是地方收入的大头, 地方财政总收入中土地出让成交总价款占比从2006年的38.9%增长到2010年的65.9%, 这说明地方政府对土地收入的依赖越来越大, 去年国有土地使用权出让收入达到高峰, 达2.9万亿元。毫无疑问, 今年肯定风光不再, 会有所下降。据中国指数研究院对全国130个城市的数据监测显示, 2011年1月至6月份, 全国130个城市土地出让金为7524亿元, 同比下跌了5.5%。笔者分析, 一方面是由于国家对房地产市场调控使楼市有所降温导致土地出让收入有所下降, 另一方面是由于今年要完成1000万套保障房任务, 供给的土地大部分通过划拨方式用于保障房建设, 而按规定, 保障性安居工程一律免缴土地出让收入。接下来几个月将迎来保障房开工的大潮, 土地出让收入下半年预计同比将大幅下滑。全年看, 今年的土地出让收入甚至可能跌破2万亿。
就这逐渐萎缩的土地财政, 从现在看来, 地方政府也逐渐失去了完全支配权, 从2004年规定“不低于15%的土地出让金被用于农业土地开发”, 到去年, 将现行从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金, 再到今年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》, 从2011年7月1日起, 各地统一按照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入, 按10%计提农田水利建设资金。还有7月1日公布的《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》提出, 要求地方政府必须从土地出让收益中按10%比例计提教育资金。各种数据一加总, 将近一半的土地出让收益不能由地方政府自由支配了。
地方政府现在压力倍增, 一方面事务增加, 除了要发展经济、加强社会建设和社会管理、维护社会稳定等任务外, 还要完成上面交办的任务, 例如保障房;另一方面, 财力实在有限, 且不说1000万套保障房建设资金如何筹措都还是个问题, 还面临巨额债务, 现在地方政府债务余额达10.7万亿元, 其中负有直接偿还责任和担保责任的或有债务占7成, 未来两三年就要进入还债期。
巧妇难为无米之炊, 怎么办?只有3种办法可选, 一是想办法去弄“米”。也就是提高土地财政收入, 从长远来看, 必将推高房价, 转嫁至百姓身上;二是先紧着重要的人吃, 其他人少吃。也就是挤占其他开支, 先完成中央交办的硬任务, 这样无疑影响民生;三是从“米”上打主意, 掺点其他的, 保证完成吃饭任务, 但不能保证吃好。所以地方开建保障房5月底才开工3成, 从6月开始开工数量陡增, 这就包括一些地方在上报数据的时候把不是中央认定的保障房范围如危旧房改造、还迁房及限价商品房列入其中。
无论怎么办, 地方政府都陷入了悖论困境, 要破解这一困境, 根源还是得摆脱对土地财政的依赖, 因此必须从财税体制上入手, 可以说, 土地财政倒逼财税体制改革。
篇4：公共财政财税改革
3月24日开幕的中国发展高层论坛2013年年会上，新任中国财政部部长楼继伟发表演讲说，过去30多年，财税体制改革一直是改革的突破口和先行军。未来中国实现包容性增长必须走艰巨的改革之路，财税体制改革已站在新的起点上。
国务院总理李克强3月27日在主持召开国务院常务会议研究确定今年政府重点工作的部门分工，会议强调要积极推进重要领域改革，力争有实质性进展。财税改革要拿出方案，循序推进。
业内人士如何建议政府推进财税制度改革？我们特邀全国人大代表、财税专家上海富申评估咨询集团董事长樊芸来谈谈她的看法。
党的“十八大”提出深化改革是加快经济发展方式的关键。财税体制改革是中国体制改革的核心。财税体制改革关系到我国经济增长。持续改善民生、调节社会群体的利益、保持社会和谐稳定。尤其是如何分享改革红利，提高自身的收入水平，是广大老百姓关注的话题。可以说，没有财税体制的改革，就没有中国经济的未来，也很难建成一个“公平、正义、人民满意、美好、幸福的国家”。
30多年来，我国的财税体制进行了包干制和分税制二次重大的改革，在财政收入改革、财政支出改革、政府间的关系这三个领域进行改革。
目前，主要的问题和建议是：
1、财税立法权、执法权混淆，建议尽快将财税立法权回归全国人大
西方国家称“财政权是掌握钱包的权利”。从1984、1985年全国人大二次授权国务院，国务院交由财政部自己立法。财政部自己立法，自己执法，带来较大问题。如当年的证券印花税，财政部发言人半夜鸡叫，晚上12点说不开征证券印花税，到凌晨即宣布开征印花税、百姓措手不及，舆论一片哗然。到本次两会前，提出的“扩大房产税征收试点范围”讨论十分热闹，但从法理的角度， 这一重要的税种，并非通过全国人大及其?立法程序来征收，来的也是如此突然，导致各地房产中心排起长龙。其合法性在法理上存在较大争议。这种法规出台的随意性，对政府的公信力带来了很大负面的影响。当时是“暂行”授权，却被延续了30年之久。这30年中，中国特色社会主义法律体系基本构成，但事关公众利益的税收立法权，仍游离于全国人大立法权之外，作为国家最高权力机构全国人大，基本属于“大权旁落 ”。这种立法权与执法权混淆，使人大的监督权也难以到位。
建议尽快将财政立法权回归人民的代议机构——全国人大，由人民当家作主行使这一权力。因此，对新一届人大来说，是一个契机，寄希望本届人大收回这一权力。
2、我国非税收入管理比较薄弱，加强对公共财政的监督。
一是国有资本经营收益问题。
2010年进入世界500强的中央企业就30家。2012年财政收入为117209.75亿元，中央企业国有资本收益仅上交970.83亿元，大家可以算一下上交的百分比。掌握着垄断资源的中央企业少交、漏交的有多少？没有将统计数据交到代表手上。作为代表不禁要问央企国有资本金多少？上交国有资本经营收益，纳入财政预算收支管理的有多少？这些数据应该对应起来看，这笔账有没有算过？一方面某些央企高管拿着千万高额的年薪，一方面没有足额缴纳国有资本经营收益。这个问题关系到打破垄断坚冰，让人民分享公共财产利益，因此要强化人大权威，保持预算监督的完整性和约束力。
国有资本是全民的资产，全民收益理应让人民享受。建议对国有资本经营收益，可以借鉴基层人大的做法，将20%作为公益金和公积金，留存企业。80%上交，而不是全部留存国资委，提取10%上交财政收入。因此，适当提高央企国有资本收取比例。现在对央企上交是按四个标准：免交、5%、10%、15%。建议央企至少提高到5 %的标准，同时扩大提高的覆盖面。
二是转移支付的问题。2012年一般性转移支付和专项转移支付二项合计为 40262.70亿元， 占当年财政总支出125712.25亿元的30%。份额之重，增长幅度之高，至今却没有一部相应的法规和条例来指导，对这部分无偿划拨的资金，立项和审批还存在着随意性、以人的意志和感情因素替代程序的状况，转移支付的补助资金和使用管理都缺乏有效的约束和效益评估，导致转移支付的效率性、公平性和透明度都存在很大问题。据悉财政部已启动《财政转移支付管理暂行条例》的起草，人大在干什么？人大应参与其中，否则难以实现有效监督。
三是强化人大对预算的法律地位和强制力，不批准的坚决不能拨付。一方面预算编制要提前介入，改变各级政府代编预算的尴尬现状。其次对超收收入的安排和使用方案要进行审议和批准，要求超收收入更多的向改善民生、促进社会建设倾斜，而不是弥补坏账和亏损。再次认真做好跟踪督办，对审议意见中提出的重点问题，督促政府及财政部门及时提出整改方案，限时跟进。根据《监督法》规定，政府应按时向人大常委会汇报整改报告，并要及时细化。
3.税制结构不合理，税赋偏高
建议提高劳务报酬起征点。从1980年—2011年31年中，我国的工资薪金个人所得税调整了4次，由800元提高到3500元，而劳务所得至今没有调整，抑制了底层务工人员收入和自由择业者劳动的热情。同样是3500元，由于起征点不同要多交540多元，33年来没改过。建议提高劳务所得起征点，与工资薪金同步，从而推进个人所得税的综合配套改革。
小微企业赋税成本高，用工成本也高。去年全国人大上海代表团对小微企业进行了专题调研。小微企业与它提供的就业贡献和实际所得不成正比。建议对小微企业，借鉴西方成熟国家经验，采用非正式、差异化的用工制度。目前上海小微企业的税收比重约5%，建议对小微企业实施税收优惠或者免税。
4.人大应设审计部门，独立于政府审计之外
近年来，审计风暴刮得很大，老百姓还是认为雷声大，雨点小。究其原因审计部门是政府的一个行政部门，不是独立于政府之外。我们且不探讨这种设置的合理性，但是人大作为国家最高权力机构，个人观点应该设置审计部门，互不影响，互为作用。我们把审计署作为政府的“内审”，先拧一把，把水整干了，再交人大审计。等于两道屏障，又加了两把保险锁，投资虚高的空间会越来越小。现在这种理念逐渐被社会接受，很多国有、外资、甚至民营企业都设置内审部门进行审计，我们把它叫做“内审”。再请第三方审计。上海政府在这方面起了引导性的作用。如在建设部门，对建设工程审计，过去社会审计一般核减20%—15%都很正常，社会审计是按核减金额作为收费依据的。核减越多，收费价格就越高。但现在上海的建设行政部门核减5%范围之内的，作为对国有企业甲方支付审计费的部分，超过部分，带有惩罚性措施让施工企业付费。引导市场规范结算，严禁高估冒算，有效控制了成本、杜绝浪费。
建议完善审计署作为政府部门内审，适当引入社会第三方审计，国家最高权力机构人大审计全方位的公共资金审计系统。人大也可应用内审结果，并且将审计结果和部门诚信作为下一年编制预算的激励和惩罚措施。
同时可借鉴英国的做法。英国较早的建立了审计制度。1861年英国议会下院设立的决算审查委员会。作为唯一的独立的审计机构，1983年英国国库和审计部都更名为“英国国家审计署”，是一个完全独立于政府之外的外部审计机构，对议会负责并向议会报告工作。审计长由英女王任命，为下院的法定官员，非经议会上、下两院同意不得免职，其工资由国家统一基金支付。记得最早审计长，英女王还任命了一位无党派人士、女性担任，不受任何党派利益干扰，既有独立性又细致理性，只对英女王负责，对国家负责。
国家审计机关的设置及审计相关的独立性，是国家审计监督权威性的合理要求，是不受地位不受归属关系所制约，监督的权限不被任何的利益关系所局限，作为社会监督不可缺少的国家审计，随着监督权力的提升，必将要健全和完善。
对国家推进财税制度改革有两点担忧：一是财税体制改革不仅仅是财政部的改革，财税体制改革应跳出财政部改革的圈子，否则改革将失去根本的意义。二是财政部在与各种利益的博弈中，改革会遇到妥协，改革将不彻底。
篇5：预算改革与公共财政发展
论文摘要：本文界定了美国联邦预算法的范围，回顾了美国联邦预算法发展的历史经历，并总结了其发展过程中的一些基本规律和特征。美国宪法建立了制定、执行和解释预算法案的基本政府构造和制度（国会、行政和法院三权分立），为很多后来颁布的预算法案提供了基础。美国联邦政府预算包括预算编制、预算审批和预算执行，这三个阶段分别涉及到不同的预算法案，复杂多变的预算法案是为解决各方权利分配以及如何制衡，以使公共财政资金得到更加合理有效的使用。关键词：预算法预算改革
政府预算作为政府行为的重要组成部分，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它不仅对政府的活动范围和行为有重要影响，也是政府调节经济发展的重要杠杆。预算是公共管理的核心。政府预算管理面对的就是公共资源“获取和使用”的问题。获取和使用公共资源正是政府区别于非政府的基本特征，也是政府开展活动、履行职责、实践使命的前提和基础。正是在这个意义上，政府预算管理构成了现代公共管理的核心和关键。没有良好的政府预算管理，就不可能有良好的公共管理。政府预算管理的法治化进程是政府预算管理水平提高的重要标志。《中华人民共和国预算法》自1994年3月22日全国人大代表大会第二次会议通过到现在已经有16年了，其修订工作于2004年3月22日正式启动。因此，在认清我国预算存在的问题和预算改革的环境的同时，广泛借鉴国际经验对于我们的改革是十分重要的。
一、美国预算法的作用范围 美国政府的预算书包括好几册，其中首先表明总统应根据资金需求的轻重缓急，对财政收入的分配提出建议。1921年《预算和会计法案》的规定，预算主要关注于预算，在中期财政框架的概念下，预算也包括预算后至少四年的内容以反映预算的长期影响。通常在每年的春季，也就是在总统向国会递交预算前至少9个月，即在财政开始前至少18个月，总统通过建立总的预算和财政政策指导方针来开始预算规划过程，基于这些指导方针，为了指导他们的预算提议的编制 [并与管理与预算办公室(OMB)第A-11号通知“预算估计的编制和递交”一致]，管理与预算办公室和联邦政府机构开始协商，为政府机构和他们管理的项目建立该财政和随后四年的具体政策方向和计划水平。在预算的编制中，总统、管理与预算办公室主任和总统行政办公室的其他官员频繁的就政策决定方面的问题不断地和其他政府机构的领导（如部长们）交换信息、建议和评估。在秋季刚开始时，政府机构向管理与预算办公室递交他们的预算申请，管理与预算办公室的预算分析家对它们进行评议并确定管理与预算办公室官员需要和政府机构进行讨论的问题。管理与预算办公室和政府机构能自己解决一些问题，剩下的问题则需要总统和白宫政务官员的介入。这个决策制定过程将在10月末结束。那时，预算制定进入了最后阶段，即预算细节数据的不断补充和预算文件的编制。规范总统预算的法律指定总统应该在1月的第一个星期一和2月的第一个星期一之间向国会递交10月1日开始的下个财政的预算。预算按惯例将于2月第一个星期一递交到国会，在下个财政开始前给国会八个月的时间审议预算。
国会考虑、批准、修改或者干脆不同意总统的预算提议。国会可以改变融资水平，删除项目或者增加总统没有提议的项目。国会在接到总统预算后不久就开始其预算审议工作。按照1974年《国会预算法案》建立的程序，国会要在完成对个别拨款的审批前决定预算总数。1974年法案要求参议院和众议院的常设专务委员会每年就其权限内的事务向预算委员会建议预算水平和报告立法规划。预算委员会提出共同预算决议。这个预算决议决定预算授权和收支水平的总量和它们在不同职能分类中的比例、预算赤字或盈余水平，和债务规模。国会预算时间表要求整个国会在每年的4月15日之前完成预算决议。因为共同决议不是法律，它不需要总统的批准，但是，在准备预算决议的过程中，国会会考虑总统的意见，那是因为与国会的预算分配配套的立法需要总统的正式批准。一旦国会正式批准了预算决议，它就将注意力转向颁布拨款法案和授权法案。拨款法案开始时由众议院发起。他们为大多的联邦项目提供预算授权。两院中的拨款委员会有拨款的权力，这两个委员会各分成多个子委员会后，各个子委员会举行听证会，并评价其权限下各个政府机构准备的预算申请材料。然后众议院把通过的议案递交到参议院，在那里也会有一个类似的评议过程。如果参议院在议案的某些细节问题上和众议院产生了分歧，（这样的事经常发生）这两个机构会组成一个包含两个机构代表的协调委员会来协调差异。协调委员会修改议案后把它送回两院要求批准。修改后的议案先后在众议院和参议院被通过后，国会将其递送到总统那里要求批准或者面临否决。总统只能批准或否决整个法案，而不能只批准或否决其中的一部分。
二、美国预算法的历史沿革及重大联邦预算法
根据国会和总统在政府预算管理中扮演的角色的不同，我们将美国预算法的历史沿革，即美国政府预算管理的法治化进程，分为以下四个阶段：
1、国会主导的阶段（1791年-1921年）美国宪法的奠基者把财权交给了国会，但是没有为联邦政府建立起一个配套的预算体系。在联邦预算的前130年里，联邦政府基本上利用了宪法建立起来的基本政府组织和职能。因此，在这一阶段，基于宪法的框架，国会在政府预算管理起主导作用。
美国宪法建立了一个总的组织框架，这将直接影响到政府预算。这个框架主要包括：（1）共和制，即政府的所有权利最终来自于人民；（2）联邦制，即联邦政府和各州都有自己的宪法和独立的财政体系；（3）“三权鼎立”，即国会有立法权，总统有行政权，最高法院有司法权；（4）总统制，即作为行政首脑的总统有固定任期，并有独立的选举产生；（5）两院制，即国会由两个议院组成，众议院席位按照人口规模在各州之间进行分配，参议院每州有两个席位。
Studenski 和 Krooss这样论述到：“宪法赋予了联邦政府几乎无限的财政权力。从最开始，联邦政府就被赋予比州政府更多的财政优势，任何一种税收，不论其是否被用于各个州，联邦政府都可以利用，而关税则为联邦政府专有。对公共土地的唯一和无限支配权是联邦政府的另一项重要的财政优势。联邦支出局限于国会对“社会总利益”的定义，但联邦政府的借债权力却是无限的。”尽管宪法中没有包括“预算”这样的字眼，但对于联邦政府的收入和支出都给出了相关条款，这对于预算是相当重要的。为了理清宪法对美国古典预算的贡献，我们将在下文中选择性地对与预算相关的宪法条款进行简单的介绍：首先，在宪法中与预算直接相关的即为拨款条款。“除了按照法律的规定拨款之外，不得自国库中提出任何款项”，按照拨款条款，国会拥有拨款的权利，通过拨款法案配置财政资源的办法给了国会首位的权利，独立的行政授权就不存在了，是对行政部门支付权限的一个限制。通过拨款条款，国会保留的权利成为“最完整和最有效的武器”，因为国会赋予其他任何部门机构的权利都受到国会财政资金的有效控制，同时，国会拥有解释拨款条款的广泛权力，国会还可以通过拨款法案来修改、延缓和撤销各种法律的规定。其次，除了拨款条款，较重要的是账目和报告条款。根据Fisher和Devins的《民主宪法》：“账目和报告条款规定所有公共资金收支的常规账目和报告应该被不时地公开”，账目和报告条款是联邦政府揭露秘密开支的宪法基础。最后，与预算交相关的为起源条款。詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中对其进行了大量的解释：“众议院不能单独拒绝，但能单独提出维持政府所须的拨款。简言之，他们掌握着国库，国库是一个强大而有力的工具；我们看到，在英国的宪法史上，借助这个工具，一个地位低下，处于襁褓之中的人民代议制逐渐扩大了它的活动范围和重要作用，就它自己的愿望而言，终于削弱了政府其他部门的一切过大的特权。事实上，这种掌握国库的权力可以被认为是最完善和有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”从上面的介绍中我们可以看到，宪法虽然没有直接的“预算”条款，但却为政府预算管理提供了清晰框架和理念，赋予了国会在这一阶段的主导权利，并体现了要求政府对民众的责任和透明的理念。一旦宪法中的拨款条款付诸实践，行政是否按照国会同意的拨款进行的论战就爆发了，直到1870年国会通过总理法来禁止超支。这个规定在1905年3月3号在总超支拨款法案的第四部分中得到了扩展，又在1906年2月法案的紧急超支法案中得到了修改。所谓超支，即当实际支出超过了拨款的数目。从超支的定义本身来看，我们无从判断是实际支出太多还是拨款数目太小，对应地，责任相应地落在行政部门和国会。由于《宪法》中的拨款条款并没有论述拨款数额的具体程度，这也成了国会和行政争论的焦点：为了控制行政，国会倾向于更加具体；为了保留一定的行为自由度，行政倾向于减少具体性增加一般性。在一种极端的情况下，可以想象得到但通常不这样做的是，国会编制一个总拨款来覆盖整个美国政府一个财政内的所有工作。在另一个极端，可以想象但不可操作的是，国会把整个拨款详细地分开并把它们分配给无数的部分，办公室，项目和行动。实践中，拨款的具体程度是在国会和行政的权力争执取得的平衡而决定。为了解决这些问题，1870年的《反超支法案》应运而生。1870年的《反超支法案》并不是一蹴而就，而是经过了几个早期版本：在1809年法案中，国会允许拨款间的转移。1869年，莫利（Morrill）参议员提出了一个修改1809年法案的修正案，其中这样论述：“整个法案或部分法案授权了这样的转移，均同时被撤消。”特郎布（Trumbull）参议员附和说：“为了一个目的的拨款不能被运用于该目的外的其他目的。”这些论述都包括在国会1868年2月12日通过的法案中。1868年法案的目的在于终结两种滥用：当前拨款的混合和将拨款盈余转移用于其他目的。在1868年2月28日，众议院通过一个保护公共资金的法案，但是该法案在参议院的委员会没有被通过。不过其作为众议院相信参议院对反超支法的修改的见证仍然具有历史意义：第一部分规定整个法案或部分法案授权总统或任何部门的部长将该部门的明确分支的拨款资金转移到相同部门的其他分支上，撤消之。第二部分规定，无论什么时候，通过出售属于美国政府任何部门的财产，或美国政府任何部门的应得报酬，或通过任何其他方式得到的资金和有价证券都应该在该部门或者官员的控制下，除非法律允许的拨款外，不能被花费。第三部分规定，涉及公共资金支出的任何官员，专员或政府人员，在支出或授权公共资金的支付或授权上，无论是直接还是间接，若超出了法律拨款，将受到本法律规定的处罚，另外，这些官员，委员会和政府人员也要为未经被授权之行为而受伤的人负责。第四部分规定，任何人，只要违反这个法案的任何规定，或者违反规定公共资金或其他公共财产的转移，支出或者部署的法律，若法律未指明其他的处罚，将受到处罚。在1870年2月24日，众议院拨款委员会的主席，马萨诸塞州的亨利·道斯（Henry L．Dawes），把下面的章节加到1871年立法、行政和司法拨款法案中：除拨款法案另行规定外，任何时候，拨给任何部门，机构，目的的资金，在拨款法案通过的财政完结一年后仍然没有被使用的，支出拨款负责人有责任把情况通知给财政部长，财政部长应立即把上述未用拨款收回存进财政部盈余基金。所有这些金额都将交还给财政部，无论其是否是预备付给登记在财政部的任何账目中，或者被放置在其他任何账目上，或在其他的部门，机构，官员的控制中(Wilmerding，第125页)。保持在财政部账簿上的经费结余，在法律拨款的日期两年后，若没有从账簿中去掉，财政部长应该将该数目报告给负责决定付账的财政部审计员。审计员将检查其办公室的账本来给部长证明这样的结余是否应该在其办公室的未决账目之内。如果显示该结余没有被要求必须用于这个目的，则部长可以把这样的结余放在他的授权下，而不管财产部门的首长是否将其划入国库中。但公共债务的本金和利息支付，或国会给予很长期限的拨款不能为此处理(Wilmerding，第126-127页)。除上述两项规定外，1870年法案还包括一节：禁止任何部门，在任何一个财政内支出超过该年拨款的任何数额，或在拨款之外签订涉及到政府将来可能支付资金的契约(Wilmerding，第128页)。1872年法案对1870年的法案进行了补充，要求“所有的旧材料，没收财产和其他公共财产的出售收益，除少数特殊情况外，都将划入国库(Wilmerding，第128页)。参议员柏顿（Burton）把强制性超支视为国会对拨款控制崩溃的导火线，他在1904年发言反对这些现象。一年后，众议院拨款委员会主席提出如下建议来修改支出法案：“政府的任何部门，在任何的财政，不能支出超过该的国会拨款的任何数额，或者在拨款之外的契约中涉及到政府将来的资金支出。除非这些契约和债务被法律授权。除涉及生命安全和财产保护的紧急事故外，任何官员或雇员不能接受法律授权以外的为政府和雇员个人提供的任何非官方服务。为了偶然支出或者其他普通目的的所有拨款，除了为了满足法律授权的契约债务，或者为了法律要求或授权可以没有拨款数目外，应该在每年开始前，被按照月份或者其他的分配方式进行以防止超支，或者要通过附加拨款来完成该财政的服务。除了特殊情况下被部门首脑或其他政府机构中对资金有控制权的人的书面命令修改或者放弃，所有这些分配应该坚持。但这项规定不适用于参议院和众议院的预防拨款。这些免除和修改，和他们的原因一起，将被通报到国会从而与估计的附加拨款的数目相联系。违反这条规定的任何个人应该立即被解雇，而且被处以不低于100美圆的罚款和不低于一个月的监禁”(Wilmdering，第144-145页)。1905反超支法令被广泛的绕开了，以至于1906年超支拨款的申请数目和1905年一样多。作为回应，国会决定禁止分配的免除和修改，“除了一些非常紧急或不寻常的，在制定这些分配时没有办法预期的情况发生外，所有的分配都应该被坚持，不应该被免除和修改。”(Wilmerding，第147页)新的反超支法案成为：“政府的行政部门和其他任何部门，在任何的财政，不能支出超过该的国会拨款的任何数额，或者在拨款之外的契约中涉及到政府将来的资金支出。除非这些契约和债务被法律授权。除涉及生命安全和财产保护的紧急事故外，任何官员或部门不能接受法律授权以外的为政府和雇员个人提供的任何非官方服务。为了偶然支出或者其他普通目的的所有拨款，除了为了满足法律授权的契约债务，或者为了法律要求或授权可以没有拨款数目外，应该在每年开始前，被按照月份或者其他的分配方式进行以防止超支，或者要附加拨款来完成该财政的服务。除了一些非常紧急或不寻常的，在制定这些分配时没有办法预期的情况发生外，所有的分配都应该被坚持，不应该被免除和修改。但这项规定不适用于参议院和众议院的预防拨款。而所有这些分配应该被坚持除了特殊情况被部门首脑或其他政府机构对资金有控制权的人的书面命令免除或者修改。这些免除和修改，和他们的原因一起，将被通报到国会从而与估计的附加拨款的数目相联系。违反这条规定的任何个人应该立即被解雇，而且被处以不低于100美圆的罚款和不低于一个月的监禁(Wilmerding，第147-148页)。
2、总统主导的阶段（1921年-1874年）
在第一届财政部长汉密尔顿对财政政策和程序拨款的短暂主宰后，1797年，国会在众议院中成立了筹资委员会。这个委员会的重要责任是准备收入和拨款措施。参议院在1816年成立了财政委员会，这两个委员会为国会处理了19世纪前半期的预算事务。内战后，参众两院都成立拨款委员会来行使支出措施的管辖权。那样的安排让筹资委员会和参议院财政委员会集中于联邦政府财政的收入方面。这样的实践一直持续到今天。美国在19世纪仍然是一个很年轻的国家，在政治上和领土上不断扩大，除了在十九世纪前半叶和英国、西班牙和墨西哥的战争，其还经历了从1861年至1965年的内战。由于国家生存面临着即将到来的威胁，林肯总统认为为达到军事胜利的任何需要都应该被满足。他下令财政部动用未被拨款的财政资金用于各种军事采购。正如我们在前面的章节中所看到的那样，各个部门自由地运用资金导致超支，而且动用了以前没有授权目的的拨款结余。布莱斯（Bryce）引用了一位美国政治评论界“有识之士”的评论：“只要国家账户的支出方被一些人管理，而收入方被另外一些人控制，两群人分开工作，秘密进行，而且没有公共责任，没有名义上负责的行政官员的干涉；只要这些人群每两年都由大量的新人来组成，除了国会开会时外再也没有这些关注事务，而整个阶段花时间编制计划，其实应该在草案公开讨论已是成熟的计划，一项巨额的预算在一周或者十天内没有讨论就通过了。财政情况变得更坏，无论当时执政的是哪个党派。地球上没有其他国家尝试这样的事情，或这样做没有不遭殃的。我们的目前拯救，来自庞大收入（主要是关税和货物税），和几乎没有军事开支。”
财政部长的最初责任明显地模仿了英国的法律和程序，宣布建立财政部的1789年9月2日法案赋予部长的职责是编制和报告公共收支的估计。这个法案被1800年5月10日的法案继承。后者赋予了财政部长在国会开会前理解，编制和报告财政事务，包括公共收支估计及提高和增加收入的计划，从而为如何征收收入以达到支出方式给国会提供信息。1842年8月26日的法案，把财政的起点从1月1号改成7月1号，并参照上述两法案确定了权力和任务。组织法明显地考虑到作为行政部门财政主管的财政部长每年应该递交一个具体的预算。然而，这个意图（作为行政部门财政主管的财政部长每年递交一个具体的预算）并没有实现。因立法和行政机关之间产生的敌意和嫉妒使得国会在预算问题上鼓励行政权力下放。此外，行政长官（总统）没有坚持他显然的宪法权利来编制预算，也没有作为行政建议向国会提出确切的预算。实际上他并没有把这些提议表现在他的报告中，也没有在这个问题上给予国会特别的信息。在实践上，亚历山大·汉密尔顿时代后，本来就有些模糊的作为行政措施递交预算的财政部长责任被忽视了。根据当时实践和明确的国会偏好、编制和递交估计的具体职责转移到了一些部门和独立机构的首长那里。因此，在1873年编纂的《美国法典》中，财政部长的职责被描述为“为本期的财政的公共收支进行估计。”在1842年之前的一些法案中，在法令修改前，这个责任被公认了，并在《修订法律》的第3669节中修改成下列文字：“所有公共服务的估计都要通过财政部长递交到国会。”这个规定在1884年7月7日法案中得到了修正以要求“所有拨款估计和拨款中的超支估计都必须通过财政部长，而不是其他的方式，递交给国会。”财政部长的职责在1901年3月3日的法案中再次被改动，在部分行政部门和其他授权或要求的官员在做出估计上失责时，为确保能依法在形式上为其提供，财政部长应该在每年的10月1号或者之前进行估计，“在他的判断下，必须拨款的估计应该按照国会的考虑，包含在依法编制的预算书”。在一系列的法令中，我们发现财政部部长的权力是递减的，从“财政大臣”到仅仅一个没有决策权的“编者”。后来的权力恢复给财政部长在各个部门没有按照必须的要求时为各个部门做估计，以保证估计的递交有适当的形式是必要的。按照法律的这个规定，国会预期总统不会评论或者修改由很多部门首长编制并由财政部长递交的支出估计。这是财政部长依法向国会递交估计的职责所在，财政部长的一个间接职责是把所有的估计细节递交给总统。法案后来的法条加强了这个法律：规定在考虑之后，总统能按照他的判断建议国会如何减少估计拨款，从而最小程度地损害公共服务。换句话说，可以预期到的是只有国会能评论由各个部门首长编制的估计。各个部门把编制好的预算交给财政部长，财政部长在递交给总统前或同时递交给国会，收到递交给国会的估计信息后，总统能按照他的判断建议国会是否应该减少递交后的预算。或者变化法律来增加收入，或者作为第三选择，申请贷款以满足拨款申请。财政部长仅仅有权把递交上来的估计依法编制成册，这个工作完成后，财政部长以“预算书”形式把估计递交给国会。其结果是，除了总统行使其作为行政首脑的宪法权力外，任何行政或行政官员都无权修改由行政部门的首脑或其他官员递交的预算。也没有任何部门的主管人员或公务人员或团体按照法律要求从国家需要或者支出估计应在收入估计之内的角度在递交给国会前考虑预算申请。
19世纪的最后10年和20世纪头20年在美国的历史上被称为进步时代，在内战和重建后，美国迅速成为一个工业化和城市化社会。但其政治体制不适应社会带来的挑战，政府受困于债务纠纷，政权分散，没有强有力的领导，公用事业不足等问题，贪污、裙带关系、特殊利益盛行。面对这些挑战，改革家们提出了一系列政治改革和行政改革。政治改革包括：秘密投票，公民倡议，公民复选，公务员改革，参议员的直接选举，修改城市宪章和国家宪法。行政改革涉及预算编制的行政责任，政府合同招标，财政专业化运动，统一会计和审计作法。在改革家们看来，政府责任的第一原则是政府行政长官应该编制预算完成明确的定期目标。行政长官由专业的懂科学管理并愿意献身于公共服务经济和效率的人员帮助，这样编制的预算是综合平衡的。相对于当时流行的实践而言，这样的预算使行政受到更少的限制。支出拨款中的类别数目减少，从而给予行政更大的任意权威。立法依然通过报告和审计来实现财政控制。这种预算适合于塔夫特总统，他在1911年成立了克利夫兰（Frederick A． Cleveland）为首的，由很多改革家组成的经济和效率委员会。委员会主要任务是为行政预算编制案例，这也包含在下一年完成的报告《国家预算的必要性》。塔夫特向国会提出了政府应该更经济的运营，从而在即定的资源条件下为人民做出更多的事情的理念。在递交的报告中，总统对当时形式提出了以下主要观点：第一，现有的报告存在问题问题。在考虑政府的细节和具体问题时没有提供任何常规和系统的方法。没有涉及到定义明确的政府工作规划。法律要求的支出报告是不系统的，缺乏统一的分类，无法概括地给国会、总统、人民论述做了什么，经济购买的成本和获得成果的组织效率。财政部长依法递交的支出摘要和估计中，没有提供考虑政策问题所需要的数据，而且两者是基于不同的基础进行摘要和分类的。除了财政部长要估计盈余或超支外，关于收入的报告和支出没有任何直接关系，而这个估计还是基于没有正确展示支出或者突出债务如何满足的数目。第二，总统的作用很弱。没有总统对支出估计负责，反而部门和机构的首长成为国会在各部门的代理，只有在支出估计超过收入估计时，总统能按照他的理解，给国会就如何减少支出和增加收入提建议。第三，信息对决策制定没有用处。没有给出在没有获得经费前就应该决定的问题的估计，国会要求的估计形式基于下列问题的考虑基础：要做的工作的主题，被选择来操作该工作的机构的性质，为支出融资的最好方式。第四，信息和委员会结构搭配不当。国会委员会的组织主要是历史发展的结果，而不是出于对现实需要的考虑。不适当的规定使每个委员会的拨款涉及到已经做的工作的数据。组织为正在做的工作提供支出性质和融资方式。按照上面描述的方法，每个机构单位递交上来的估计可能因为国会拨款委员会的考虑而被做成许多不同的法案。有时所有的估计和拨款被一个机构整合。第五，关于信息体系的附加问题。为一类工作的拨款申请估计被类似的分开了，没有规定来考虑要求的数目，拨款的数目，或者为一类政府行为的支出数目。一般而言，支出的估计（或者每个具体分类的服务的成本）都没有从整个资本费用（或者土地、建筑、设备购置等的成本）中分离出来。估计的分类和摘要的确指出了筹资的建议方式，这些摘要并没有展示工作的分类或者提供的支出的性质，从而不能根据宪法把对其筹资方法的考虑作为政府的政策。第六，支出和融资不能匹配。拨款法案（产生债务和支出的授权）没有被涉及到的收入和债务委员会的考虑，收入和债务也没有被可用资金的拨款委员会考虑。
3、国会对总统的阶段（1974年-2000年）
1921年《预算和会计法案》的通过给予了总统主动权和政策建议，以便行使领导权的能力来打破不平衡。可以说在1921年后的50年里，总统领导，国会跟随。无论是因为制度上的平衡还是总统的领导，预算程序运转的还算顺利。在政治上，通过任何的法律都需要大多数投票才能通过，出于某些惯性和意愿，大家可以容忍一个可能存在缺点的系统—直到发生一些事情来释放以前累积的压力。1974年法案尝试着恢复国会的预算权力，使其能和在前五十年来控制预算程序的总统相竞争。1921年和1974年法案因此被视为两个开创了基础性和差不多永久性的制度和延续至今的程序的两端。1986年所谓的《择项否决法案》实质上是一种预算授权的撤消，所以不能认为是一个重大的创新。1974年以后的时期也出现了成果导向型的预算法案，国会开始尝试着用财政规则来减少联邦赤字。
1974年《国会预算法案》和《扣押控制法案》的出台也并不是偶然，其存在很多长期、中期和短期的原因：第一，长期原因主要包括两方面。按照巴达斯尼克的说话，两大因素推动着国会建立一个新的预算程序。第一个因素是开始于20世纪30年代社会保障计划的福利项目的扩张，而明显地削弱了常规的拨款程序。国会中的立法委员会确定福利项目受益的合格标准和授权这些福利项目。因为授权引发了联邦政府的支出法律责任，所以这些项目绕开了拨款委员会在评价和行动。随着福利项目相对于控制的项目的比例稳定上升，国会控制联邦支出的能力相应的下降了。第二个因素是联邦赤字上升到了一个非常的水平，20世纪40年代以来，受到凯恩斯经济思想的影响，预算平衡的原则被运用联邦预算来影响宏观经济绩效的观念所替代。更进一步的，越南战争的升级没有得到税收的增加来融资，结合约翰逊政府时期的大社会项目一起导致了大量的联邦赤字。第二，中期原因涉及到联邦预算委员会已经变化的本质。依据传统，联邦预算主要是由行政部门的预算办公室和国会中的拨款操作。然而，随着福利项目和信用项目的扩张，更多的国会委员会得到部分财政政策的管辖权。更进一步的，随着联邦预算成为为人民家庭筹资和分配的一种手段，美国人民开始关注他们的相关利益和加入利益集团，企图保证他们在联邦预算馅饼中的份额。因为国会是美国政府部门三支中最能代表民意的一支，各种利益差异和资源竞争很自然的都在国会财政政策的制定过程中得到体现。第三，短期原因即为七年预算战争。正如艾伦·希克在其《国会与公款》一书中指出的那样：“仅仅是对自己的程序不满并不能够有效的刺激国会设计一个预算程序。国会需要一个明确迹象指出：如它继续没有自己的预算程序的情况下，立法部门可能失去权力和被尊重。”在1967年到1972年间，国会多次尝试设置支出上限。但是当时暂时特别的程序在限制联邦支出上没有效果的。尼克松总统在1972年总统选举中把控制支出当成一个选举的政策纲领大为宣传，并要求国会将拨款限于2500亿美元。如果国会不愿意或者不能这样做的话，他威胁将扣留已拨的资金。尼克松总统的部分动机是与国会中对国内支出优先权（如农业，卫生，教育，城市和住宅发展）的政见不同。这些威胁以及总统对拨款的很多项否决使总统和国会的关系恶化，超过平时在政治竞争可预期的冲突。
1974年法案有两个主要的规定：一个规定建立了新的机构和程序，另外一个建立了控制扣押的程序： 1974年《国会预算法案》在众议院和参议院当时已有的对财政事务有管辖权的委员会的基础上各增设了一个预算委员会，并在当时已有的国会幕僚机构中增设了国会预算办公室。预算委员会行使着集权和协调的功能，而国会预算办公室，作为总统管理和预算办公室的对应而设计，增加了国会的分析能力。国会早就已经有了通过拨款法案、税收立法和其他财政措施的程序，1974年法案在当时的基础上，进行了一些修改。最显著的增加是在预算中运用共同决议来为预算总数设置上限。预算共同决议（不像联合决议），仅是一个国会政策陈述，不需要总统的批准。法案要求两院的每个常设委员会评论总统的预算建议，并在其权限内向两院的预算委员会建议预算水平和立法计划。预算委员会而后发起共同决议，对总收入，预算授权和支出的水平（包括总数和具体的功能分类，如国防，农业）进行详细说明。作为直接的结果，预算赤字和债务的水平就被确定了。预算决议在功能分类里给各个对项目有管辖权的委员会分配预算授权和支出的数额。拨款委员会被要求把数额分配给其子委员会。其他的委员会可以，但是没有被要求，把数额分配给它们的子委员会。预算决议通常包括指导被授权的委员会和福利项目改变影响税收和其他收入的永久法律的协调指示，以达到预算决议中的数额。
在70年代后期国会预算程序制度化以后，国会在80年代初在预算上由受到了挑战。里根总统的两个并行行动，大型国防建设和巧妙的利用协调程序来减税，导致了空前的预算赤字和债务。作为一自律的措施，国会放弃了自己的年审授权而转求于预算规则的方法。1985年和1987年《平衡预算和紧急赤字控制法案》要求通过削减来达到那些法律事先设置的最大预算赤字数额。当这些行动都无法阻止赤字的时候，1990年老布什政府和国会达成了一个特殊的程序来执行赤字减少目标。1990年《预算实施法案》下的新程序要求对年审支出设定限制（称为上限），并在别处进行征税或削减来应对新的直接支出（即随走随付机制）。新的财政规则提供了更大的弹性并考虑了经济条件。90年代，总统和国会都运用《预算实施法案》程序来达成自己的政治目的。1992年选举时，联邦赤字已经是一个大问题，之后克林顿总统提出了一个雄心勃勃的多年赤字减少计划。国会的共和党人被1994年的选举胜利所鼓舞，运用预算程序来改变国内的支出重点权。克林顿总统否决了许多拨款和临时拨款（称为延续决议），使政府两次关门，为此共和党受到了谴责。把赤字放在优先的位置并在繁荣经济的帮助下，1998年，克林顿总统见到了联邦政府30年来首次实现盈余。同时，《预算实施法案》两次被延长，第二次一直有效至2002年。
4、总统主导回归的阶段（2000年-至今）
在2000年总统选举后，小布什政府在国会中占据多数的共和党的配合下，在他的两个任期内成功的发起了三次临时减税。而作为对2001年9月11日对恐怖袭击的回应，其发动了一场全球性的反对恐怖主义的战争，并入侵了阿富汗和伊拉克。与延长的战争和他声称的反恐努力的长期性不一致的是，小布什总统选择了运用紧急追加拨款来为持续到现在的伊拉克行动融资。同时，《预算实施法案》在2002年到期了，至今没有得到更新。减税和战争成本一起把预算赤字推到了一个新的高度。赤字减少很少受到小布什政府的关注；尽管其提出了各种各样的预算程序改革建议。2006年中期选举民主党的胜利当终止小布什总统在预算事务上的支配并减少他抓到的广泛的行政权。至少到2008年总统选举，民主党对议会的控制将保障过去四十年里一直是联邦预算的特点的预算冲突已经抬头了。总体上说，在这一阶段，总统在预算过程中的权利有所增加，从国会那里赢得很多主动权。
三、美国预算法参考重点
1、透明度 在美国，总统递交他的预算提议即正式的联邦政府预算前，这些提议和他们的内部讨论被视为是机密的。可能有两个合理的原因使其成为机密。首先是鼓励内部讨论中的坦诚沟通，另外是，一项提案，特别是有争议的提议，必须经过多次修改，而不是正式的政策立场。一旦美国政府向国会提交了美国政府的预算，其就成为一个公开的文件，可以在管理和预算办公室和白宫的网站上免费得到，还可以通过联邦政府出版社印刷发售。多年以来，预算与管理办公室（OMB）一直出版《联邦预算的公民指南》。
2、权利制衡
篇6：公共财政财税改革
摘要：在公共财政基本理念的指引下，一个合理、有效率的公共财政制度，应该能够促进效率、公平和稳定问题的解决。中国式公共财政制度要构建规范化的政府预算制度，使政府预算的编制、执行和监督符合公共财政的要求；构建规范化的政府收入体系，建立适宜的税制；构建规范化的政府间财政关系，使政府间财力、财权与事权相匹配；构建高效的财政政策调控体系，提高财政效率。
关键词：改革，法制化，民生
一、我国公共财政体制概述与现实状况
（一）公共财政概述
中国的“公共财政”的概念是传统体制向社会主义市场经济体制转变和经济、社会快速转轨的客观要求而就财政转型提出的一个财政职能和财政形态调整的基本导向。现时的社会已经不是国家-个人之间的权利分野，也不是简单的强势群体（如企业）与弱势群体（如消费者）之间的利益对峙，而是政府、社会与个人的三者利益的相互冲突，相互制衡的格局。在此前提下，一个合理、有效率的公共财政制度应以社会利益为先，并且能协调平衡三者的利益，有效在公平、效率与稳定上发挥积极作用。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性作用，政府经济作用的发挥必须建立在尊重市场机制的前提之上。公共财政最多只能在是市场失效的范围内活动。同时，由于信息不足，官僚决策、权力滥用等原因，导致政府财政行为也会失控，必须加以规范。公共财政的关键在于以下四个方面：
一、保证社会总供给与总需求平衡；
二、减轻经济波动，熨平经济周期，稳定宏观经济；
三、保证社会平稳运行；
四、实现社会正义，尤其是实质正义。
总之，在公共财政基本理念的指引下，一个合理、有效率的公共财政制度应该能够促进效率、公平和稳定问题的解决——促进经济快速发展，平衡协调各方利益，保证社会平稳和谐运行。
（二）我国公共财政制现状与特点
我国于1998年提出建立公共财政框架，2003年十六届二中全会要求“健全公共财政体制”，再到十七大提出“完善公共财政体系”，建立与完善公共财政己成为党、政府和广大人民的共识。
尤其是十七大以来，结合经济和社会发展的需要，公共财政体制改革逐步深入，公共财政的日标更加清晰，财政支出的公共性也更加突出。2009年全国两会结束后，国务院首次向社会主动公开经全国人大批准的当年中央财政收入预算表等4张报表；2010年1月，财政部向各地财政机关发文，要求各地“规范、有序”地推进地方财政预算信息公开，并对各地财政预算信息公开的内容、方式和范围作出了统一要求；在这些成绩的取得，为深化公共财政体制改革打下了坚实基础，我国的公共财政体制改革，正处于推进过程之中。
可以看出中国的财政改革是随着中国的经济形势变化而变化，随着社会主要矛盾的变化而变化。公共财政制度的的特点也随之变化。
1、财政投入由经济建设逐渐偏向社会保障。
在公共财政导向下，财政支出重点倾斜于弥补市场失灵的领域，即非盈利、非竞争领域，逐步矫正政府的“越位”与“缺位”，不断加强和改善民生。2009年后，财政领域陆续出台和积极探索了一系列以保障基本民生和提高社会综合福利水平为目标的财税政策措施，关注民生成为支出结构调整的重点。以教育、医疗为例。在教育方面，公共财政提高了教育领域的公共支出，坚持公共教育资源向落后区倾斜，贯彻基本公共服务均等化原则；2008年全国财政教育支出为9010亿元，2010年又上升为10438亿元，比2008年增长15.8% ,其中，中央财政教育支出1981.4亿元，增长23.6%。在医疗方面，扩大农村新型合作医疗覆盖而并提高政府投入标准，2009年启动覆盖全民的医疗卫生体系改革。全国财政医疗卫生支出从2008年的2757亿元到2010年的3994亿元，增长率达44.9%。总之，从中央财政基本建设支出的方向来看，向民生领域集中投入的 趋势也十分明显。
2、财政预算由秘密状态转向公开化、透明化。
公共财政要求政府预算制度应规范化，能最大限度地提高财政资金的使用效率，且政府预算资金的配置能为公众所接受，最大限度地提高社会福利。政府预算的编制、执行和监督都应符合的公共财政要求。
政府预算编制五原则分别是公开性、完整性、可靠性、性和统一性。性与统一性比较容易达到。公开性、完整性、可靠性是预算编制中需要着重加以注意的。当前中国应特别强调预算的公开性与完整性。政府预算的内容除了极少数涉及国家机密的内容外，应及时向社会公布，使之处于公众的监督之下。在2009年全国两会上，温家宝总理提出对中央财政和地方财政的运行，“将会实行全程监管，并且向人民公开”。2009年9月，审计署公布了54个中央部门单位2008预算执行情况全文。2010年，国务院将经全国人大审议通过的中央财政预算12张表格向社会公布；2010年初，广州市财政局在网上公开了114个政府部门的2009年财政预算，社会各界对此给予了高度评价。
3、财政调整手段由直接转间接
公共财政不再倾向于直接设立市场经济主体以带动经济快速发展，而是打造良好的市场环境，间接促进市场经济主体的培育和竞争力。公共财政分配积极服务于建设社会主义市场经济体制的大局，加大培养市场主体的投入力度，对不同所有制企业采取支持措施。在支持非国有经济方面，财政支出的重点主要是中小企业。根据中小企业发展特点，公共财政根据国家宏观经济目标和产业发展规划，逐步建立而向各类非公有制中小企业的财政资金政策。促进非公有制中小企业快速发展，注重发挥引导作用，带动地方财政及各类社会资金共同支持中小企业发展。公共财政倾向于保证市场经济活跃程度，促进正常竞争。
二、公共财政体制改革方向
在建设社会主义和谐社会的进程中, 公共财政体制改革作为调整政府间财政关系的重要手段直接或间接地影响到各级政府财政职能的实现, 公共服务供给水平的高低, 国家大政方针的贯彻, 甚至社会的稳定与可持续发展等 3 诸多重大问题。公共财政建设要以深化改革、强化管理服务于总体经济社会转型和经济社会发展战略目标的调整，进一步提高人民收入，完善分配格局，完善民生保障，提高国家发展质量和促进社会和谐。有了以上前提, 我国公共财政体制改革的总体要求和基本取向就可以大体阐述为以下几个方面:
1、推进财政制度的宪政变革。
公共财政是与市场经济相适应的一种财政模式，而市场经济需要在法律的优良大环境下运转。公共财政制度的完善必然需要宪政体系制度的支撑。建立一个“有限”而且“有效”的政府。“有限政府”主要是从政府的职能及权力受到有效地监督与制约的角度而言，而“有效政府”则意味着政府应按职责干预市场经济运行，既不僵化权力行使导致应对市场风险缓慢，也不过度积极行使权力，扰乱市场经济的正常运行。
建立“有限的政府”，严格监督政府的职责的行使，才能有效避免由于信息不足，官僚决策、权力滥用等政府行为的天然弊病。而唯有建立“有效的政府”，才能应对复杂多变的市场经济变化，宏观调控经济运行，保障社会平稳运行。总之，建立与完善本国的宪政体制，建构“有限”兼“有效”的现代政府，乃是摆脱政府财政困境、实现民富国强的根本途径。
2、实现基本公共服务供给的多元化模式
我国政府与社会关系的重大变化，基本公共服务的供需矛盾日益突出，基本公共服务均等化程度不高。这就需要尽快改变以政府为唯一中心的基本公共服务供给模式，逐步建立起政府、市场和社会力量共同提供基本公共服务的多元化供给模式。
应当根据不同公共服务的特点，结合政府、市场和社会力量的优势，采取不同的供给模式，实行基本公共服务供给主体的多元化。政府应该从自己不该做、做不好的基本公共服务供给领域中退出，充分发挥市场和社会力量的作用，让它们向公众提供更多的基本公共服务，弥补政府基本公共服务供给的不足。通过三者之间的竞争和协作，发挥各自的比较优势，实现基本公共服务供给的多元化，提高基本公共服务供给的效率和水平。另外，通过实行基本公共服务的多元化供给模式，有利于政府财力差的地区的居民可以获得同等的基本公共服务，这样也就有利于实现基本公共服务的均等化。
3、推进主体功能区建设步伐, 将其纳入公共财政框架
主体功能区的建设对于公共财政体系的建设具有特别的意义。中国的欠发达地区主要在西部, 而一些西部地区正是生态环境脆弱的地区,不适合大规模进行工业开发和建设。长期以来,我们把西部生态环境脆弱地区与其它地区一样主要进行经济发展指标的考核, 地方政府也把主要精力用于经济建设, 生态环境成为次要指标。地方政府从考核指标出发, 可能会牺牲环境发展经济, 其结果是一方面生态环境没有得到切实的保护和恢复, 甚至更加恶化, 另一方面受自然条件所限, 经济也难以真正快速发展。尽管长期以来通过财政转移支付等多种手段也对西部生态脆弱地区给予了大力的支持, 但由于缺乏一个从理念到具体操作的规范性框架体系, 这种支持一方面是不充分的, 另一方面其使用效率也是难以得到保证的。中东部区域中, 也有一部分承载着区域生态安全等职责的地区, 不适合大规模工业开发。如果把这部分不适合大规模工业开发的地区明确定位于限制开发区或禁止开发区, 则其发展就纳入了规范的框架之中, 生态环境成为对地方政府考核的主要指标, 用于生态环境保护和公共服务的财政支出纳入到国家及省级公共财政体系之内, 地区的发展就有了保障, 区域的发展也将更加协调。
三、结语
在2008年全国两会结束后的记者招待会上，温家宝总理在回答有关政府机构改革的问题时，不寻常地主动提及：“我想讲一个公共财政的问题，这是很少涉及的问题。我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。”并斩钉截铁地表示，“在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”