完善公共财政体系

第一篇：完善公共财政体系

建立和完善公共财政体系 推进公共财政建设（定稿）

建立和完善公共财政体系是完善社会主义市场经济体制的重要内容，具有重大的政治、经济和社会意义。作为与社会主义市场经济发展相适应的财政体制和运行机制，中国的公共财政具有公共性、公平性、公益性、法制性等鲜明特征。建立和完善公共财政体系与落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求是内在一致的。 明年我们将步入“十一五”时期。全面深入贯彻十六届五中全会精神，公共财政建设面临着许多新课题和更高要求，完善公共财政体系的任务十分艰巨，需要进行不懈的努力。

牢固树立以人为本的理念，继续调整和优化支出结构。一是调整和优化支出结构，确保重点支出。在支持经济发展、做大财政收入“蛋糕”的基础上，支出安排要有保有压，有促有控，有所为有所不为。一方面，逐步减少直至退出对一般性竞争性领域的直接投入，严格控制并努力节约一般性开支;另一方面，要加大对重点支出的保障力度，继续向困难地区、行业和群体倾斜，确保更广大人民群众共享公共财政阳光。二是加强财政管理，提高财政资金使用的规范性、安全性、有效性。继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购、“收支两条线”管理改革，积极推进政府收支分类、政府会计等改革，提高财政管理的规范性、安全性。同时，稳步推进支出绩效考评试点工作，提高财政资金的使用效益。

合理界定各级政府的事权，建立健全与事权相匹配的财税体制。一是转变政府职能，处理好政府与市场的关系。尽快把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。二是合理界定各级政府事权，进一步划分各级政府的支出责任。全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任，由中央政府承担;地方性公共产品和服务的支出责任，由地方政府承担;对具有跨地区性质的公共产品和服务的支出责任，要分清主次责任，由中央与地方各级政府共同承担。三是按照财权与事权相匹配的原则，规范政府间收入关系。进一步调整和规范中央与地方的收入划分，科学界定中央与地方的税收管理权限，研究适当扩大政府间收入划分的覆盖面，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收入关系。

完善财政转移支付等制度，努力促进基本公共服务均等化。缩小城乡、区域之间差距，逐步实现基本公共服务均等化，促进协调发展，是公共财政体系的内在要求。一是完善转移支付制度。要优化转移支付结构，严格控制专项转移支付规模和项目，增加一般性转移支付规模，重点帮助中西部地区解决财力不足问题。完善激励约束机制，中央财政在加大对地方转移支付力度、完善分配办法的同时，继续安排一部分奖补资金与省对下转移支付工作实绩挂钩，推动完善省对下转移支付制度，尽快解决县乡财政困难。研究建立监督评价体系，确保转移支付资金用于基础教育等基本公共服务，提高转移支付使用效益。二是研究调整和完善省以下财政管理体制。合理划分各级政府的财政收入。特别是要研究明确地方各级政府在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域中的支出责任和管理权限。同时，要改革县乡财政管理体制，探索推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革试点。

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完善相关财税政策措施，促进经济增长方式转变。一是运用税收优惠、贴息等公共财政的多种手段，引导和支持循环经济发展。理顺资源价格，支持建立完善反映资源稀缺程度的价格形成机制;建立和完善支持循环经济发展的财税政策措施，逐步增加对包括清洁生产等在内的循环经济发展的资金支持力度。二是加大科技投入，支持企业自主创新。通过税收、政府采购等财税政策措施，激励企业增加科技投入，提高自主创新能力。三是加大对环保的支持力度，促进人与自然的和谐发展。要加大对环境保护和生态建设的投入力度，特别是要建立环境要素成本化的机制，促进建立资源节约型和环境友好型社会，促进人与自然的和谐发展。

第二篇：加强和完善公共安全体系

公共安全简单地说，就是社会公众所享有的生命安全和财产安全，是社会公众从事正常的生活、学习、生产所必须的安全环境，它包括人身安全、卫生安全、环境安全、信息安全、财产安全等内容。而公共安全体系就是政府依据相关法律法规建立的、意在为社会公众提供安全的生存与发展环境的、确保社会公众生命和财产安全的一整套体制机制，它包括食品药品安全监督机制、安全生产监管体制、社会治安防控体制、应急管理体制等内容。

我国正处于社会转型时期，各种公共安全事故多发，进一步加强与完善我国公共安全体系，对解决当前我国存在的公共安全问题、顺利实施可持续发展战略和“十二五”规划具有重大的现实意义。主要表现在三个“有利于”：有利于更好地解决公共安全问题，抑制公共安全问题的发生，降低突发公共安全事故给广大公众带来的损失;有利于树立政府形象，巩固执政基础;有利于满足广大公众的公共安全需要，突出“民生”二字，体现党执政为民的执政理念。

一、我国公共安全体系目前存在的缺陷与问题

当前，我国虽已建立了公共安全体系，但仍不健全不完善，在运行过程中仍存在不少问题，主要表现在以下几个方面：

1.公共安全管理体制不健全，政府公共安全管理职能履行不到位。我国公共安全事故多发的一个重要原因，就是我国政府公共安全管理职能不到位，还没有形成一个统一完整的体制，公共安全管理体制运转不顺畅。

2.公共安全体系与经济和社会发展状态不相适应，不能满足广大群众日益增强的公共安全需要。随着经济的发展，新领域、新形式、新种类的公共安全问题不断出现，如网络信息安全、手机信息安全等，广大群众对公共安全的需求日益增强，并且呈现出了多样化、新型化和个性化的趋势，而我国当前的公共安全体系，无论在体系内容设计上，还是在资金投入上，都无法满足这种需求。以政府在公共安全投资比例较高的浙江省为例，浙江省每万名职工所拥有的政府安全监管员不足1人，而日本、意大利等国的比例约为1.5人，英国则达到了4.5人。

3.公共安全规划缺失。公共安全不是一个独立的话题，从产品属性上来看，公共安全属于公共产品，是一项公用事业。公共安全既是一个国家发展程度的衡量标准，也是一个国家社会发展的重要组成部分，是与经济建设、社会发展密不可分的，理应制定短期、中期和长期发展目标。而当前我国政府在制定社会发展规划时，往往注重经济发展规划的制定，忽视了公共安全发展规划的制定，没有把公共安全发展纳入社会发展规划之中。这也从侧面反映了政府对公共安全

的重视程度远远不及一些经济指标。

4.整个社会的公共安全意识淡薄。从政府来看，大多从事公共安全工作的政府工作人员都是被动工作，没有积极主动地去分析社会的安全隐患，没有认真去总结经验教训，只是将其作为程序性的日常工作。从市场来看，许多市场主体在面对巨额经济利益时都铤而走险，为了利益忽视了安全，从而酿成严重的后果，造成巨大的人身和财产伤害，如三鹿奶粉事件等。从社会来看，大多数群众都认为公共安全是政府的事，与自己无关，并且公众对公共安全的认识大多仍停留在传统的、狭窄的公共安全层面。

5.在处理公共安全问题的态度上，重处理，轻防范。目前，我国政府在对待公共安全问题的态度上大多抱着侥幸心理，对问题的发生疏于防范，都是等着问题出现后才匆忙采取措施处理，如2008年南方突发雨雪冰冻灾害，给人民群众的生命和财产安全带来巨大损失，反映出我国政府在对待公共安全问题上轻于防范，重在治理。

6.责任追究不到位。近年来，我国在对重大公共安全事故处理上都追究了相应责任人的责任，都有相关责任人被免职撤职的情况出现，但责任追究不到位，被追究者很快就能在别处“东山再起”。这些官员究竟是否应该重新“复出”，我们不作具体分析，但这却反映出我们的问责制起不到应有作用。

二、加强和完善我国公共安全体系的措施与建议

为进一步完善公共安全体系，各地纷纷根据自己的实际情况采取不同措施，如浙江的“义乌模式”和“柯桥经验”，上海的“两级政府、三级管理、四级网络”分级管理体制等，综合起来看，加强和完善我国公共安全体系应在以下几个方面下功夫。

1.加强政府公共安全管理职能，构建公共安全管理体系。我国政府承担着社会管理与公共服务的重要职能，而保障社会公共安全是社会管理与公共服务的重要组成部分。因此，必须加强政府的公共安全管理职能，构建完善的公共安全管理体系。

2.加大政府对公共安全的投入，实现公共安全的可持续发展。面对广大人民群众日益增强的公共安全需要，我国政府必须借鉴西方发达国家的做法，设立公共安全专项基金，加大政府对公共安全领域的投入，加强公共安全基础设施建设，加大对公共安全管理人员的培训力度，改善公共安全管理环境，实现公共安全与经济、社会的协同发展。

3.建立公共安全规划机制，编制公共安全状况白皮书，把公共安全提升到战略地位。公共安全既是一个社会发展水平的重要指标，又是一个社会发展的重要内容，我们实施可持续发展战略不仅要实现经济、社会和环境的可持续发展，还要实现公共安全的可持续发展。因此，应将公共安全纳入

可持续发展战略中，在制定经济社会发展规划时也要制定公共安全规划。在以后的“十三五”、“十四五”规划中都要详细规定公共安全规划。为把公共安全提升到国家重大战略地位，我们还应当编制国家公共安全状况白皮书，详细说明我国公共安全的现状、以后的发展方向、发展方式等。

4.加强公共安全教育和培训，塑造公共安全文化环境。当前，我们全社会的公共安全意识淡薄，究其主要原因不外乎我国公共安全教育落后，大多都是针对突发事件的应急性教育，没有形成良好的公共安全文化环境。对此，我们不仅要培养专业性的公共安全管理人才，还要在全社会加强公共安全培训，普及公共安全知识。在培训方式上，对政府机关工作人员而言，要分批分段组织他们到各大高校或其他科研机构接受课堂培训，提高他们的公共安全管理意识;对广大社会公众而言，政府应积极通过社会宣传、社会演习、定期不定期的公共安全讲座等方法，提高公民的公共安全意识。在培训内容上，力争涉及公共安全的方方面面，涉及各个领域，如食品、药品、自然灾害等。

5.建立公共安全预防机制，防范与治理并重。以往，我们对公共安全问题的一贯态度是“轻防范、重治理”，事前不认真防范，降低事故发生的可能性，降低事故带来的损失，把大量的人力、物力、财力投入到日后的问题处理上，效果事倍功半。为此，要建立健全公共安全应急管理体制和社会治

安防控体系，做到预防为主、防治结合，把主要公共安全资源投入到事前监督检查上，尽量杜绝人为的公共安全事故，尽量降低自然安全事故所带来的损失，做到重防范;事后，采取科学措施，制定科学的处理方案，做到重治理。

6.建立并完善公共安全的责任追究机制。责任追究虽说已是事后处理，但对于减少部分公共安全事故的发生、减少损失有着举足轻重的作用。首先，要明确相关责任主体的权力和责任，使其认识到自己的责任，起到警示作用。同时，让他们签订“目标责任书”，为日后的问责提供依据。其次，从制度和技术上进行改进，扎实落实问责制，真正做到“谁主管、谁负责”，出现什么问题就承担什么责任。第三，建立责任连带制度，即不仅追究相关责任者的责任，还要对徇私枉法、姑息养奸、收受贿赂的责任人追究连带责任，并追究违法违规重新起用责任者的领导的责任，这样可以有效避免不问责或问责过轻的责任追究不到位问题。第四，建立问责监督机制。要使问责制真正起到作用，就必须监督到位，不仅要建立政府机构内部监督举报机制，还要建立社会监督机制，建立独立于政府之外的社会监督机构，充分利用新闻媒体和网络的力量，使广大公民都参与进来，真正发挥问责制的作用。

第三篇：完善农村基本公共服务体系

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完善农村基本公共服务体系

一、完善农村基本公共服务体系的必要性

(一)当前农民最需要的基本公共服务

2006年10月11日,党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,把构建社会主义和谐社会提到了前所未有的高度。事实上,处于转型期的中国社会确实存在着大量不和谐的因素,其中公共服务的非均等化,尤其是城乡公共服务的非均等化现象,已经成为影响社会和谐的重要因素。在此背景下,《十一五规划》中也明确提出了公共服务均等化的原则。在这之后,党的十六届五中全会上通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建设》中，明确提出了公共服务均等化的原则。

其实城乡公共服务非均等化主要是因为我国一直以来的发展战略造成的。所以完善农村基本公共服务体系是缩小城乡公共服务实际差距的重要因素, 是新阶段农村反贫困的关键所在, 是提高农村人口素质的路径依赖。长期以来, 在农村主要靠农民积累的公益金来解决某些公共服务事项, 这与城市形成极为明显的差距。由于农村公共服务制度的缺失, 农民在义务教育、公共医疗、社会保障等多方面的公共需求远远得不到满足。事实上, 公共服务因素在我国城乡实际收入差距中的比例已高达30%～40%。我国农村人口占全国人口的 70%, 但是国家80%的公共卫生资源投放在城市; 义务教育人口的 60%在农村, 却只有不到 25%的资源用在农村。从短期来看, 这使得农民“因病返贫”, 因教育落后返贫的问题比较普遍。从长期看, 基本公共服务供给的匮乏制约了农民素质的提高, 不仅会影响农民未来收入的提高, 还会形成许多经济社会问题。我国农村公共服务和服务供给不足、结构失衡、效率低下的局面有着其深层次的历史原因和体制背景, 财政与金融资金难及农村地区是一个原因, 但农村综合改革滞后则是造成现状的主要体制性原因。进入新阶段, 随着农村潜在公共需求的逐步释放, 农村居民日益成为公共需求的主体。适应这个变化, 为广大农民提供基本而有保障的公共服务, 已成为新阶段农村综合改革的重大任务。所以新阶段农村综合改革应当抓住农村经济社会发展进程中的突出矛盾, 变革农村的上层建筑, 逐步实现城乡基本公共服务均等化。

中国改革发展研究院曾经设计了一份由四十二个问题构成的调查问卷，寄发给全国各地长期从事“三农”问题研究的专家学者和政策研究机构，以期广泛收集农村基本公共服务的研究成果。本次调查共发放问卷400 份，回收问卷216 份，有效问卷214 份。通过对调查数据进行统计分析，得出了当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务，见下表。

当前农民最需要哪些基本公共服务

选 项 频数 所占比例(%) 基本医疗卫生 211 98.6 义务教育 199 93.0

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选 项 频数 所占比例(%) 公共基础设施 194 90.7 最低生活保障 168 78.5 农技支持 135 63.1 就业服务 117 54.7 生态环境 101 47.2 社会治安 99 46.3 金融支持 97 45.3 文化事业 75 35.0 法律救助 73 34.1 信息支持 63 29.4 市场监管与服务 27 12.6 突发事件与公共危机的处理 24 11.2 其他 6 2.8

此问卷调查显示，当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务依次为基本医疗卫生、义务教育、公共基础设施、最低生活保障、农技支持、就业服务、生态环境保护、社会治安、金融支持。由此可见，在“三农”专家看来，民生类与生产类公共服务是当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务。

学界和政策研究领域的专家学者都认为，城乡差距在很大程度上源于城乡基本公共服务的差距。所以，最近几年，各级政府开始重视基本公共服务。基本公共服务供给状况的改善，以及最近几年不断出台的多予少取惠农支农政策，在缩小城乡差距中发挥了多大的作用，其答案既是学界关注的问题，也是政策决策的迫切需要。对于这个问题，62.6%的专家认为，各级政府开始重视基本公共服务,落实多予少取惠农支农政策,只是减缓了城乡居民收入差距扩大的速度，但差距扩大的趋势仍在继续;34.6%的专家认为作用不明显，城乡居民收入差距扩大的速度没有什么改变;只有2.8%的专家认为作用很大，城乡居民收入差距明显缩小。所以笔者认为完善农村基本公共服务体系仍然是非常必要的。

(二)农民最需要的这些基本公共服务非均等化的危害

公共服务在城乡方面的不均等,对我们社会的统一稳定有着很大的影响,不论是从理论上还是从实践上说,都是有着明显的负面效应的。下面分别对应上面的现状来分析一下公共服务的城乡差异对社会的不良影响。

1.医疗差异会造成资源浪费和人民心理上的不公平感

由于医疗体制改革已经成为千夫所指,在医疗方面的不均等状况并不为人们所重视。财政过多的将资金投入到城市里的大医院,不重视乡镇卫生院,使得卫生院的作用不能得到有效的发挥,人们对卫生院的期望也不是太高,这就导致了大医院的资源紧张和小卫生院资源闲置共存的情况。这也就导致上面所提到的40%-60%的农民因看不起病而因病致贫、返贫。这种情况会使人们在潜意识里形成对社会公平的质疑,减少人们对社会的信任,这对于长久的社会稳定会产生不

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利的影响。

2.义务教育差异导致城乡人民发展机会不平等

随着我们国家经济的发展,我们在义务教育公平化、均等化方面已有了不少进步,但正是如前文所述,差异的消除和形成都将是一个长期的过程,如果我们现在没有改变现状的政策作为支撑,那在义务教育方面的不均等对我们整个社会的影响将产生比就业服务不均等更严重的后果。我们现在已经不再追求平均主义,不再要求结果平等,但我们应该提供的是机会的均等,义务教育正是在这方面起着重要的作用。如果这种状况在一段时间内得不到较好的改善,那在市民和农民之间,将会产生一个人为的阶级鸿沟,这将使我们的农村弱势群体没有机会改变他们下一代的命运。

3.基础设施差异影响城乡间平等的发展机会

基础设施方面的差异主要是发展的环境条件问题,尤其是现在经济的发展要求有资金的支持,而资金在我国软环境大致相当的情况下大多会流向基础设施好的地方。对于我国广大的乡村地区,没有便利的交通和良好的生活环境,我国农村的发展就会跟城市的差距变大,跟随着的便是城乡居民收入差距的进一步扩大。

4.社保差异可能会影响社会稳定

我国目前的社会保障的总体状况就是覆盖面小,保障水平低。虽然在近几年内,我们的社会保障有着巨大的发展,但是目前的这种社会保障局面,对于我国几亿农民来说,他们心中还是没有安全感,绝大部分的农民处于各种风险的包围之中。在经济发展迅速的情况下,这可能不会对社会造成多大的影响,但是天有不测风云,对于农民来说,他们就是在凭着运气生活,灾害或者严重的疾病对于他们来说都将是致命性的,这种情况对于农民和我们的社会来说都将是高风险的。还有就是对于在外工作的农民兄弟来说,他们在城里干着最有风险的工作,却难以享受到跟他们在同一个城市的市民们的待遇,享受不到应有的保障,这对于城市的稳定和我国的城市化进程都是不利的。

5.就业服务差异导致城乡生活机会不平等

就业服务方面的差异在于政策制定者有一个预先的假设前提:在农村的就是要种庄稼的,在城市里的就是要做工人的。这种就业服务方面的差异不利于社会的整合,会产生明显的地区“马太效应”,有着较高水平的城市里的市民有更多的发展机会,而在农民的农民则由于条件不好而使发展前景越来越渺茫,这使得农民和市民之间在生活上存在着不平等的机会。现代社会国家的发展需要社会全体公民的整体和谐发展,这样的就业服务政策对我们国家从农业国向工业国的转型会产生阻滞的作用。

二、农民最关心的基本公共服务存在的城乡差异的现状

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(一)基本医疗卫生上存在的城乡差异

“看病难”、“看病贵”问题是2005年大众媒体报道的一个焦点,医疗卫生体制改革的失败使我国医疗卫生为全国人民所诟病,但在这种整体糟糕的情形之后仍存在着城乡差异。“据卫生部调查统计,医疗卫生资源约有80%集中在城市,其中2/3又集中在大医院,用于农村卫生经费的比例,从1991年的20%降到2000年的10%,其中专项的农村卫生经费只有1.3%,农民人均卫生事业费只有12元,仅为城市人均值的28%。乡镇卫生院只有1/3正常运转。2004年每千人口医生数,农村只有0.85人,仅为城市2.32人的1/3。农村中还有10%的村没有医疗点,新的农村合作医疗覆盖面和医疗费水平均很低。在2004年底召开的新闻发布会上,卫生副部长说,近年来中央财政支出中卫生支出仅占1.6%-1.7%,其中有70%的医疗费用于占30%的城镇人口。在农村约有40%-60%的人因看不起病而因病致贫、返贫,中西部地区因病无钱医疗而死亡的比例高达60%-80%。”

(二)义务教育上存在的城乡差异

长期以来,国家在教育经费投向上的城镇偏好造成了农村教育供给不足和质量低下的状况,这就又分别造成了农村子女上学难和教育收益率低,降低了农民对教育的需求状况。由于城乡的教育管理体制、经费来源不同,致使教育方面不论是硬件设施还是师资力量,城镇都要优于农村。近年来,由于“三农”问题的严重,农村教育问题也日益引起国家的重视,但目前确实还存在着严重的教育方面的城乡差异。首先来看2001年全国义务教育经费城乡(城镇/农村)差别(倍数)统计,表现出来城乡投资的差距。

2001年全国义务教育经费城乡(城镇/农村)差别(倍数)统计表

教育总经费预算内经费教育总经费预算内经费

全 国1.86 1.93 1.71 1.68 河 南1.80 1.72 1.66 1.48 北 京1.54 1.62 1.14 1.21 湖 南1.45 1.60 1.47 1.44 上 海1.63 1.36 1.26 1.07 广 西1.67 1.52 1.54 1.24 广 东1.89 1.53 2.20 1.67 重 庆1.57 1.70 1.35 1.31 江 苏1.63 1.68 1.47 1.56 贵 州1.83 2.12 1.70 1.69 浙 江1.30 1.26 1.22 1.24 云 南1.44 1.49 1.16 1.29 山 东1.86 1.85 1.85 1.57 西 藏1.62 1.76 1.56 1.70 山 西1.19 1.49 1.13 1.17 宁 夏1.40 1.26 1.20 1.10 吉 林1.36 1.53 1.21 1.34 新 疆1.50 1.81 1.30 1.42

由上表可以看出来,城镇学校投资多,农村学校投资少,全国城镇小学生均教育经费是农村小学的186倍,其中预算内教育经费是1.68倍。由于教育投资的差别,就会导致城乡教育的办学条件的差距。拿几个直辖市和全国水平以及临近北京和天津的相比,可以从中看出城乡教育办学条件的差异。这就不仅是地区差异,也是城乡差异。“河北生均固定资产,小学只是北京的35.9%,天津的70.1%,初中只是北京的25.7%,天津的42.4%。河北的初中教师合格率、小学初中的生师比与北京、天津也有很大差距。”城乡教育方面差异的另一方面表现是农民工子女的

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教育问题,这方面问题的严重性我们可以从中央的有关文件中看出来。2003年中央1号文件要求城市要保障农民工子女接受义务教育的权利,2004年2月,国务院办公厅转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委员会、财政部、劳动与社会保障部“关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见”。中央发文对农民工子女义务教育问题的干预说明了这方面的问题的严重性。

(三)公共基础设施上存在的城乡差异

就公共服务的城乡差异中的诸方面来看,公共基础设施方面的差异可以说是感观上最显著的了,城市中完善的供水供电供热设施,宽阔平整的道路,方便的交通条件,美丽的公园和设施完善的娱乐场所、公共图书馆、艺术表演场所,如此等等,都是乡村中不可奢望的。当然,城市同乡村的不同特征,我们不可能看到两者在上述服务上的完全平等,但是现实的情况是农村部分地区最基本的农田水利建设落后。在公共基础设施的投资方面,也显示出了巨大的差距:2001年各级政府继续加大城市市政公共基础设施的投资力度,全年完成城市建设固定资产投资2352亿元,比上年增长24.4%,而同年,有89299.27万农业人口的18090个建制镇建设总额才3119.70亿元,而其中占12.32%的公共建筑建设投资387.74亿元,加上13.25%的公共基础设施的投资413.26亿元总共才798.0亿元,这与人口仅占少数部分的地市公共基础设施的投资形成强烈的对比。据中国社科院农村发展研究所农村政策研究中心主任李成贵分析,我国多年来一直实行的是向城市倾斜的财政政策,近年来财政资源在城乡之间的分配更是如此,这种政策对公共服务的各个方面都有影响,但是在基础设施方面更明显。

(四)社会保障上存在的城乡差异

我们所说“社会保障”,一般都隐含着“城镇社会保障”的意思,主要包括养老保险,失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等社会保险和社会救助、社会优抚等几个方面;对于农村来说,有独立的农村社会保障制度,差异也主要从这几方面来进行比较。据我国劳动与社会保障部提供的数据,当前,我国城市社会保障制度的基本框架已大致建成,进入完善发展阶段,截至2004年全国城市居民参加基本养老保险的人数达16353万人,参加失业保险的人数达10584万人,医疗保险人数达12404万人,各大中小城市的最低保障制度、救济制度及各项优抚工作也都已建立完善和顺利开展。而与此相比,农村的社会保障体系仅包含农村社会养老保险、农村社会合作医疗和农会合作医疗,并且参保水平相当低,“到2002年底,全国有31个省(区、市)1955县不同程度地开展了农村社会保险工作,参加农村社会养老保险的人数5461.78万人。2002年,按照每人年均627元的贫困线标准,我国共有贫困人口2820万人,当年,我国农村传统的救济和最低生活保障总数2288.7万人,占农村贫困人口的81%„„农村的救济仍是以传统的救济方式为主。2002年接受社会救济的2288.6万人中,传统救济1880.8万人,占82.2%。农村最低生活保障占救济人数的比例仍然很小,只有407.8万人,占17.8%。”“调查资料显示,全国农村居民中得到某种程度的医疗保障的人口占12.68%,其中享受部分公费医疗的人群只占1.16%,更多的是农民或集体承担缴费责任的商业性医疗保险和农村合作医疗,而87%的农民是完全自费医疗。”

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(五)就业服务上存在的城乡差异

按照我们中国官方的标准,“就业”和前面所谈的“社会保障”一样,本身就包含着城乡差异的。在2000年中国劳动统计年鉴上,城镇登记失业率中,作为分子的失业人员的条件之一是“有非农业”户口,作为分母之一的城镇单位从业人员是扣除使用的农村劳动力的。因此,国家“积极开展的‘以送政策、送岗位、送技能’为主要内容的再就业援助活动”就成为仅对准城镇居民服务的政策。而由于农民身份的限制,他们要进入城镇国有、集体事业单位获得固定工作是几乎不可能的事情。农民进城只能在三资、私营企业的生产线上进行一般的生产作业,带着“农民工”这种奇怪尴尬的称谓,并经常遭遇欠薪事件。“截止2004年11月26日,全国共清理拖欠农民工工资318亿元,其中2003年当年拖欠的农民工工资已清理162亿元,全国2003年底以前拖欠农民工工资总额171亿元,已累计偿付156亿元。”另外,农村“就业”服务还存在着缺乏劳动力供求信息网络,就业服务机构没有全面向乡镇和村庄延伸,大多数贫困地区没有规范的就业服务机构,没有经费保障,没有现代化的信息网络,没有专门的职业培训机构,对农村剩余劳动力实施职业技能培训政策措施不完善,对职业培训机构投入不足,培训实用性不强,培训后就业率仍旧没有大的长进等。而与此相比,城市的就业服务与就业管理体制则优越、完善得多。

三、城乡基本公共服务非均等化的原因

基本公共服务的非均等化在城乡中尤为明显, 这并不是一个暂时性的问题, 而是经过几十年形成的刚性的问题, 在这里既有政策和制度的原因, 也有社会结构的问题。但是笔者认为以下几个因素是促使现金城乡基本公共服务非均等化的最主要的原因。

(一)中国的二元经济结构

二元经济结构几乎是所有发展中国家经济发展中所普遍存在的现象, 即在国民经济中, 现代部门与传统部门并存。表现在产业结构的发展中, 农业还处在较落后的情况下, 超前进行工业化, 优先建设现代化部门。从我国情况看来, 虽然工业结构高度已经达到本世纪 70 年代西方发达国家的水平, 但是三次产业的产值结构大体与西方国家本世纪 20 年代的水平相近, 工业化、城市化水平较低, 而且, 与发达国家经济成长与社会发展相异的是, 中国二元经济结构中的“二元”的社会特征更为明显。由于农民与城市居民的收入呈现较为明显的异质性, 从而形成两个不同质的利益群体。

(二)户籍制度

户籍制度是一种根基于农村自然经济和家族传统的行政管理方式, 本质上是一种“社会屏蔽”制度, 将占中国人口绝大多数的农村人口屏蔽在分享城市的社会资源之外。这种户籍制度, 一是限制农村农业户口转为城镇非农业户口, 限制农民流入城市。其出发点是实行向城市工业化发展倾斜的政策, 完成工业发展的原始积累; 二是对城镇非农业户口的人, 提供包括就业、粮油供应, 提供住房

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和医疗、养老保险等待遇, 而农民就没有这些。形成了依附在两种户口上的权利差异, 造成了城乡居民户口的不同、权利不同的二元社会。由于户籍制度的屏障作用, 使得流入城市的农民工在职业、经济、婚姻、政治参与和教育方面受到层层限制要, 仍然居于城市社会分层的最低层。

四、满足农民享受其需要的基本公共服务的需求的建议

(一)科学界定各种公共服务提供者的责任

公共服务是从提供公共物品提出的, 公共物品的概念是英国经济学家休谟在 1773 年提出的, 后由萨谬尔森 1954 年在他的《公共支出的纯粹理论》中归纳出公共物品在消费中具有非排他性和非竞争性两个本质特征。1965 年布坎南在《俱乐部的经济理论》中又提出了只有竞争性而无排他性的公用资源型和只有排他性而无竞争性的俱乐部型两类准公共物品的概念。为了叙述方便, 不加区别, 我们可以把公共物品与公共服务统称为公共产品。我国学者、国家行政学院马庆钰教授 2004 年在《关于“公共服务”的边界》一文中进一步提出了具有生产弱竞争性和消费弱选择性的私人产品属于公共服务规制和监管的物品。这些研究为我们研究农村公共服务体系, 建立和界定各种公共产品提供者的责任奠定了理论基础。农村公共产品是指在农村区域范围内的具有非排他性、非竞争性或者具有正外部性的产品或服务。农村公共产品的提供者主要由: 各级政府、非政府组织或个人供给。

1. 纯公共产品的供给问题。农村纯公共产品除国防、外交、社会治安与消防、法律与秩序、人权与产权、道德与民风育化、赌博与吸毒管教、宏观经济管理、公共卫生与疾病防治( 包括艾滋病防治)、垃圾无害化处理( 包括废品回收)、环境保护这些传统意义上公共物品外; 还应包括大型水利工程、基层政府的管理、农业科学研究与推广、义务教育、灾害防治与救助( 包括难民安置)、社会救济( 包括收容所)、计划生育等。这些纯公共产品必须由中央政府来供给。

2. 科学理清两类准公共产品的供给问题。

(1)只有竞争性而无排他性的公共资源型公共产品的供给问题: 像农村俱乐部( 健身房)、图书馆、文化娱乐设施、渡口码头、小型水库与公用池塘、公共牧场等。为了避免拥挤和过度消耗, 在发达地区农村可以实行保本收费管理, 但对于欠发达地区农村则应采取地方政府投资建设村委会保本管理的模式。

(2) 有排他性而无竞争性的俱乐部型的公共产品的供给问题: 像中小水利工程、农村道路交通、农村公用电力设施、供排水服务、农民培训、职业介绍机构、合作医疗、水电供应、社会保险、科技推广、托儿所、农村养老院等。在发达地区农村可以实施村民共同分担的办法, 但对于欠发达地区农村则应采取地方政府投资为主和农民共同出资为辅, 共同保本管理的模式。

3. 关于生产弱竞争性与消费弱选择性私人物品的供给问题。这部分公共产品包括: 民航、邮政、电信、铁路运输系统、公路交通系统、集中供电、集中供热、生活燃料沼气改进、饮用水供应系统、广播电视系统等, 它们在消费上可以排他, 在生产上也可以有竞争,由于这些产品和服务所具有的网络性与规模性, 决定了他们生产的弱竞争性与消费弱选择性, 就它们的性质讲, 天生容易形成垄断, 政府就必须承担起规制与监管的责任。对于这部分物品原则上是拿钱买消费,用者付费, 但对于欠发达地区农村则应区别情况分别对待, 如饮用水供应系

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统、广播电视系统的建设则因其分别包含着公共卫生与疾病防治或道德与民风育化的重要作用, 应采取中央政府投资建设, 村民共同维护的模式; 再如生活燃料沼气改进, 因其包含着垃圾无害化处理、环境保护的重要作用, 应采取地方政府出资建设, 农民自行维护的模式。

(二)转移支付的重点应放在弥补农村基本公共服务非均等化上

提高基层政府可用财力。现行财力性转移支付中, 除一般性转移支付、民族地区转移支付和年终结算财力补助等地方可自由支配外,调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等项目具有专门用途, 需要地方额外增加配套资金, 不能缓解基层政府可支配财力的不足, 直接影响了基本公共服务水平的提高, 致使绝大部分限制开发区域的基层财政一直处于“吃饭财政”的尴尬境地。一些限制开发区域为了维持基层政权的运转, 往往挪用各种用于生态建设等方面的专项资金, 严重影响了限制开发区域的生态环境建设。因此, 未来国家转移支付应加大对基层政府可用财力的转移支付力度, 保障基层政府具有实施基本公共服务的基础。保障基本公共服务的日常经费与运营费用充足。国家为中西部地区投资兴建了学校、医院、社会福利院等硬件设施之后, 往往没有相应的运营费用加以配套支持, 特别是人头费严重不足, 使得中西部功能区的基层教员、医务人员、文化工作者的工资报酬得不到保障,大量工作岗位无人承担, 公共设施资源闲置浪费。因此, 要保障中西部主体功能区公共服务水平的提高, 需要加大基本公共服务运营经费特别是人头费的资助, 从而使欠发达地区公共服务运营费缺口得到弥补, 保障公共服务的有效供给。

(三)明确政府的均等化财政支出的方向

笔者从中国改革发展研究院设计的那份由四十二个问题构成的调查问卷中还收集到了一些关于农村基本公共服务问题的其他信息。

农村义务教育当前最重要的问题

选 项 频率 百分比(%) 建立农村义务教育稳定投入机制 185 88.5 加强师资培训，提高教学质量 135 64.6 确保教师工资，稳定教师队伍 126 60.3 巩固义务教育对象的入学率 52 24.9 加大硬件投入，改善办学条件 98 24.9 其他 9 4.3

从问卷调查中显示，对于农村义务教育迫切需要解决的问题，依次为建立农村义务教育稳定投入机制;加强师资培训，提高教学质量;确保教师工资，稳定教师队伍;巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件。

这些信息清楚地告诉我们，财政对义务教育的投入的重点应该集中于建立农村义务教育稳定投入机制;加强师资培训，提高教学质量;确保教师工资，稳定

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教师队伍;巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件。

农民在公共基础设施方面最为迫切的需求

选 项 频数 百分比(%) 选 项 频数 百分比(%) 公共交通设施 189 90.9 环保基础设施 120 57.7 农田水利设施 188 90.4 文化体育设施 110 52.9 人畜饮水工程 179 86.1 其他 8 3.8 电力基础设施 143 68.8

公共基础设施是农村基本公共服务的重要组成部分，一些学者建议把农村公共基础设施建设作为一个切入点，这不仅能够改变农村面貌，而且能够增加农民收入。关于现阶段农民最迫切需要的公共基础设施，专家们的意见比较一致，包括公共交通设施、农田水利设施、人畜饮水工程、电力基础设施、环保基础设施和文化体育设施。这些项目都应该成为财政支农惠农政策的重要关注点。

政府农村生态环境服务的重点

选 项 频 数 百分比(%) 选 项 频 数 百分比(%) 村容村貌的整治 166 81.8 三废处理 148 72.9 空气污染的治理 110 54.2 其他 6 3.0 清洁能源的推广 150 73.9

农业生产环境和农村生态保护方面，大多数专家认为，基层政府从保护农业生产环境和农村生态环境的客观要求出发，应该重点抓好水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面的工作。而且财政对农业生产环境和农村生态保护方面的投入也理应集中于水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面。

对于目前农村医疗卫生迫切需要解决的问题，72.7%的专家建议提高中央和地方政府对新型农村合作医疗的投入比重;72.2%的专家建议在提高农村医疗卫生从业人员的整体素质的同时，改善卫生医疗机构硬件设施;67.0%的专家建议根据不同地区农民的支付能力建立稳定可靠的资金筹措机制;55.5%的专家建议加大医药市场不规范问题的整治;51.7%的专家建议提高新型农村合作医疗报销比例，降低报销门槛费，简化报销手续。另外，43.1%的专家建议应重视“只保大病，忽视小病预防”对新型农村合作医疗受益率的负面影响，还有 34.9%的专家建议以贫困农户为主要服务对象，兴办乡村免费医院

关于农村最低生活保障和社会救助，86.1%的专家认为存在的主要问题是经费短缺，保障和救助水平低;72.2%的专家认为覆盖面太小，救助水平过低;58.4%

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的专家认为保障和救助对象的确定程序繁杂又缺乏可靠依据，随意性大;33.0%的专家认为保障水平在城乡之间和地区之间的差别太大。另外，从我国区域发展差距和不同地区财力差距较大的现实出发，63.8%的专家建议应该确定全国统一的“最低生活保障”底线，根据不同地区的财力划分中央、省、县(市)的分担比例。23.8%的专家建议，在确定全国统一的“最低生活保障”底线的基础上，中央财政兜底。对于政府在农村社会养老保障建立和管理中的作用，大多数专家认为政府当前面临三大任务，一是尽快把所有社保业务统一归并社保机构，实现资源共享，解决多头分管问题(80.8%);二是统一城乡社保立法，解决体制衔接问题(78.8%);三是强化政府责任，确保财政补贴和财政兜底问题(79.3%)。对于如何保护失地农民权益问题，专家意见存在较大分歧。46.9%的专家认为保护失地农民权益的最重要途径是把他们全部纳入城市社会保障体系;38.8%的专家认为，只要解决了合理补偿问题，失地农民的生存、发展和养老问题就可以自然解决，应相信农民利用土地收益的经济理性;而21.1%的专家认为，通过土地补偿和就业安置，能够解决大部分失地农民的生存、发展和养老问题

改革开放以来，大量农村剩余劳动力冲破传统城乡二元体制的束缚，向城镇流动，形成规模庞大的“农民工群体”。他们与城镇常住居民之间获得的就业服务差距仍然很大。从调查结果看，很多专家建议政府在以下几个方面加强对农民工的劳动就业服务：92.3%的专家建议强化劳动执法，保护农民工的正当权益;90.3%的专家建议为农民提供符合他们就业方向的全免费的培训;75.4%的专家建议建立保障农民工与所在城镇的常住居民平等享受义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等基本公共服务的制度;73.4%的专家建议，在城乡“二元”体制彻底打破前，应为农民工提供全部免费的法律援助;43.0%的专家认为应当为农民工提供廉租住房。

根据这份问卷调查，我们应该还可以明确财政对基础医疗与公共卫生、社会保障、农民工就业服务等农村基本公共服务的投入重点。

(四)建立财政监督机制

全面贯彻党的十七大精神，深入学习实践科学发展观，认真贯彻“更新监督理念，突出监督重点，改进监督方式”的指示精神，建立健全事前、事中和事后监督相结合的财政监督机制，探索建立预算编制、执行、监督三者紧密衔接、相互制衡的财政监督体系，充分发挥财政监督在完善农村基本公共服务均等化方面的保驾护航作用。切实保障促进基本公共服务均等化，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

一是要以监督检查服务完善中央与地方政府间财政关系，积极推进省以下财政体制改革，促进健全财力与事权相匹配的财政体制。

二是以监督检查服务完善财政转移支付制度，加强对转移支付资金的动态监控和调研分析，及时发现财政转移支付管理中存在的问题，提出合理化建议，促进形成统

一、规范、透明的转移支付制度。

三是以监督检查服务调整和优化财政支出结构，加大对三农、教育、科技、就业、社会保障、生态环境、节能减排、公共安全等方面财政投入资金的规范性、安全性、有效性的监督力度，确保各项惠民资金政策落到实处。同时，探索开展

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绩效监督，推动加快建立改善民生的长效机制。

坚持将财政监督工作贯穿于农村基本公共服务均等化之中，强化事前、事中、事后监督，提高财政监督信息化水平，逐步实现对财政资金运行全过程的动态监控，促进农村基本公共服务均等化水平的不断提高。

在监督方式上，要注重事前调查审核、事中跟踪监控和事后专项检查相结合，加强对财政运行全过程的监督。要综合运用检查、调查、审核、督促、反馈等工作方式方法，不断提高农村基本公共服务均等化水平的提高。要充分利用信息网络技术，强化实时监控，提高财政监督信息化建设水平。在监督成效上，要建立健全监督检查成果利用协调机制，切实使财政监督做到有为、有位、有威，促进财政管理职能的落实。在监督基础工作上，要按照科学化、精细化、规范化的要求，做好财政监督制度建设、理论调研、信息宣传等基础工作。在监督资源建设上，要统筹兼顾财政、审计和其他政府部门的监督资源，适时调整和充实财政监督职责，注意采取有效措施，防止部门职能的交叉重复，提高整体监督效能。

完善农村基本公共服务供给的决策制度，建立有效的农村基本公共服务供给的问责机制和监督机制。目前中央和地方的财力与支出责任不对称，直接影响了农村基本公共服务的提供和效率，也造成了城乡间公共服务职责和供给能力的差距。应该按照财权与事权相对称的原则，调整中央与地方政府之间的财权分配格局，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制。针对我国目前农村公共产品供给的实际情况，关键是要合理界定中央与地方政府提供农村公共产品的责任和范围。国家应根据农村公共品的不同性质,建立和完善政府(中央、省、县、乡)、村集体和农民三位一体的农村公共产品供给体系，并按照受益原则合理划分各自提供农村公共产品的职责范围，改革农村公共产品供给的决策制度，根据农村公共产品需求优先顺序，实行“自下而上”和“自上而下”相结合的投入决策机制。要完善政府公共服务绩效评价和效果跟踪反馈制度，以基本公共服务均等化为重点，按照财权与事权相对称的原则，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制，规范问责操作程序。要建立有效的监督机制和科学的政府绩效评估体系来规范地方基层政府的决策行为，加强对公共服务决策活动的监督，完善决策的监督制度和机制，完善村情民意沟通渠道，建立制度化的利益表达机制，扩大农民在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权，以保证农村基本公共服务供给的科学合理。

翟子斌

11月28日

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第四篇：坚持民生导向 完善公共文化服务体系

松委研

2013年第9期 ——文化建设

近几年来，松滋市为增强发展软实力，把公共文化建设摆在突出位置，坚持民生导向，初步形成覆盖城乡、结构合理、功能健全、运营有效、惠及全民的公共文化服务体系。

一、精心构筑公共文化设施网络。坚持把文化设施建设作为构建公共文化服务体系的基础，按照公益性、基本性、均等性、便利性的原则，注重优化区域布局，不断强化城乡联动，基本形成一市“三馆”、一镇一站、一村一室、一组一户的公共文化设施网络。一是突出城区场馆建设，建标志性文化设施。近三年来，松滋先后筹资对原图书馆进行升级改造，财政每年拨付20多万元作为新书购置经费，松滋图书馆已申报国家一级图书馆;修建了集剧院、群艺馆、3D电影院为一体的才知文化产业建筑群，修建了大型公园式综合购物广场;实现了开国上将贺炳炎纪念馆圆满布展;中心城区建成占地面积405亩的言程公园，建成一座市民中心广场、两座市中心游园、三座3D影院和十个小型文化广场。二是强化文化站及活动中心建设，优化城镇文化服务网络。按照乡镇综合文化站标准，完成所有乡镇综合文化站升级改造，并为各乡镇综合文化站配备电脑、数码相机等设备。在一批有基础的乡镇建群众文化活动中心，已建成有老城文物长廊、刘家场贺炳炎广场、卸甲坪土家文化广场等三个乡镇级公共文化设施，其他乡镇也都修建一定规模的文体活动场所，免费向群众开放。三是以“农家书屋”为载体，完善农村文化阵地网络。把“农家书屋”工程纳入市政府十件实事之一，按照“四有”标准，打造总藏书60多万册、总个数达290家的“农家书屋”，实现行政村全覆盖。斯家场镇万年桥村朱传琼被评为国家“农家书屋”优秀管理员，3个“农家书屋”管理员被评为省“优秀农家书屋管理员”，3个“农家书屋”被评为省“模范农家书屋”，松滋获得全省“农家书屋建设管理先进单位”荣誉。四是实施文化设施“共享工程”惠及群众。松滋大力实施广播电视“村村通”、“村村响”工程和文化信息资源共享工程，实现行政村全覆盖。2012年底将信息共享工程延伸到社区，共建立10个社区示范点。新农村建设中，在每个村小组挂牌设立一家文化中心户。全市今年进一步组织实施“百村联网工程”，通过购买服务方式组建7个巡回放映队，实现一村一月放一场电影。通过文明创建整合全市各类公共文化资源，将各文明单位图书室、阅览室以及各类球场免费对外开放，以满足群众对文化的需求。

二、着力打造公共文化服务团队。松滋是文化大市，文风昌盛，文艺人才辈出。全市以文化队伍建设为重点，着力打造一支以专业人才为主、业余骨干为辅、志愿者为补充的公共文化服务队伍，效果良好。一是重用专业骨干带人才。在深化文化体制改革中选拔近十名文化专业人才，分别担任文联、作协、电视台、群艺馆、博物馆、图书馆、京剧团等单位主要负责人，着力提升公共文化服务团队整体水平。市作协主席由一副县级干部担任，目前全市作协会员已发展到590多名，其中有中国作协会员、省作协会员、荆州市作协会员共147名，在乡镇和社区建立了17个分会，形成一支庞大的创作团队。还注重从各类竞赛中选拔优秀文化人才充实公共文化机构。2012年通过公开竞聘，聘任16名乡镇文化站长，聘任290名农家书屋图书管理员。二是开展各类培训育人才。通过送出去培训、以会代训、远程培训及专项短期培训等方式，先后培训900多名公共文化服务人才。借助“红舞鞋”、“快乐舞蹈”、“文宝斋”、“蓝天琴行”等民间力量，为基层公共文化服务站点培育一批专(兼)职辅导员，有效解决了公共文化服务“下边冷”的问题。三是扶持民间团体聚人才。针对全市业余文化骨干活跃、民间演艺团体受欢迎的现状，通过激励引导、政府采购等方式，助推各类业余文化骨干发挥作用。目前，全市有50多支业余文艺团体2000多名业余文化骨干活跃在城乡，13支社区舞狮队、合唱团、腰鼓队常年组织开展各类文化服务活动。

三、切实提升公共文化服务效能。近年来，松滋立足基层、面向群众，不断丰富公共文化产品，注重打造特色品牌，努力扩大供给范围，公共文化服务受益率及群众满意度均有明显提高。一是着眼共享，为群众“送文化”。为顺应群众多元化文化需求，实施“文化下乡”工程。每年用大蓬车送戏下乡20场以上，群艺馆每年送服务下乡90次以上，博物馆、十大爱国主义教育基地每年免费接待群众10万人次以上，金松艺术节、春节晚会、广场舞大赛、说鼓子每年演出100多场，吸引观众20万人次。二是打造精品，不断放大文化影响力。彰显特色、扩大影响，推进公共文化服务上规模、出精品。以《洈水》、《松滋文化》杂志及文艺社团为平台，全力打造公共文化服务精品。松滋作协会员每年在省级以上报刊发表作品300件以上，被省作协誉为“松滋现象”。作家田永华创作的农村三部曲，由长江文艺出版社出版后，被推荐申报“屈原文学奖”和省“五个一工程奖”。两年里，松滋各类曲艺作品在全国获奖达800件。松滋民歌《山里妹子好人才》获文化部文华奖，市群艺馆创作的说鼓子《哭嫁》获省首届艺术节暨第十五届“群星奖”大赛第二名。

四、高效构建公共文化服务机制。坚持把体制机制创新作为构建公共文化服务体系的突破口，努力推进投入多元化、服务外包化、运作市场化。一是坚持财政投入建文化。将公共文化服务体系建设纳入市发展总体规划，与中心工作一起研究部署、推进落实。完善和落实文化发展配套政策，从财政、土地、投融资等方面支持文化建设。对建综合文化站财力相对不足的乡镇，通过“以奖代补”给予扶持。坚持每年投入140多万元，用于“三馆一站”免费开放。二是整合多方力量办文化。坚持由政府牵头，每年定期召开公共文化服务体系建设联席会议，整合财政、发改、文化、体育、工会、共青团、妇联、文联等部门力量，构建由文化部门牵头、其他部门联动、社会各社团参与的工作机制，形成齐抓共管的文化建设合力。三是强化市场运作兴文化。不断深化文化体制改革。完成电影院转企改制，促进多个文化产业蓬勃兴起;对京剧团进行体制改革，组建演艺公司走向市场;对“三馆”事业单位实行全员聘用和岗位管理改革，公共文化单位活力得到有效激发增强。借助市场力量，引导吸纳社会资金10多亿元投入文化建设。如省重点企业白云边公司在松滋设立公共文化奖励基金，常年赞助各类大型文艺活动;美国梅杨集团总裁、新大陆交响乐团团长扬声博士出资设立“扬声艺术奖”;松滋籍知名文化人王夏子先生出资设立“王夏子文学奖”;文学爱好者张远冰出资设立“张远冰畅销图书奖”等，均在市内外产生了较大影响。■

第五篇：新农村建设如何完善农村公共服务体系

杨晓蔚

农村公共服务水平的高低是衡量一个国家和地区农村经济社会发展和城乡协调发展水平的重要标志，也是全面推进社会主义新农村建设的关键所在。建立一个健全、完善、惠及全民的农村公共服务体系，有利于全面落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展，缩小地区和城乡间发展的差距;有利于促进现代农业的发展，提升农村经济发展水平，增加农民收入;有利于促进社会公平正义，维护农村社会的和谐稳定;也有利于深化农村综合改革，转变政府职能，不断提高政府社会管理和公共服务的水平。要加快新农村建设步伐，实现社会主义新农村“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的目标，就应该大力加强农村公共服务体系建设，不断提高农村公共服务水平。

近年来，各级政府高度重视社会发展和改善民生问题，采取了一系列有效的政策措施，扩大了公共财政覆盖农村的范围，增加了财政对农业和农村发展的投入，把对农村基础设施建设、文化教育、医疗卫生和社会保障等公共产品的供给，作为社会主义新农村建设的重要内容，有效地推动了新农村建设和农村公共服务体系建设。但从各地新农村建设的情况来看，农村公共服务发展还依然相对滞后，特别是与城市相比，农村公共设施建设，教育、卫生、文化、体育和社会保障等大大落后于城市，城乡差别呈扩大趋势;农村公共服务投资主体不明，供给不足，投入不多，城乡及农村之间公共服务不均等现象比较突出;以工促农、以城带乡的长效机制和城乡公共产品均等供给机制尚未建立;也存在着农村公共项目资金管理混乱、公共服务效率不高的问题。当前和今后一个时期，必须把完善农村公共服务体系作为推进新农村建设的一个重要环节，努力实现公共基础设施向农村延伸，公共服务向农村拓展，社会保障向农村覆盖，公共财政向农村倾斜，现代城市文明向农村辐射的目标，把新农村建设的战略构想真正落到实处。

一、转变职能，充分发挥政府在农村公共服务体系建设中的主导作用。

建立和完善农村公共服务体系是全面履行政府管理职能、加快新农村建设的迫切要求。各级政府要进一步明确农村公共服务的职责和重点，把发展农村公共服务作为政府的重要职能，加快从过去的经济建设型政府转到公共服务型政府上来，充分发挥在农村公共服务体系建设中的主导作用。

首先，高度重视农村公共服务体系建设，制定好农村公共服务发展规划。政府作为新农村建设的主导者和相关制度的决策者，要在思想上高度重视农村公共服务的长远建设和发展，把农村公共服务体系建设作为新农村建设的一项重要内容，真正列入各级党委政府的议事日程。要加强对公共服务的前瞻性研究，把农村公共服务体系建设纳入当地经济社会发展规划，制定一个与当地经济社会发展规划相衔接的农村公共服务体系建设规划，明确今后努力和发展的方向。还要制定和完善基本公共服务标准，特别要在城乡居民最低生活保障、社会救助、医疗卫生、教育和文化发展等方面，制定出与当地经济社会发展水平相适应的基本标准，增强针对性和可操作性。

其次，明确各级政府在农村公共服务上的职责和义务。为广大农村提供公共服务，这是政府的职责和义务。而要履行这项基本职能，需要各级政府的分工合作。应明确各级政府应该承担的职责和义务，做到各司其职，各尽其责，确保农村公共服务的有效提供。一般来说，涉及整体性、全局性、长期性的农村公共服务主要应由中央政府提供，如农村义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等;受益范围主要是区域性的、地方性的农村公共服务，则由相应层次的地方政府提供;具有外溢性的或跨区域的地方性公共服务，应由中央政府和地方政府共同提供;社区性的农村公共服务由农村自治组织和农民共同提供。应建立中央、省市、县乡和农村社区四位一体的农村公共服务体系，科学划分各级政府公共服务的管理权限，以法律法规形式规范中央和地方政府的权力范围、权力运作方式、利益分配结构、责任和义务。要遵循责权配置相一致的原则，明确界定各级政府应提供哪些农村公共服务，并赋予其相应的管理权力，真正做到财权与事权的统一，以充分发挥地方政府的积极性和自主性。

第三，科学界定农村公共服务的范围和重点。农村公共服务体系建设是一个庞大的系统工程，其范围比较广，各地应根据经济社会发展的水平高低和政府建设的能力大小确定范围和重点，但基本上应包括农村公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业，包括农村公共交通、通信、农田水利等基础设施建设，也包括解决人的生存、发展和维护社会稳定所需要的农村劳动力就业、社会分配、农村养老、社会保障、环境保护、公共安全等公共制度建设。今年，我省围绕全面推进社会主义新农村建设的总体目标，出台了《浙江省农村公共服务体系建设规划》，明确提出“十一五”期间全省农村公共服务体系建设要重点抓好12个方面的任务，其内容包括：农业公共服务体系建设、农村生态建设和环境保护、农村基础设施建设、农村社会保障体系建设、农村基础教育和职业教育体系建设、农村公共卫生服务体系建设、农村文化体育服务体系建设、农村劳动力转移就业服务体系建设、农村公共安全服务体系建设、农村法律服务体系建设、欠发达地区的扶贫开发、农村社区公共服务体系建设等，比较系统、全面地明确了农村公共服务的具体任务和工作重点，具有较强的指导性和操作性。当前，新农村建设需要办的事情很多，广大农民对公共服务的要求也越来越高，而由于政府的财力有限，供需矛盾较为突出。这就需要针对农村实际情况，根据不同地区、不同阶段发展水平的差异，合理确定公共服务覆盖农村的优先顺序，区分轻重缓急，突出服务重点，量力而行，循序渐进，从农民群众最关心、最迫切、最直接的事情做起，从农村义务教育、公共卫生、社会保障、养老保险等最基本的公共服务和农民急需的农村基础设施建设做起，然后进一步扩大公共服务领域，提高服务标准，逐步形成与经济社会发展水平相适应的农村公共服务发展格局。

第四，深化农村综合改革，提高乡镇政府的公共服务能力。乡镇政府作为我国最基层的、直接面对农民群众的基层政府，在改变农村落后面貌，推进全面建设小康社会，化解社会矛盾和稳定基层等方面，都起着不可或缺的作用。在新形势下，应当按照统筹城乡发展的基本要求，加快推进农村综合改革，把为农民提供基本而有保障的公共服务作为最主要的职能，为新农村建设提供重要的制度保障。可从当前各地的实际情况看，由于受传统考核机制和公共财政体制的影响，乡镇党委政府的领导还习惯于把主要精力放在招商引资和增加财政收入上，现在的乡镇政府对农村公共服务也缺乏必需的财政实力和必要的机构、人力，这就直接影响了对农村公共事务的管理和服务。因此，要深化乡镇机构改革，优化基层资源配置，弱化乡镇经济管理职能，强化社会管理和公共服务的职能，把乡镇政府的工作重点和工作精力逐步转移到为农村经济发展创造良好环境、为农民提供更多的公共服务、为农村构建和谐社会创造条件上来，逐步建立起以农村社会管理与公共服务为主要职能的精干高效的农村基层行政管理体制。还要进一步深化县乡财政体制改革，合理下放财权，确保基层政府有稳定的收入来源，不断提高乡镇政府公共服务的能力。

二、加大投入，强化政府在农村公共服务中的投资主体地位。

由于长期以来实行的“以农补工”、“重城轻农”的城乡不均衡的二元发展模式，农村公共产品的供给严重不足，农村基础设施建设和社会事业发展大大落后于城市。可以说农村公共财政缺失是目前农村公共服务体系严重滞后的主要原因。在社会主义新农村建设中，必须下决心纠正公共财政上的城市偏向，进一步扩大公共财政覆盖农村的范围，加大公共财政对农村的投入，发挥政府在农村公共服务中投资主体的作用。

一要强化政府投资主体地位，不断加大对农村公共服务的投入。从新农村建设的内容和任务来看，许多方面都是政府公共服务和公共财政支持的内容，新农村建设的成效在很大程度上取决于政府公共财政投入的力度，这是新农村建设的物质基础。假如离开政府在政策和财政资金投入方面的大力支持，广大农村地区在基础设施建设和社会事业发展上的落后面貌就难以从根本上改变。各级政府作为农村公共服务体系建设的投资主体，一定要从这一实际出发，自觉地把社会主义新农村建设作为政府投资建设的重中之重，大力调整国民收入分配格局，调整财政支出结构，加大对农村公共服务和社会事业发展的投入，让公共财政的支出更多地惠及广大农民。今后，应按照中央的要求，建立健全各级财政对农村公共服务体系建设投入的稳定增长机制，真正做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让收益用于农村的比例要有明显增加，保持农村公共基础设施、社会事业发展和农民生活环境改善等方面的投入不断增长。同时，还要重视制度化建设，将公共财政用于农村公共服务的支出以法律形式加以确定，明确各级政府在农村公共服务供给方面的财权和事权，建立一个有利于新农村建设的长效投入机制。

二要加大财政对农村的转移支付力度，增强基层政府公共服务的能力。这是增加农村公共产品供给的重要措施。县及县以下政府承担着向全国众多人口提供公共服务和社会管理的任务，几乎包括了全部的农村人口，财政资金转移支付应当重点向县乡级政府倾斜，特别是向欠发达地区县乡政府倾斜，着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务的能力，缩小城乡和区域之间公共服务的差距。要进一步完善转移支付制度，增加一般性转移支付、规范专项补助。中央财政已逐步增加了对地方政府对困难县乡的补助，省市地方政府也要进一步加大对基层的转移支付力度，逐步增加基层财力，确保农村基本公共服务的有效供给。 三要建立城乡一体的公共服务供给机制，逐步实现农村公共服务均等化。基本公共服务均等化是指政府为全体公民提供基本的、最终大致相等的公共物品和公共服务。实行基本公共服务均等化，有利于缩小地区差距、城乡差距和贫富差距，促进社会公平公正，缓解社会矛盾，维护社会和谐稳定。在新农村建设过程中，要坚持城乡平等的原则，改革城乡二元结构的体制，把城市与乡村作为有机整体，平等发展城乡公共服务，建立覆盖城乡、惠及全民的公共财政和由公共财政所支撑的公共服务供给机制，逐步实现农村公共服务均等化。由于政府的财政投入并不能一步到位地解决农村所有的公共服务问题，需要从各地实际出发，适当考虑当地经济社会发展水平、财政实力和农民的承受能力。在现阶段，重点要在建立城乡统一的义务教育体制、加快建立新型农村合作医疗制度、在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度、探索建立符合农村特点的养老保障制度、建立农民工基本公共服务供给制度等方面有所突破，以真正实现公共服务的城乡一体化，推动农村经济社会的可持续发展。同时，也要防止新农村建设中的不均衡、不公平问题。现在，各地新农村建设的试点村示范村，大多为群众基础好、自然条件较好，容易见效的村，试点村、示范村建设政府财政资金投入大，农民负担也重，对其他村来说既缺乏可学性和可比性，也导致有限的财力过分集中在少数试点村上，变相增加新的不平衡，扩大同一区域村与村之间的差距。这是新农村建设过程中应该引起注意的问题。

三、改革创新，积极探索农村公共服务多元化的投入机制。

我国农村地域广大，农民人数众多，对公共服务需求的规模较大，仅仅依靠政府财政投入，很难及时解决农村公共服务供给不足的问题。为了尽快满足农民对公共服务的需求，除政府要增加直接投入外，还要改革农村公共服务供给的资金筹集制度，积极利用市场机制、社会力量、农村社区及农民自身的力量，共同参与农村公共服务的供给，逐步建立起以政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力的农村公共服务多元化投入机制，探索出一条既能减轻财政压力和农民负担，又能提高农村公共服务质量的有效途径。

首先，要发挥政府政策导向作用，积极推进农村公共服务机制改革。在推进农村公共服务机制改革的过程中，政府不能简单化地把公共产品的供给推向市场，一推了之、一改了之，而是要加强指导、协调、监督和规范，为农村公共服务的多元化改革提供良好的政策环境和制度保障。应制定特定的财政扶持政策，综合运用国债、税收、财政贴息、以奖代补等政策手段，对由社会资本牵头的一些农村基础设施和发展农村公共服务的公益性支出给予鼓励、奖励和补偿，对投资或出资支持地方公共服务项目建设的企业，实行地方所得税减免或让利政策，以充分调动社会各界投资农村公共服务体系建设的积极性。要发挥财政资金“四两拔千斤”的作用，通过财政杠杆引导和鼓励各类工商企业投资农业和农村，引导农民自主开展农村公益性设施建设，形成农村公共服务多元化投入格局。但同时又要加强监管，合理界定服务价格或收费标准，防止过度市场化的倾向，做到既兼顾效率，又保证公平。

其次，积极探索农村公共服务市场化、社会化改革的运作方式和有效途径。推进农村公共服务的市场化与社会化，引进企业和社会组织参与农村公共服务，是解决政府公共服务效率低下、供给不足和资金短缺问题的最好出路。结合当前各地实际，就是要适应市场机制的要求，引入竞争机制，凡是市场能充分发挥作用的，就尽量交由市场去配置资源;凡是企业能做的，就把生产经营权交给企业去做;凡是社会力量或非政府组织能做的，就鼓励社会力量或非政府组织去做。这样，就可以减轻政府的压力，发挥多元投资主体的积极性，增加对农村公共服务的有效供给。对于具有一定商业基础的准公共产品，可采用政府供给和市场运作相结合的方式，在明确产权的前提下，按照“谁投资，谁受益”的原则，引进民间资金，增加农村公共产品供给;对一些投资规模较大的项目，政府可以将确定建设的公共服务项目向社会公布，明确提出项目的建设规模、建设标准、建设进度、土地使用、付费或补贴方式等条件，然后通过招投标方式确定投资者;对有的公共服务项目，可以改变过去无偿投入、无偿划拨、无偿使用的做法，在国家现行政策范围内，在不加重农民负担或农民可以承受的前提下，逐步推行有偿使用制度，“谁受益、谁付费”，收入所得用于维持公共服务项目的有效运行;对现有的一些农村公共服务设施或运行状况较好的服务项目，可以采取拍卖、租赁、承包、股份制改造等多种形式，实行产权制度改革，从整体上盘活农村资产存量，并为今后的发展积累必要的资金。如磐安县在全省率先实施“农村饮用水产权和经营权出让”，将市场机制引入到农村饮用水的投资建设和管理中，对已建好的工程采取承包经营、产权拍卖，对改造和新建工程实行竞标投资建设，由投资者建设、管理、维护饮用水工程。这种用民营化机制改善农村公共基础设施建设的做法，有效地克服了农村公共基础设施重建设、轻管理的倾向，为农村公共基础设施建设探索出了一条长期、稳定、有效的投入积累机制。同时，还要广泛动员和利用社会资源，充分发挥党政机关、企事业单位、社会团体等社会力量在农村公共服务中的作用，鼓励和引导他们通过社会捐赠或开展结对帮扶活动，为加快农村公共基础设施建设和社会事业提供服务。

第三，要发挥村级组织和农民个人在农村公共服务体系建设中的主体作用。新农村建设需要社会各方面的积极参与和大力支持，更需要充分发挥基层组织和广大农民的主体作用。农村公共服务体系建设同样需要发挥村级组织和农民个人的主体作用。如果只关注政府对农村的资金投入和政策支持，而不注意培养和强化农民的主体意识，就会影响农民的积极性和创造性。一方面，要发挥村一级自治组织在为农民提供公共服务方面的作用，努力使之成为农村社区公共产品的供给者。要大力发展村级集体经济和农民专业合作经济组织，不断增强村级组织公共服务的供给能力。要用好用活“一事一议”筹资筹劳政策，把国家支持与广大农民群众投工投劳有机结合起来，通过以奖代补、项目补助、以物抵资等方式，引导农民对直接受益的社会事业公共设施或公共服务投工投劳。这样既可以保证财政投入落到实处，又可以解决村民筹资筹劳规模小的瓶颈问题。另一方面，要重视对农民的培训教育，培养一批有文化、懂技术、会经营的新型农民，增强农民的建设主体意识，引导农民在国家政策的扶持下，发扬自力更生、艰苦创业的精神，依靠自己的辛勤劳动建设新农村。

四、强化监督，切实加强农村公共服务资金、项目的绩效管理。

近年来，由于重视社会主义新农村建设，中央或省市政府加大了向地方转移支付的力度，公共财政覆盖农村的范围与深度将进一步加大，投入农村公共服务的资金也将逐渐增多。如何用好这些资金，也是一个值得研究的问题。目前，有的地方还存在着公共资金管理混乱，资金利用效率不高，甚至专项资金被挤占、挪用、截流、贪污等现象。究其原因，主要是公共资金管理透明度不高，缺乏有效的决策机制和监督管理机制，项目决策科学性不够，监督管理力度不强。如果不加强对农村公共服务资金、项目的监督管理，将会造成有限财政资源的大量浪费，导致公共服务供给短缺和成本上升，加重农民负担。因此，要建立和健全农村公共服务绩效考核、决策和监督制约的机制，进一步提高农村公共服务的质量和效率。

一要建立以公共服务为导向的县乡政府绩效考核体系，不断提高农村公共服务管理水平。长期以来，我们大体上是以GDP、财税收入、招商引资这样的硬指标来考核地方政府的政绩的，这样的绩效考核体系，势必使地方政府把更多的精力放到地区经济总量和财政收入的增加上，而容易忽视基本公共服务。在新的形势下，这种考核机制，已很难适应公共服务体制建设和公共服务型政府建设的需要，容易造成经济建设和社会发展的不平衡。应改革县乡政府的绩效考评机制，尽快建立对县乡政府科学的政绩考核体系，科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，将社会发展指标、基本公共服务指标纳入干部政绩考核体系之中，以形成正确的政绩导向，促使地方政府把工作重心从注重GDP和投资项目转为重视农村公共服务管理，提高管理水平。

二要建立农村公共服务自下而上的决策机制，增强农村公共服务决策的科学性和有效性。长期以来形成的农村公共产品供给的自上而下的决策机制，忽略了农民对公共产品的需求，加上供求信息不完全对称，农民迫切要求解决的问题与地方政府追求的目标不相一致，导致现行农村公共服务出现供给过剩和供给不足并存的现象，造成不必要的浪费。有的地方也存在着为出经验出典型，在项目选择上，偏离群众需求，搞形象工程、政绩工程和形式主义的倾向。为了提高农村公共服务的效率，防止无效公共产品的过度供给和农民急需的公共产品供给不足的情况，应改革过去自上而下的决策机制，完善农村公共服务投资决策程序，建立起自下而上的、能真正体现农民需求意愿的决策机制和需求表达机制，将公共服务的选择权交给需求者，让农民参与到决策中来，在执行过程中形成政府与农民共同决策的模式。对于拟建的公共服务项目要进行充分的论证和可行性分析，或交村民代表大会、村民代表会议进行民主表决，让农民充分表达自己公共服务的意愿。这样不仅能够防止政府的越位，而且能够保证农村公共产品供给的效率，增强决策的科学性和有效性。

三要强化农村公共服务资金、项目的监督管理，提高农村公共服务的质量和效率。农村公共服务短缺、低效，甚至出现公共资金挤占、浪费现象，主要就是透明度、公开化不够，缺乏必要的监督和制约。要完善农村公共服务资金的使用和管理制度，实行财务公开，定期公布收支情况，对公共资金的使用情况进行全过程的管理和监督，增加资金使用的透明度。要建立责任追究制度，对资金使用情况进行有效约束，及时查处在公共服务方面损害农民利益的行为和相关人员。要加大人大、财政、审计等部门的监督作用，确保公共财政资金的合理使用，做到专款专用，提高资金使用效率。同时，针对财政转移支付资金和支农资金多部门、分散管理等问题，必须加强部门整合、资源整合和项目整合，以合理有效地配置公共资源，发挥公共财政资金的整体功能和规模效益，形成支持农业和农村发展的整体合力。