公共财政实质研究论文

2022-04-21

摘要:公共财政必须以法治国家为基础,才有可能真正得以实现。推进公共财政的法治化,是实现法治财政的基本途径,法治财政应是公共化的财政、民主化的财政、非盈利化的财政、运行机制规范化的财政。公共财政要实行规范管理,接受社会监督,必须纳入法治轨道。下面小编整理了一些《公共财政实质研究论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

公共财政实质研究论文篇1：

预算收支管理对国库库存余额的影响分析

摘要：为提高国库资金管理水平，减少库存沉淀，从分析甘肃省国库资金运行规律出发，以2009—2013年的国库收支存数据为基础，剖析了地方预算收支管理对国库库存余额的影响，从而提出了强化地方预算管理、合理匹配财政收支、保持适量国库库存余额的对策建议，以期优化国库资金管理，提高资金使用效率。

关键词：预算收支管理；国库库存余额

近年来，由于财政集中收付制度改革以及中央转移支付力度的加大，加之地方预算编制粗放、时间滞后，预算收支执行进度不均衡等原因的影响，造成大量库存沉淀，库存季节性波动。在把握库存资金结构及其来源的基础上，深入剖析预算收支管理对国库库存的影响，对稳妥推进地方国库现金管理、改进和优化预算管理具有重要意义。

一、甘肃省国库库存余额的构成及变化特点

（一）国库库存余额的构成

国库库存是指财政存放于国库内的、可由财政支配使用的财政性资金，实质而言为财政收支的临时性结余。从国库的统计口径来看，甘肃省国库库存由“271地方财政库款”、“272财政专项存款”、“273财政预算外存款”三部分构成。其中，271、272两个科目核算预算内库款，273科目核算预算外库款，以2013年底的库存为例，271占比95.20%，272占比4.80%，而273仅占很微小的一部分，占比为0.0052%。从核算级次来看，国库库存分为省、市、县（区）、乡镇4个级次，其中，乡镇级库存在我省只占很微小的一部分，其他级次库存占比在99%以上。

（二）国库库存的变化特点

2009—2013年，甘肃省国库库存逐年走高，4年间增长1.12倍，年均增长2.25%。并且库存余额呈季节性波动。根据同期平均法，可以计算得到2009—2013年库存余额各月的季节指数（见表1）。从各月库存余额季节指数的结果来看，1月、2月、3月、4月、5月、6月的季节指数均小于1，表明这6个月份的库存余额均低于总月平均值，为库存的低谷期；7月、8月、9月、10月、11月、12月的季节指数均大于1，表明这6个月份的库存余额均高于总月平均值，为库存的高峰期。从各月库存余额季节指数的序列变化来看，虽然1月、2月、3月、4月、5月、6月的季节指数均小于1，但呈现出上升的趋势，1月的库存为全年的最低点，然后逐月上升。同样，虽然7月、8月、9月、10月、11月、12的季节指数均大于1，但呈现出先上升后下降的趋势；11月达到全年的最高点，然后在12月份又出现下降；12月份的库存余额季节指数相对于11月份不仅有较大的下降，而且基本等于1。

二、甘肃省预算收支管理对国库库存变动的影响分析

（一）公共财政预算收支规模、增速对库存的影响

近年来，甘肃省国民经济以10%以上的增速持续增长，公共财政预算收支总量逐年放大（见图2）。2009—2013年，公共财政预算收入年均增速为16.922%，公共财政预算支出年均增速为16.920%，公共财政预算收入与公共财政预算支出增速基本相当，收入增速略高于支出增速0.002个百分点。2009—2013年，除2009、2013年外，其余3年公共财政预算支出增速均低于同期公共财政预算收入增速。公共财政预算收入增速高于同期公共财政预算支出增速，能够引起国库库存余额攀升；公共财政预算收入增速低于同期公共财政预算支出增速，能够引起国库库存余额下降。

（二）公共财政预算收支完成预算情况对库存的影响

近年来，公共财政预算收支存在超预算增长现象，尤其是公共财政预算收入超预算增长现象比较严重。从预算编制情况看，政府一方面设置较低的收入预算门槛以便留下较大的活动范围，因为财政超收收入的安排使用由政府自行决定，无须事前得到审批；另一方面，扩张收入的欲望导致收入预算屡屡被突破，财政超收愈演愈烈。另外，目前预算编制没有实行滚动预算，在预算编制时不区分当年的预算资金和预算项目资金，没有按当年需要支出的数来编制当年的预算，常常出现资金无法在当年拨付现象，造成资金在国库的逐年累积沉淀。

2009—2013年，公共财政预算收入除2013年未完成预算外，其余年份均超预算增长，其中2009—2012年分别超过当年预算的9.70%、13.02%、12.32%、2.87%；而公共财政预算支出除2009年超过预算24.98个百分点外，其余年份均未完成调整预算，其中2010—2013年分别完成预算的97.73%、93.85%、92.96%、96.79%。公共财政预算收入完成预算比例除2009和2013年低于公共财政预算支出外，其余年份均高于公共财政预算支出，其中2010—2012年分别高于公共财政预算支出完成预算比例15.29、18.47、9.90个百分点。公共财政预算收入完成预算比例高于同期公共财政预算支出，能够引起国库库存余额攀升；公共财政预算收入完成预算比例低于同期公共财政预算支出，能够引起国库库存余额下降。

（三）公共财政预算收支执行进度对库存的影响

从公共财政预算收支完成情况来看，公共财政预算收入完成进度较快，基本与时间进度相匹配，并且略快于时间进度；而公共财政预算支出进度相对缓慢，落后于时间进度，由于预算审批下达时间晚、预算资金分配迟缓、项目实施进度延误、年底集中拨款等问题，常常呈现出前松后紧的态势。2009—2013年，上半年公共财政预算收入占全年公共财政预算收入的比重分别为45.80%、51.41%、55.56%、53.19%、51.24%，大部分超过50%；而上半年公共财政预算支出占全年公共财政预算支出的比重为37.24%、35.66%、35.49%、41.39%、40.91%，与时间进度相差10个百分点左右。公共财政预算支出均衡性不足，存在年底集中拨款现象。以2013年为例（见表3），其中前11 个月仅完成公共预算支出的78.10%，落后于序时进度13.57 个百分点；12 月拨款占全年预算的21.90%。公共财政预算收入完成进度快于公共财政预算支出完成进度，使国库库存较早积淀，使全年日均库存提高。

（四）中央转移支付对库存的影响

作为西部地区，转移性支付收入是甘肃省国库收入的重要组成部分，金额高于公共财政预算收入。目前，甘肃省本级的转移支付体系中，以返还性收入、一般性转移支付收入为主。以2013年为例，甘肃省本级接受中央转移性收入是公共财政预算收入的1.47倍，其中返还性收入和一般性转移支付收入两项合计占转移性收入总额的99.79%；一般性转移支付收入占比最大，2013年一般性转移支付收入占转移性收入总额的74.08%，一般性转移支付收入中主要是中央补助收入，2013年中央补助收入占一般性转移支付收入的95.91%，中央补助收入也是引起库存异常波动的重要原因。

近年来，中央补助收入规模快速增长，2009—2013年，中央补助收入4年间增长1.57倍，年均增长12.02%。中央补助收入规模的不断扩大，成为平衡甘肃省财政收支的重要因素，也对库存的波动和沉淀产生重要影响；同时，中央补助收入下达的时间也对全年的库存产生影响。以2013年为例，2013年日库存均值同比减少4.89%，虽然中央补助收入同比增长16.35%，但由于2013年中央集中拨付补助地方款的时间比2012年同期相对滞后，因此2013年库存总体要低于2012年同期，从而日库存均值也较2012年有所下降。

2013年库存本级库存余额与中央补助收入的相关系数为0.73。从相关分析结果来看，中央补助收入对本级库存余额的影响较大。

（五）政府性基金预算收支对库存的影响

自1996年起，国家逐步加大预算外资金管理力度，将多项政府性基金纳入财政预算管理，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用，自求平衡。在此背景下，纳入国库的政府性基金预算收支逐年扩大，但收支基本平衡，结余数额小，甚至为零。而自2007年起，国有土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，并且房地产市场活跃不断推高国有土地出让收入，政府性基金预算收支高速增长，收支结余逐年扩大。

2009—2013年，甘肃省政府性基金预算收入年均增长55.79%，高于公共财政预算收入年均增速38.87个百分点；其中国有土地出让金收入年均增长51.94%。2009—2013年，甘肃省政府性基金预算支出年均增长42.85%，高于公共财政预算支出年均增速25.93个百分点；其中国有土地出让收入安排的支出年均增长46.77%。国有土地出让金收支在政府性基金预算收入中占有较大比重。以2013年为例，国有土地出让金收入占政府性基金预算收入总额的70.96%，国有土地出让收入安排的支出占政府性基金预算支出总额的64.80%。甘肃省政府性基金预算收支差额从-6.29亿元增长到85.23亿元，使国库库存余额不断增加。

（六）债务预算收入对库存的影响

政府债务性融资作为政府资金来源的重要补充，在强化国家宏观经济调控的背景下发挥着越来越重要的作用。国家根据经济发展的需要通过发行债券等手段融入不同期限的资金，每年新债发行和旧债偿付形成一定的债务余额。随着甘肃省政府地方债券收入的不断增长，地方政府债务余额较高，从2009年的64.46亿元增长到2013年的91.36亿元，年均增长9.11%，对国库库存余额产生一定的影响；除2012年对国库库存产生负影响外，其他年份均对国库库存攀升有一定的拉动作用。

三、改进地方预算收支管理的对策建议

（一）构建适应市场经济体制的财政预算管理模式

在社会主义市场经济体制下，以优化社会资源配置为导向，逐步细化财政预算编制内容，优化财政预算编制方法，着力强化预算的准确性和约束力，使预算编制科学合理、预算执行有据可依、预算监督有章可循，提高财政收支效率，从源头上降低国库库存。规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。

（二）加强预算执行的进度管理

财政部门在预算执行中应当科学地进行预算调整。在做好年度预算的同时，定期不定期地对财政收支的实际执行情况进行调查研究。当收支执行数与预算数不一致或是偏离趋势较为明显时，及时对预算数进行调整，使收入与支出规模、预算计划与执行进度基本相匹配，以防止大量财政资金沉淀在国库库存账户中。财政部门应加强预算支出的进度管理，严格按照预算计划抓好支出进度。对预算中已确定的各类支出尤其是专项支出，及早安排计划和下达资金，督促项目落实，避免年中大量聚财、年底集中花钱现象的发生，充分发挥财政资金的使用效益，以实现全年财政支出的均衡，减少库存积淀。

（三）建立预算执行的监督机制和信息反馈机制

各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制。各级部门应当加强对财政支出预算执行情况的监督管理，建立预算执行的监督机制，督促各级财政严格按照人大批准的预算计划及时拨付各类支出。加强对预算草案及预算执行情况的审查力度，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当及时向社会公开，建立预算执行的信息反馈机制，提高预算透明度。

（四）建立科学的预算收支存监测机制

应结合财政收支存的实际情况，加强对国库资金变动情况的调研。提高对国库现金收支流量等历史数据的数理分析能力，积极探索建立科学的预测方法，设计完善的国库现金余额预测模型，对财政收支状况、库存资金余额、结构、未来变动趋势进行预测，努力提升国库现金余额预测的精准度。对国库现金存量进行科学管理，研究把国库库存资金数量调控到合理均衡状态的方法，使暂时闲置的国库资金在确保安全的前提下，实现库存余额的最小化和投资收益的最大化，盘活国库现金存量资金，提高财政资金使用效率。

参考文献：

[1] 宋友春.政府收支分类改革对我国预算管理模式影响分析[J].财政研究，2006，（5）.

[2] 陈颖.浅谈我国国库现金管理的思路与模式[J].海南金融，2005，（10）.

[3] 袁庆海.中国国库资金的经济效应研究[D].长春：吉林大学，2012.

[4] 中国人民银行华阴市支行课题组.应重视国库现金管理[J].西部金融，2008，（8）.

[责任编辑柯黎]

作者：王璐

公共财政实质研究论文篇2：

法治国家视角下的公共财政

摘要:公共财政必须以法治国家为基础,才有可能真正得以实现。推进公共财政的法治化,是实现法治财政的基本途径,法治财政应是公共化的财政、民主化的财政、非盈利化的财政、运行机制规范化的财政。公共财政要实行规范管理,接受社会监督,必须纳入法治轨道。法治国家对公共财政的诉求,必须通过相应的财政法律制度完善予以落实,才能真正实现公共财政收支活动的每个环节都在法律框架内进行。公共财政体制应以完备的财政法律制度体系为基础,以财政行为运作规范、程序正当为要求,以有效的财政法律监督为保障。

关键词:公共财政;法治财政;财政法制;财政法治

如果说1994年的税制改革是中国税收法治建设的新起点,那么1998年确立建立公共财政的框架目标,则是推进中国财政法治的转折点和里程碑。公共财政已成为我国构建和谐社会进程中的财政转型的目标定位(高培勇,2008)。公共财政实质是市场经济财政,而市场经济又是法治经济,法治性应是公共财政首要的和最基本的特征,构建公共财政是对财政关系的科学化、规范化,必将推进财政的民主化和法治化建设,也必将对我国财政法律体系的变革乃至财政法理念的更新产生深远的影响。

一、公共财政与法治财政的内在逻辑

财政是为政府提供公共物品以及组织公共生产提供财力,保证满足社会公共需要。财政之所以有必要存在是因为有一类可以满足公共需求,但却无法通过市场机制自发供给的公共产品必须由政府这个公共主体予以提供,因为政府提供公共产品是采取非市场方式的,不具有营利性,且对所有的主体一视同仁,平等地提供服务、平等地收取费用,再加之民主代议制度下必须符合建立在个人利益基础上的公共利益,接受选民的监督,因此这种财政活动具有明显的公共性,故而称之为公共财政(丛中笑,2009),即国家(或政府)为市场提供公共服务的分配活动或经济行为,它是与市场经济相适应的一种财政模式或类型(邓子基,2001)。

“公共财政”这种以市场经济为基础的国家财政体制,给中国带来的不仅是理论的冲击,更是实践层面上的改革。公共财政要求必须从根本上规范国家与政府、财政与市场间的关系,在政府职能及其实现方式的转换过程中,完成市场经济所要求的公共财政的基本职能,使财政法制化、规范化、民主化、科学化,更加准确地反映税收国家财政性质的要求,充分体现财政本质。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善,必将带来财政职能的调整和转换,表现在政府财政退出“越位”,弥补“缺位”,财政应理性地退出私人商品生产领域,而转向为公众提供公共商品和公共服务。由此,公共财政作为一个满足公共需要,从而更好地服务于市场经济的财政类型,必然要求民主基础和法治保障(丛中笑,2004)。

历史经验证明,只有通过民主代议制的形式,才能保证公共需要得以真正地显现和满足;只有通过法治的形式,将财政立法权保留在人民所选代表组成的议会中,才能保证政府财政的活动范围的确不超过“市场失灵”和“市场需要”的限度,也才能监督政府依法财政,体现财政的“公共性”。资本主义市场经济国家已经通过几百年的实践充分证明法治化的公共财政对于监督政府切实履行职责,更好地服务于市场需要是具有很好的保障作用的,对资本主义经济的发展同样起到了极大的促进作用。社会主义制度是以公有制为主导的广大劳动人民当家作主的制度,经济制度的本质决定了社会公共需要能够充分显示它的本来面貌,并通过各种渠道予以保证(陈共,1999)。社会主义的中国既然已经确立了市场经济的改革发展取向,就应不仅从社会主义公有制的角度认识法治建设的优越性,也应该站在经济发展需要的高度,认识到法治化的公共财政的确是市场化的经济生活自身发展的必然要求。在当前我国特定的国情下,必须首先加强公共财政的法治化,这是实现法治的基本途径,因为具有法律权威的公共财政能直接规范、约束和控制政府的具体活动。法治国家的财政必须具有以下四项特征:

(1)公共化的财政。我国财政改革与发展的方向在于公共化,经济的市场化必然带来财政的公共化(高培勇,2004)。公共财政解决公共问题,实现公共目的,满足社会公共需要。国家解决公共问题,对社会公共事务进行管理,需要以公共政策为手段。而公共政策的制定和执行,又以公共资源为基础和后盾。公共财政既是公共政策的重要组成部分,又是执行公共政策的保障手段(王军,2004)。

公共财政着眼于满足社会公共需要,相对于带有事无巨细、包揽一切特征的“生产建设财政”的职能范围而言,公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的。凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项,财政就不去介入。凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项,财政就必须涉足。这就要求政府的财政行为要以公共利益为出发点,而最能体现公共利益的地方就是市场失效的领域,因此,政府财政行为应以市场失效为边界,以是否满足社会公共利益需要为判断标尺。从这个原则出发,我国现行财政体制和财政政策存在明显的公共财政“缺位”和“错位”现象,即在明显市场失效领域,公共财政没有完全到位,而在非市场失效领域,公共财政却涉入过深。公共财政的分配目的是满足社会公共需要,最优满足社会公共需要构成公共财政的出发点和归宿。社会公共需要决定着公共财政的存在,决定着公共财政的活动范围和活动效果。

(2)民主化的财政。从经济的角度看,民主制的核心就是财政民主制。建立与市场经济相适应的民主政治,其主要内容也是财政民主制。因为民主制从来就不是一个纯粹的政治问题,它是针对政府行为,特别是政府配置资源的行为而发展起来的。一些学者直到现在仍把民主政治只看作是一个政治范畴,这是不全面、不准确的。公共财政是与市场经济体制相适应的财政制度。现代市场经济需要民主制度,因为市场经济的灵魂是平等竞争,反对权力市场化。市场竞争越是激烈,就越是要求建立民主制度。财政民主制是政府按照民众的意愿,通过民主的程序,运用民主的方式来理公共之财的制度。

建立财政民主制,对当代中国实现法制现代化是极为重要的,也应是我国下一步财政体制改革的一个重要方面。在财政民主制下,政府税收取之于民,其公共支出也理应用之于民,以体现最广大民众的意愿。政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须借助于某种形式,这在西方国家就是议会。议会理应代表纳税人的利益,反映纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税,征什么税、征多少税,如何安排财政支出,支出效果如何等问题应直接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控,也有权对政府的财政部门或主管官员进行奖惩。应当指出,资本主义国家的议会从根本上讲是不能真正代表人民的,也是不可能真正反映人民意志的,但其完备的公共财政体制的形式,却是可以借鉴的(李炜光,2001)。

(3)非营利化的财政。公共财政不是也不能是取得相应的报偿或盈利,而只能是以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动,为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。即便有时提供公共物品或服务的活动也附带产生一定的、数额不等的利润,但其基本的出发点或归宿仍然是满足社会的公共需要,而不是盈利。

公共财政应立足于非市场赢利性包括二个层次:第一层次是指公共财政活动范围应立足于非市场竞争领域,不介入一般竞争性领域,不应“与民争利”;第二层次是指公共财政活动不仅仅立足于非市场竞争领域,更应立足于非赢利。政府向社会成员征收收入只应以弥补公共物品的生产成本为限,公共财政活动中应做到“以支定收”(高培勇,2000),即根据社会成员对社会公共需要的需求确定公共物品的生产规模及相应的公共支出规模,公共支出的规模确定公共收入的规模,而不能以政府能够征得的收入多少来安排支出,表现在财政收支模式上,就是财政收入的取得,要建立在为满足社会公共需要而筹措资金的基础上,财政支出的安排,要始终着眼于全局、立足于宏观,以弥补市场失效、满足社会公共需要为目的。

(4)运行机制规范化的财政。公共财政的运行机制规范化是与市场经济的法治性要求相匹配的。公共财政运行机制规范化就是整个公共财政活动都置于法治化轨道上, 公共利益和公共需要最充分、最稳定的表现形式是法律,政府的税收行为要以法律为准绳,政府的公共支出行为不应超出法律授权的范围,在法律法规约束下进行,做到“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,实现依法理财。当然,这里的“法”是指通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律,从而使社会成员的意志得以真实决定、约束、规范和监督政府公共财政活动,确保政府公共财政活动符合社会成员的根本利益。

既然国家为了提供公共物品满足社会公共需要的职责而被社会成员委以强制性的公共权力,那么有效防范掌握了公共权力的公共部门及其官员滥用权力损害社会成员利益就成了社会公众最关注的问题,其惟一的途径就在于政府行为法治化,而政府公共财政活动法治化是关键(张馨,2001)。因此,构建公共财政框架,就不仅仅是从“公共性”方面入手缩减财政支出供给范围,而且更为重要的是要从政府自身行为规范化入手,推进政府公共财政活动的法治化。

二、完善公共财政与建设法治国家的互动

法治国家原则首先要求财政行为必须有法律依据。公共财政的完善事关一国基本政治制度、经济制度,其实现程度关系着一国基本的民主化、法治化进程。市场经济是一种法治经济,从这个意义上说,公共财政既然是与其相适应的一种财政类型,自然也是法治财政。在依法治国方略的基本框架下,公共财政建设理所当然从属于党领导人民依法治国的重要组成部分,应该纳入依法治国的轨道。故而从法治的视野来考察,公共财政也可以理解为与市场经济相适应的政府为民众提供有效公共产品的法治财政。公共财政必须以法治国家为基础,才有可能真正得以实现。毋庸置疑,公共财政对民主政治的诉求,必须通过相应的制度予以落实(熊伟,2004)。从人类历史的经验看,制度的最佳选择只能是法律,而法治国家正是其发展的最高境界。

按照公共财政理论的观点,财政权力并没有独立于市场的价值,它来源于市场,也必须服务于市场。为了正确处理市场与财政的关系,除了民主决定财政事宜之外,还必须以强有力的方式划定财政活动的边界。在边界以内的事宜,是财政必须履行的义务,既不能推托,也不能懈怠。超出边界的事宜,财政则不能擅自越位。无论是失职还是越权,都必须承担相应的责任。如果财政权力不受边界的限制,不管授权的形式如何依法规范,不管权力的载体道德如何高尚,不受制约的权力最终都会走向其反面,成为公共财政的反对力量。由此可知,公共财政必须以法治国家为基础,才有可能真正得以实现。

如何建设法治国家是一个大的话题,也是一项十分艰巨的比较全面和复杂的浩大工程。从改革公共财政制度来推进法治国家建设是一个突破口。通过纳税人、国家及政府之间的张力来达到权利与权力的制衡,使国家(政府)小心谨慎地运用手中的各种权力包括财政权为公众提供必要的公共物品,是建立有限政府、建立法治国家的有效途径之一,公共财政改革也是政治经济改革的一部分。我国的公共需要也开始与私人需要相分离,逐步取代了原有的国家需要,而形成市场经济条件下的国家需要,最终将形成以满足公共需要为活动目的公共财政体制(杜放等,2001)。 规范政府职能的标准,当然是满足社会公共需要或纠正市场失灵。按照满足社会公共需要这个标准,应对现存的政府财政职能事项逐一鉴别、筛选,以达到两个互为关联的目的:一是消除“越位”——政府管了不该管的、不属于社会公共需要领域的事;二是消除“缺位”——政府该管的、本属于社会公共需要领域的事没有管好。财政支出的实质,说到底,是政府活动的成本。能否界定好财政的职能范围,关键要看政府的职能究竟能否规范化。因为政府的存在和运作来源于纳税人纳税提供的物质基础,没有了纳税人的纳税,政府便失去了生存和活动的物资基础,是纳税人“养活了政府”。民主也要求对政府的财政支出进行限制,即纳税人有权对其所交纳的税收的使用,即对政府的财政行为进行监控,使之使用得当。纳税人是国家和社会的主人,他们有权依据宪法制定财政方面的规则和制度,每个公民都具有平等的、自主的意志和理性行为,都享有权利并负有义务。财政法中的税法是国家合法“侵犯”和“剥夺”纳税人财产权的法律,财政支出法涉及到政府是否在为纳税人和公民提供公共服务的重大问题,在宪政制度下,财政收支的这一重大问题必须要由纳税人自己作决定。在我国,要实现法治化的公共财政,应坚持财政法定原则,尊重和保护纳税人权利,中国建设法治国家的切入点就在于公共财政制度的构建上。

三、公共财政框架的构建与中国财政法律制度的完善

公共财政的基础是完备的财政法律制度,从主要着眼于以“放权让利”为主调的改革,到走上制度创新之路、旨在建立新型财税体制及其运行机制的1994年的财税改革;从主要覆盖体制内政府收支和以税制为代表的财政收入一翼,到体制内外政府收支并举、财政收支两翼联动;从以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”以及财政支出管理制度的改革,到作为一个整体的财税改革与发展目标的确立;从构建公共财政基本框架,到进一步完善公共财政体制和公共财政体系:可以看出,中国的财税体制改革事实上存在着一条一以贯之的主线。这条主线就是由“非公共性”的财税运行格局及其体制机制不断向“公共性”的财税运行格局及其体制机制靠拢和逼近。中国的财税体制改革,事实上也有着一个一以贯之的基本取向,即构建并实行既与完善的社会主义市场经济体制相适应,又与财政的本质属性相贯通的公共财政制度体系(高培勇,2008)。建立适应社会主义市场经济要求的公共财政体系为我国财政制度法治化提供了一个变革创新的契机。我国财政制度法治建设应遵循有限财政、有效财政、有序财政、有为财政、有责财政五项原则,树立公共性、公开性、公平性、公益性和法治性五大理念(丛中笑,2006)。公共财政实质是市场经济财政,而市场经济又是法治经济。因此,公共财政收支活动的每个环节都应在法律框架内进行,法治财政是公共财政体制最基本的原则,即公共财政体制应以完备的财政法律制度体系为基础,以财政行为运作规范、程序正当为要求,以有效的财政法律监督为保障。而我国的财政法治建设在这些方面显得十分脆弱,财政行政权力的“越位”与“缺位”、相关财政法律制度的缺失、法律监督的虚化等,都极大地削弱了财政民主原则、财政法定原则、财政健全原则、财政平等原则等财政法的基本原则的实效,进而严重影响了财政法律乃至整个法律体系的有效运行,甚至成为财政危机潜滋暗长的法律因素。财政危机潜滋暗长的法律原因最为显见的至少应当包括:《预算法》形同虚设,国债法尚付阙如,税法刚性不足,宪法与宪政的缺失——参见张守文(2005)。完善公共财政体制要坚持推进法治财政。

(一)建立完备的财政法律制度,构建法治财政的实体法律规范体系

公共财政要保证其公共性、民主性、非营利性和运行机制规范性,就需要一整套的规则和制度来约束,并贯穿于整个公共财政运行过程以及各个环节。公共财政法律体系是公共财政运行的法律制度框架,它是由多门类、多层次、内容和谐一致、相辅相成的法律构成的有机整体或统一体。公共财政法律制度的框架是由公共财政的收支管理体系所决定的,因而公共财政的法律制度主要是围绕满足公共需要制定相应的财政法律法规。建立我国公共财政法律体系要以宪法为核心,在《财政基本法》统帅下,以《公共预算法》、《公共支出法》、《公共收入法》、《财政管理体制法》、《财政转移支付法》、《税收基本法》、《政府采购法》、《国债法》、《国有资产法》和《财政监督法》为骨干,以地方性法规、行政规章以及其他法律渊源为补充,形成相互协调一致、完整统一的财政法律体系。

国家已经制定颁布了预算法、会计法、审计法和相关实施条例、暂行办法,以及各种税法、会计准则等多层次的法律法规条例。同时,还有一批相关法律正在加紧修订、起草或进行立法研究。特别是行政许可法颁布实施以来,财政执法活动朝着有章可循、规范化、法制化的方向迈进了一大步。与此相适应,地方的财政立法工作和规章建立有必要进一步加强,以使其适应全国和地方的多层次财政法律法规体系的逐步建立并完善。同时,应围绕建设公共财政的目标,将公共预算编制执行和调整、公共收入征管、财政资金分配、财政监督、过错责任追究以及财政审批等纳入立法范围,逐步建立起与社会主义市场经济相适应的财政法规制度体系。规范地方政府间的财政分配关系,明确各级政府的财政支出责任,事权与财权统一,完善财政转移支付制度,基本形成公共财政收支体系。要规范和完善依法财政的权限和程序,杜绝违反程序随意制发规范性文件的行为,保证财政立法质量。还要建立和完善财政法规修改、废止和清理制度,对本部门制定的规范性文件进行定期清理,及时进行修改或废止,避免违反上位法、脱离实际以及相互冲突。

(二)健全财政收支的法定程序,构建法治财政运行的程序法律规范体系

要建立合法、科学、规范的财政收支程序,依法规范运作财政决策和预算管理等行为,科学合理配置财政机构职能,职权法定、程序正当、诚实守信、权责统一是建设法治政府和依法行政的基本要求,也是建设法治财政的基本要求。作为全面系统的财政计划,预算必须体现社会公众的意向,规范经立法机构的审议、修订、批准通过,被赋予法律效力和至高无上的权威,成为规范政府行为以及收支安排的合法依据。预算生效以后,即具有法律效力。预算以及决算都以政府文件的形式详细地向社会公布,让社会公众来监督和约束政府的行为是否合法,从而保证公共目的的真正实现。为了增强国家预算的法律效力,结合我国的具体情况,修订《预算法》应当规定预算调整的实体标准和法定程序,并严格其他预算变动的形式和审批。具体来说,一是要明确预算调整在预算执行中的特殊性,预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象;二是要严格预算调整的审批程序;三是取消县级以下政府追加预算的权力;四是规范预算变更的审批标准和程序(熊伟,2001)。在预算执行过程中,政府如有不按预算的收支行为,即为非法行为。

为此,对运行过程还必须通过程序法来实现程序化(徐孟洲,2004)。公共收入依据法律规则取得,并对如何取得给予程序化的法律规定;公共支出中的购买性支出(除人员经费外)遵循政府采购法,转移性支出遵循社会保障法及相关法律,公共投资遵循公共投资法,等等。总之,整个过程及各个环节都应有细致的法律规定,不能留下“自由空间”。

(三)完善依法治税理财的组织架构,构建法治财政的组织保障体系

法治国家的组织架构包括立法、执法、行政、监督等机构,我国总的来说是健全的,问题在于相互制衡不够,机构职能衔接不紧。特别是行政执行机构彼此配合不主动、不密切,再加上政府机构仍带有计划经济既高度集中又部门分割的痕迹,不少部门工作环节存在着有法不依或违法不究的现象。这种状况使公共财政的职能不能充分发挥,甚至使公共财政由政府财政变成部门财政而被肢解,造成政府财政不完整,使一部分财政资金的收支脱离法律法规的约束,不能真正用到公共服务领域。这就亟须深化改革,进一步完善组织架构,以形成法治财政的组织保障体系。进一步明确中央和地方的事权,健全财力与事权相匹配的财政体制,这是各级政府履行职能、提高行政能力的重要保障,也是建立规范的转移支付制度的前提和基础。要根据受益范围等原则,合理划分各级政府支出责任;按照事权与财权相匹配的原则,调整和规范中央与地方收入划分办法。在适当增加中央财政集中度,增强中央政府宏观调控能力的同时,赋予地方适当的财权,调动地方的积极性,增强地方各级政府提供公共服务的责任和能力。完善转移支付制度,加大对贫困地区的扶持力度。完善一般性转移支付办法,增加一般性转移支付规模,调整优化专项转移支付结构,进一步增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付力度,着力推进贫困地区的特色优势产业发展。要逐步扩大公共财政覆盖农村的范围,新增的教育、卫生、文化支出主要用于农村。中央强调西部大开发的部署,从财政角度看,其中一个非常重大的支持手段就是规范化的转移支付。它的功能是把富裕地区的财力、税收收入通过经济手段集中到中央政府手里,然后再有规划、有重点地去支持欠发达地区,有利于实现转移支付的科学性(贾康,2000)。

当前应突出抓好如下四个方面的改革:一是科学界定财政部门职能和权限,从根本上解决财政“越位”和“缺位”问题;二是深化财政管理体制改革,逐步完善转移支付制度,逐步理顺地方政府间财政分配关系;三是全面推进以部门预算编制、国库集中收付制度、政府采购制度和收支两条线改革为主要内容的财政预算制度改革,实现财政管理制度创新;四是深化财政内部机构改革,按照精简、高效、权力制衡的原则,合理设置内部机构并理顺其间的关系,科学配置职责权限,整合人力资源,提高工作效率。

(四)推进政府行政体制改革和职能转变,构建法治财政的体制保障体系

健全公共财政体制,调整财政支出结构,把更多财政资金投向公共服务领域,加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。这不仅提出了完善公共财政的重点,也明确了基本公共服务的范围。从我国的国情看,公共财政要承担的基本任务是保障政权运转、支持经济建设、调节收入分配、提供公共服务和公共产品。从构建社会主义和谐社会的要求看,完善公共财政制度要在支持经济发展和保证政权建设的前提下,把重点放在促进基本公共服务均等化上,转变政府职能,优化政府投资领域和结构。公共财政必须履行政府公共服务职能。但由于有些政府部门把职能分工变成了职能分割,并形成了部门分割的利益驱动机制,造成部分政府财政资金包括资产和资源由部门甚至领导人个人垄断,使用方向和范围不受预算约束。按照公共财政和法治财政的要求,财政只能是政府财政,财政资金的收付都必须一个口进出,实行财政国库集中收付。建立完善的公共财政体制,要求进一步推进政府行政体制改革和职能转变,增强公共财政的公共性和完整性。

(五)强化对财政权的监督,构建法治财政的全面监督体系

各级政府及其财政部门要依法自觉接受人大、政协和社会监督,并积极开展各类专门监督,不断完善监督体系。一是自觉接受人大和政协监督。依法向同级人大报送预算编制、执行以及决算的相关资料,认真落实人大及其常委会的决定和要求,依法接受人大及其常委会的监督和质询。自觉接受政协的民主监督,虚心听取和接受政协的意见和建议。认真办理人大代表和政协委员提出的议案、建议、提案。二是强化监察、审计、财政等专门监督。完善专门监督体系和运行机制,建立事前审核、事中监控与事后检查相结合,日常监督与专项检查相结合的监督检查机制,使专门监督工作制度化、经常化、规范化。三是广泛接受社会监督。不断扩大政务公开的范围和内容,增强政府理财工作的社会透明度,方便社会监督。建立健全受理申诉、控告、检举和办理制度,形成对政府理财的社会监督氛围。四是实施理财过错责任追究,建立健全惩戒机制。要按照“谁决策、谁负责”的原则,建立健全过错责任追究制度,实现理财行为的权责统一。各级政府及其财政部门要结合实施岗位责任制、财政执法责任制,建立理财过错责任追究制度,明确过错责任追究范围、追究程序、追究方式等。政府各部门及其工作人员在财政财务管理工作中,因主观故意或过失而违反财政法律、法规、规章和规范性文件规定的,都要实施过错责任追究。部门违反规定形成过错行为的,要追究其主要领导人的责任。承办人在工作中独自造成过错行为的,应当追究承办人的责任,主管领导监督不力的,要同时追究主管领导的连带责任。坚持有错必纠、处罚到位、惩教结合,不断强化依法理财的责任意识。

四、结语

公共财政不是一个孤立的体系,而是经济、政治和法律的综合载体。目前我国的财政法律法规体系与建设法治国家、建立社会主义市场经济体制、构建公共财政框架以及实现依法理财、依法治财的要求相比,还有很大的差距,存在着许多不足和需要研究解决的问题,亟待进一步健全。这就要求以构建公共财政框架为出发点, 以建设法治国家为契机,以实现公共财政与法治财政之间的良性互动为路径,唯有如此,我国新一轮财税改革才能取得预期的成效。

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Constructing Public Finance and Promoting Finance Ruled of Law

CONG Zhongxiao

(Law School, Jilin University, Changchun 130012 )

作者：丛中笑

公共财政实质研究论文篇3：

论“公共财政”的宪法内涵

[摘要]“公共财政”是中国社会转型时期的财政体制改革目标。从功能主义的视角来看，虽然它目前只是一个调整财政支出范围与财政管理制度的政策性概念，但中国宪法文本及宪法惯例的发展已经使之成为重要的宪法学概念。因其体现了我国人民代表大会制度之分权体制的内在原则，以及基本人权之均等保护的财政改革理念，“公共财政”概念可资为我国修宪立法之重要参考。亦可在财政法律法规适用的过程中发挥其政策诠释与规制功能。

[关键词]公共财政完法释义学完法内涵

2005年8月12日，北京大学法学院巩献田教授发表的公开信《一部违背宪法和背离社会主义基本原则的(物权法>草案》，引发了中国法学界对于所谓“物权法草案”是“合宪”还是“违宪”的持久争议。这一争论似乎已经由2007年3月16日第十届全国人民代表大会通过《物权法》，“私有财产”与“公有财产”由此取得民法上平等保护的地位而宣告终结。但是，政府应否、如何通过公共融资等公法手段扶持国有企业发展，此种公法手段又应该受到何种规制等问题，并未随着“物权法”的通过而消失。“公共财政”这一被中国政治决策层确定为中国财政体制改革目标却又尚未被宪法和法律所明确规定的重要概念，在中国现时语境下更加凸显出其“扑朔迷离”的前景，亟需在宪法释义学的导引下厘清其宪法内涵，以期实现其“定分”、“止争”的宪法决断功能。本文旨在运用功能主义视角及宪法释义学的方法，在诠释“公共财政”之宪法内涵上作一番理论尝试，以期得到学界方家的批评指正。

一、中国经济学界对于“公共财政”的理论争议——基于法学视角的观察

(一)中国经济学界有关“公共财政”理论争议简介

中国经济学界对于公共财政问题的激烈争议，始于20世纪90年代初中国将“建设社会主义市场经济体制”确立为经济体制改革的目标之后。1993年，叶振鹏与张馨提出了“社会主义国家财政由公共财政和国有资产财政组成”的“双元财政”观点，而后张馨、安体富、高培勇、刘迎秋等人正式提出了构建“公共财政”的主张。1996年、1997年，张馨发表的关于公共财政方面的文章受到了许多财政学者的激烈批评，使得“公共财政”概念的存废一度成为中国财政学界的关注焦点。1998年底召开的全国财政工作会议提出了初步建立公共财政基本框架的改革目标，表明了中国政治决策层对此的基本态度，但是理论界有关“公共财政”的理论争议却并未因此而终结。如就“公共财政”之理论构建目的，有学者认为：“从对国外财政收支模式的观察中，我们发现，在许多方面，市场经济条件下的财政收支模式是有相似之处的。这就是，以满足社会公共需要或纠正市场失灵为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。为了将实行市场经济制度国家的财政收支模式同我国长期实行的所谓‘生产建设财政’模式相区别，并且，以此为基础，探索我国自己的财政运行机制构建方向，我们给与市场经济相适应的财政运行模式冠之以‘公共财政’。”有学者提出：“建立公共财政，就不仅仅只是财政模式的变革问题，而且它还反过来直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入发展的关键性步骤，它将大大地加速我国市场经济体制建立健全的进程。否则的话，建立社会主义市场经济体制就只能是空话一句。”但是，有学者对此提出了明确的反对意见。如有学者认为，西方国家在进人垄断资本主义时期以后，政府的经济活动大为扩展，过去的所谓“公共财政”越来越不能充分解释一些新现象和新问题，故而出现了“公共财政”转向“公共经济学”的趋势。还有学者在总结国家之经济作用的几种学说之后，对“公共财政”的概念界定、公共财政论是倒退还是进步、公共财政能否推出财政的三大职能、公共财政与国家财政究竟是否存在本质区别等提出七大质疑。

有公共财政论者认为，中国财政理论界就公共财政问题展开的激烈争论，主要可以概括为“姓‘社’姓‘资’之争”、“与国家分配论的关系”、“概念之争”等三个方面。从笔者所了解的情况来看，自1998年以后“公共财政”的所谓“姓‘社’姓‘资’之争”已渐趋式微，财政学者们对于公共财政的理论争议，仍然主要是围绕“公共财政”概念表述之妥当与否、中国财政体制改革之目标设定以及当前财政改革的主要措施等问题。因不少“公共财政”论者主张公共财政之外仍然可以保留“国有资产财政”，故就政府财政职能及财政支出范围等方面而言，他们与反对者的观点之间似乎并无本质对立。其真正的分歧乃在于当前中国财政体制改革的思路与方案等诸方面。

(二)中国经济学界有关“公共财政”理论争议之法学评价

从法学的视角来看，前揭经济学者们有关“公共财政”问题的讨论，主要是在财政政策层面及财政制度如何建构等“应然”层面，对于未来中国财政体制改革所作的经济学分析。尽管迄今为止学者们对公共财政并未形成一致意见，甚至理论界与实务界的看法还存在诸多分歧，但是，“公共财政”概念对中国法学、尤其是对中国宪法学产生的重要影响已不可回避。对此，可以从两个层面予以分析。其一，在立法科学及立宪科学的理论层面，“公共财政”理论之探讨，将为今后中国政府职能改革、财政制度转型等奠立理论基础。尤其是公共财政论者提出“公共财政”之具有“弥补市场失效”、“对市场活动一视同仁”、“非市场营利性”、“法治性”等基本特征，以及对于公共财政之基本制度框架的探讨，当可作为未来中国财政立宪与财政立法之“脚本”。其二，从法释义学、尤其是宪法释义学的视角而言，“公共财政”概念之产生及其作为中国财政体制改革目标之确立，亦必然涉及到中国现行宪法及相关法律在财政体制内涵上的重大变迁。在法律解释与适用等操作层面上，“公共财政”的宪法与法律内涵当对于相关财税条款之解释具有“导引”功能，故而需以法释义学、尤其是宪法释义学的方法予以深入研究，以确定其相对稳定之内涵，为其发挥宪法和法律的规制、评价等宪政功能奠定法学基础。

二、中国“公共财政”之宪法解读——基于功能主义视角的考察

(一)“公共财政”的宪法内涵

自1998年“公共财政”被确立为中国财政改革目标之日起距今已有10余年之久，但是中国法学界对此的法释义学研究成果仍然是“乏善可陈”，其原因不仅是因为中国现行宪法与法律并无对“公共财政”的明确规定，更是由于中国法释义学、尤其是宪法释义学的发展尚不发达。对于类似于“公共财政”等并不见诸于宪法与法律文本的重要概念，法学学者们可能是既缺少研究的兴趣，亦缺乏必要的方法，更无对此采取精细化的释义学研究。其实，对于此种现象，英国公法学者马丁·洛克林已有深刻阐述：“政府的角色正发生着显著的变化，而越来越多的人开始关注这些变化对我们的非正式宪法安排的影响。但是，我们的公法学家却似乎未能对关于这些问题的反思性公共讨论做出多少贡献。之所以会出现这种局面以及由此而导致的混淆，主要是由于公法学者们普遍未能认识到：公法并不是一个具备自身独

特法律研究方法的自治和客观领域，相反，我们最好把它看作一种相当特殊的政治话语形态。”洛克林认为公法并不具有自身独特的法律研究方法而仅仅是一种政治话语形态，这种观点或可商榷，但是他所阐发的所谓公法学研究方法上的“规范主义风格”与“功能主义风格”却对我们颇有启益。他提出：“公法上的规范主义风格的根源在于对分权理想以及使政府服从法律的必要性的信念。这种风格强调法律的裁判和控制功能，并因此而关注法律的规则取向和概念化属性。规范主义基本上反映了一种法律自治的理想。相反，公法上的功能主义风格将法律视为政府机器的一个组成部分。其主要关注点是法律的规制和便利功能，并因此而注重法律的意图和目标，并采取一种工具主义的社会政策路径。功能主义体现着一种进化式变迁的理想。”换言之，规范主义主要立足于司法审查的传统法学视角，重视法律文本中的“正式”法规范、法概念及其逻辑推演；而功能主义则体现了一种更为宽泛的法律观，不仅那些作为法官裁判基准的法规范可以作为公法学的研究对象，而且那些从未被纳入司法审查视野、甚至并未以成文法形式出现的公法惯例与公法习惯，因其在政府运作中具有举足轻重的作用。也应该纳入公法学研究的范围。对此，英国功能主义学派的詹宁斯曾经对“宪法惯例”的作用有过非常精辟的阐述：“宪法惯例的意义在于，它们充实和丰富了空洞的法律框架，使宪法得以发挥功能，并使宪法与思想观念的发展保持联系。”“宪法惯例就是为促进那种合作而精心演成的规则，同时，宪法的作用必然要随着国家形势的变化而变化。这当中，法律要求稳定和连续，而新的需要要求新的重点和新的起点。人们必须使旧的法律发挥作用以适应新的需要。”这说明，任何一个国家，包括成文宪制的国家，都必然会存在一定的宪法惯例。这些宪法惯例以成文宪法规范为前提，而且不得与成文法规范相抵触；但是其一旦形成，又构成成文宪法的基础。它使得宪法与法律能够发挥其实际功能。如果我们要对中国现时语境下“公共财政”的宪法与法律内涵做一番深入解读，除了在宪法和法律文本上展开成文法规范的释义学研究之外，对于宪法和法律文本之外的宪法惯例之考察绝不可少。

(二)中国现时语境下“公共财政”的宪法内涵

根据笔者所找到的法律法规文件，我国宪法文本中虽有5个条款包含“财政”一词，但均未明确采用“公共财政”这一用语，而且它也未见诸于现行法律法规文件之中。如前文所言，“公共财政”是中国从传统计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，先由学者提出并论证，后为政治决策层所采用并作为财政改革目标的一个重要概念。从1982年宪法制定之后的4次修改及31个“宪法修正案”来看，除了第7条宪法修正案将“计划经济”改为“市场经济”与“公共财政”直接相关之外，其他不少经济条款亦与此有关。如第1条修正案确认了私营经济的合法地位，第2条修正案规定土地使用权可以依法转让，第5条修正案将“国营经济”改为“国有经济”，第6条修正案确认了农村地区“家庭联产承包责任制”的合法地位，第8条、第9条修正案确认了国有企业与集体企业之法律范围内的自主经营权。而且，第14条修正案对于社会主义基本经济制度及分配制度的规定，第16条修正案对于个体经济与私营经济之合法地位的进一步确认，尤其是第20条、第22条对于有关土地征收征用、私有财产征收征用应该予以补偿的规定，以及第23条对于“社会保障制度”的规定，均体现出中国政府职能、特别是财政职能之“公共化”的改革取向，及其与市场主体多元化、国有企业市场化等制度改革相适应的基本精神。此外，根据笔者在“中国法院网”之“法律文库”的检索结果，目前仅有9个部委规章文本中包含有“公共财政”概念，其中财政部3个、国家经贸委3个，卫生部、科技部和文化部各1个。①不少地方政府还颁布了有关公共财政的政府规章等规范性法律文件，如2001年《安徽省人民政府印发关于全面推进县级公共财政支出改革意见的通知》等。在这些行政规章等规范性法律文件中。“公共财政”概念之内涵，均是以强调政府财政的公共服务职能为特点。鉴于中国目前尚处于计划经济体制向市场经济体制转轨、传统农业社会向现代工商业社会演进的社会转型时期，故而“公共财政”之宪法内涵的确定，还需要我们从宪法惯例的视角予以考证。

毋庸讳言，中国宪法制度中同样存在许多宪法惯例，其中尤其以中国共产党的领导方式为其核心内容。目前，中国共产党以全国代表大会及中央委员会为基础的“民主集中制”、“归口领导制”为其典型领导方式。中国共产党的全国代表大会每5年举行一次；中央委员会全体会议每年至少举行一次。“中国的权力核心是政治局和政治局常委会”，其办事机构则是中共中央书记处。由此，中共中央总书记在全国代表大会上的报告、中共中央委员会的决议等，在中国的政治实践中均是最为重要的政策性文件之一，它对于宪法、法律的修改与实施均有重要的宣导、补充等价值，在一定程度上可资为诠释相关宪法及法律条款、概念的重要参照。如2000年中共十五届五中全会即提出了“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”的基本目标。2003年中共十六届三中全会作出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中提出：“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。进一步完善转移支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持。深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。建立预算绩效评价体系。实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。”将“公共财政”体制之构建与整个国家财政体制改革联系在一起，形成了中国财政制度改革的“框架性”思路。2005年中共十六届五中全会之后发布了《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出要“扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制”。2006年中共十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”2008年中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出：“建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”以上诸文件较为清晰地展现了中国政治决策层对于“公共财政”概念之采用，先是着眼于“适应市场经济建设之要求”，而后则以之作为财政管理体制改革之目标，自2005年以后又加入了“城乡之间、区域之间基本公共服务均等化”的内涵。从宪法学的视角来看，此种财政理念之变更，不仅关系到政府职能之调整，还涉及到政府权力分配之调整，以及宪法上平等权内涵之实质变迁。结合中国现行宪法及宪法修正案的文本，“公共财政”在中国当下宪法语境中当具有如下含义。

第一，“公共财政”乃是以人民代表大会制度作为基础的民主财政。我国现行宪法第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度作为中国的根本政治制度，人民代表大会代表人民行使国家权力，最为核心的内容就是行使财政预算的审议与监督权力。因此，我国近年来为推进公共财政建设的诸种改革措施。如深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革，以及完善财政转移支付制度、加强审计监督、尤其是绩效审计监督，等等，其核心环节在于强化人大及其常委会的预算监督职能，使政府财政真正成为代表民众公共意志、履行公共服务职能的“公共财政”。

第二，“公共财政”是以基本人权之均等保护为目标的宪政财政。宪法第23条、第24条修正案规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”“国家尊重与保障人权”。自建国以后，为了推行“赶超型经济发展战略”，国家通过“户籍制度”实行城乡二元化的区别对待，此为经济发展初期阶段所不得已而为之的一种临时措施。就长远而言，中国政府财政当以基本公共服务之均等化保护，亦即“基本人权之均等化保护”为目标，加大对于公共服务领域的财政投入，构建合理的政府间财政资源配置与调整制度，使得政府的“公共财政”真正成为服务于基本人权之平等保护的“宪政财政”。

综上所言，“公共财政”作为中国社会转型时期的财政体制改革目标，目前仍然是一个调整财政支出范围与财政管理制度的政策性概念而非实定法概念，主要指代现阶段我国财政制度改革与制度实施的政策取向。但是，中国宪法文本及宪法惯例的发展，已经使之成为一个对于现行财政宪法制度及其改革方案极富解释力的重要宪法学概念。与“公共财政”有关的国家权力条款与基本权利条款之明确宪法内涵，尚有待于修宪立法活动之补充完善，方可在我国宪政实践中发挥更多、更大之规制功能。

三、中国“公共财政”何去何从——基于宪法释义学理论的分析

(一) “公共财政”概念之宪法释义学研究的意义

有学者认为，“法释义学”通常可以发挥三项重要的功能：“一是法律教育。尤其是对于专业法律人的教育。二是法律适用，有助于减轻司法和行政机关找法、用法的负担。三是法律政策，因为释义学本身虽不质疑规范的合理性，而只尽最大努力去整理出最合理的规范体系，但它呈现的规范适用的效果，当然还是可以作为政策思考的起点。”但是，从“齐玉苓案件”之后中国各界对于宪法之司法适用的争议来看，宪法释义学之于法律教育与法律适用的功能，虽然未必可以说是毫无疑义，但是至少颇受局限。特别是2008年12月8日最高人民法院审判委员会第1457次会议通过的《最高人民法院关于废止2007年底以前发布的有关司法解释(第七批)的决定》，该文件明确废止了“法释(2001)25号”司法解释，即《最高人民法院关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》。至此，从实证角度言之，宪法释义学之司法适用的作用空间，虽然未必是消失殆尽，但也可说是已被大量限缩。当然，诚如英国著名法学家詹宁斯所言：“无论如何，决不应该认为欧洲大陆行政法的重点在于诉讼程序，有关司法诉讼的规则仅构成行政法的一小部分，大部分行政法律涉及的是行政机构的组织和权力。”公法，包括宪法与行政法，并非仅仅是关于司法诉讼的规则，它还涉及到大量的国家公权力组织之职权、机构及其相互关系等法规则。因此，“公共财政”概念的宪法释义学研究，不仅可资为修宪立法之参考，亦可成为法律适用之重要参照。

一般而言，修宪、立法均属于宪法正常变动的重要方式。立法应该在宪法文义范围内为之，学者们对此已有共识。但修宪是否应有必要界限，则理论界对此颇有争议。“限制说”认为宪法修改必须以现行宪法为前提，因而不能修改与宪法基本理念密切相关的规定；“无限制说”则认为既然宪法所依存的社会永远处于不断的发展之中，则限制宪法的修改既无可能，也无必要。笔者认为，从实质意义上讲，宪法是一个相对独立而且完整的制度体系，它规定了国家的基本制度与基本理念。故而，为了维护宪法制度的连续性与整体性，修宪、立法等活动，应与宪法基本制度、基本理念相协调。 “公共财政”作为一个重要的宪法学概念，不仅体现了我国人民代表大会制度之分权体制的内在原则，也揭示了基本人权之均等保护的财政改革理念，可资为我国修宪立法之重要参考。除此之外，在财政法律法规适用的过程中，“公共财政”亦可藉由“合宪性解释”等方法，发挥其政策诠释与规制功能。

(二) “公共财政”作为宪法学概念的规制功能

就广义言之，行政、司法等部门实施法律法规处理具体事务的行为，均可被称为“法律适用”。有学者指出：“法律适用上之困难主要在于解释上，而非在于语意上的问题。盖在适用法律之际。其所困扰者并非在于法律规定之文义，而在于利用这些文字之规范意旨的探求。因为语义学上的探求，只能说明这些文字的文义所在，而无法说明该规定之规范意旨所在。探求文字(规定)之意旨所在，为诠释学的功能。只有诠释学上的探讨，才能充分考虑预先储藏于该规定中的价值。为使诠释学在规范意旨的探求上能发挥其功能，其概念之建构过程中，便应重视拟利用规范实现之价值的承认、共识与储藏。只有经由共识加以储藏，该规范所欲实现之价值才能经由相约，而成为日常用语约定俗成的内容，变成俗语中所肯定之伦理观的一部分。”“公共财政”作为一个重要的宪法学概念，具有“承认”与“储藏”相关价值“共识”之功能，其对于政府财政汲取、财政管理及财政支出等行为均具有重要的规制价值。本文由于篇幅所限，在此仅探讨“国有资产预算管理”问题。

如前文所言，我国财政学者在最先提出“公共财政”概念时，乃是基于“公共财政”与“国有资产财政”“二元”并立之构想，此即所谓“双元结构财政”理论。1995年国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》第20条第1款规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定。”依据这一条款，如果将“政府公共预算”、“社会保障预算”等计为“公共财政”而与“国有资产财政”并立，则“双元财政”论点似有合理之制度依据。1988年国务院根据世界银行及体改委的建议，设立财政部归口管理的直属机构国资局；1998年财政体制改革目标确立之后，国务院又经人大批准于2003年设立了独立于财政部的“特设机构”，即“国有资产监督管理委员会”。这说明，单就财政支出范围及财政管理体制而言，1998年以后中国财政改革的目标其实正是“双元财政”而非单一的“公共财政”。但是，近年来有关国资委是否可以独立编制财政预算的争议，其实也体现了相关部门在“国有资产财政”是否应该被纳入统一的“公共财政”予以管理之重大分歧。这一争论终以2007年9月8日国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》而告一段落，该《意见》明确规定：国有资本经营预算单独

编制，预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字；各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门。各级国有资产监管机构以及其他有国有企业监管职能的部门和单位，为国有资本经营预算单位。中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2008年收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益；等等。其实，国有资产之经营管理并非一个封闭自足的体系，其盈亏必然会影响到财政资金之调度。国家财政本应遵循“一体化经营管理”之原则，国有资产之存续、运作、其规模之扩张或缩小，都应以国民经济之发展及民众福祉为依归，而不宜单纯以“国有资产”自身存续为目的。各级政府的财政部门成为国有资本经营预算编制的主管部门，国有资产经营活动经由预算审议与监督的管道而被统摄于人大及其常委会的民主决策程序之中，这在某种意义上也标志着我国国有资产预算制度其实已经初步被纳入统一的“公共财政”管理体系之中。在“公共财政”的制度框架之内，国有资产之经营管理亦当符合“公共服务”之目的，政府虽不宜对国有企业经营之利润“竭泽而渔”，亦不能听任政府或相关企业无视民众诉求肆意追求市场利润最大化之目标，更不能在公共利益的目的之外单纯为了某个国有企业之存续而恣意投人财政资金。此为“公共财政”之作为“民主财政”、“宪政财政”当然应有之义，其体现于相关法律法规及规范性文件的宪法政策内涵，当对政府财政支出行为具有相应的规制功能。

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