地方研究生论文范文

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第一篇：地方研究生论文范文

扩大地方立法主体背景下我国民族自治地方立法研究

【摘 要】2015年《中华人民共和国立法法》作出了扩大地方立法权主体的新规定，对于我国法治国家建设、社会主义法治体系的完善有很大的促进作用;对于民族自治地方来说，既是机遇，也是一个挑战。在《立法法》扩张了地方立法主体这一新的时期，如何贯彻实施这一立法规定和精神，使其工作落到实处，是一个急需研究的课题。为此，我们以广西壮族自治区立法为研究视角，针对民族自治地方的立法相关问题进行系统的研究和探讨，并提出了有关加强我国民族自治地方立法工作的对策和建议。

【关键词】立法主体;立法权;地方立法;民族地方立法

【作 者】曹平，广西社科联副主席、研究员，法学博士，博导;曹全来，广西壮族自治区法制研究室主任、研究员，法学博士，硕导;杨鹏，广西财经学院教师，法学硕士。南宁，530022

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在中共十八届三中全会上通过，其提出要“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”，2014年中共十八届四中全会也明确指出“依法赋予设区的市地方立法权”，同年，《立法法修正案(草案)》的初次审议通过，拟将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。《中华人民共和国立法法》于2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议修订。这标志着地方立法权主体的扩大已经成为大势所趋。那么在此背景下，民族自治地方作为地方立法主体应该如何应对是一个十分值得研究的课题。

一、我国民族自治地方立法的一般理论问题

1.民族自治地方立法涵义与分类

作为国家立法的重要组成部分，民族自治地方立法分为狭义和广义两种，从狭义的角度说，民族自治地方立法多指自治地方的权力机关指定的自治法规。从广义的角度看，民族自治地方立法则是在民族区域自治地方，享有民族自治地方立法权的主体，在宪法和法律规定的权限范围内，按照法定的程序制定法律规范的活动，它包括自治法规、地方性法规和规章。

民族自治地方立法包括两部分，一部分同于一般地方立法，另一部分是在综合考虑本地区经济社会发展情况，在遵守《宪法》《立法法》以及《民族区域自治法》等相关规定的前提下进行的一些立法。概括来说，其主要包括三类：

第一，制定自治条例和单行条例。按照我国《宪法》第116条的精神，民族自治地方的人大有权结合本民族的区情制定自治条例和单行条例。在民族区域自治地方，自治条例的地位犹如一部“小宪法”，一方面是对《宪法》有关民族区域自治制度原则性规定的细化和落实，另一方面也有效地规范民族自治地方的经济社会生活。而单行条例则“是民族自治地方的民族区域自治的具体自治措施的规范化”[1]161，通过自治条例和单行条例的结合，形成民族自治地方立法的主要内容。在此基础上，《民族区域自治法》第19条和《立法法》第66条进一步深化规定。这无疑说明了二者在民族自治地方立法内容中的重要性。以广西壮族自治区为例，虽然目前制定自治区条例曲折，直到今天依旧还在探索之中，但我们要看到的是全区所有自治县的自治条例已经制定完毕并已实施，同时不少自治县也根据其实际情况按照法定的程序制定了单行条例，如《恭城瑶族自治县森林资源管理条例》《金秀瑶族自治县森林资源管理条例》《龙胜各族自治县森林资源管理条例》等，这些自治条例和单行条例的颁布实施无不说明自治地方立法的重要性所在。

第二，变通立法。变通立法是我国《宪法》赋予民族区域自治地方的重要权力之一，从理论上讲，它是指民族区域自治地方的权力机关根据《宪法》《民族区域自治法》以及《立法法》的规定，在其权限范围内，对于不适合本地区实际情况的法律法规的部分规定，按照法定的程序进行变通规定。从立法实际看，目前我国《宪法》和《民族区域自治法》尚无法律条文明确规定，对民族自治地方立法权内容之一的变通立法第一次予以规定，也是限定性规定，同时也是我国目前唯一有关变通立法规定的就是2000年7月生效的《立法法》第66条第2款《中华人民共和国立法法》第66条第2款：自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。。其中规定作为民族自治地方立法主要内容之一的变通立法，其主要目的就在于更好地实施国家法律法规，更好地贯彻民族区域自治制度。

第三，补充立法。补充立法是指“民族自治地方的人大及其常委会根据《宪法》《民族区域自治法》和其他法律赋予的自治权，依照当地民族的政治、经济、文化特点，对法律、法规、地方性法规作出补充，以保证它们在本地方的遵守和执行的实施性法规。”[2]66这对于民族自治地方来说能够更好地依据本地区的民族性来完善国家法律、法规在本地区的实施。

2.民族自治地方立法依据与定位

在对民族立法的主要内容进行相关的剖析后，我们必须探求的一个问题就是，民族自治地方立法是否有着充分的依据，如何定位。

在我们看来，民族自治地方立法依据包括理论依据和法律依据两方面。民族自治地方立法的理论依据是指支撑民族自治地方立法的理论基础。概括来说其至少包括文化多元理论、依法治国理论和民族平等理论。文化多元理论从要求要从传统文化习惯出发，注重民族地区的特殊性，赋予其立法权。依法治国理论则从法治的角度为民族自治地方的立法奠定了价值基础，而民族平等理论则从民族地区的地理差异性来为民族自治地方立法提供支撑。这三个理论联合起来为民族自治地方立法提供了坚实的理论基础。

而从法律依据来看，民族自治地方立法的依据还是十分充分的。首先，《宪法》第116条从宏观上对民族自治地方的立法做了规定，为民族自治地方立法提供了宪法依据。其次，作为贯彻民族区域自治制度的专门法律，《民族区域自治法》在第三章自治机关的自治权中明确规定了民族自治地方立法权。再次，《立法法》第六十三至六十八条都对民族自治地方立法进行了规定，这为民族自治地方立法提供了法律依据。

既然民族自治地方立法不仅具有充分的理论依据，同时还有着法律依据，那么民族自治地方在立法过程中，其地位如何，这也是一个必须明确的问题。结合现有的研究成果，我们认为对民族自治地方立法的定位应该从国家与地方两个层面进行界定。因为从我国现行的民族自治地方立法体制是一种“二元多类”的模式。“二元”是指目前民族自治地方拥有立法权的主体有两个，即民族自治地方的权力机关和行政机关。而“多类”则是指在这“二元”之中又存在着各种纵深的立法权限划分，这种权力的划分使得民族自治地方立法存在着交叉与衔接。具体来说，从国家层面看，民族自治地方立法首先是属于地方立法。因为民族自治地方本身就是中央统一领导下的地方，与一般地方无异，这就决定了其地位是统领于中央立法之下。即便其拥有变通和补充立法的权力，但其必须在宪法、法律和行政法规的规定之内，不得与之抵触。从地方立法的层面看，民族自治地方立法又不同于一般地方立法，关键在于其自主权高于一般地方。正因为如此，“在地方立法中，民族自治地方立法权小于特别行政区立法权而大于一般地方立法权。而在经济立法方面，民族自治地方立法权则小于经济特区所在地的省、市立法权。”[3]

二、扩大地方立法主体对于我国民族自治地方立法的意义

十八届三中全会、四中全会以及《立法法》有关扩大立法权的提出，其实质在于扩大立法权的主体，这对于民族自治地方立法来说意义重大而深远。这种扩大地方立法主体表面上看是一种权力下放，但是其意义并非如此简单，对于民族自治地方来说，由于民族自治地方具有一般地方所不具有的民族复杂性，因此，这种所谓的“权力下放”对民族自治地方立法意义十分深远。

1.有利于民族自治地方治理现代化与法治化

民族自治地方作为我国行政区划的重要组成部分，现代法治国家的建设离不开民族自治地方治理现代化与法治，因为它也是国家治理能力和体系现代化的重要组成部分。对于民族自治地方来说，由于其民族性、区域性等较强，在政治、经济、文化以及风土人情、传统习惯方面都有较大的差异。即便在统一民族区域自治地方也可能语言不同，也有着“五里不同音、十里不同俗”的现象，以广西壮族自治区为例，全区仅世居民族就有壮、汉、瑶、苗等十二个民族之多，在语言上有粤语、壮语、桂柳话、客家话等数种，并且在各宗族或村寨都按照其各自的传统订有各种形式的村规民约或习惯法，这种差异导致了统一立法难以在民族自治地方实行，在一定程度上阻碍了国家治理现代化的实现。因此，在当前党的十八届四中全会决定扩大地方立法主体的背景下，将立法权主体扩大到设区的市，这对于民族自治地区来说，更好地变通立法，贯彻国家法律、法规在该地区的实施无疑意义重大，影响深远，也有助于推动民族自治地方治理水平和治理能力的提高，实现现代化与法治化，让民族自治地方的一切事务有规可行，并且遵循的法律规范是适合本民族、本地区传统的。

2.有利于促进民族自治地方经济发展

现代经济是市场经济，同时也是法治经济，即便是民族自治地方，其经济的发展也难以规避市场经济这一总体趋势，因此，民族自治地方的经济发展也必须遵守市场经济的法治化要求。而要使市场经济有序运行，就必须有着完善的制度保障其规范进行，也需要有着完善的规范解决经济发展过程中所产生的矛盾，而这一关键的措施就需要有着完善的适合本地区传统的法律。而扩大地方立法权主体，赋予设区的市的立法权即顺应了这一要求。例如在广西壮族自治区，原本只有广西壮族自治区人大及其常委会、广西壮族自治区人民政府以及南宁市人大及其常委会和南宁市政府才有制定地方性法规和规章的权力，这对于拥有14个地级市7个自治县的广西来讲，其权限还是比较小的，还是难以顾忌与平衡各个地区的传统习惯的，必然会导致立法难以考虑部分地区的利益，会影响部分地区经济的发展。如按照扩大地方立法权主体的意旨，将其扩大到设区的市，这种立法将会更加凸显期地区特色，考虑地区经济发展状况，必然有利于促进民族自治地方经济发展。

3.有利于国家法治体系的构建和完善

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，总目标就是要建设中国特色社会主义法治体系。按照这目标以及十八届四中全会的精神，我们认为国家法治体系是指“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。，由这五大体系组成的相互促进的系统总和。而要真正实现这一体系，就有必要从其所包含的五大体系方面不断完善。而对于地方立法的民族自治地方来说，民族自治地方的立法至少事关法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系四个方面。而要真正实现这四大体系，民族自治地方来说就首先要制定完善的法律规范，并且要求其制定的法律规范能够适应本地区的特性。做到这点的前提就是享有立法权的主体要立足于本地风土人情，传统习俗，而当前扩大地方立法权，使得设区的市拥有立法权就是一个关键措施，因为其接近基层，更了解民意。从这一方面来说，扩大地方立法主体有利于国家法治体系的构建和完善。

三、当前加强我国民族自治地方立法的重点、难点问题

1.民族地区区域经济—法制一体化问题

国际实践经验表明，制度保障的完善性与否关系到区域经济一体化的进程，以欧盟为例，欧盟成员国实施的内外政策随着欧盟各个阶段制定的法律不同，呈现出由低到高的形式。而在国内的经济区内却缺乏规范区域经济一体化发展的一致性规则，在经济区内各市招商引资、土地批租、人才流动、信息共享等方面的政策上都存在很大的差异。法制一体化是经济一体化的内在要求，也是实现经济一体化的基本保障。法制一体化能够为经济区的发展营造良好的法制环境，法制一体化可以通过统一市场准入制度，消除行政壁垒和地方保护主义，建立统一的共同市场，实现各种要素的自由流转，实现各方的共同利益;可以通过建立反垄断、反不正当竞争以及统一的税费优惠制度为市场主体创造一个公平合理的竞争环境。

广西北部湾区域是广西社会经济发展的核心区，也是我国新时期改革开放的一个重要的战略支点。在国家新的战略背景下，广西充分利用面向东盟，陆海相连的优势，全面实施北部湾规划，这也为广西地方立法提出了新的要求，即要将立法中心逐步向民族经济立法转移。作为民族地区的广西，要想充分利用这一新的机遇，加速发展，就必须有效的利用民族地区经济发展优势，充分运用民族自治地方立法权，通过民族立法的形式为其提供保障。因为统一的法制是统一的市场体系得以形成和有效动作的根本保障，广西北部湾经济区经济的一体化的发展也是如此，其离不开优越的法制环境和平台，需要完善而统一的法律制度，只有通过地方统一行使立法权，进而促进法制建设，才能够保证北部湾经济区的繁荣与发展，才能克服内耗、优化组合。

2.部门经济立法问题

按照我国《宪法》《民族区域自治法》和《立法法》等宪法性文件对民族区域自治地方自治权的规定，在民族经济发展方面，民族自治地方享有规定经济建设方面的自治权和财政方面的自治权。相应地，民族自治地方可以制订部门性的经济立法。在扩大地方立法主体背景下，应当加快民族地区部门经济立法，包括经济建设和财政两个方面。

在经济建设方面的立法内容包括：(1)自主地安排和管理地方性的经济建设事业，制定经济建设的方针、政策和计划;(2)合理调整生产管理，改革经济管理体制;(3)管理、保护和开发利用自然资源;(4)安排本地方基本建设项目;(5)管理隶属于本地方的企事业;(6)开展对外经济贸易活动。

财政方面的立法内容包括：(1)安排适用属于民族自治地方的财政收入，安排适用预算的超收和结余资金;(2)制定各项开支标准、定员、定额的补充规定和具体办法;(3)对属于地方财政收入的某些税收实行减税或减免;(4)民族之地方财政的转移支付。上述内容的详细规定见《中华人民共和国民族区域自治法》第25-35条。

广西在加强当前的民族经济立法时，要特别注重适应广西民族地区经济发展所急需的一些法律、法规、规章的制定，以及有关民族地区边境贸易(与东盟国家农产品边境贸易)、房地产开发、财政、税收、金融、工业、农业、畜牧业、旅游业、人力资源、高等教育发展等方面所急需的法律、法规的制定;还有民族地区对外开放方面的法律、法规的制定。同时，在民族经济立法中一定要把国家现行法律、法规和改革开放、实施西部大开发中所规定和给予民族地区的大量优惠政策法律化、制度化、具体化，配合广西经济建设的发展，营造良好的投资环境。

3.特殊领域经济立法问题

保护、改善生活环境和生态环境，是民族地方立法的重要内容。《民族区域自治法》第45条规定：“民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展。”在民族自治地方发展经济、文化等建设的过程中，必须十分重视环境保护工作，坚持走可持续发展的道路。

为促进广西民族经济的发展，在一些特殊领域，必须制定特殊的法律法规。如投资方面的户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度、医疗制度、社会保险制度、招商引资制度、外贸出口制度、土地批租制度、减免税收制度、人才流动管理制度等。上述领域的立法滞后问题，造成资金、人才、技术、知识、信息等可流动要素流转不畅，难以形成整体优势。还造成区域间低水平的重复建设，产业、产品结构类同和无序竞争，带来资源、财力、人才的严重浪费。既损害了区域内的整体利益，也影响了各市的经济发展。

民族文化是广西发展的重要资源。北部湾经济区域海域平静广阔，风光旖旎;山区地貌独特，形成特有民族文化，这正是广西的民族文化优势所在。做好民族文化资源的保护与有效开发的重要措施就是出台地方性法规。目前，在全国性的民族文化保护法律条文尚未颁布实施之前，广西应先行出台一个地方性法规，为民族文化保护提供必要的法律保障。

广西具有特殊的生态资源，如红树林，北海、钦州等地的滩涂，涠洲岛火山地貌，北海银滩，钦州三娘湾中华白海豚，等等。这些自然资源和人文资源是旅游业发展的重要支撑因素，也是广西良好的人居环境无法替代的资源，必须通过立法的形式予以保护。

需要特别指出的是，民族地区经济发展相对落后，但是为了避免西方发达国家和我国东部、沿海地区发展过程中出现的“先污染，后治理”“城市病”“城镇化陷阱”失误，民族自治地方的自治机关应当在保护和改善本地的生活环境和生态环境，防止污染和其他公害方面主动承担更大的责任和职权，有权依法采取各种有效措施，制订保护沿边、沿海特殊生态资源、保护少数民族文化遗产、非物质文化遗产、保护原产地产品标识，实现本地的人口、资源和环境的协调和可持续发展。

4.民族自治地方立法体制问题

民族自治地方立法权限来源于《宪法》《民族区域自治法》《立法法》的规定及有关法律的授权。根据《立法法》的新规定，设区市人民代表大会及其常委会可制定地方法规，其人民政府则可以制定政府规章。因此，地方立法权的行使必须符合宪法和法律规定的目的、内容、程序、形式的要求，地方立法要经过立项、起草、审查、决定和公布等法定程序。

我国现行民族自治地方经济立法体制具有职权立法与授权立法相结合的特点。职权性立法是指依宪法及相关法律赋予的职权所进行的立法，属于民族自治地方固有权力的部分。民族自治地方的立法职权包括制定实施性法规、制定自主性法规和制定变通性法规。授权立法是国家立法机关依据实际需要，将特定事项的立法权授权给其他国家机关组织行使，并由被授权者制定相关法律规范的活动。目前，在各民族自治地方存在授权立法的民事经济法领域有《民法通则》《民事诉讼法》《森林法》等，这些法律分别授权民族自治地方依据本法的基本原则，结合当地民族的具体情况，制定变通的或者补充的规定。

四、扩大地方立法主体背景下我国民族自治地方立法应注意的问题

任何一项事物的出现必然会对实际造成一定的影响，这种影响一般来说会有正反方两方面。正面影响是其得以存在的基石，而负面影响也是其不断完善与改进的动力。我们认为随着地方立法主体的扩大，亦必然会对民族自治地方立法产生些许的影响。为了正确行使民族地方立法权，避免可能产生的负面影响，我们认为在民族地方立法工作中应当注意以下几个问题：

1.稳妥使用地方立法权，防止立法权滥用

随着《立法法》赋予设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面具有立法权，这就迎来了立法主体的扩张，但是同时也需要注意一个十分重要的问题，就是立法的地方保护主义。由于每个地方的经济文化水平不同，市与市之间也存在着利益竞争，当赋予其立法权后，可能使得本地人大及其常委会出于本地区私益，通过立法形式加强本地有关利益保护，限制其他区域的发展。例如，在城乡建设与管理方面，可能通过立法的形式，赋予本区域有关建筑企业较好的准入机制，而对外地有关企业加强标准，限制其进入本地市场，这无疑有碍市场经济的发展，有违《立法法》初衷。因此，在扩大立法主体的背景下，特别需要防治权力滥用，导致民族地方保护法律化。

2.加强立法人才专业化建设，确保立法质量的提高

从我国当前的情况来看，虽然赋予了设区的市立法权，但是由于长期以往设区的市的人大及其常务委员会的人员构成不一，不少人大代表来自基层，对于本地区、本民族的有关情况虽然了解不少，但是由于其代表意识不强，导致其参与人大会议的积极性不高。加之，设区的市在立法专业人才方面有待进一步加强。在这些因素的综合制约下，就需要注意立法质量的问题，注意因为立法主体的扩张导致立法质量的下降等问题。

3.注意立法系统性，保证法制协调统一

随着地方立法权主体的扩张，享有立法权的主体数量明显增加，地方立法的数量上必然会增加。在这种情况下，就需要特别注重法制统一的问题，防止“一扩而乱”现象的出现，影响法制统一进程。特别是对于民族自治地方来说，由于民族自治地方可以根据自身政治、经济、文化特点，做变通规定，这就更需要注意法制统一的问题。从广西壮族自治区来说，在《立法法》修改后，除南宁以外，梧州、贺州、桂林等多地已经拥有立法权，在这种情况下，从全区来说，各个地区立法的关注点必然有所差异，再到全国，各个省的立法也是存在区别的。这可能会导致国家法制统一性欠缺。因此，在这一背景下，有必要注意民族自治地方立法系统性，注重统一规划和立法监督，在推进民族自治地方治理现代化和法治化的同时，确保国家法制统一和协调。

五、扩大地方立法主体背景下加强我国民族自治地方立法的对策

1.树立法治精神，推行科学立法、民主立法理念

民族地方立法是民族区域自治的体现之一，是民族区域自治权得以实现的保障。在当前地方立法主体得以扩大的背景下，要想有效发挥这一优势，避免上文所述问题，我们认为首先有必要从意识上进行完善。因为，行动受制于思维，思维指导行动。在全面推进依法治国的今天，加强法治精神的培养，无论是立法、司法或是执法都具有不可替代的意义。对于加强民族地方立法也不例外，树立法治精神，使得首先从意识上注重立法的合法性，才能确保民族自治立法有效可行。同时，要坚持科学立法、民主立法，即通过采取符合社会发展规律、顺应广大人民群众需要，充分考虑地区经济社会发展客观要求的形式来加强民族地方立法，这既是加强民族自治地方立法的要求，也是顺应《中共关于全面推进依法治国重大问题决定》的需要。

2.规范民族自治地方立法程序

立法程序，是“立法机关制定、修改或废止法律的步骤和方法。一般分为法案的提出、法案被列入立法机关的会议议程、法案的审议、法案的表决通过、法的公布等阶段”。[4]134作为社会主义法治体系的重要组成部分，民族自治地方立法事关重要，因此，注重其立法程序的规范性是十分必要的。在此我们建议，在扩大地方立法主体背景下，民族自治地方的立法案的提出首先必须广泛征求民意，扩大法案的提出主体，避免单一的问题。具体来说可以在保留原有的提议主体的前提下，允许社会团队组织、行业协会等提出的立法建议纳入到方案范围。其次，加强对法案提出的审议监督。法案的提出并非一定就能够进入立法程序的，其必须有审批，这就要求加强监督，注重审批。在审批过程中要坚持对法案的调查情况进行审查，审查其是否顺应民意，符合区情，只有做到了实地调查才能保证所立之法为民所遵、为民所敬。

3.提高民族自治地方立法技术水平

从我国的地理区位来看，民族自治地方一般分布较为偏远，经济条件和基础设施较为滞后，也使得其开放程度有限，进而影响到民族自治地方立法技术和立法水平。面对这一现实，我们认为有必要提高民族自治地方立法技术水平。一方面要注重民族自治地方法律规范(如自治条例、单行条例)与一般地方法规的调整范围，使得其名称与内容相统一，做到名实一致;另一方面，要注重法律规范的存改废，避免法律规范语法律规范之间的交叉与重合甚至冲突矛盾，此外，要注重本地区特殊情况，如广西壮族自治区在不同地区就要注重不同地区情况，避免照搬照抄，不利于上位法的细化。同时不断将经过实践证明成熟的政策法治化而确立下来。只有通过这一系列措施的实施，才能够使得民族自治地方的立法技术和立法水平得到较大幅度的提高，才能更好地促进民族自治地方经济与社会的发展。

4.加强民族自治地方立法监督

立法是法治国家、法治社会、法治政府进程中首先需要的，只有制定出完善的良法，才能真正实现这一宏伟战略。而法也是人所立，如果缺乏有限的监督程序则可能导致立法权的滥用，所立之法则可能成为有违民意之法的“恶法”，这就有必要加强民族自治地方立法的监督。首先，要对立法案的提议、审查、表决程序进行监督，防止为部分代表“代表”。其次，要加强民族自治地方立法的实施情况监督。因为法律的生命在于实施，如果民族自治地方的立法得不到有效的贯彻执行，再完善的法律规范也将会成为一纸空文。因此，要对民族自治地方立法的可行性、实践操作性情况进行监督检查，了解立法效果，使得民族自治地方立法情况得到更好完善。

5.加强民族自治地方立法人才的培养

立法本身就是一个技术性强、逻辑性高的活动，加之民族自治地区的复杂性，这使得民族自治地方立法的专业性更强，也就需要各地根据本地经济社会发展现状，加大民族地方立法人才的培养。一方面通过加强立法人才的培养，使得民族自治地方的人才跟上法治国家和法治社会建设的进程和需要;另一方面，通过交流学习，学习发达国家和地区的先进经验，使得学为所用;此外，有必要建立立法专家咨询委员会，在立法过程中，对于专业问题，积极主动的向专业领域的专家咨询，听取专家意见。

总之，在当前扩大地方立法主体背景下，要想更好地发挥民族自治地方立法主体的积极性，仅仅靠《立法法》对此的确定是远远不够的，而需要多方面的完善，才能使得这一优势得到充分发挥和利用。

参考文献：

[1]吴宗金.民族法制的理论与实践[M].北京：中国民主法制出版社，1998.

[2]吴大华.民族法学讲座[G]. 北京：民族出版社，1997 .

[3]敖俊德.论民族自治地方立法在我国立法体制中的地位[J].西南民族大学学报：人文社科版，2003(6).

[4]孙维本.人大工作手册[M]. 北京：中国民主法制出版社，2002.

〔责任编辑：付广华〕

作者：曹平 曹全来 杨鹏

第二篇：加强地方法治研究 引导和推动地方法治建设

法治是政治文明的重要标志，也是促进社会公平正义、确保国家长治久安的根本保障。经过60多

年的风雨历程，尤其是改革开放30年的艰苦探索，我国民主法治建设取得了历史性成就，人民代表大

会制度日益完善，中国特色的民主协商不断推进，基层民主自治制度深入落实，法冶政府建设稳步推进，司法体制逐步健全，全民法律意识不断提高，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活基本做到了有法可依，在坚持依法治国方略、建设社会主义法治国家上迈出了实质性步伐。

中国是一个统一的法治国家，伴随着国家法治建设的发展，甘肃地方法治建设加快推进，地方各级人民代表大会制度建设、基层民主政治建设和司法体制建设全面加强，地方立法步伐加快，依法行政全面推行，为我省深化改革开放，促进经济社会又好又快发展提供了有力的法律保障。

依法治国，建设社会主义法治国家是中国特色社会主义理论和实践的重要组成部分，也是党和政府管理国家事务和社会事务的重要方针。当前我省正处在改革发展的关键时期，适应转变经济发展方式的要求，顺应新时期人民群众的新需求、新期盼，全面落实依法治国方略，加快推进民主法治建设，对于维护甘肃和谐稳定、促进经济社会全面协调可持续发展具有重大而深远的意义。

《甘肃法治建设报告》在深入调查、系统研究的基础上，全面概括和反映了新中国成立60年，尤其是改革开放30年来我省法治建设的总体脉络和基本情况，并就当前我省经济社会发展、生态环境保护和民族地区法治建设等有关重大问题进行了有益的法律探讨和思考。全书分总论、分论、专题报告三部分，内容丰富，资料翔实，结构合理，论证充分，是第一部系统介绍和反映甘肃法制建设进程的专著。该书的出版不仅填补了我省在这一领域的一项空白，而且为我省法学界和政法界开展地方法治建设学术研究和工作实践提供了有益的指导和参考。该书的出版既是我省法学界和实务部门的一件幸事，也是甘肃法治建设进程中一项具有重要意义的工作，我希望有更多的学者来关注和研究甘肃法治问题，也希望有更多更好的优秀法学论著问世，引导和推动甘肃法治建设与时俱进，促进全省经济社会科学发展!

(作者系甘肃省人大常委会副主任。《甘肃法治建设报告》于2010年7月由中国民主法制出版社出版)

作者：朱志良

第三篇：地方政府综合财务报告与地方政府发债关系研究

【摘要】2014年末，国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，全面推进地方政府综合财务报告制度改革;翌日，新《预算法》开始施行，开启了地方政府直接发行地方政府债券融资的大门。本文以美国市政债券市场和地方政府综合财务报告的发展历程为例，分析政府综合财务报告与地方政府发行债券的关系，并对我国通过编制政府综合财务报告发展地方政府债券市场提出一些建议。

【关键词】权责发生制 政府综合财务报告 地方政府债券

一、引言

2014年12月31日，国务院以国发〔2014〕63号批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，为建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系打下了基础，是对十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的深入贯彻落实。而2015年1月1日，正是新《预算法》开始施行的时间，新《预算法》赋予了地方政府通过发行地方政府债券举债融资的权利。本文以美国市政债券市场和地方政府综合财务报告的发展历程为例，分析政府综合财务报告与地方政府发行债券的关系，并对我国通过编制政府综合财务报告发展地方政府债券市场提出一些建议。

二、美国市政债与政府综合财务报告的发展历程

美国国际开发总署(U.S. Agency for International Development，USAID)在一份关于帮助俄罗斯、捷克、波兰、印尼、菲律宾、南非、津巴布韦等发展中国家建立市政债券市场经验的报告[1]中指出“缺乏信息披露比任何其他因素都更会制约市政债券市场的发展”。事实上，美国市政债券市场的发展几乎与地方政府综合财务报告内容的变革发生于同一时期。

从市政债券发展来看，尽管美国市政债市场可以追溯到十九世纪二十年代，但直到二十世纪七十年代，市场规模仍旧较小，且投资者主要为商业银行，主要原因是持有市政债在资本利得和利息收入的税收方面的优惠，但1969年的《税收改革法案》(Tax Reform Act)和1982年的《税收公平与财政责任法案》(Tax Equity and Fiscal Responsibility Act)使得银行丧失了上述税收优惠，导致银行持有比例不断下降，而个人投资者直接持有或通过共同基金间接持有市政债的比例不断上升，同时市政债券市场规模也急剧增长[2]。

从地方政府综合财务报告的发展来看，早在二十世纪初期，美国就有政府会计制度改革的呼声[3]，当时主要是为在美国工业化、城镇化进程中防止腐败，然而尽管地方政府债券在随后的大萧条时期出现大量违约，直至二十世纪七十年代，政府会计制度仍未发生根本变化，Zimmerman[4]将其归咎于会计改革带来的收益不足以覆盖改革成本。1984年成立的政府会计准则委员会(Governmental Accounting Standards Board，GASB)发布了针对州和地方政府的公认会计准则(GAAP)，并在1999年GASB 34《州和地方政府基本财务报告》(Basic Financial Statements for State and Local Governments)中明确了权责发生制下的地方政府综合财务报告准则。为便于在市政债券市场融资，越来越多的州和地方政府实行该GAAP以获得由市政财务官协会(Municipal Finance Officers Association，MFOA1)颁发的一致性认证(Certificate of Conformance2)[5]。

从上述美国市政债券市场和政府会计制度发展历程来看，二十世纪七、八十年代个人投资者逐渐占据市政债市场主导地位且市政债市场进入快速发展时期，而政府会计制度也几乎是在同一时期开始发生实质改变。

三、政府综合财务报告与地方政府发行债券的关系

决定地方政府综合财务报告披露程度的过程是一个公共选择的问题：详细的财务报告显然更容易使得投资者掌握地方政府的还款能力，进而增强债券流动性、缩小收益率的风险溢价，但进行综合财务报告也会给地方政府带来一定的经济成本和政治成本，于是财务报告的详尽程度取决于政府编制报告付出边际成本(包括经济成本和政治成本)与债券利息节约边际成本。

从地方政府债券收益率决定角度看，无论在微观[6]还是宏观层面[7]，债券收益率风险溢价都与其发行人财务杠杆水平正相关，但是地方政府债券与一般企业债券也存在不同：巴罗-李嘉图等价定理表明在某些条件下政府通过发行债券或通过征税筹资的效果是等价的，但显然居民在有限理性的条件下会较少关心政府未来为偿还当前债务而增税的可能，因而政府选择在现期发行债券融资效果好于在现期增税，但同时政府通过过高的债务负担进行投资会对私人部门投资产生挤出效应，从而降低居民对增长的预期并影响政府征税能力，因而政府债务负担率存在临界值，例如Rogoff等人通过对过去200年来44个国家3700多个年度数据进行分析后认为一国债务负担率(即当年政府债务余额与GDP的比值)高于90%时会对产出产生明显的负效应[8];另一方面，区别于一般企业，政府的盈余也并非越多越好，而是应以为居民提供公共品、提高居民效用为目的。综上所述，虽然地方政府债券收益率的决定与一般企业大致相同，一些分析企业所使用的财务指标和比率依然适用，但仍有许多地方政府财务或非财务的信息会决定地方债的收益率和流动性。

机构和个人投资者作为债券市场中政府综合财务报告的使用者，所关注的信息也不尽相同。Downs[9]认为，比起自己得到的政府提供的公共品，居民更容易感知政府为了提供该项公共品所从自身征收的成本，基于上述假定Chan、Rubin[10]以及Lüder[11]等人认为，在累进税下，社会经济地位高的人作为公共品的净贡献者，将更为关注政府的成本(即税收和债务)，而社会经济地位低的人作为公共品的净受益者，将更为关注政府的支出。以此类推，从地方政府债券市场的角度看，机构投资者和境外投资者会比个人投资者更为关注地方政府的资产负债情况和预算执行情况，而个人投资者特别是发债地区的居民将更为关注发债资金的用途。从美国市政债券市场的实证来看，由于目前市政债券的主要持有者是当地居民，而地方政府承担的公共职能与当地居民的利益紧密相关，因此个人投资者对发债资金的使用情况更为关注。同时，由于居民缺乏对专业财务报告的分析能力，因此部分地方政府也在研究、编制针对个人投资者的财务报告。

从地方政府综合财务报告涵盖的对象来看，Chan和Rubin[10]指出财政学理论通常假设政府提供公共产品的数量是由政府为提供该公共品所需增加的专项债务或税收决定的，然而实际操作中政府支出通常由一般债务或税收覆盖，因此投资者很难从一般债务或税收中获知获得某项特定公共品的成本。上述理论解释了美国市政债券经历了从简单的一般责任债券(General Obligation)到具体项目收益支持债券(Revenue Bond)发展的原因，即由于一般责任债券是由政府征税权作为还款来源，投资者无法获知一般责任债券的投向和偿债途径，因此难以判断债券的信用风险，导致一般责任债券的流动性差于具体项目收益支持债券。同样的问题也存在于目前我国债券市场：根据中央国债登记结算有限责任公司数据，截至2014年末，我国全部银行间及交易所未到期债券余额约44万亿元，累计成交金额24万亿元，平均换手率约为55%，而地方政府债余额3.4万亿元，累计成交金额759亿元，平均换手率仅为2.2%，远低于市场其他品种债券的平均水平，商业银行作为地方政府债券的主要购买者，通常选择将其持有至到期，因此目前地方政府债券二级市场流动性很低;反观城投债，截至2013年底，我国城投债数量已超过1100只，占企业债总量比例超过60%，且每日成交占全部企业债成交的比例已经超过85%，流动性已高于一般工商企业发行的企业债。目前我国地方政府债类似于美国的一般责任债券，信息披露十分有限，因此流动性较低;而我国城投债类似于美国的项目收益支持债券，募集说明书中对发债资金用途和偿债来源有较为明确的披露，加上地方政府的信用背书和较高的票息收入，使得城投债成为近年来机构投资者较为青睐的信用债券品种。

四、结论

本文以美国市政债券市场和地方政府综合财务报告的发展历程为例，分析了政府综合财务报告与地方政府发行债券的关系。从我国地方政府债券发展的角度看，通过编制权责发生制政府综合财务报告对地方政府资产负债状况进行全面反映，既有助于投资者判断地方政府债券的信用风险进而提高其流动性，也有助于地方政府明晰自身的资产负债状况、合理规划发行债券的期限结构。同时，我国居民储蓄率较高，信用风险集中在银行体系内部，从美国市政债的经验看，本地居民是市政债最大的购买群体，通过编制面向个人投资者的政府综合财务报告提高政府公信力，积极引导储蓄进入地方债市场，不仅可以降低银行业的系统性风险，也可以真正解决地方政府发债融资的问题。

注释

{1}1980年更名为Government Finance Officers Association，GFOA。

{2}1986年更名为Certificate of Achievement for Excellence in Financial Reporting。

参考文献

[1]P.Phelps.Municipal Bond Market Development.United States Agency for International Development (USAID)，1997.

[2]S.G.Feldstein，F.J.Fabozzi.The Handbook of Municipal Bonds [M].John Wiley & Sons，2008.

[3]R.H.White.Governmental accounting：past，present，and future[J].Journal of Accountancy，73-79，1975.

[4]J.L.Zimmerman.The municipal accounting maze： an analysis of political incentives[J].Journal of Accounting Research，15，107-144， 1977.

[5]J.H.Evans，J.M.Patton.Signaling and monitoring in public-sector accounting[J].Journal of Accounting Research，25，130-158，1987.

[6]R.C.Merton.On the pricing of corporate debt： the risk structure of interest rates[J].Journal of Finance，29，449-470，1974.

[7]B.S.Bernanke，M.Gertler，S.Gilchrist.The financial accelerator in a quantitative business cycle framework[M].Handbook of Macroeconomics，vol.1，pp.1341-1393，Elsevier，1999.

[8]C.M.Reinhart，K.Rogoff.Growth in a time of debt[J].American Economic Review，100(2)，573-578，2010.

[9]A.Downs.Why the government budget is too small in a democracy[J].World Politics，12(4)，541-563，1960.

[10]J.L.Chan，M.A.Rubin.The role of information in a democracy and in government operations：the public choice methodology[J].Research in Governmental and Nonprofit Accounting，3，3-27，1987.

[11]K.G.Lüder.A contingency model of governmental accounting innovations in the political-administrative environment[J].Research in Governmental and Nonprofit Accounting，7，99-127，1992.

作者简介：余粤(1983-)，男，广东揭阳人，博士，任职于中债信用增进投资股份有限公司，中国社会科学院研究生院金融系博士研究生，研究方向：货币理论与政策、金融衍生品、风险管理。

作者：余粤