浅论实现经济责任审计监督对象全覆盖

2022-09-11

1 引言

2014年10月9日, 国务院印发了《国务院关于加强审计工作的意见》, 提出要实现审计监督全覆盖, 促进国家治理现代化和国民经济健康发展。2014年10月23日, 党的第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是将审计监督列为建设法治政府的八大监督之一。2015年12月8日, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》更是将实现审计全覆盖作为完善审计制度八大主要任务之首, 同时出台《关于实行审计全覆盖的实施意见》, 对实行审计全覆盖的目标做出了明确要求。

可见, 实行审计全覆盖已经提高到实现国家治理能力现代化的高度, 体现了党中央和国务院对审计事业的高度重视。因此, 如何实现审计全覆盖成了学界和审计部门的研究和实践的重要方向。

2 经济责任监督对象全覆盖的重要意义

什么是审计全覆盖?学术界对此还没有一个统一的界定。原刘家义审计长做出的阐释, 应当是官方比较系统的定义, 即审计全覆盖, 是通过科学安排审计计划, 合理选择审计方式, 使所有监督对象在一定时间内都能接受审计监督, 形成周期性的动态审计全覆盖。凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人, 都要接受审计、配合审计。从这一定义看, 审计监督对象的全覆盖是审计全覆盖重要内容之一。

2014年, 审计署等七部委颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》对经济责任审计进行了定义:经济责任审计是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。经济责任审计监督对象是党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员。

毛泽东说过, 社会实际生活的一切领域都是社会的人所参加的。基于多年基层经济责任审计工作的亲身实践, 以及对审计过程出现的种种困难的追根溯源, 笔者认为, 经济责任审计的全覆盖, 首先是监督对象的全覆盖, 这是经济责任审计的落脚点。

只有做到审计监督对象的全覆盖, 才能充分体现审计的公平与正义, 这是依法治国的必然选择。长期以来, 经济责任审计对象主要是行政领导, 而忽视了对党的领导干部的审计监督, 未能发挥审计对党委系统领导干部权力的制约和监督作用。这对行政领导来说是一种不公平, 所以才有《框架意见》及相关配套文件明确规定了“党政同责、同责同审”。

只有做到审计监督对象的全覆盖, 才能充分体现审计的权威性, 才能形成对腐败分子的有效威慑, 是国家反腐败的必然选择。实现监督对象的全覆盖, 必然彻底打消一部分人的侥幸心理, 真正形成不敢腐、不想腐的土壤。

随着我国社会经济的不断发展, 人民物质生活不断富裕, 人民对美好生活的愿望有了更高的要求, 对社会民主与法治国家的渴望比以往任何时候都要迫切, 审计监督全覆盖作为实现社会民主和国家法治的重要制度之一就应运而生。实现审计监督全覆盖是当前人民对国家审计新的需求。

3 实现审计全覆盖的途径

当前人民对实现审计全覆盖需求与审计力量薄弱的突出矛盾是我国审计事业发展的主要矛盾。审计力量的薄弱严重制约了审计全覆盖的实现。审计力量的薄弱不仅体现在审计人员和审计资源量的稀缺上, 还体现在审计人员素质与审计工作要求的质的差距上。

3.1 辩证施策, 首先确保经济责任审计监督对象的全覆盖

结合长期在经济责任审计领域的工作经验, 基于现实条件下, 就如何实现经济责任审计的全覆盖, 笔者认为, 审计机关可以调适目标, 首先确保经济责任审计监督对象的全覆盖。

3.2 有所为, 有所不为, 调适经济责任审计全覆盖的目标

经济责任审计全覆盖包括内容的全覆盖和对象的全覆盖。经济责任内容的全覆盖应当是经济责任审计的权力边界, 而不是经济责任审计的责任边界, 即《实施细则》规定的所有审计内容的审计机关都有权进行审计, 但是审计机关在实施每个经济责任审计时可以对审计的内容可以有所选择。在每次审计时将《实施细则》规定的所有内容都作为审计的内容既不科学也不现实。经济责任审计的内容应当是在经过审计人员充分了解审计对象的情况后, 从专业的角度出发, 对易出现问题的内容进行审计。另外, 经济责任审计的内容还应当紧紧结合国家大政方针来确定, 做到与时俱进, 因为一个政策的优劣关键要看他是否适合当时的社会经济发展的状况, 即经济基础决定上层建筑。而审计监督对象的全覆盖, 关系到社会民主和依法治国的大政方略, 审计监督对象是否做到全覆盖, 直接影响到国家审计的权威性。因此审计机关在现实情况下应当首先保证审计监督对象的全覆盖。

3.3 加强审计队伍的建设, 为实现经济责任审计监督对象全覆盖提供人力保障

要实现经济责任审计监督对象的全覆盖, 归根结底需要人来实施。要实现全覆盖, 一方面要扩大审计机关的人员编制, 当前审计机关只有不到十万审计人员, 却要对全国上百万的领导干部进行审计监督, 审计人员数量存在明显的缺口, 扩编势在必行;另一方面还需要提高审计人员的素质, 培养一支真正能以一当十的审计铁军。如何提高素质, 既要高又要新。从审计人员职业精神来说, 要提高。思想决定行动, 审计人员要有适应和促进国家治理能力现代化的意识;行动决定成败, 要在实践中总结经验, 提高审计的业务能力。从审计队伍培养来说要创新, 不仅要创新性地建立健全公开、公平、公正的人才培养与选拔机制, 还需要创新对审计人员的继续教育的手段。

3.4 增加审计机关财政经费预算, 强化审计设备和审计信息库建设, 为实现经济责任审计监督对象全覆盖提供财力保障

先进的设备是提高审计效率和审计质量的有效手段。比如审计人员在测量土地面积时用GPS肯定比用皮尺高效的多, 而且准确性更高。充分的数据和信息是审计人员进行审计分析、查找重点的强兵利器。审计人员只在建立在对众多数据进行对比分析的基础上, 才能查找审计重点, 做到有的放矢, 将更多的人力腾出来进行取证核实。建立审计监督对象数据库, 做到不重复审计, 不留审计盲区。建立领导干部监督评价体系, 对举报较多、问题较多的领导干部加大审计力度和频次, 形成经济责任审计评价的长效机制。

以上是笔者的浅见, 经济责任审计监督对象全覆盖, 还需加强理论和实践融合的探讨。

摘要：履行审计监督职责, 对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖, 应审尽审、凡审必严、严肃问责, 是党中央和国务院对审计机关的重要要求和殷切期望, 充分体现了党中央和国务院对审计事业的高度重视。对审计机关及审计人员来说, 尽早实现审计全覆盖既是对党中央和国务院的积极回应, 也是履行职责的基本要求。实现经济责任审计全覆盖, 特别是确保经济责任审计监督对象的全覆盖, 应当是实现经济责任审计的首要目标。

关键词：经济责任审计,审计监督对象,全覆盖