地方政府债务管理

地方政府债务管理（精选十篇）

地方政府债务管理 篇1

本文将在阐述地方政府债务现状及存在问题的基础上, 分析其债务管理出现问题的根源, 并从宏观和微观层面对如何建立科学的债务管理体系提出了建议, 以促进地方政府债务健康发展。

一、地方政府债务现状。

我国地方政府性债务到去年底大约12万亿, 总体规模较大, 其现状呈现以下特点:

1、占国内GDP比例较低, 风险可控。

从债务指标上看, 我国包括中央政府债务和地方政府债务在内的政府债务余额占国内生产总值的比例不到50%, 远低于发生债务危机的欧美国家。考虑到我国正处在经济快速增长期, 政府财力增长也相应较快, 政府还拥有较多的可变现资产, 相对于目前的负债规模, 政府总体上具有较强的偿债能力。随着各级政府和有关监管部门越来越重视对地方政府债务风险的防控, 采取积极有效的措施化解部分地区和领域的债务风险, 在我国出现政府性债务违约的可能性是不大的。

2、以公益事业投资为主, 融资相对合理。

从举债目的上看, 我国地方政府性债务, 特别是地方投融资平台公司形成的债务, 主要用于各地城市基础设施、产业平台、教育文化产业等方面的建设。考虑到这些项目建设具有一次性投入规模大、投资回收期长、当代人投资后代人享用等特点, 通过举债进行建设, 当代人和后代人共同承担债务还本付息责任, 可以更好地体现代际公平, 克服当期建设资金不足的瓶颈制约, 有利于加快完善基础设施和投资环境, 促进经济社会发展, 是一种合理的投融资建设行为。

3、形成的资产产生社会经济效益。

从举债效果上看, 政府举债建设形成了大量资产, 相当部分资产具有长期的直接收益, 一些没有直接收益的项目, 也具有间接的经济效益或社会效益, 对促进当地经济增长和政府财力的增长, 都具有积极意义。

二、地方政府债务存在的问题。

地方政府债务从现阶段看, 总体上还是良性的, 但是也存在一些问题:

1、增长过快, 规模较大。

一些城市依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限, 债务率高达150%以上, 个别县 (市、区) 的债务率甚至达到400%。

2、多头举债, 渠道混乱。

一些地方不仅政府借债, 其下属部门、事业单位也各自借债, 有的通过金融机构借款, 也有政府担保的企业借款, 还有向个人、单位集资的现象。

3、偿债责任不清。

目前, 许多地方的财政部门只管理由财政直接负责偿还的部分债务, 而经过政府担保或变相担保由融资平台借入的债务, 由于没有明确的法律规定, 无法界定债务的责任主体, 导致风险难以预警。

4、没有科学的管理体系, 存在违约风险。

中央有关部门对地方政府性债务管理没有统一的计算口径, 无法反映地方各级政府的真实债务规模和结构, 也就无法建立相应的预警体系。融资平台存在信贷违约风险或影响银行信贷安全, 宏观经济运行受到影响, 地方卖地冲动更强烈, 掣肘房地产调控, 从而影响政府威信和社会稳定。

三、导致地方性债务管理出现问题的根源分析。

1、体制因素导致地方政府大量举债。

首先, 我国特殊的官员选拔体制决定, 对地方官员最重要的是获得上级政府的认可和提拔。一方面, 以经济绩效特别是GDP增长指标来衡量地方政府工作的考核制度激发了政府官员发展地方经济的热情。另一方面, 加大基础设施投资和通过招商引资增加固定资产投资是地方政府提高GDP增速的一贯做法。为达到上述目的, 地方政府需要投入大量的建设资金。然而在我国现行的财税体制下, 地方政府相对较弱的财政收入承担了大部分民生支出, 地方政府的财权与事权严重不对等。在快速扩张的固定资产投资需求及建设资金存在大量缺口的情况下, 大量举债就成为了地方政府必然的选择。

2、预算体制不透明, 大部分政府性债务未纳入财政预算。

经2011年全国地方政府债务审计发现, 大部分地方政府性债务未纳入地方财政预算管理, 只有地方政府的直接债务纳入预算, 如由财政部代发的地方政府债券以及各种转贷资金。这样的财政预算体制, 滋生出大量的隐性债务, 造成地方政府无计划的盲目举债。

3、平台盈利能力较弱, 渠道单一。

经调查分析, 大部分融资平台的主要业务是承接基础设施建设或无收益 (微利) 的公益事业, 事实上承担了部分的政府职能。其主要收入来源多为地方财政补贴收入及土地出让收入。融资平台的还款过度的依赖土地出让收入, 在土地市场行情出现下跌的情况下, 土地出让收入的大量缩水将导致银行坏账激增。

4、金融改革不完善导致对政府债务投入量大。

现行金融机构市场化改革不彻底, 对地方政府债务的风险管控不严。为了配合国家“4万亿”经济刺激计划, 金融机构不计风险的将资金大量的投入基础设施建设中去, 对融资平台的偿债能力评估不到位。造成地方政府债务规模迅速扩大, 存在大量的风险隐患。

四、建立我国地方政府债务管理体系。

虽然我国的地方政府债务风险仍是在可控范围内, 但是, 这并不意味着政府可以无节制地借债, 而是要尽快建立我国的地方政府债务管理体系。目前地方政府性债务种类多、负担重、管理混乱, 必须尽快解决。对此, 从长远看, 应进一步明晰各级政府之间的事权界限, 通过分税制改革和规范化的转移支付制度, 逐步使地方政府的财权与事权相统一。从短期看, 应当通过立法赋予地方政府一定的债务权限, 开通地方政府公开发债渠道, 规范地方政府融资和偿债制度, 明确地方政府性债务管理机构及其责任, 提高地方财政及债务信息的透明度, 建立符合我国国情的财政风险信用预警体系。如建立规范透明的地方政府融资渠道, 并对地方政府债务进行监控和风险防范等。

由于我国还没有建立统一的地方政府债务风险管理制度, 当前最需要做的是尽快建立政府性债务的监测体系和风险控制标准, 将政府负有直接或间接偿还义务的各类债务纳入政府性债务的监控范围, 设定政府性债务风险控制指标和标准, 并对政府性债务实行余额管理, 使地方政府的债务融资规模控制在安全合理的范围内, 同时建立债务风险监控和日常管理系统, 防止出现系统性的偿债风险。为此应从以下两个层面加强地方政府债务管理。

1、宏观层面。

首先, 继续抓紧清理规范融资平台公司。对融资平台公司要分类规范, 有的在落实偿债责任和措施后要剥离融资业务, 不再保留融资平台职能;有的要充实公司资本金, 完善治理结构, 实现商业运作, 引进民间投资改善股权结构。加强融资平台公司土地登记与管理的合规性, 注入公司的土地必须经过合法划拨或“招、拍、挂”程序。加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理。银行业金融机构等要切实加强风险识别和风险管理, 严格落实借款人准入条件, 按照商业化原则履行审批程序, 审慎评估借款人财务能力和还款来源。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任, 实现融资平台公司债务风险内部化。

其次, 允许地方政府公开举债, 让隐形负债阳光化。自1994年实行分税制以来, 确实出现了财权层层上收、事权层层下放的局面, 导致地方政府财力与事权不相匹配, 地方政府要做的事情很多, 但是财力不足, 于是就出现了许多隐性负债, 为让地方政府负债阳光化, 要允许地方政府公开举债, 在证券市场上自主发债。

第三, 改革政府会计制度。改革现行政府会计核算的原则, 由收付实现制变为权责发生制。权责发生制是以实质取得收到现金的权利或支付现金的责任为标志来确认本期收入和费用以及债权和债务的, 可以准确反映行政事业单位的资产状况、负债状况、偿债能力、债务风险以及项目运行成本等。

第四, 公开政府财政预算。保证财政公开透明, 是确保地方政府债务健康运行最有效的保障。建立保证地方政府债务纳入预算管理, 并定期公开债务信息的制度。通过制度约束地方政府债务的盲目扩张。引入中介机构的监督机制, 当政府需在资本市场融资时, 必须接受相关机构的评级。

2、微观层面。

首先, 控制地方政府债务规模。各级地方政府的债务规模要根据其财力来确定, 地方政府的新增财力扣除刚性增支后, 主要用于安排其债务的还本付息, 因此地方政府债务的规模要视其新增财力对债务本息的覆盖面来确定。

其次, 完善地方政府债务项目储备库。加强与发改委等相关机构的工作衔接, 设立项目融资储备库, 统一对外推介的口径和规模。同时根据项目的轻重缓急, 以及项目的投资回收期或综合效益评估, 进行项目排序推介融资, 提高地方政府债务项目的实施效果。

第三, 建立政银联席会议机制。加强与各金融机构和金融监管机构的沟通和联系, 及时、全面掌握信贷和金融监管动态, 推介融资项目, 协调金融监管, 推动各金融机构向其上级银行反映和宣介地方政府的融资需求, 同时金融机构要加强对地方政府债务项目的遴选。

第四, 建立全口径地方政府债务动态统计制度。加强本级债务管理, 摸清家底, 统计债务规模, 做到心中有数。对存量负债的水平和结构进行分析, 对年度还本付息规模进行综合分析和评价, 为政府预算安排决策提供基础数据, 确保政府持续保持良好的融资信誉和融资环境。

第五, 完善地方政府债务偿还监督机制。针对地方投融资平台公司形成的债务, 要建立财政部门、审计部门和效能监督部门共同组成银行债务执行监督小组。对融资资金的使用、到期债务偿还资金的统筹安排和落实进行跟踪, 确保到期债务本息的归还。

第六, 建立地方政府债务偿债准备金制度。由于当前国际经济形势极不稳定, 必然影响国内经济的发展速度, 加上国内区域间经济发展也不平衡, 同时考虑到自然灾害等诸多因素, 建立地方政府债务偿债准备金制度十分必要。要允许地方政府公开举债, 在证券市场上自主发债。

五、结论

本文就我国地方政府债务存在的问题进行了探讨, 阐述了政府债务增长快、规模大、地方政府多头举债、偿债责任不清以及在管理方面未建立科学的管理体系的现状, 从现行财税体制、财政预算管理、政府融资平台盈利能力以及金融机构市场化改革等方面分析了导致问题的根源, 并在此基础上从清理规范融资平台公司、允许地方政府公开举债、改革政府会计制度、公开政府财政预算、控制地方政府债务规模、完善地方政府债务项目储备库、建立政银联席会议机制、建立全口径地方政府债务动态统计制度、完善地方政府债务偿还监督机制、建立地方政府债务偿债准备金制度等方面提出了针对性的建议。

根据分析, 我们认为为地方政府债务建立科学的管理体系是防范债务风险的关键。在管理体制、财政预算、金融市场、监督机制上多管齐下, 建立科学的管理体系, 并增强其执行的力度, 实际有效的缓释地方政府债务风险。下阶段, 我们应进一步研究如何规范资本市场, 规范地方政府融资平台的筹资方式, 使其在法制的前提下合理的筹集资金;拓展多元化融资渠道, 引入民间资本参与基础民生建设。今后较长的一段时间内, 在现有的财税体制下地方政府债务仍是地方经济发展的一项重要资金来源, 建立科学的政府债务管理体系, 扬长避短使其健康发展, 并在经济发展中发挥积极作用, 将是经济社会各方面共同努力的方向。

摘要：如何规范地方政府的债务风险管理、合理控制债务规模, 使其在国民经济的发展过程中发挥积极作用已经成为一个值得关注的问题。为此本文阐述了我国地方债务的现状及存在的问题, 分析其根源, 并就如何建立地方政府管理体系提出了针对性的对策。

关键词：地方政府,债务,管理体系

参考文献

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地方政府债务管理 篇2

在社会经济全面快速发展的今天，地方政府债务管理是非常核心的内容，科学全面优化地方政府债务管理的整体成效，不断优化地方政府债务管理的水平，更好的推动地方政府债务管理工作的科学持续开展，应该充分全面依托于预算绩效视角来全面审慎的把握地方政府债务问题。基于预算绩效视角，研究发现预算绩效管理对落实好地方政府债务管理起着积极作用。因此，必须随着预算绩效改革的推进，通过健全相关绩效法律法规，引入权责发生制，加强地方政府债务评估体系的构建，科学建立政府官员的政绩考核机制，进一步实现预算绩效与债务的结合，完善地方政府债务管理。

在社会经济高速发展的今天，为充分全面的发挥地方政府的宏观调控作用，为更好的提升地方政府的运行能力，地方政府常依赖于一定的债务来开展管理运营工作。特别是在一系列税费改革的背景下，地方政府的财政收入有所减少，为更好的发挥运行机制，为更好的提升运行成效，地方政府的债务问题逐渐显露出来。自 2013 年预算改革开展以来，新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等政策文件相继出台，使地方政府拥有了举债自主权，同时也逐步将地方政府债务分类纳入预算管理，尤其完善了预算信息，推进了对地方债借用还三流程的监控，规范、约束了地方政府债务管理。

一、我国地方政府债务管理中存在的问题

在一系列税费改革的背景下，地方政府的财政收入有所锐减，地方政府为充分发挥财政的杠杆作用，为充分全面的发挥宏观调控的核心作用，可能需要依赖于一定的举债，以此来更好的满足运行发展的资金。债务问题已经成为地方政府持续运营的重要掣肘，若缺乏科学精细化的债务管理，若缺乏明确细致的债务管理流程，势必在很大程度上影响着债务管理的整

体成效。为此，科学全面的分析现阶段地方政府债务管理中突出存在的问题，能够为地方债务管理的优化提供明确的思路和方向。

1.1 1 债务规模持续增长

近年来，伴随着财政税费改革的不断推进，地方政府的财政运行压力不断增大，地方政府的财政运行负担也日益加重。为满足社会公用事业的发展，地方政府不得不通过举债的方式来保障相关事业的正常开展。这些公用事业的建设投入，在很大程度上增加了地方政府的债务规模，也增加了地方政府财政压力。同时，游离于预算管理的地方政府隐性债务，像借助地方融资平台的城投债、地方政府隐性担保的银行贷款等，也对地方政府债务规模施加了压力。较之于隐性债务，地方政府的显性债务可以通过每年的报表来进行显现。同时，受显性债务限额的影响，地方政府的显性债务的增长速度得到了进一步的放缓。但隐性债务的增长速度则比较快，若不注重规范和引导，极容易增加地方政府的债务风险。1.2 举债融资机制存在问题

在地方政府债务管理的过程中，举债融资机制是非常重要的内容。科学全面的优化债务管理的成效，避免产生较为严重的债务风险，地方政府应该不断创新举债融资机制，以标准规范来强化举债融资的科学发展，更好的提升地方政府的整体运行能力，全方位优化地方政府的整体运行水平。但现阶段，在地方政府债务管理的过程中，尤其是在举债融资机制的运行过程中，尚存在着较为突出的问题。第一，地方政府举债融资的形式较为复杂。在地方政府通过融资方式获得发展保障资金时，它可以选择的融资方式是较为多元化的，各种不同的融资方式存在着显著的差异，也存在着较大的区别，若地方政府不注重把握这些融资方式的差异，若不注重把握这些融资机制的特点，势必容易造成比较严重的融资失败问题。第二，PPP模式存在着较大的缺陷。近年来，PPP 模式逐步大行其道，这在很大程度上降低了地方政府的财政压力。但在实际运行的过程中，尚存在着较大的问题，比如地方政府过度重视起融资功能但缺乏对其的科学管理，导致在对项目的选择上存在着盲目与懈怠的问题。第三，政府举债缺乏规范化的管

理。在地方政府发挥宏观调控的过程中，举债是它们常用的发展手段，是它们常用的运行机制。为更好的提升地方债务管理的成效，有效防范可能存在的债务风险，应该在举债过程中践行科学的管理机制，以此来更好的提升管理成效。但现阶段，在债务管理的过程中，尚存在着较大的问题，尤其是举债机制管理不够科学。

二、预算绩效对地方政府债务管理的实际作用 在地方政府充分全面发挥作用的过程中，科学精准的债务管理始终发挥着关键性的影响。为更好的发挥地方政府的作用，为全面优化地方政府的效能，应该充分全面的注重债务管理工作。当前，地方政府债务管理中尚存在着较为突出的问题，这在很大程度上影响着地方政府债务管理工作的整体水平。为充分全面的提升地方政府债务管理工作的成效，应该积极采用科学的预算绩效方式。立足于预算绩效视角来充分全面做好债务管理工作，更好的提升债务管理的工作力度。2.1 利于地方政府债务风险的规避

受经济下行压力以及公共事业建设投入等影响，地方政府为更好的发挥自身的宏观调控作用，往往需要通过一定的债务来维持自身的运行，保障各个机构的高效配合，以此来更好的发挥服务监管等诸多职能。在债务管理的过程中，若地方政府始终采用传统的管理方式以及手段，不仅难以提升债务管理工作的整体成效，也可能会滋生不同程度的债务风险。为此，在实践过程中，为充分全面的发挥地方政府的宏观调控作用，为更好的优化地方政府的职能以及作用，应该积极采用科学的预算绩效的方式，全方位加强地方政府债务风险的管理以及防范，更好的提升地方政府债务的防控能力以及运行方式。实践证明，在地方政府债务风险的防范过程中，预算绩效的方式具有非常突出的作用。一方面，依托于这一科学的方式，能够从绩效和预算两个方面来约束地方政府债务，明确地方政府债务的使用方向以及使用途径，更好的实现债务的管理管控。另一方面，通过将绩效理念融入到地方政府债务预算管理的整个过程中，将债务项目的举债动机、资金用途、项目结果等都纳入到预算绩效评估体系中，利于地方政府对其

债务项目进行有效的认知，从而做出正确的决策与规划。此外，在地方政府债务管理的过程中，充分全面的依托于这一科学的考核以及评估方式，还能够充分全面的量化领导干部的考核，继而更好的提升考核成效。2.2 规范地方政府举债融资机制

在地方政府的运行发展过程中，债务管理是非常重要的管理内容。整体优化地方政府的债务管理成效，不断提升地方政府的债务管理水平，应该充分全面完善地方政府举债融资机制，更好的提升地方政府举债融资成效。当前，在地方政府债务管理的过程中，举债融资机制中还存在着较为突出的问题，这在很大程度上影响和制约着地方政府的运行效率和运行水平。为此，在实践过程中，应该充分全面的规范地方政府举债融资机制，更好的创新和发展举债融资方式，从源头上来规避和防范可能产生的地方政府债务风险。一方面，在举债融资的过程中，可以通过科学的预算绩效管理方式来做好精细化的绩效评估以及管理等工作。尤其是在重大事项或者重大财政投入的过程中，完全可以通过预算绩效管理的方式来进行充分全面的评估与判断，以此来判断项目举债的成效以及未来的收益。若通过预算绩效的分析与判断，发现这部分举债的成效是不够明显的，或者这部分举债的投资不够显现，或者发现是无效举债，则应该予以否决。同时，在举债融资机制的创新过程中，还可以将债务项目的事前评估与事中、事后评估相结合，以债务资金使用结果为导向，决定项目是否继续运行，举债是否有效，这样能够在很大程度上提升地方政府举债的科学化以及理性化。2.3 全面提升地方政府的公信力

在地方政府的运行过程中，债务管理是至关重要的。为更好的提升地方政府的公信力，确保地方政府债务可以得到有效及时的偿还，同样应该立足于预算绩效的视角下，以此来更好的提升地方政府的整体信誉度。地方政府在进行举债的过程中，其过程如同于民间借贷，需要还本付息。这就要求地方政府在项目开展的过程中，必须依托于科学的预算绩效的考核方式以及评估标准，全方位加强对项目的收益周期、投入成本、未来回报

等进行充分全面的衡量与判断，继而更好的提升项目的管控成效，优化项目的管控力度，确保项目资金的及时回收，以此来及时清偿相关贷款等。因此，在实践过程中，地方政府要充分发挥预算绩效的科学作用，更好的研判与分析债务偿还的方式以及路径，卓有成效的提升地方政府的整体公信力。

三、预算绩效视角下地方政府债务管理的科学措施

在地方政府的运行过程中，债务管理是非常核心与关键的。为更好的发挥地方政府的运行能力，不断优化地方政府的运行水平，更好的防范与管控地方政府的债务风险，应该充分全面的依托于预算绩效视角，科学精准的做好债务管理工作，更好的提升地方政府的运行能力，更好的优化地方政府的运行成效，全面保障各项事业的持续快速开展。3.1 通过立法规范来保障预算绩效的科学实施

在地方政府债务管理的过程中，充分全面的发挥预算绩效的核心作用，应该注重从法律法规的完善等着手，充分全面做好法律保障工作，更好的规范和指导预算绩效管理的方式方法。一方面，在预算绩效管理的实施过程中，应该从立法角度和层面来探讨它的可行性，充分全面保障它的整体规范性以及流程化，确保预算绩效管理得以真正的发挥，确保预算绩效管理得以充分的体现。在新《预算法》的基础上，健全、完善现有的关于预算绩效管理的相关规定。另一方面，在地方政府债务管理的过程中，预算绩效管理是否具备清晰标准的流程，始终是人们关注的焦点。为更好的提升地方政府债务管理的整体成效，为全面优化地方政府债务管理的科学性，同样应该注重从法律法规的完善着手，科学优化预算绩效的实施流程。3.2 推进权责发生制引入预算会计

在地方政府债务管理的过程中，充分全面的提升地方政府债务管理的整体水平，更好的优化地方政府债务的整体成效，充分全面的发挥预算绩效的作用，应该积极将权责发生制引入预算会计，以此来确保地方政府债务预算信息的准确完善，利于实现以结果为导向的预算绩效管理，完善地方政府债务管理。在地方政府债务管理的过程中，充分全面的优化预算绩

效管理的作用，应该注重积极采用权责发生制。在地方政府债务管理的过程中，传统的会计收付模式，在很大程度上影响着债务管理的整体成效，也容易滋生不同程度的债务风险。为此，在实践过程中，应该充分全面的引入权责发生制，以此来更好的引入预算会计的方式，从整体上来优化地方政府的债务管理水平，更好的提升地方政府的债务管理成效。权责发生制会计可以有效的反映出当期因未进行现金支付而产生的隐性负债以及因提供担保而产生的或有负债信息，将债务信息显性化。从而有效提升地方政府高效准确的核算成本，开展相关绩效评估，推进以结果为导向的预算绩效管理，全方位提升资金的整体使用成效，不断优化资金的整体使用效率。为此，在实践过程中，应该充分全面的依托于预算绩效视角，全面采用权责发生制，更好的提升地方政府债务管理工作的整体成效。3.3 明确预算绩效的目标以及指标

在地方政府债务管理的过程中，为更好的发挥预算绩效管理的核心作用，为全面提升预算绩效管理工作的整体成效，全面推动地方政府债务管理工作迈上新的台阶，应该充分全面的明确预算绩效的目标，应该精细化的制定科学的预算绩效指标，以此来更好的提升预算绩效管理的整体水平，全面优化预算绩效管理的整体质量。在地方政府债务管理的过程中，为有效提升预算绩效目标。地方政府债务的类型以及规模都是非常多元化的，只有充分全面的依托于清晰化的预算绩效目标，才能够更好的指导债务管理工作，提升债务管理水平。同时，在预算绩效管理的过程中，还应该充分全面的明确预算绩效指标。预算绩效评价指标是预算绩效管理的重要参考以及重要依据，在实践过程中，应该积极结合预算绩效管理的实际情况，科学全面的构建完善的预算绩效评价指标，确保预算绩效评价指标的整体科学性以及全面性。

地方政府债务与风险管理探析 篇3

【关键词】地方政府 债务 风险管理

地方政府债务风险是指地方政府拥有的公共资源不足以偿还其承担的债务义务时，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的可能性。地方政府沉重的债务负担会造成地方财政收支矛盾激化，巨额的财政赤字会导致地方政府债务规模的不断膨胀，地方政府债务的巨额利息支出反过来又使赤字规模进一步扩大，两者相互催化，等规模积累到一定程度，会严重影响到地方财政及经济的良性发展。

一、地方政府债务风险特点

（一）地方政府债务增长过快，规模失控

2011年，审计署对全国地方政府性债务进行了“普查”，结果显示，到2010年末，我国各省市县地方政府债务余额已经达到10.7万亿元的规模，继2011年全国地方政府性债务“普查”后，从2011年开始，审计署同时面向30多个地方政府的债务情况进行统计，数据表明，从2011年到2013年这些地方的政府债务相比之前有了12.94%的增幅，有好多个省和省会城市增幅在20%，有的甚至超过100%，其债务余额最高的城市已经赶超当地财政收入的2倍，可以看出，债务量在不断变大，风险也会随之越来越大，必须引起相关部门的重视，尽快通过相应的措施进行调控。

（二）多头举债，管理混乱

由于中央政府不允许地方政府以直接融资方式获取资金，地方政府就以分散在各部门或机构的各种贷款以及为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，不仅政府借债，下属部门、事业单位也各自举债，有的是通过金融机构借款，也有政府担保的企业借款，还存在向个人或单位集资的现象，造成地方政府的举债主体多元化，其中多数行为缺乏明确的法律依据，甚至是不合法的。

（三）债务隐蔽性强，透明度低

因地方政府的举债行为是非法或违规的，所以对于这些举债行为一般不会明目张胆，会通过变相的方式进行，就不易察觉，隐藏的很好，债权人因没有辨别和提供相关信息的措施，而地方政府债务统计工作也有很多的困难障碍。即使地方政府存在债务，但在财政风险问题上不会如实的反映出来的，通常地方人民是不会知道的，处理起来都是比较隐蔽的。

（四）责任不清，信用不佳

通常，大部分地方政府只对地方政府的直接债务进行偿还，而对于由政府担保或类似担保的，如通过融资平台的担保债务，对于这部分的债务，因没有相关的法律条文，那么如何判定债务的责任主体和相关偿还事项都是无法说明的。由于缺乏对举债单位和有关责任人有效的制约措施，导致债务的借、用、管、还等各环节相互脱节，举债单位因有财政担保或兜底而使其产生转嫁债务的愿望和可能。

二、防范和化解地方债务风险的一些对策

（一）推进经济体制改革，完善财税体制

地方政府要尽快退出竞争性领域。从“替代市场”转变到“服务市场”的行为上来。要进一步明晰中央与地方政府以及各级地方政府之间的财权与事权划分。如果在债务风险上由国家中央政府承担的，那么必须要明确由中央政府来承担，不得改变由地方政府来承担，避免出现中央出政策却由地方政府来出资金的情况，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重，从而降低债务风险。

（二）摸清债务总量，落实偿还主体

地方政府债务管理的当务之急是全面摸清债务规模底数，并在地方财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小，同时落实还债主体。对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化。

（三）建立完善的债务管理体系

首先确定政府债务归口管理部门，切实改变目前政府债务多头管理、各自为政、权责不明的现状。建议由财政部门对政府债务进行统一管理，负责制定地方政府债务中长期规划和年度计划，控制地方政府债务的总体规模，调整和优化政府债务结构与债务种类，统一筹集和调度债务偿还资金，监督债务资金使用，以降低债务风险和融资成本；其次是统一地方政府债务的决策权。在目前地方人大普遍未对政府债务实行实质性审查监督的情况下，直接显性债务的举债决策权应控制在政府手中。建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制，对政府举债项目进行评审论证，避免盲目性和随意性，对债务的使用偿还要签订责任状，明确权利、义务、责任。

（四）完善相关法律法规，加强债务法治化管理

随着经济社会的不断发展，地方政府举借债务不可避免。以法律规范地方政府举债权，是实现对地方政府债务制度约束的最有效措施。当前，与政府债务有关的主要涉及《预算法》和《担保法》两部法律。我国应尽快修订《预算法》，赋予地方政府法定发债权，同时规定将地方政府债务要纳入预算编制，地方政府要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露，以增强举债全过程的透明度；应尽快修订《担保法》，规范地方政府隐性债务管理，强化担保的法律责任。

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[9]丁庭选.基于地方政府自身视角下的债务风险管理探析[J].商丘师范学院学报.2013.29（5）：105-108.

我国地方政府债务管理研究 篇4

1、地方政府债券

地方政府债券也被称为“市政债券”, 起源于19世纪20年代的美国, 按照美国法律规定, 是指州、市、县、镇、政治实体的分支机构、美国的领地、以及它们的授权机构或代理机构所发行的债券。我国宪法和法律禁止地方政府发行债券, 所以目前我国市场上并不存在真正意义上的地方政府债券。从2009年起, 为了应对国际金融危机对我国的冲击, 刺激国内需求, 中央政府开始代地方政府发债, 以提高地方政府对经济刺激计划进行配套投资的能力。中央代发的地方政府债券, 有特定的使用方向和范围, 纳入地方财政预算管理, 中央主要起“担保”的作用, 不承担偿还义务。同时进行了地方政府自主发债试点, 由上海市、浙江省、广东省、深圳市四地各自组织实施, 由财政部统一代理还本付息工作。

2、地方政府融资平台

根据国发[2010]19号文件, 地方政府融资平台是指地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立, 具有政府公益性项目投融资功能, 并拥有独立企业法人资格的经济实体, 包括各类综合性投资公司, 如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等, 以及行业性投资公司, 如交通投资公司等。

20世纪90年代初, 我国部分经济发达地区开始出现地方政府融资平台, 经过近二十年的发展, 我国地方政府融资平台数量达上万家, 其中70%以上为县区级融资平台。地方政府融资平台在筹集建设资金、发展地方基础设施和促进地方经济繁荣等方面做出了巨大的贡献, 但其举借的大量债务也影响着我国财政和金融行业的稳定。

二、我国地方政府债务的种类及内容

结合Hana Polackova Brixi创建的政府债务矩阵与我国的实际情况, 本文按照举债主体性质、债务表现形式等不同的标准, 将我国地方政府债务分为两大类, 一是根据债务发生与政府机构的联系程度分为直接负债和或有负债;二是根据债务的表现形式和风险的隐蔽程度, 分为显性债务和隐性债务。

1、直接显性债务

直接显性债务是指通过政府自身的信用, 直接举借或明确偿付责任的债务收入。主要包括以下项目:地方政府部门举借的各种外债、通过签署借贷合同取得的借款和地方政府拖欠的各种工程款和工资等。

2、直接隐性债务

直接隐性债务是由于政府施行的各种社会保障政策产生的债务。这类债务主要包括养老保险金缺口、失业保险金缺口和医疗保险金缺口。

养老保险基金缺口来自于我国职工养老保险金由现收现付制度向社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度转变。根据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》显示, 在32个统筹单位中 (31个省加上新疆兵团) , 2010年有15个收不抵支, 缺口达679亿元;2011年收不抵支的省份虽然减少到14个, 但收支缺口却高于2010年, 达766.5亿元。

3、或有显性债务

或有显性债务是指在某些特定情况下, 政府需要承担的相关偿付义务。这种义务与政府自身收入支出没有直接关系。这类债务主要包括政府担保债务和粮食企业亏损挂账。

政府贷款担保债务是指在企事业单位或其他经济主体进行国内外贷款业务时, 由地方政府为其提供还款担保所形成的债务。政府贷款担保可能形成的偿付义务要在未来的特定情况下才可能发生, 所以并不一定会形成地方政府债务, 只有当被担保经济主体不能按时支付所欠债务时, 地方政府才会承担偿付义务。

粮食企业亏损挂账产生于1998年, 国家为了支持农业发展, 调动农民种粮积极性, 大力推行“保护价敞开收购、顺价销售”这一粮食收购制度, 但由于市场原因, 国家保护性收购价长期高于粮食实际销售价, 导致大量粮食供销企业出现严重亏损挂账。

4、或有隐性债务

或有隐性债务是指政府由于自身职责必须承担的各种不确定性债务。由于这种债务的发生是不确定的, 风险难以准确预计和衡量, 所以此类债务的规模和数量是难以准确计量的。

这类债务主要包括: (1) 各类事业单位投资的公益性项目 (例如教育、医疗和环境卫生等) 所举借的债务, 虽然政府不直接承担偿还债务, 也不提供担保, 但当这些事业单位无法偿还债务时, 政府有责任代为偿还; (2) 对自然灾害和突发事件的救助。

三、我国地方政府债务现状和问题分析

1、各级地方政府负债率高, 省级以下政府情况尤为严重

截至2010年底, 全国地方政府性债务余额107174.91亿元, 政府负有偿还责任的债务67109.51亿元, 占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元, 占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元, 占15.58%。

从政府层级来看, 截至2010年底, 全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元, 分别占29.96%、43.51%和26.53%。

2、债务资金支出以公益性、基础设施项目为主体

2010年底地方政府性债务余额中, 尚未支出仍以货币形态存在的有11044.47亿元, 占10.31%;已支出96130.44亿元, 占89.69%。已支出的债务资金中, 用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%。

根据以上对于地方政府债务种类和规模的分析, 目前我国地方债务的显著特征是数量巨大、种类繁多及相关债务信息不透明, 同时由于没有一套完整合理的地方债务管理制度, 各类债务风险不断积累, 在个别地方甚至可能出现地方政府债务危机, 影响我国经济建设和社会稳定和谐。地方政府债务管理存在多方面的问题, 主要有以下几点:

(1) 地方政府没有举债权限, 存在大量违规债务, 举借渠道不透明。由于我国《预算法》规定地方政府没有举借债务的权利, 但是从社会经济发展现实角度出发, 地方政府在履行其职能的过程中不可避免要通过举借各种债务筹集生产建设资金, 所以各级地方政府就会采取各种替代措施, 变相举借大量债务。

(2) 地方政府债务收支未纳入预算管理, 债务监管不到位。除极少数地方政府债务外, 大部分地方政府债务收支未纳入本级预算进行相应的管理和监督, 导致大量地方政府债务脱离相应的监管, 存在债务规模数量和偿还措施不明确等混乱现象。同时, 由于预算监管的缺失, 大量债务资金被违规使用, 例如投入到房地产市场、股票市场等, 甚至出现部分资金被个人据为己有的贪污腐败问题。地方政府债务收支未纳入预算管理, 导致地方政府

>> (上接第436页)

摘要：由于大规模的基础设施建设和投资需求, 导致地方政府债务的规模和数量也同步增加。我国预算法和担保法都明确规定地方政府不得举借债务, 不得违规提供担保。但实际情况是, 各级地方政府都在通过各种渠道进行举债, 这些债务没有纳入预算管理, 其规模和结构情况还没有一个准确的数字能够说明, 混乱无序的地方政府债务管理方式将给我国经济带来巨大的隐患。

关键词：地方政府债务,管理,制度设计

参考文献

[1]陈共.财政学 (第六版) [M].中国人民大学出版社, 2009:327-337.

[2]李萍, 许宏才.地方政府债务管理:国际比较与借鉴[M].中国财政经济出版社, 2009:20-155.

[3]张海星.建立我国地方公债制度的探讨[J].宁夏社会科学, 2004:2-4.

地方政府债务管理 篇5

郭会秋（审计署驻沈阳特派办）

【时间:2010年12月28日】 【来源: 】 【字号：大 中 小】地方政府债务是为应对金融危机而实施的经济刺激政策后最值得社会各方广泛关注的问题。因为，伴随着地方政府债务规模的膨胀、地方政府债务约束机制的软化和地方政府还本付息财源的乏力，巨大的财政风险也许会转化为金融风险和社会风险。目前，国务院、财政部和金融监管等部门已经在完善债务管理机制，增强债务风险防范机制，强化债务人约束机制等方面采取了一系列有效措施。各级审计机关也要把维护国家经济安全作为最高战略目标，摸清地方政府债务底数，揭示债务管理中存在的问题，从体制和机制上提出审计建议，在防范地方政府债务产生的系统性风险中发挥建设性作用。

一、摸清地方政府债务总体规模

由于地方政府债务管理的分散性和借款银行的多头性，使地方政府债务的规模究竟如何，难以有一个十分准确的结论。因为，各级地方政府以其信用担保或对其资产进行整合抵押，由各类名目的政府融资平台以各种名义大量向多家金融机构借款，主要用于地方交通、水电气改造等基础设施建设方面的支出，而这些借款和支出具体情况并没有纳入政府财政预算进行统一管理。权威的中金公司研究报告显示，2009年末，地方政府融资平台贷款余额（不含票据）约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元，为保证拉动内需政策的有效实施，预计2010年和2011年后续贷款约为2万—3万亿元，2011年底将达到10万亿元。

中金公司的调查数据已经为国家决策部门提供了地方政府债务的总体情况，也为审计机关确定审计工作计划和重点明确了方向。与财政部门和金融监管机构职责不同的是，审计机关可以从金融机构、地方财政部门和信贷资金使用者的多个角度进行全面调查，摸清情况，分析问题。虽然摸清地方政府债务的总体规模对审计机关来说是一项复杂而艰巨的工作，但是，为充分发挥审计的“免疫系统”功能，审计机关还必须勇于接受任务，迎接挑战。一方面，要深入各类金融机构、各级地方财政部门和使用银行借款的各级地方政府融资平台等单位，从多个角度摸清债务的总体情况，分析地方政府财力状况，掌握建设项目的投资及其效益情况，从而全面分析地方政府债务的风险性。另一方面，各级审计机关要通力合作，选择债务规模大，风险突出的地方，保证以充分的人力和时间，基本摸清债务规模的总体规模及分布状况，才能为进一步发挥审计的建设性作用奠定良好的基础。

二、分析地方政府债务形成的深层次原因

全国共有地方各级政府投融资平台3800多家，这些投融资机构是地方财政局、发改委、住建委等多家政府机构搭建的各类公司。政府通过注入资金或划拨土地等方式，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，向金融机构融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。正是这些公司规避了《预算法》的约束，代替各级地方政府承借了7万亿的银行借款，成为地方政府债务的主要承担者。那么，地方政府为何要大量变相举债呢？其原因既有地方经济发展滞后的原因，又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素；既有国家宏观政策的影响，又有地方政绩工程和管理缺位的推动，以及缺乏规范化的制度约束。具体包括以下三个方面：一是事权与财权的不对称，致使地方政府不得不大量变相举债用于事权投入。1994年分税制改革以来，地方财权少，而事权在逐渐增加。除医疗卫生、社会保障和教育等方面的事权外，社会公共产品和公共服务的数量和质量需求不断提高，在不允许公开举债的情况下，地方政府只好搭建融资平台通过其担保和土地抵押等方式大量举债。在拉动内需政策落实过程中，大量的地方财政配套和转嫁配套费等因素，超出地方财力承受的范围，地方政府不得不大量举债，不仅建设项目实际到位资金主要

是银行贷款，政府投入或企业自筹也多数为银行贷款。在地方有限财力约束条件下，公共投资体制不健全，民间资本准入门槛高，地方建设的投资渠道主要是地方政府，在地方财力不足的情况下，地方政府的投资压力越大，债务负担随之不断增加。

二是地方官员政绩观使然，致使部分政府官员违规负债追求政绩。个别地方的干部为了快出、多出政绩，不顾现实条件，不惜大肆举债建设“政绩工程”，由过度负债支撑起“政绩工程”为某些官员带来了“政绩资本”，甚至提供了权力寻租的空间。这不仅使预算法禁止地方政府负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了地方干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能再借钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。

三是解决地方政府所属企业的历史遗留问题，通过融资平台借入信贷资金。为促进地方企业发展，增强其经营能力和拓宽融资渠道，地方政府通过融资平台借入银行信贷资金，为企业上市创造条件。

三、关注地方债务隐藏的系统性风险

地方政府债务规模庞大，大量借款投资于低收益或无收益的基础设施和公用事业等项目，在地方财力维持原有状态不变的条件下，地方政府债务隐藏的风险将会越来越突出。同时，随着还贷高峰的来临，随着地方政府还贷资金的主要来源——土地收入的不断萎缩，融资平台借入的大量贷款将面临按时还本付息的困难，或将因财政还款风险引发新的金融风险，进而形成社会信用风险和经济社会健康发展的掣肘。地方政府债务可能产生风险主要基于以下几方面的原因：

一是地方政府还款保障不足。地方政府大量举债主要用于城市基础设施和社会事业等公益类建设项目，项目建成后没有收益或收益十分有限，偿债资金几乎全部由政府的财政收入作为保证。但是，在国家财政体制不变的情况下，地方财政收入难以持续稳定增长，刚性支出所占比重又越来越大，偿债资金缺乏必要的财力保障。地方政府大量贷款投资于无收益或低收益的市政项目，还款必将面临巨大风险；承载债务的地方政府融资平台往往没有固定的收入来源，且资产负债比例普遍较高，地方政府的国有土地出让收入是地方融资平台日后还债的主要来源。这种借债开发、卖地还债的城市建设模式将地方政府进一步捆绑在了土地财政上，这种情况会造成地价、房价居高不下，一旦国家实施房地产政策调控，贷款——建设——卖地——还贷的资金运作方式将难以为继，在地方政府没有其它主要还款准备来源的情况下，大量贷款面临的风险就可想而知了。

二是金融机构贷款综合控制乏力。从多方面反映的情况看，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得贷款，已经形成了“多头融资、多头授信”的格局，每一家金融机构都因地方政府融资平台借款有政府做后盾而积极放贷，其结果是虽然满足了眼前的银行发展规模和效益，但却忽视了未来即将面临的偿债风险。在地方政府信息透明度不高，加上各地财政担保体系落后，监管不到位等情况下，各家银行难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况。同时，一家地方政府融资平台的贷款往往分散在多家地方企业，诸如建投公司、水务公司、房地产公司等各种小公司中运用，单个银行对信贷资金的具体运作无法进行有效监控，银行对其贷款风险监控乏力。

三是外部环境变化具有不确定性。地方政府融资平台公司贷款给银行信贷业务带来风险还受国家宏观经济形势、政策变化和法律约束力的影响。首先，地方政府融资平台公司贷款多为政府信用的中长期贷款，未来经济运行的不确定性及变数，会进一步刺激并诱发经济运行中的潜在风险。从1998—2002年的5年经济低迷四大国有商业银行形成近1.8万亿金融不良资产的教训看，因国有企业对商业银行依赖性强，对商业银行的拖累比较大，拉动内需以来新增的近10万亿信贷规模，会滞后形成大量不良资产，如不高度警惕并防范滞后的金融风险，地方政府债务必将由国家财政出资进行第二次买单。其次，财政体制、财政和货币政策等变化，使得融资平台公司贷款面临着政策变化可能带来的还贷风险。一旦政策调整，尤其是土地和房地产政策调整，以及银行信贷政策约束力增强，可能会出现债务链断裂的危险，从而形成潜在的还贷风险。第三，地方政府融资平台贷款多为政府及其所属部门以出具承诺函等形式的信誉担保贷款，而现行《担保法》禁止各级政府机关变相提供担保，政府还款承诺函不具有合法性，担保不具有真实的法律效力，一旦实施法律保护时，存在失去法律保护的可

能性，形成法律性风险。

四是监管缺乏有效合力。近期，国务院及其所属的中国人民银行、银监会、财政部、审计署等部门分别对各级地方政府通过融资平台大量负债进行地方建设的问题采取了一系列监控措施。但是，由于没有统一的监管和统计，地方政府债务规模仍然不够明朗，隐性债务多，融资平台数量不清，坏账风险规模等也不明确。同时，金融机构及其监管部门虽然能够基本把握贷款情况，但难以把握融资平台公司和地方财政的还款能力。审计署虽然能够从金融机构和地方财政等多个角度调查地方政府债务的具体情况，但目前还没有对全国进行大规模的全面调查，总体情况尚不完全清晰。因此，各方监管部门对地方政府债务的风险究竟有多大均难以准确估计。

四、发挥防范地方政府债务风险的建设性作用

地方政府债务风险防范问题已经引起了社会各方面的广泛关注。国务院总理温家宝强调把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。中国人民银行、银监会、保监会、财政部、审计署等纷纷对各地方政府“负债”问题发出过警告，担心地方政府债务引发财政风险，转而引发金融风险，影响社会稳定。各家金融机构也开始对政府融资平台企业2009年底贷款逐笔梳理，重新进行评审和风险排查，并根据贷款的实际风险状况采取相应的保全措施。审计机关应以“维护国家经济安全和金融安全”为最高战略目标，在以下几方面发挥对防范地方政府债务风险的促进和建设性作用。

（一）促进地方政府增加债务透明度，防范债务风险。中国地方政府存在的庞大隐形债务危及着金融资产的安全和社会的稳定，增强地方政府债务透明度，增强地方政府负债约束力必须采取以下几个方面的措施。一是将地方政府隐形债务明晰，列入预算中，并将预算和直接债务之外的财政信息公布于众，强化地方政府融资行为的内外部约束。二是建立与完善政府债务统计报告制度，实现商业银行对政府债务的规模、结构和完全性进行动态监测和评估，从而为商业银行提供真实可靠的信息。三是建立政府性债务归口管理制度。同级财政部门统一归口管理同级政府及其部门、所属单位举债，扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。财政部门总体把握借债总体规模、负债结构、风险等级、以及偿还债务能力，建立地方政府债务管理数据库。

（二）促进国家有关部门加大体制改革力度。分税制带来的财权事权不对等、不受约束的地方投资冲动、地方政府缺乏正规融资渠道、商业银行市场化改革等问题，是中国经济发展过程中出现的地方政府债务迅速增加的直接原因。正是因为这些不协调、不合理、权责不明的因素，放纵了一些追求政绩的地方政府投资，并反过来捆绑了经济政策。因此，应加大体制改革力度，从以下几方面增强地方政府的偿还能力。首先，财税体制改革。进一步加快推进财政体制改革，健全事权与财力相匹配的财政体制。其次，发行债券融资。建议修订《预算法》，赋予地方政府债务发行的一定权限。要尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律，给予地方政府适度负债的法律通道，规范政府举债。第三，从资本市场融资。放宽部分地级市城投公司等融资平台上市融资的条件，拓宽地方经济发展的融资渠道，避免部分市政府通过借壳上市包装融资平台公司带来的股市风险。第四，中央财政应尽快建立全国统一的债务管理体系，规范地方政府举债行为，建立规模控制和风险预警机制，努力扭转当前多头举债、权责不清、调控不力的局面。

（三）加强对融资平台的管理和整合力度。地方政府融资平台层次多、数量多，缺乏统一的管理制度和规范的操作程序，财务管理不规范。因此，加强对地方政府融资平台的管理。首先，要按照国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的要求，清理部分只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司及债务。进一步明确融资平台公司的认定口径、评价标准、贷款要求等。其次，按国家相关会计制度和财务管理制度的要求，规范融资平台公司财务管理，降低资产负债率，增强债务偿还能力。据央行2009年5月末的调研结果显示，全国政府投融资平台3800多家，平均资产负债率60%，有的高达80%，而平均资产利润率不到1.3%，抗风险能力低下；融资平台资本充足率低，地方政府将地方国有资产包装出资，且大量银行贷款成为融资平台的注册资本。第三，完善地方政府投融资平台法人治理结构。目前，地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范。多数融资平台高管由政府官员担任，管理方式粗放，管理经验不足，责任心不强，融资平台的经营状况令人堪忧。

（四）促进地方政府增强偿还债务能力。从美国次贷危机到欧元主权债务危机，从雷曼兄弟到冰岛、希腊，但凡出现危机的机构和国家，无一不是债务偿还能力出现了问题。基于对我国经济发展的未雨绸缪，增强地方政府偿还债务能力也引起了社会各界的广泛关注。因此，应促进地方政府及其融资平台提高经营水平和偿债能力。一是加快发展地方经济，广泛培植财源，严格预算执行，加强财务管理，通过增收节支还债和减债。二是积极通过债权债务置换、依法处置闲置财产、追收借出款项及加大收回债权力度等措施筹集资金，化解地方债务。三是加大政府投资建设项目市场化运作力度，吸引民间资本投入城市基础设施和公用事业项目的经营管理，在提高项目经营管理水平的同时，提高经济效益。四是建立偿债资金来源机制和偿债准备金制度。通过从土地出让收入中提取一定比例、从市政配套费中筹集一定资金、从国有资产收益中集中一定比例、收回债务人拥有的资产，通过拍卖、转让变现后增加还债资金来源等方式筹集还贷准备金，编制部门预算时安排专项还贷准备金，着力完善政府性债务偿还机制。

（五）强化对政府投资项目审计，促进提高投资效益。中央拉动内需政策实施以来，地方政府配合国家政策落实和发展地方经济，大量举债新建了一批重点建设项目。审计应注重关注建设项目是否符合国家产业政策和宏观规划的要求，对项目的经济效益、社会效益和环境效益做出全面评价；加强对举债建设项目资金运用合理性的审计，对地方政府债务资金来源、运用和偿债计划落实等情况进行全程跟踪；加强对建设项目后续跟踪审计。2009年下半年以来，国家收紧了对地方政府融资平台贷款的投放额度，地方政府部分建设项目因资金不足，出现了个别项目停建的问题。审计机关应关注此类项目的审计，促使投资建设项目及时产生经济效益；加强对项目建设期间资金使用的合法性审计，对项目建设的立项审批、招投标、合同的签订与执行、资金的拨付与使用等方面进行全面审计，重点查处决策失误造成重大损失浪费和个人侵吞国家资金等重大违法违纪问题。

（六）促进金融机构增强银行信贷投放的约束力。按照银行贷款管理和《担保法》的要求，银行不得发放政府贷款或由政府担保的贷款。但是，近年来，由于政策的松动和政府投资的冲动，地方政府变相大量融资。基于地方政府负债已成为普遍的事实，促进金融机构强化对信贷资金的约束力应做好两方面的工作。一方面，对已发放贷款加强贷后管理。金融监管机构应加大对地方政府性融资平台公司贷款风险的监测、统计、分析，定期向相关商业银行通报地方政府融资平台贷款的风险信息，提示商业银行及时防范和化解地方政府性债务风险。另一方面，严格控制新增地方政府债务规模。银监会已经告知各家银行在向“地方融资平台”贷款中必须把握住“三条红线”，即严禁发放打捆贷款，不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议，对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施等。

加强地方政府债务管理的几点思考 篇6

【关键词】地方政府；债务管理；偿还

自从改革开放以来，由于基建需要的巨额资金的投入，但是囿于财政体制，地方政府不得不依靠借款、转贷国债资金等方式保证基础设施建设的资金，随着时间的推移，这些借款逐渐成为各种形式的政府债务。根据相关资料显示，全国由地方政府直接举借或担保而形成的债务余额约在30000亿元左右。这一数字随着地方政府职能范围的扩大而呈现上升的趋势。为进一步规范地方政府债务管理，更好发挥政府债务促进经济社会发展的积极作用，根据2015年《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，我们需要进一步加强政府债务管理。

一、我国现阶段地方政府债务管理的主要内容及存在问题

1.控制政府债务的举借和担保

加大对政府债务的举借和担保的控制力度主要通过明确举债主体，政府债务需要制定严格审批程序，县级以上需要举借政府债务的部门在进行举债的时候需要向本级政府债务管理部门进行申请，经过相关审核后，向本级政府进行报批；对于乡镇政府，其所属单位举借政府债务的也要经过乡镇政府审核同意后，报送县级政府债务管理部门批准，只有将审核权上移才能真正的控制地方债务规模。

2.对政府债务的使用方向进一步明确

政府取得债务收入以后，要进一步严格政府债务资金使用用途，避免债务资金的浪费和闲置。同时也要避免债务资金的挪用，严格意义上来说，政府债务资金需要用于基础设施建设急需的项目或者是公共产品的提供。

3.健全债务偿还机制

健全债务偿还机制的过程中，我们要坚持“谁举债，谁偿还”的重要原则。在举债之前就应该明确偿债主体以及偿债资金的来源，这样才能确保政府债务能够得到及时的偿还，除此之外，需要将各级政府用于偿债的资金纳入政府预算，进行硬约束，通过政府预算和公共财政约束政府的经济行为。积极建立专门的偿债准备金，对于这部分资金应该进行专门的账户管理，任何单位、领导不得私自挪用，建立起科学合理的政府偿债准备金管理制度，对于偿债准备金的来源、管理、支取都要进行明确详实的规定，用制度管理权力，确保债务偿还机制能够健康运行。

二、从实际情况来看，目前，我国地方政府的债务管理水平不高，仍处于起步和探索阶段，我国现阶段地方政府债务管理的主要问题表现为以下几个方面：

1.相应的法律法规不健全

从法律的角度来看，虽然对于地方政府发行地方债券有详细的规定和要求，但是对于地方政府使用其他的借款方式以及地方政府进行违规借款等问题并没有做出明确的规定和约束。

2.缺乏统一的管理部门

众所周知，长期以来，我国主要是实行分散的政府建设资金支出管理体制，政府的债务资金往往是通过划拨调配方式下放到各个独立的主管部门，因此，地方政府在债务管理方面就出现了各自为政的局面。再加上各个相应的主管部门债务管理水平有限，对于债务资金的使用也缺乏规范性，使得地方政府的债务管理风险敞口进一步加大。

3.债务管理手段单一

就目前来说，不管是中央政府还是地方政府对于政务债务管理的方式主要还是传统的行政管理，比如通过制定偿债目标。虽然行政手段对于保证地方政府债务清偿以及存量的控制起到了一定的积极作用，但是单一的行政管理手段也带来了诸多的问题，比如为了偿还到期的债务，地方政府不得不拆东补西，在常规的债务检查之后，地方政府债务急速反弹，这都说明了行政管理手段并不能从根本上解决债务管理中的问题。我们需要采取组合拳，多管齐下。

4.没有纳入预算体系

我国财政核算方式采用的是收付实现制，这并不能真实的反映出某一時点我国地方债务的准确余额，再者地方政府的预算和决算实际上也没有反映出当年借入债务和偿还债务的规模情况，这也使得地方政府债务没有受到预算的约束，监督力度不够。

三、进一步加强地方政府债务管理的完善措施

1.建立起统一的债务管理部门

根据西方发达国家的债务管理经验，我们需要建立起统一的债务管理部门，一般而言，由财政部承担此重任。在加拿大，财政部金融政策管理局会专门处理政府债务融资以及债务管理工作；在法国，经济与财政部国库司中的债务管理中心会对法国各级政府的债务状况进行监管。实践证明，建立起统一的债务管理部门是加强地方政府债务管理的重要措施

2.健全的监管与预警机制

健全的监管与预警机制过程中一项重要的措施就是建立偿债准备金制度，建立起该制度的主要目标就是为了防范政府到期不能偿还债务的风险，一旦出现这种情况，地方政府可以从偿债准备金中调取部分资金进行偿付，从而减少违约风险。

3.建立风险评估和预警制度

根据2015年《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》的指示，政府要建立起风险评估和预警制度。首先，政府需要进行彻底的财政核查，核实地方政府债务规模。其次，对于财政状况进一步恶化的地方政府应该成立财政计划和监督委员会对其财政支出进行监督，并且该地方政府负责人应该及时制定出相应的财政改革方案，以化解财政危机。

参考文献：

[1]郎福宽.关于地方政府性债务管理问题——在全国预算与会计研究会部分地区工作座谈会上的讲话[J].预算管理与会计.2014（06）

地方政府债务使用与管理的反思 篇7

关键词：政府债务,使用与管理,配置效率

一、引言

在政府的财政问题上, 古典学派经济学家们认为, 政府应当在收入的范围内支出, 最为理想的是基本上保持收支平衡。然而, 20 世纪30 年代大萧条后的凯恩斯经济学则认为, 在经济萧条时期即使政府预算中出现赤字, 也应通过扩大财政支出, 增加产出和就业。凯恩斯学派的一些经济学家相信, 利用财政政策可以用来控制和调整宏观经济, 即使有较高的预算赤字也会对总需求产生刺激作用, 从而可以减少失业和摆脱衰退的困扰。反之, 可以消除通货膨胀的威胁[1]。地方政府的举债是一个普遍现象, 那些市场经济国家如美国、英国、德国和法国等, 它们的地方财政独立于中央财政, 中央财政预算和地方财政预算各自独立编制。

经济社会的发展历史表明, 政府债务有助于经济的发展, 尤其是在发生经济衰退的时期。但是, 政府过度举债将带来种种不良后果。经济学家曾经警告政府债务这块巨石势必滚落下来并碾压他们自己[1], 事实果真被经济学家所言中。例如, 2008 年10 月, 冰岛的主权债务危机使该国面临着“国家破产”;2009 年12 月, 标准普尔、穆迪、惠誉都下调了希腊的主权债务评级, 受这些评级的影响, 欧洲多个国家纷纷陷入主权债务危机;2013 年10 月, 美国在面临严重的债务危机时, 政府再度“关门”。这些国家爆发主权债务危机之后, 接踵而来的就是社会危机。这些国家的政府不得不采取“债务刹车”的方法实施财政紧缩计划, 而这样做的直接后果导致了社会福利水平的下降。与此同时, 希腊以及英、美、德、法等国抗议财政紧缩计划的罢工游行、暴力冲突、大规模骚乱等先后不同程度地出现。

政府要根据经济社会发展的实际, 慎重地决定政府债务的规模, 否则, 政府债务这块“巨石”不仅会“碾压”盲目举债的政府, 而且会招致更大的灾难。例如, 20 世纪70 年代之前拉美国家的财政政策比较保守。尤其是墨西哥没有在财政上过度扩张, 虽然其经济增长很低, 但没有发生财政危机。然而, 1982 年拉美国家的外债总额高达3 287亿美元。拉美国家高额债务的原因是在发展经济的初期, 将“传统的财政谨慎被抛到了九霄云外”[2]。拉美国家在国民储蓄率很低的条件下反而大量借入外债。高额的政府债务催生了拉美债务危机的爆发, 这一次债务危机直至1990 年才得以平息, 债务危机给拉美国家的经济打上了深刻的债务危机烙印。

二、政府债务使用与管理的不良后果

19 世纪80 年代, 德国经济学家瓦格纳提出了所谓瓦格纳法则, 其基本内涵是, 随着经济的发展和政府职能的扩大, 必然要求保证政府行使其职能的公共支出不断增加;只要符合政府职能的要求, 不必担心出现暂时的财政不平衡状况;利用公债举办公共事业是可行的, 但其条件是它带来的财政收入增加额能够抵消这些公共事业的支出。

根据国家审计署的数据, 地方政府负有偿还责任的债务 (简称地方政府债务, 下同) 最早发生在1979 年, 并且仅有8 个县区在当年举借了政府债务。至1996 年底, 全国所有省级、90.05%的市级和86.54%的县级政府都举借了债务。地方政府债务在弥补地方财力不足的条件下, 在抗击自然灾害、改善民生、治理生态环境、推动地方经济发展等方面都发挥了积极的作用。

但是, 地方政府债务的筹措和使用方面存在许多问题, 中央政府对地方政府债务问题向来也非常关注。例如, 2012 年12 月, 财政部等四部门联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》, 对地方政府通过违规集资、 (建设—移交的) BT、信托等方式举债和违规注资或提供担保等行为进行制止, 并要求清理整改。

表1 中的地方政府性债务审计情况, 显示了债务余额、债务率、债务风险等指标。

说明:各年份的审计范围未列出, 各年份的审计范围会有差别。

国家审计署在历年的地方政府本级政府性债务审计结果中都认为, 全国政府性债务各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内, 风险总体可控。中国社会科学院的《中国国家资产负债表2015》声称, 地方债务风险总体可控, 地方政府基本上不存在无力偿还债务的“清偿力风险”。

地方债务风险总体可控固然可喜, 但我们更关注的是地方政府对债务资金的使用与管理问题, 因为这些问题直接关系到债务资金使用的效率、目的性、官员的廉洁或者腐败等, 这些问题的存在, 或许比债务风险是否可控所产生的后果更危险。文章拟从以下三个方面对某些地方政府使用与管理债务资金出现的问题所产生的不良后果进行分析。

资料来源:根据国家审计署公布的全国地方政府性债务审计公告整理。

第一, 政府的债务即使是用于公共支出, 但如果其公共支出不能做到适度规模、用途合理, 那么, 这些公共支出 (或政府投资) 是低效率的。例如, 日本政府 (包括地方政府) 为了抵抗20 世纪90年代的泡沫经济, 实施了累计数万亿日元的经济刺激方案。其中, 1992 至1994 年分别投入11 万亿、13 万亿和15 万亿日元。由于政府长期扩大在社会基础设施方面的财政支出, 日本的社会基础设施过分完备, 结果反而降低了经济效率。其原因是, 政府持续向豪华的公馆、政府大厦等毫无用途、效率低下的基础设施进行巨额投资, 只能降低经济效率, 降低经济增长率[3]。日本政府实施的这一财政政策, 虽然使日本的人均社会基础设施累积投资相当于美国的3 倍之多, 但被认为是日本经济陷入长期衰退的重要原因。

地方政府的债务将拖累地方政府的稳定, 甚至危及地方政府的生存。典型的例子是2013 年12月4 日, 身背180 多亿美元债务的美国汽车城底特律, 破产申请正式获得法院裁决通过, 昔日昌盛的“汽车之城”变为社会动荡的“犯罪之城”。

中国的某些地方政府似乎已经或者正在重蹈上述案例的覆辙。在地方开发建设的过程中需要政府的公共支出, 用于配套的公共基础设施建设。但某些地方政府在决策开发建设项目时, 无视现实的经济基础, 不顾自身的偿债能力大规模举债, 其结果是修建了不少“鬼城”。例如, 昆明市呈贡区10 万套住房闲置, 大量写字楼空置;鄂尔多斯市康巴什新区开工10 余年, 仍有很多住房空置;江苏常州市的“南部新城”大量商品房积压, 被称为继鄂尔多斯市康巴什新区之后的又一座“鬼城”。政府的公共支出或投资也沉淀在这些“鬼城”中。

“鬼城”现象的产生不仅造成了资源的浪费, 而且严重阻碍了地方经济的可持续发展。政府大量举债需要向债权人支付巨额利息, 因此, 政府就必须征收税款用于支付债权人应得的利息收入, 被征税者可能会减少工作和储蓄。而无论是减少工作还是减少储蓄, 都将扭曲经济效率和社会福利。政府债务更为严重的后果是, 人们将会积累政府债务而非私人资本, 从而使得私人资本存量被政府债务所替代。资本存量的减少带来的低效率又进一步降低了产出和就业, 必然会有损长期经济增长。

第二, 政府债务是经济增长过程中政府职能扩大的体现, 但某些地方政府不顾偿债能力的举债, 有狭隘政绩观之嫌。政府债务的表达式为:

式中, D为政府债务, G为政府购买, F为政府的转移支付, r为利率, T为政府的收入。t为当期, t+1 为下一期。

在上式的所有变量中, 政府债务与地方政府的政绩没有关联性, 但是, 在现实中某些地方政府狭隘的政绩观却成为政府债务累积背后的推动力量, 而且这种力量是多年来难以消除的顽疾。

全国各地如火如荼的开发可能有多种理由, 例如, 弘扬传统文化、提高本地区的知名度等等。如果真正实现了上述目的, 地方政府的政绩应该给予肯定。不过, 在不少地方政府的开发热情中, 难以解释他们不是为了显示其政绩。“好大喜功”的工作作风、追求所谓“形象工程”便是最有力的证明。

身处“开发热”中某些地方政府, 缺乏认真调查研究, 大搞什么“人造景观”、“古城再造”项目。“人工星星”和“人工月亮”这样的人造景观, 以及不少“赝品古城”的出现, 都是“开发热”的产物, 虽然使GDP增加了, 但是却对社会资源造成了极大浪费和对民族文化遗产进行了严重破坏[4]。例如, 2004 年湖北省黄冈市的形象工程———东方广场, 最终变成了杂草丛生的“撂荒广场”;2008 年陕西省凤县投入6.5 亿元人民币, 建造人工星星和人工月亮, 引起广大群众的广泛质疑;2009 年总投资3500 余万元人民币的“三峡明珠观光塔”也惨遭拆除, 由此引发了社会公众的强烈指责。这些都是政府债务的使用反而导致浪费社会资源的典型案例。

中共中央 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推进新型城镇化建设, 随后的中央经济工作会议将“着力防控债务风险”列为2014 年经济工作的六项主要任务之一, 并且, “要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”, 这充分显示了中央的高瞻远瞩。防控地方政府债务风险就其根本而言, 纠正以GDP增速为导向的政绩观是关键。

第三, 某些地方政府在债务资金使用与管理中衍生出某些政府官员的腐败和违规行为, 严重损害了政府的形象和公信力。例如, 在2010 年5月监察部通报查处的20 起工程建设领域典型案件, 2010 年9 月广东省纪律检查委员会通报工程建设领域十大腐败案例处分238 人, 2012 年以来, 南京市纪检监察机关共查办南京整治工程中的各类违法违纪案件339 件, 挽回直接经济损失2.9 亿元。在这些政府官员的腐败问题中, 除了一部分是与征地、批准项目等有牵连, 很多是与政府的公共支出或投资有直接关系, 政府债务在某些地方政府官员那里变成了一种腐蚀剂。政府债务变成了一种腐蚀剂的另一种表现, 是某些地方政府官员追求私利, 主要表现在借地方经济开发建设之机修建楼堂馆所。早在20 世纪80 年代, 中央政府就明令禁止修建楼堂馆所。例如, 1988 年6 月16 日, 国务院发出 《关于清理楼堂馆所建设项目的通知》。同时, 国务院公布了《楼堂馆所建设管理暂行条例》。此后, 中央以及相关部门又为此三令五申。例如, 中共中央办公厅、国务院办公厅的《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》 (2007 年) , 中共中央办公厅、国务院办公厅2013 年《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》 (2013) 等。

地方债务中隐藏着的违规行为, 就是强拆、违规征用土地等问题。早在2004 年《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》针对城市改造提出了一系列要求, 例如, 用“正确的政绩观指导城镇建设和房屋拆迁工作”、“严格控制土地征用规模”、“坚决纠正城镇房屋拆迁中侵害居民利益和土地征用中侵害农民利益的行为”等。但是, 不少地方政府违背中央政府这些要求的做法不仅没有消除, 而且有的问题屡禁不止。强拆、违规征用土地引发的各种社会矛盾危及着社会的和谐稳定。

政府债务是政府凭借其信誉, 并作为债务人与债权人之间按有偿原则发生信用关系筹集资金的一种信用方式。因盲目举债, 搞低水平重复建设造成资源浪费, 或因政府官员的工作失职造成严重经济损失等, 致使无法按期还本付息, 这样的现象在近些年被屡屡爆出, 政府的公信力也随之降低。

三、结语

综上所述, 近年来, 地方政府性债务余额一直趋于上升, 省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率不断增长, 债务风险也逐年增大。尽管地方债务风险总体可控, 但无视某些地方政府对债务资金的使用与管理存在的问题。这些问题包括政府的债务不能做到适度规模、用途合理;狭隘的政绩观是政府债务累积背后的推动力量;政府债务衍生出的政府官员腐败和违规行为, 严重损害了政府的形象和公信力。

反思地方政府债务使用与管理的这些不良后果, 是为了提高地方政府债务的使用效率。同时, 地方政府债务的使用与管理也是检验政府是否廉洁的良好试剂。

参考文献

[1][美]保罗·萨缪尔森, 威廉·诺德豪斯.经济学[M].萧琛, 主译.北京:人民邮电出版社, 2008.

[2][美]保罗·克鲁格曼.萧条经济学的回归和2008年经济危机[M].刘波, 译.北京:中信出版社, 2009.

[3][日]竹内宏.日本金融败战[M].彭晋璋, 译.北京:中国发展出版社, 1999.

地方政府债务风险管理及对策建议 篇8

改革开放以来, 随着经济持续快速发展, 我国城市化进程加快, 对城市基础设施的需求快速增长, 而建设资金的实际供给相对落后, 地方政府面临着城建资金压力及配套建设资金缺口。为了满足地方安排的公益性项目建设的资金需要, 各地方政府纷纷融资进行大规模基础设施建设, 导致地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。央行在2011年6月1日公布的《2010中国区域金融运行报告》中披露, 截至2010年末, 全国共有地方政府融资平台一万余家, 较2008年年末增长25%以上。其中, 县级 (含县级市) 平台约占70%。2011年6月27日审计署审计长刘家义在向全国人大常委会提交的2010年审计工作报告中指出, "截至2010年底, 除54个县级政府没有政府性债务外, 全国地方政府性债务余额共10.72万亿元。……"鉴于现行政策对地方财政和政府性债务管理还不够严格和规范, 如何防范和化解债务风险成为亟待解决的问题。本文从地方政府债务风险进行分析, 试提出地方政府融资风险防范对策建议。 (1)

二、地方债务成因的初步分析

近年来, 地方政府的举债问题频频出现, 迅速扩张的地方政府债务蕴藏着巨大的风险。笔者试从以下几方面对地方政府债务风险的成因进行分析。

(一) 地方政府财权和事权不配套

1994年分税制改革后, 超过一半的财政收入积聚在中央政府手中, 然而中央政府与地方政府的事权划分未能彻底。地方政府财政支出责任与财政收入的不匹配是导致地方政府债务增多的体制性因素。在分税制财税体制下, 中央和地方的事权和财权的分配出现了事权重心下移而财权重心上移, 从而导致了地方政府事权和财权的不对等。尽管中央财政逐年加大了对下的转移支付规模, 财政支出中有相当一部分来自中央财政的税收返还和各项补助, 但各省对下的转移支付规模偏小, 力度不够。近年来, 地方政府公共管理职能和经济发展任务不断加重, 地方政府层级越低增加开支的压力相对越大。由于地方财政支出比重占财政总支出比重很大, 在加大开支的压力下, 地方政府的财源明显不足。现行的法律法规对地方政府融资都进行了诸多限制, 使得城市基础设施建设资金短缺的问题更加突出。各级地方政府扩大赤字, 通过各种渠道举债融资也就成为弥补收支缺口的首选方式。

(二) 法律规范和制度保障不健全

由于财政金融体制不健全, 地方政府缺乏必要的正规融资渠道, 面对地方财政收入的硬性约束, 地方政府融资平台成为弥补地方政府投融资资金缺口的有效渠道。融资平台从银行获得的贷款主要用于政府工程项目、公共设施等公益性建设, 大多数不能直接产生经济效益, 此类地方政府融资平台担保类贷款无法用项目本身产生的经营收入偿还贷款, 其还款主要依靠政府担保, 严重依赖地方财政收入。由政府相关部门出具财政还款文件或承诺, 实质上是一种变相的以将来财政收入作为担保的行为, 属于一种特殊的保证担保。这与国家《担保法》、《预算法》规定的“地方政府, 国家行政机关不得对外提供担保”的要求相背离。2010年国家审计署的审计通告中指出, “7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门, 在国务院明令禁止政府担保的情况下, 违规为464.75亿元债务提供了担保”。在现行制度下, 政府融资平台贷款缺乏法律规范和制度保障。政府对金融机构贷款的任何担保或变相担保、承诺等支持行为目前仍不受法律保护。

(三) 信息披露和评信机制不完善

银行对政府融资平台公司贷款的风险评估很大程度上应当以地方政府财政收支和资产负债情况为重要依据。同时, 银行对平台公司还款能力预测, 应基于对地方政府财力的评估。但由于信息不对称, 银行无法掌握地方政府的融资总规模、负债和财政收支情况, 无法获取地方政府融资平台运行的实际情况, 难以真实全面评估地方政府还款能力。此外, 地方政府在财政收支状况、资金使用情况以及投资的经济社会效益等方面缺乏规范的信息披露机制。由于地方政府的实际财务状况受到诸多因素的影响, 缺乏有约束力的地方政府动态信息披露机制, 财务透明度不高, 银行业金融机构难以及时获知地方政府真实全面的财务状况。目前市场上也缺乏专门针对地方政府这一投融资主体的信用评估以及针对地方建设项目的社会经济效益进行的后评价制度。对项目贷款缺乏充分的风险评估, 评信的难度降低了银行对贷款主体风险的识别能力。

三、地方债务管理的对策建议

地方政府融资平台在一定程度上缓解了地方政府融资难题的同时, 又因其运行本身所蕴含的风险问题而备受各界关注。本文试从推进财税体制改革、适当拓宽政府融资方式、完善地方政府债务管理体系等三个方面提出地方债务风险管理的对策建议。

(一) 加快推进财税体制改革

财政体制不完善是造成地方财政困难、债务增加的一个重要原因。解决地方在城市建设和公共事业发展过程中的资金问题, 需要对财政体制进行更进一步的改革, 让地方的财权与事权相统一。2010年国家审计署的审计工作报告建议“明确划分中央和地方的事权和支出责任, 建立财权与事权相匹配的财政体制, 基本满足地方政府履行职责所需财力。”从长远来看, 要解决公共事业资金需求持续快速增长与各地方政府财力相对不足的矛盾, 减轻地方政府财政压力, 需要进一步加快财税体制改革。完善现行财税体制, 适当上移基层政府的教育、卫生、社会保障等基本公共服务的事权到省级政府, 明确划分各级政府间支出责任, 从体制上减轻地方政府尤其是县级及其以下政府的财政支出负担。平衡地方政府的事权和财权, 使各级政府 (特别是基层政府) 的财权与事权相匹配。降低地方政府对外融资的依赖性, 确保地方政府在减轻支出责任的同时, 拥有更稳定更多的收入来源, 进而平衡财政收支。同时, 完善预算管理体制, 将地方政府的各类债务性融资全部纳入到预算管理。

(二) 适当拓宽政府融资方式

研究地方政府以市场化方式融资, 赋予地方政府举债权是深化财政体制改革的重要步骤。积极创造条件推动市政债券等更为灵活多样的融资方式, 逐步建立规范化和市场化的地方政府融资渠道, 有效发挥市场对地方政府举债的监督约束。在《2010中国区域金融运行报告》中, 央行首次提出了市政债的设想, “要认真研究论证地方政府发行市政债券的筹资方式, 改变地方政府融资平台以银行贷款为主的融资格局。”央行行长周小川在2011年4月份再次提出, “市政债和财产税搭配, 可以有效地解决城镇化建设的成本约束问题, 也可以防范城镇化过程中出现的风险。”

2010年国家审计署审计工作报告建议探索发行市政债券的融资方式, “可研究赋予省级政府适度举债权, 逐步探索向具备条件的市级政府推开, 举债计划需经国务院审批, 编制地方债务预算, 纳入地方预算管理, 报同级人大审查和批准。建立全口径债务监管体系”。

(三) 完善地方政府债务管理体系

加强地方政府债务管理, 必须建立地方债务规模的量化指标体系, 制定合理的债务风险控制标准, 对地方政府债务的投融资方式、管理方法、风险等进行全面评估。同时, 建立地方政府债务风险的评估预警指标体系以及地方债信用评级框架, 逐步实现地方政府债务风险预警的动态监测。通过规范准入、规范融资、规范担保等强化融资平台自身管理评级制度、信息披露制度等, 将地方政府隐形债务明晰。加大对政府性融资贷款情况的监测、统计、分析, 定期或不定期通报各级融资平台债务情况、资金使用情况和项目投资效益, 跟踪地方政府的综合负债状况和偿债能力。逐步建立对地方政府负债的科学监测体系, 中央政府统筹控制整个政府体系的举债总量, 完善地方政府债务管理体系。

参考文献

[1].贾康.中国分税制改革思路及政策安排[N].21世纪经济报道, 2010-11-08

[2].王修华, 刘灿, 金洁.地方政府融资平台风险测算与规范发展研究[J].财经理论与实践, 2011 (3)

[3].杨伟, 黄亭亭.我国地方政府投融资平台风险分析[J].中国金融, 2010 (6)

地方政府债务管理 篇9

(一)我国地方政府债务管理现状

2008年金融危机以来,我国地方政府的债务规模越来越大,其潜在的债务风险随之也逐渐增大。面对逐渐增大的债务规模,国家也相应的出台了一些政策以减轻地方政府的债务规模。2010年,国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。2012财政部印发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,加强对地方政府举债融资行为的日常监管。另外,建立激励约束机制,中央财政通过奖补、减免等政策,督促和引导地方政府化解存量债务。

尽管这些措施对政府举债融资机制做出了一定的探索,但并未彻底解决地方政府长期积累的债务问题。到2013年6月底,省、市、县、乡四级政府性债务余额达17万亿。其中地方政府投融资平台公司政府负有直接偿还责任的债务40755.54亿元,政府负有担保责任的债务8832.51亿元,政府可能承担一定救助责任的债务20116.37亿元。

(二)我国地方政府债务管理现存的问题

1. 政府融资平台难取消。

我国当前的债务结构使得地方政府融资平台的存在具有必然性。我国地方政府的债务余额中存量债务的数额庞大,仅2014年年底以前的存量债务就有15.4万亿。而在15.4万亿的存量债务中有1万多亿的规模是经过全国人大批准的债务,而剩下的14多亿属于非规范债务。经过人大批准的债务按规定偿还方式可以纳入政府预算中,而目前大多数非规范债务或者政府或有债务还是通过融资平台进行偿还。

2. 置换债券发行不规范,债务数据透明度低。

发行置换债是减轻地方政府债务负担的又一措施。2015年置换债的发行在很大程度上减轻了地方政府的债务负担,但是在发行置换债上管理制度不够完善,在置换的过程中操作不规范,表现出强买强卖、非市场化定价等问题。省级政府发行债券时需向外界公布具体债务数据。但市、县政府的债务数据尚未对外公布。而公开的债务信息大多只有新增债务、置换债务、余额限额等总量数据,缺少债务资金支出的具体项目、偿债计划、限额确定机制等详细内容。

3. 部分地方和行业债务负担较重。

虽然我国债务风险总体可控,但是部分地方和行业的债务负担不容忽视。从地区情况来看,全国100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%,尤其是一些贫困地区的市县政府未来偿还债务的压力很大。从行业状况来看,全国政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额数额庞大,债务偿还压力较大。

二、我国地方政府债务管理问题的原因分析

(一)财税体制不健全

1994年分税制改革后,中央与地方政府间形成了一种财权向上集中、事权向下分解的体制。在这种情况下,地方政府的税收收入大大下降,越来越依赖上级政府的转移支付,在转移支付不足以承担财政支出时,地方政府就会增加债务。一方面,由于中央和地方政府的支出责任划分不明确,在支出方面,地方政府在一些具体项目上的支出责任越来越强化,这促使地方政府通过增加负债来承担。另一方面,中央与地方政府的财权分配上存在不均衡,地方税收收入的主要来源是营业税,随着营改增的不断深化改革,地方政府的财政收入大大下降,地方政府只能举债承担支出责任。

(二)依靠融资平台融资

长时间以来地方政府通过各种形式进行融资。据相关数据显示,政府债务的举借主体主要是融资平台,政府举债对其依赖性强。融资平台存在高负债率及缺乏还款来源的偿付风险、投资项目效益不高及偿债主体不明确形成的项目风险等,这些风险的存在加剧了政府债务的风险程度。并且融资平台中的一些政府债务都是非规范债务,缺乏有效地监管。

(三)缺乏有效的债务风险预警机制

目前我国许多地方政府还没有建立起有效的债务风险预警机制,如果出现了潜在的债务风险的征兆,不能立即预警,就有可能爆发债务危机,影响经济的发展和社会的稳定。尽管有些地方政府建立了早期预警机制,但由于预警指标选择不够科学和规范,导致预警机制的设置过于复杂。这使得执行时很难达到有效的预警效果。

三、进一步加强我国地方政府债务管理的建议

(一)促进中央与地方政府财权和支出责任相匹配

第一,按照公共财政的基本要求,重新界定各级政府支出责任和范围,以各级政府的职能目标为标准划分事权。首先,根据收益性原则确定各项财政支出的受益对象和受益范围,进而确定各级政府的支出责任。

第二,按照“定一级事权、定一级财权、增加中央政府事权、增加地方政府财权”的总体原则,匹配中央和地方财权和支出责任。财政体制改革要以合理划分中央政府和地方政府的支出责任为出发点,适当将支出责任上移中央政府,对其合理划分。同时要适度增加地方政府的财权,可以发展地方政府的主体税种及增大均衡性转移支付的资金规模。

(二)完善债务置换程序,增加债务数据透明度

对于债券置换中出现的问题,一要明确置换债券的政策范围,完善制度设计;二要通过科学方法及债务核销转化消化存量债务;三要省级政府建立完善债券申报、核准、风险评估制度。各级政府要定期向同级人大代表公开债务规模、结构及偿还情况,主动接受监督,增加债务数据的透明度,从而促进对政府债务风险的有效防范。

(三)拓宽地方政府举债融资的渠道,加强对或有债务的管理

在预算法允许的范围内扩宽融资渠道,以法律的形式允许地方政府通过银行贷款和PPP等方式筹集资金。但要对PPP方式所形成的或有债务、隐性债务加强管理。每年向人大反映或有债务、隐性债务的状况,将地方政府债务的情况公开,从而监督地方政府债务管理,防范和化解地方债务风险。

(四)建立地方政府性债务风险预警机制

债务风险预警机制应该包括债务的形成、使用和清偿等环节。在举借债务时,根据地方政府的财政收入、偿债能力等情况确定举债规模、方式及偿还期限等预警指标。形成债务后,根据各地区一般债务、专项债务等情况,测算债务率、偿债率等指标,评估各地区债务风险状况。同时,还要对债务偿还过程和违约债务处理及补救措施等进行预警,从而进行全程监控。

摘要：2008年金融危机以来,我国地方政府的债务规模越来越大。中央政府相继出台一些管理措施,但是债务规模仍没有得到很好的控制。本文通过分析地方政府债务管理的现状,指出地方政府债务管理中存在的问题。并对问题存在的原因进行分析,提出应通过合理分配中央与地方的支出责任、完善置换债的操作、加强预算管理等措施,进一步加强对地方政府债务的管理。

关键词：地方政府,债务管理,加强措施

参考文献

[1]翟翊先.当前中国地方政府债务管理机制优化策略浅探[J].经济研究导刊,2015,(04):281-282.

地方性政府债务管理的若干思考 篇10

关键词：地方性政府债务,地方政府债务成因,政府债务管理,债务风险预警

随着市场经济体制改革的发展, 地方政府为促进本地区经济发展, 加大基础设施建设, 推动产业结构升级, 逐渐形成了地方政府债务。尤其在2009年, 为应对全球的经济危机, 刺激我国经济发展, 政府推出了4万亿投资计划, 其中3万亿由地方政府筹集。在此背景下, 地方政府建立融资平台向银行贷款, 导致地方政府债务规模扩大的同时, 地方政府债务风险也逐渐加大和显露出来。为防止地方政府债务风险扩大, 需要对地方政府债务进行有效的管理和控制。

一、地方性政府债务的概念及影响

(一) 地方性政府债务的概念

地方性政府债务是地方政府发行的以政府信用为担保的公共债务, 包括直接借入、拖欠形成的直接债务和提供担保等信用支持而形成的担保债务。地方性政府债务主要分为国际借贷、财政借贷、商业借贷和集资借贷四种类型。

地方性政府债务主要存在以下几个特点:1.近年来, 地方性政府债务规模扩大, 总量增长速度过快;2.地方政府在上级检查监督时虚报、瞒报债务, 逃避监督使得债务累积过多;3.地方政府债务在无力偿还已到期债务时采取延期拖欠, 使得政府承担更多的利息支出, 加重财政负担。

(二) 地方性政府债务的影响

地方性政府债务规模的扩大对地方经济的发展产生积极作用的同时, 也对经济、社会产生了不利影响, 存在的债务风险很可能引发债务危机进而引发政府信用危机, 造成社会动荡不安。地方性政府债务的影响主要体现在以下几个方面1.地方财政压力加大。由于地方政府债务负担重, 债务到期日逐渐接近, 使得各地方政府利用取得财政收入偿还债务, 仅剩的少量财政收入保证地方政府履行公共财政职能, 使得地方财政压力巨大。2.中央财政调控困难。过多的地方政府债务导致地方政府无力清偿, 最终清偿压力会由中央财政负担, 给中央财政收入造成巨大压力。3.地方政府收入增长困难。地方政府大部分财政收入用于偿还债务, 导致地方政府压缩基础设施建设和环境维护等方面的投资, 由于地方政府投资减少导致经济增长缓慢进而拉低财政收入增长。4.政府信用下降。如果大量债务无法偿还, 积累到一定成对会演变为债务危机, 最终会导致政府信用下降, 政府公信力丧失, 最终会引发政府信用危机, 既不利于经济增长, 也造成社会不稳定因素增加。

二、地方性政府债务不断扩大的成因

地方性政府债务在近年来不断增加, 影响也不断深入, 因此有必要对地方性政府债务产生原因进行分析, 以从源头上把握债务形成机制, 为寻找解决方法奠定基础。地方性政府债务不断扩大既有合理原因也有不合理原因, 既有经济发展的原因, 也有体制改革的原因。总结起来主要分为以下几个原因:

(一) 地方政府官员GDP政绩考核

由于对地方政府官员的考核和升迁主要依据地方GDP指标, 因此地方政府官员在任职期间为拉动本地区GDP增长, 扩大财政支出, 制定各种优惠政策吸引投资, 重视形象工程, 进行重复性投资建设, 在财政资金紧张的情况下不得不靠借贷来不断增加政府债务, 大量对外借款, 举债规模不断扩大。

(二) 地方政府债务监督不健全, 缺乏统一的管理机构

我国地方政府债务管理体制不健全, 没有统一的机构进行管理, 导致地方政府债务管理比较混乱。并且上级部门对地方政府债务缺乏有效的监督, 在地方政府高估偿债能力的情况下随意扩大债务规模, 导致地方政府通过上级财政借款、银行贷款以及进行土地抵押和项目欠款等方式形成债务。

(三) 地方政府财权与事权不对称

1994年分税制改革后, 中央政府和地方政府财权与事权不匹配。财政分权导致地方政府税源零散、稳定性差, 财源不足, 造成财政收入下降, 而事权却层层下放, 地方政府承担本地方教育、文化与卫生、基础设施建设等。地方政府只能通过增加债务来获得所需资金, 支撑财政支出。

(四) 地方政府部门承担公用事业单位贷款还款责任

公用事业随着城市化的发展而需要扩大建设, 公益性建设由于缺乏经济效益不可能利用收入来还款, 之部分还款任务由地方政府负担, 加剧了地方政府的债务负担。另外, 由于政企不分, 造成地方政府为企业担保融资, 当企业资不抵债时, 政府承担还款责任。

(五) 债务管理操作不规范

地方政府项目缺乏科学的论证, 在项目融资时审批程序不完善, 对项目实施过程缺乏有效监督, 而在项目完成后验收不严格, 造成重复建设现象严重。

三、各个国家对地方债务的管理与控制措施

在我国地方性政府债务规模扩大的同时, 债务风险也逐渐加大, 需要重点加强地方性政府债务管理与控制。为此, 可以借鉴和吸收各国地方债务管理模式。1、美国模式。美国模式主要是市场约束模式, 以预算管理和硬预算约束为核心, 健全地方政府债务风险预警和控制机制。美国联邦政府在事前制定相关法律法规, 并且在事后进行严格的监管。2、英国模式。英国地方政府债务模式为共同管理, 只有获得中央政府的批准, 地方政府才能举债, 并且融资不能用于经常性支出。此外, 英国中央政府要求地方政府按照一定比例缴纳准备金, 用于偿还债务。3、日本模式。日本各地方政府举债为控制债务规模, 实行严格的协议审批制度。4、印度模式。印度州政府和地方政府需要经过信用评级后才能举债, 此外印度还建立了邦和地方政府债务预警与纠错机制, 以及统一偿债基金等来控制债务风险和规模。5、巴西模式。巴西政府制定了具有可行性的地方政府举债量化指标;地方政府每年向联邦政府报告财政账户收支状况, 每四个月发布一次政府债务报告, 强化信息披露, 提高信息透明度。

四、加强地方性政府债务管理措施

我国地方性政府债务规模扩大对我国经济、社会产生不利影响, 债务风险容易导致债务危机甚至是政府信用危机, 因此, 有必要加强地方性政府债务管理, 未雨绸缪, 防范债务风险的发生和扩大。针对我国地方性政府债务产生原因以及各国对地方政府债务管理和控制模式, 我国应采取以下几方面措施, 来管理和控制地方性政府债务:

(一) 转变政府职能, 改变地方政府官员绩效评价方法

随着社会主义市场经济的发展, 经济体制改革也逐渐深入, 一个重要方面便是转变地方政府职能, 推进市场经济发展。转变地方政府职能主要是规范地方政府行为, 构建服务型政府, 对市场经济进行宏观调控而不是利用行政指令发布命令。另一方面, 中央政府需要改变地方政府官员的绩效评价方法, 不再以GDP作为政绩的主要依据, 而要综合地方经济、社会、文化、环境等各方面的指标进行评价。

(二) 加强地方政府债务的监督管理

加强地方政府债务监督管理, 首先要建立偿债基金, 即各个地方政府按比例或者其他方法缴纳一定的偿债基金, 存放在一个专门账户里, 相当于作为一种保证金安排, 如果某个地方政府不能按时偿还债务, 则动用基金账户里的偿债基金进行偿还。其次要严格控制债务规模。地方政府债务规模要与地方经济发展水平和收入状况相适应, 与地方政府偿债能力相符合。实行地方债务规模总量控制, 防止随意借债行为的发生。再次, 对专项建设资金, 要专款专用。对于有明确用途的借款, 开立专门账户, 有财政统一管理, 统一调拨使用, 防范所得款项滥用和浪费。此外, 还要建立地方政府债务预算约束机制, 并纳入到政府预算管理中。地方政府的债务严格按照预算执行, 增强债务的公开性, 防范潜在的债务风险。

(三) 深化税收改革, 保证财权和事权相匹配

降低地方政府举债动机, 提高地方政府偿债能力, 需要适当提高地方政府的财政收入。为此, 需要深化税收改革, 重新确定中央和地方政府税收来源和比例分享问题, 保证财权与事权相匹配。提高地方政府财政收入, 减轻地方政府在基础教育、基础设施建设等方面的负担。

(四) 建立地方政府债务风险预警机制

设立专门部门, 定期收集各个地方政府债务规模、构成, 分析偿债能力, 评价债务负担与偿债能力是否相匹配。借助计算机信息系统, 设置专门的模块, 将各个地方政府债务状况, 财政收入, 偿债能力以及债务风险进行统计分析。建立地方政府债务指标体系, 根据风险指标设置不同的风险等级, 并建立风险预警机制, 及时发现地方债务中的风险, 并提出改进措施和建议。除此之外, 还要与重要的借贷部门联网, 共同约束地方政府举债能力, 强化债务管理。当出现偿债风险时, 早发现, 早化解, 防止风险扩大和蔓延。

参考文献

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