历史制度变迁

历史制度变迁（精选十篇）

历史制度变迁 篇1

一、旧中国农村土地制度变迁

(一) 原始社会时期我国农地制度

在夏王朝建立之前, 我国经历了数十万年的史前阶段。依照世界历史的惯例, 这一阶段的人类社会大致经历了原始群时期和氏族制度时代。在原始群时期, 实行原始群土地公有制, 土地供群落成员共同利用。进入氏族制度时期后, 形成了土地氏族公社内部公有制。与原始群时期相比, 各氏族 (部落) 之间的土地占有观念大大增强;氏族公社和氏族成员家庭在土地共同占有的前提下共同劳动、统一耕作;土地在氏族公社内部或氏族成员家庭内部进行粗放性、分散性配置, 是一种劳动密集型、低效性的配置格局, 配置规模狭小;氏族内部平均分配劳动成果。

(二) 奴隶社会时期我国农地制度

就土地所有制而言, 奴隶社会实行的是土地国有制, 作为基本生产资料的土地连同奴隶本身都隶属于奴隶主。就土地使用经营制度而言, 在奴隶社会, 奴隶主及其臣属直接驱使奴隶集体耕种, 各级奴隶主对分封所得的土地与奴隶只有使用权, 没有所有权, 但可以世代继承, 从而成为氏族私有财产。最为典型的土地使用制度就是井田制。在“井田制”下, 耕地分为“公田”和“私田”, 但不管是共同耕作的“公田”还是各个家庭耕种的“私田”, 都只有使用权, 而没有所有权。随着铁制农具的使用, 生产力的发展, “私田”开垦越来越多, “公田”荒废, 国家收入越来越少, 许多国家开始改变土地制度, 允许土地买卖, 土地私有化逐步实现。

(三) 封建社会时期我国农地制度

自秦商鞅变法到鸦片战争前, 我国封建农村土地制度历经了2000多年。一般认为, 我国封建社会的土地所有制有三种形式:封建国家土地所有制、地主土地私有制和自耕农土地小私有制。其中, 地主土地私有制是封建土地所有制的主体, 国有制和小私有制是长期存在的两种居次要地位的土地所有制形式。我国封建社会的土地经营使用制度, 按照土地所有权与土地使用权的统分关系以及劳动者的身份来划分, 大致可分为租佃经营 (根据租期的长短又可分为定期租赁制和永佃制) 、雇工经营、地主庄园经营、屯田经营、自耕农经营等多种形式。其中, 以封建租佃制经营与自耕农经营为多数。在这种土地结构中, 土地所有权和使用权两权分离, 大部分土地是地主拥有所有权, 佃农拥有使用权, 这实际是旧中国土地经营运行了几百年的基本模式。在中国封建社会, 地主经济取代了领主制经济, 土地可以作为商品投入流通, 因此, 农村土地流动比较活跃, 土地买卖、兼并、转让、出租、抵押成为经常化的普通现象。在以地主私有制为主导的制度安排下, 佃农与地主主要通过租佃方式进行利益分配。

二、新中国农村土地制度变迁

(一) 土地改革时期———农民土地私有制

1949年以前, 我国农村土地实行的是封建土地私有制, 大部分土地归地主所有, 而土地使用则实行租佃制。在这种情况下, 土地的所有权与使用权基本上是分离的, 但由于长期实行土地私有制, 我国的土地交易、土地投机现象十分活跃。其结果无一例外地形成了土地集中, 不仅难以保证土地的生产效率, 更导致了一系列社会矛盾, 致使土地问题几乎成为社会矛盾的焦点。因此, 在《中华人民共和国土地改革法》的指导下, 1950年冬至1952年春, 我国开始并逐步完成了对3亿多无地或少地的农业人口地区的土地改革。通过土改运动, 实现了以“耕者有其田”为特征的农民土地私有制, 是一种典型的强制性制度变迁, 是中国共产党领导下的无产阶级在推翻封建地主、官僚资本家和帝国主义三座大山后, 通过国家政治强力建立起的一种新制度。国家力量的介入有效矫正了自发诱致性制度变迁的供给不足, 因为在特定历史条件下, 依靠农民和地主协商和谈判实现土地权利的转移是不可想象的。因此, 国家力量支持下的农民土地私有制不仅实施成本较低, 运行成本也不高, 制度的运转效率要远远超过封建地主土地私有制。

(二) 农村合作化和人民公社化时期———农村土地集体所有制

由于农民小土地私有制客观上具有的不稳定性和脆弱性, 为避免重新出现两级分化, 从1952年起, 全国开展了农业合作化运动。经历了4年左右的时间后, 劳动群众集体所有制逐渐替代了农民土地私有制。这一过程主要分三个阶段进行:第一阶段, 组织农民成立农业生产互助组。在这一阶段, 土地和其它生产资料仍属于农民私有, 对土地不实行统一经营, 土地产权关系并未改变。第二阶段, 将几个互助组联合起来, 成立初级农业生产合作社, 实行土地和其它生产资料入股, 集体劳动、统一经营, 收入以按劳分配与按股份分红相结合。土地所有权归私人所有, 但土地使用权属于集体, 土地使用权与所有权发生了分离, 从而为土地所有制的变革做好了准备。第三阶段, 从1955年夏季以后, 成立高级农业合作社, 农民个人的土地和其它生产资料无偿转归高级合作社集体所有, 实行土地统一经营、按劳分配, 这样农村土地集体所有制取代了农村土地私有制。1958年的人民公社化运动, 宣布了土地私有制的终结和劳动群众集体农地所有制的最终确立。1962年, 为巩固土地的集体所有制, 稳定农业生产, 中央确立了“三级所有, 队为基础”的体制, 即将原先的公社所有, 改为以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有;生产队成为土地等资产的主要所有者, 是独立核算、自负盈亏的基本经济单位;生产队拥有了生产队范围内的土地的所有权。至此, 土地村社集体所有制确定下来, 农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农地产权制度。在传统的农业生产方式下, 这种产权制度明显不利于农村土地经营效益的提高。土地集体所有者与土地使用者之间的权利、利益和责任难以明确界定, 土地使用者之间劳动分工也存在着不合理性。更严重的是收益分配中的平均主义不断滋生, 不仅束缚了广大农民的生产积极性, 而且也影响着包括土地在内的各种农业资源的合理有效利用, 使农业生产长期处于缓慢发展的状态, 有些地方甚至不能维持简单再生产, 集体经济己名存实亡。

(三) 十一届三中全会以来———农村土地家庭承包经营制

20世纪70年代末推行的农村土地家庭承包经营制, 是一个非常重要的制度性变革。在家庭联产承包责任制下, 集体仍享有土地的所有权和处分权, 承包土地的农户获得了土地的占有、使用与收益权。农民在完成国家定购任务、缴纳农业税、上交集体提留的公积金和其他费用后, 其余的全部所得归自己所有。尽管农户不享有土地的处分权, 但通过土地的家庭联产承包责任制的改革, 在土地集体所有制下, 部分产权权能以经营权的形式回归到农业经营主体———农户的手中。这极大地调动了农民劳动生产的积极性, 使农业生产迅速摆脱了长期徘徊的局面, 实现了巨大的经济增长。总体而言, 我国农村土地产权制度的改革虽然有所波折, 但基本上是符合产权制度变革方向的, 尤其是土地使用权、经营权与所有权的分离更是一个变革的基本趋势。应该说, 我国农村家庭联产承包责任制的实施初步跳出了土地所有权即代表所有土地产权的窠臼, 农民开始拥有土地的部分产权———相对独立的经营权以及由此引起的部分收益权。

三、中国农村土地制度历史变迁的启示

首先, 农民意愿与国家设计之间的平衡仍将是土地制度变革的重点之一。无论是古代“意民之情, 其所欲者田宅也”, 还是近现代“耕者有其田”和“平均地权”的思想和主张, 反映的都是农民的意愿, 特别是“耕者有其田”已成为农业国家农民的理想。因此, 中国共产党提出了“耕地农有”的主张后立刻被认同, 最终促成了“土地改革”的成功及“耕者有其田”理想的实现。未来的中国仍将在一个时期内坚持以农为主, 而农业、农民的根本仍在土地, 所以土地制度的变革仍离不开农民, 只有尊重农民的意愿, 达成国家与农民意见的一致, 才能确保制度变革的成功。

其次, “公平”“平均”的观念仍将是长期制约土地制度变迁的重要因素。在中国, 无论过去、现在还是将来, 农民土地权利的“公平”性始终而且仍将是比效率更重要的因素。在今后相当长的时期内, 土地仍然是农民相当重要的经济资源和经济保障, 因此, 对土地的分配和使用仍会受到几千年沿袭下来的平均观念的影响。尽管市场经济运作机制在不断完善, 但“平均地权”的观念并不会泯灭, 所以, 未来的土地制度只有在尊重土地权利的公平基础上才能求得发展或变革。

另外, 国家和各利益集团的博弈仍将是决定土地制度的重要因素。首先, 国家角色须由主导地位向辅助地位倾斜, 适当减少其使用强制性手段, 逐渐将其演变为制度变迁中辅助性的必要力量。其次, 由于重复博弈是避免制度陷入长期“僵滞”的前提, 所以, 国家应提供宽松的环境, 允许利益集团有自由选择的权利。

最后, 在土地制度保持长期稳定的基础上, 土地使用权制度的多方位、多层次变革将成为重心。土地承包经营30年不变, 且“三十年以后也没有必要再变”的政策, 同时也是基于现代化大生产与“小农”家庭经营关系的理论考察。因此, 土地家庭经营与现代化的规模经营并不矛盾, 特别是在土地使用制度日益完善的发展趋势下。而“明确所有权, 稳定承包权, 放活使用权”的土地基本政策, 又保证了土地使用制度的细化和灵活应变性。所以, 未来的土地制度应该是规范化与灵活性、稳定性与应变性完美结合的制度, 变革的重心仍将是土地使用制度的多方位、多层次变革。

县级财政制度的历史变迁与改革思路 篇2

马昊

摘要：建国60 年来，县级财政制度变革大致经历了三个阶段。1993 年以前以“财政包干”为主；1994 年以后比照中央与省级的分税制实行了分税的模式；2003 农业税制度改革以后开始实行“省直管县”和“乡财县管”的体制调整。我们在考察县级财政历史变迁的基础上，提出了县级财政制度改革的建议。

关键词：县级财政；财政体制；分税制；省直管县；乡财县管

县级政府是中国历史上最重要和最稳定的政府级次，它在中国政治稳定和经济繁荣以及社会稳定方面发挥着无可替代的作用。从地方财政运行的总体情况看，县级财政是具有财政运行能力的最低政府级次，处于财政收入的最初端和财政支出的最末端。本文考察了建国后我国县级财政制度历史变迁的三个阶段，分析了县级财政制度在各阶段存在的主要问题，提出了今后县级财政制度改革的政策建议。

一、分税制以前县级财政体制的演变：1953-1993 年

1953 年之前，县一级还没有建立较为独立的财政，列入省财政内，县级政府仅可以随同国家公粮征收不超过15%的地方税附加。［1］（P108）1953 年，县级财政正式独立，随后县级财政体制伴随着国家财政体制的演变而发展变化。分税制之前的变化大致分为三个阶段：

1.第一阶段（1953-1978）：“统收统支，分级管理”的财政体制

建国以后，地方政府有不断扩大财力和财权的需要。1953年成立了县一级财政，此时的县级财政虽有一定的收入和支出的范围，但总体说，县级财政十分薄弱。1958 年中央对地方财政实行了放权改革，县级财政有了明确的收入来源，县一级的财政实力有所增强。1959 年中央开始实行“总额分成，一年一变”的财政管理体制。这一年的财政改革的基本方针，一直执行到1970 年，这期间县级财政的管理体制基本没有大的变化。1971 年财政部实施了“定收定支，收支包干，保证上缴，节余留用，一年一定”的财政收支包干政策，该项政策扩大了县级财政收支的范围。1975 年，中央提出“收入按固定比例分成，超收部分另定分成比例，支出按指标包干”的办法，对保证县级财政的必要支出起了较好的作用。1976-1979 再次实行了“收支挂钩、总额分成”的财政体制，保留了县级财政在固定比例分成时的既得利益。

2.第二阶段（1980—1983）：“分级包干”的财政体制

1980 年，国务院确立了分级包干的财政体制。主要做法是以1979 年的收入数为基数，收入大于支出的，多余部分按比例上缴；支出大于收入的，不足部分由中央从工商税收中确定一定的比例进行调剂；个别地方仍不足的，中央给予定额补助。1980 年的财政体制是按照事权与财权相统一的原则设计的，它第一次承认了中央和地方各自的利益和地位，这是走向分级财政体制的重要一步。［2］（P41）

3.第三阶段（1983-1993）：“财政包干”的财政体制

1983 年实行了“划分税种、分级包干”的财政体制的改革，体现了财政分权的思想。改革后县级政府的固定收入有：县级国营企业和集体企业的所得税、农牧业税；集市交易税；契税；县级包干企业收入、县级经营的粮食、供销、外贸企业的亏损；尚未开征的土地使用税、房产税和车船使用税等。支出方面包括：县级基本建设支出；县级企业的挖潜改造资金；支援农业支出；维护建设费以及地方的农林水利事业费、工业、交通、商业部门事业费和文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理支出等。1988 年实行了收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等6 种不同的财政包干体制。各省和各县政府采取逐个谈判、逐个落实的办法相应在地方财政之间进行了财政的包干。

“财政包干”的体制一直执行到1993 年。

二、分税制改革以后的县级财政制度：1994-2002 年

1.1994 年分税制改革后的省级以下财政体制简介

1994 年的分税制改革从制度上规范了中央和省级的财政关系、提高了中央财政收入的比重。但分税制改革对于省级以下地方政府之间的财权与事权没有明确规定。在省及以下政府之间，上一级政府尽可能的上收财权，下放事权。分税制改革后，按照集中财力的方式，省以下财政体制主要可以分为以下的模式。一是分税加共享；二是分税加增量提成；三是分税加共享和增量提成；四是分税加增长分成。但无论何种模式都无一例外地造成了县级财政困难的局面。［3］（P83）

2.1994 年分税制改革对县级财政的影响

（1）分税制改革后，县级财政更加困难

分税制改革导致地方各级政府财力发生变化。其一，从中央到县乡财政中，层级最低的县乡支出比重达30%，高于省级和地级财政的比重。其二，分税制改革降低了地方政府收入的比重，由此产生了地方财政的收不抵支，必须依赖上级政府的转移支付。尤其是县乡财政的收入下降较大，从1993 年的29.2%下降到2002 年的18.7%，说明分税制对县乡财政的影响最大。［4］其三，县级财政的自给能力系数最低（不足0.5），财政缺口达一半以上，财政最为困难。乡镇财政的自给能力系数从1995 年以后下降迅速，2002 年已经不到0.8，财政基本不能自给。

（2）分税制改革后，县级财政的资源配置和资源运行效率低下

具体而言，县级财政资源配置与资源运行效率的低下体现在如下几点：第一，政府间财权、事权划分不清。省地级财政与县级财政、县级财政与乡镇财政经常产生分歧与争执，互相推委责任，效率低下。第二，县级财政本身的支出结构不合理。

比如县级财政支出中，生产性投入和科研及推广的投入相对不足，比如基础教育特别使农村义务教育投入不足。第三，各项制度改革没有到位。在中央与省、地一级，纷纷实行了公共支出绩效管理改革，例如政府采购制度、国库集中支付制度、项目可行性分析和成本效益分析等改革。而大部分的县级财政依旧沿袭传统的财政管理模式，没有任何大的创新举措，结果是县级财政资源的运作效率不高，造成公共资源的巨大浪费。

三、农业税取消后的县级财政制度：2003-2009 年

1.取消农业税对县级财政的影响

2003 年农村税费制度改革在全国范围内试行，各省开始逐步降低农业税税率。2006 年，全国所有的省（自治区、直辖市）全面取消了面向农民征收的农业税，农民彻底告别了几千年来缴纳“皇粮国税”的历史。农业税的取消是我国财政制度的又一重大的变革，对农村的财政制度，对基层财政体制都产生了深远的影响。

（1）农业税的取消加重了县乡财政的困难

县级财政一般预算收入通常分为三个部分：一是国税收入；二是地税收入；三是财政部门收取的农业税费部分。对于以农业为主的地区，农业税一般占到当地财政收入的30%以上，个别县达到70-80%。取消农业税后，必然使得这些地方的财政更加困难，更加依赖上级财政的转移支付。所以，取消农业税后，农业税占财政收入比重较大的地区，在总体的财力中，上级财政补助的收入比重不断上升，已经从“吃饭财政”沦为名副其实的“要饭财政”。［5］更何况，取消农业税的改革成本决不仅仅是那600 亿元的农业税，而至少是维持目前农村公共服务实际运行所需要的来自农村和农民的那部分资金（这些资金以前以农民负担的形式筹集，随着农业税的取消也一并取消了）。按照财政部农村税费改革办公室的统计，这些资金的数额应在1800 亿元左右，是农业税的3 倍。所以，中央财政转移支付的600 亿元，只相当于农村公共服务所需要资金的1/3，其余的2/3 就没有着落了。［6］

（2）导致了县级财政不均衡的状况更加突出

由于地区经济发展的不平衡，各地的农业税对本地的经济贡献率也不相同，农业税在地方税收的份额也不同。经济发达地区，随着城市化进程的加速和农村人口的减少，农业税在地方财政收入的比重不到1%，因此，这些地区完全有能力自行解决由于取消农业税造成的财政收入的缺口。但是，农业为主的县来说，情况完全不同。越是农业税多的地区，越是经济不发达的地区，越是财政比较困难的地区。而在这些地区取消了作为主体税种的农业税以后，和发达地区的财政差距会越来越大。

（3）导致了公共产品供给尤其是农村公共产品供给的短缺

取消农业税后，乡村两级财政收入锐减，加上县级财力有限，县域范围内的公共产品的提供尤其是农村公共产品的供给出现短缺。表现在：第一，基础设施的建设投入不足，影响县域经济的发展。第二，农村义务教育投入严重短缺，影响农村经济的长期和持续发展。第三，农村社会保障制度不健全。我国现行的社会保障制度城乡分割，占全国人口多数的广大农民几乎没有享受到国家提供的社会保障。农村社会保障制度远远落后于农村经济发展的要求。［7］

2.近几年县级财政体制改革的探索与实践

（1）“三奖一补”：中央对县乡财政的体制调整2005 年以来，中央财政专门安排资金实施“三奖一补”政策，力图通过这一政策逐步缓解县乡财政的困难。［8］“三奖一补”政策一方面加强了财政体系内部各个财政层级之间的内在联系，特别是高端财政和基层财政之间的信息沟通；另一方面，通过“以奖代补”政策在转移支付制度中建立激励约束机制，在基层财政解困过程之中形成中央、省、市、县、乡五级财政的良性互动，充分调动基层财政优化公共支出结构、提高公共支出效率的积极性，避免上级财政转移支付资金分配和使用上的“寻租行为”和“道德风险”。

（2）“省直管县”：省以下财政管理体制创新

“省直管县”财政体制是相对于“市管县”财政体制而言的。建国初期，我国省以下财政体制主要实行的是“省管县”的财政体制。上个世纪的八九十年代，随着分税制财政体制的确立，“地改市”的实行，“市管县”成为地方财政管理体制的主流模式。近年来，全国部分省市又从解决县乡财政困难的角度出发，重新探索回归“省管县”的财政体制。试图通过财政体制的扁平化进而带动行政体制的扁平化，形成分级分税在省以下的实质性贯彻。比较典型的省份是浙江，近年吉林、湖北、湖南、安徽等也实行了类似的试点。“省管县”的财政体制的核心是财政体制由省直接结算到县，各项财政拨款补助也由省直接分配下达到县，地级市和县之间是并行关系，没有直接的财政业务关系。从各地试点的情况来看，“省直管县”财政体制使县域经济实力明显增强，降低了行政运行的成本，缓解了县乡财政的困难。

（3）“乡财县管”：基层财政内部的体制调整

“乡财县管”是为了配合农村税费制度改革而推出的在基层财政内部的一项改革举措。主要的内容包括：一是预算共编，县级财政部门提出乡镇预算安排的指导意见并报同级政府批准；二是账户统设，取消乡镇财政的总预算会计，由县财政会计核算中心代理其业务；三是收入统管，乡镇财政的预算内外收入全部纳入县财政管理；四是集中收付，乡镇财政的各项收入统一上缴国库，县财政会计核算中心统一安排乡镇资金的拨付顺序。此外，改革中基本坚持“三权”不变，即乡镇预算管理权不变；乡镇财政资金的所有权和使用权不变，仍然归乡镇财政；财务审批权不变，仍由乡镇政府审批。“乡财县管”的改革，规范了乡镇财政的收支行为，强化了乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制了乡镇财政供养人员的不合理膨胀，防范和化解了乡镇债务风险，维护了农村基层政权的稳定。

3.对近几年县级财政体制改革的简要评价

上述改革对缓解县级财政的困难发挥了积极的作用。“三奖一补”政策一方面加强了财政体系内部各个财政层级之间的内在联系，也充分调动县级财政优化公共支出结构、提高公共支出效率的积极性。“省直管县”和“乡财县管”的财政体制改革使县域经济实力明显增强，降低了行政运行的成本，切实缓解了县乡财政的困难。

但现实表明，当前县级财政制度存在的问题并没有从根本上得到解决。“三奖一补”仅仅是一项政策性的改革，并没有长效机制，因而也只能是“缓解”而无法从根本上解决县级财政的困难。“省直管县”和“乡财县管”也仅仅涉及财政管理体制的改革，对诸如县级财政收入制度、县级财政支出制度、县级财政预算制度等并无涉及，因而改革是不全面和不彻底的。

四、我国县级财政制度改革的政策建议

从长远考虑，今后我国县级财政改革的基本思路是：完善县级财政制度，使其逐步向规范化的公共财政制度靠近，更好地实现新时期县级财政的职能。具体的政策建议包括：明确界定县级财政的事权，培育新的主体税种，下放税权并且加大转移支付力度，加强县级财政债务制度和预算制度的建设。

1.明确划分县级财政的事权、调整支出范围

（1）明确县级财政的职能，逐步划清县级政府的事权根据市场经济条件下政府与市场分工的基本原则确定中长期县级政府职能调整的方向，应按照“有所为，有所不为”的原则，将县级地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥，为辖区提供公共产品及公共服务上来。

（2）要依据县级政府职能，调整支出范围

县级财政要逐步退出一般建设性领域，逐步减少对企业生产经营的直接干预；逐步整理行政性经费的供给范围，减少行政管理费；结合新的事业单位财务管理制度的实施，对事业单位划分不同类型，具体确定不同的财政资金的供给政策；在退出一般竞争性生产领域的同时，要加大对能源、交通、农业等基础设施建设以及关系国民经济命脉的重点基础设施的投资。

（3）要注重县级财政支出决策和执行过程中的改革

从决策的角度看，要制定并遵守民主的支出决策制度和决策程序。从执行的过程看，要不断完善国库集中支付、部门预算、收支两条线、政府采购等改革。

2.培植县级财政税源、确定县级财政的主体税种

（1）大力发展县域经济，培植县级财政的税源

要改善县级财政状况，完善县级财政收入制度，就要提高人均GDP 水平。各县市的经济基础，发展条件不同、在推进一、二、三产业发展过程中，必须立足县域经济比较优势，有所侧重。要大力发展特色经济，带动县城经济工业化；以县城城区为中心，加快城镇化步伐；提高财政支农资金比重，重点扶持一批农业产业化的龙头企业。

（2）逐步完善地方税收体系，确定县级财政的主体税种

要逐步实行城乡税制一体化，可探讨对农业流转收入开征增值税，对城乡、内外统一开征土地使用税。将房产税和城镇房地产等合并为物业税（不动产税），并创造条件开征社会保障税、环保税、教育税和遗产及赠与税。要合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。县财政的固定收入包括“不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税”等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种以及其他国税、省税以外的较小税种。

（3）加强县级预算外资金的管理

县级政府部门要积极配合中央开展的清理分流预算外的资金工作，各县不得越权设立不合理的基金（收费）项目。在县级财政全面推行预算内、外财务统管，实行预算外资金的决算管理，逐步尽可能地将预算外收入纳入政府预算内的统一管理，实现最终取消预算外资金这个概念。

3.规范县级财政转移支付制度、加大对财政困难县的财政转移支付力度

（1）规范财政转移支付制度，提高县域公共服务水平

上级政府有责任通过转移支付的方式补充公共支出标准范围内的财政缺口，保证县级政府的公共职能。要实行标准的转移支付制度，均衡各地的财力。在转移支付的结构和项目安排上，根据政府和地区间不平衡的实际，合理确定转移支付项目、资金比例、计算方法和指标体系。

（2）加大中央财政和省级财政对财政困难县县级财政转移支付力度

在因素的选择和权重的设定上，要充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问题，努力促进不同区域间经济社会的协调发展、省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时，不仅要更多地让利于基层，而且要做到辖区内公平、公正、公开透明，把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。

4.加强县级债务制度的建设

（1）加强县级债务管理的基础制度建设

要进行政府会计和预算基础的改革，考虑在政府会计与预算中分阶段引入权责发生制，以全面反映债务风险信息。要编制财政风险预算，以此来预测财政风险的发展趋势和财政的可持续性。要建立完整的政府综合财务报告制度，编制和公布政府广义的资产负债表。

（2）尽快建立并完善县级政府债务管理的各项制度

首先，要建立严格的债务投资决策责任制，明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。其次，要建立健全县级政府担保机制。对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对的方式，财政不予担保。第三，要建立县级财政偿债机制。县级财政部门建立财政偿债基金，专项用于各种县级政府债务的偿还，以保证财政偿债有稳定的资金来源。第四，要尽快建立县级政府债务风险的预警系统。尽快研究确定科学合理的债务监控指标体系，以保证县级政府债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。

5.强化县级财政的预算自主权、提升预算管理法制化水平

（1）要强化县级政府的预算自主权

首先，县级政府的预算自主权是指它的预算编制独立于上级政府的预算。其次，县级政府应该具有相应的税收自主权，以自主增减调整自身的预算规模，至少应该具有部分地方税的自主决策和税率调整的权力。再次，县级政府的预算中的收入和支出要有稳定性和可预测性，上级政府避免对下级政府的“财政管制”。最后，县级财政预算的自主权，包括自身有权根据需要按照优先次序使用财源，按照效益最大化的原则安排财政支出，提供公共产品和服务。

（2）规范预算体制，提升预算管理法制化水平

规范预算体制的关键是在人大与政府之间、财政部门与其他部门之间以及财政部门内部之间合理配置预算职能，从法律上形成预算编制执行、监督既相互制约，又相互分离的预算管理和制衡机制。因此，必须加快政府预算法、税收征管法、转移支付法等法律的制定和完善，从法律的高度对政府预算的性质、原则、管理体制、部门与机构间的职能、主体与客体间的关系等进行科学界定，以立法的形式构建民主理财的管理体制，把预算分配决定权和调整权真正赋予人民代表大会。

参考文献：

最高领导称谓历史变迁 篇3

1921年7月，中共一大召开时，全国只有50多名党员。人员少，事务少，所以中央只设了由3人组成的中央局，负责人称为“书记”。

众所周知，“书记”在当时是最小的官职，即“书记官”，用今天的话说，就是文书、秘书。为什么会选择最小的官职作为党的各级负责人乃至党中央的最高领导的称呼呢？这是因为，中国共产党为了表示彻底与旧社会决裂的决心，为人民谋利益的决心，决不当官僚，决不做欺压百姓的老爷。

但中共二大、三大时，称呼有所改变。中共二大、三大，虽然选举了中央执行委员会，中央机构仍是中央局，负责人则改称“委员长”。到中共四大时，又改称“总书记”。

1927年4月，中共五大召开时，中国共产党已发展到5万多人。中央机关仅有中央局已不足以有效地领导全党。在五大上，第一次选举了中央政治局委员、政治局常委、总书记，第一次将决策机关与负责日常工作的机关分为两个机构。

不久，中共中央搬到上海，政治局常委分散在各地领导斗争，因严重的白色恐怖，不能自由来往于上海。11月，中央成立组织局，负责日常工作。组织局主任先是罗亦农，后是周恩来。这与当时苏联联共（布）的机构分有政治局、组织局是一致的。组织局的职权同后来成立的书记处职权是一样的。

延安时第一次用“主席”称谓

1933年初，党中央迁入江西苏区。当时全国苏区发展到十几块，红军达30万人，党员也达30万人。仅设一个总书记已难以领导这样一个大党，中央书记处应运而生。

书记处负责党中央的日常工作。既然书记处不止一个人，那么，应有一个总负责人或总书记。遵义会议前是博古，遵义会议后是张闻天。1943年3月，中央机构调整，决定在两次中央委员会之间，由中央政治局担负领导整个党的工作责任，有权决定一切重大问题，政治局选举毛泽东为主席；书记处则成为根据政治局决定的方针处理日常工作的办事机关，书记处由毛泽东、刘少奇、任弼时组成，毛泽东为主席，没有用总书记这个称谓。这是中共中央第一次用“主席”的称谓。

书记处的消息比政治局更灵通

1956年9月，中共八大召开。八大除设中央委员会主席外，第一次设了副主席。同时，中央书记处第一把手不再称“主席”，改称“总书记”。

八大党章对主席规定与七大不同，七大规定“中央委员会主席即为中央政治局主席与中央书记处主席”，而八大没有规定他们是中央书记处的主席。这样，中央政治局和书记处就分开了，决策机关与领导日常工作的机关分开了。

这个时期，中央书记处有很大的权力，高于政治局委员，甚至副主席。如中共中央副主席周恩来任总理的国务院要接受中央书记处的领导。

邓小平曾向毛泽东提出，书记处还是作为政治局办事机构，负责对军队和国务院的文件呈送。毛泽东不同意，他强调书记处是党中央的办事机构，什么事都要管，发文用中央的名义。1958年，毛泽东起草的一个党内指示说得更明确：“大政方针在政治局，具体部署在书记处。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。”凡是党政军各方面送中央常委的报告、文件都要先送书记处。一般问题，书记处讨论决定，即可下达、执行。重大问题，书记处先拿意见再报中央常委讨论、决定。

中央政治局委员因要主持地方大政工作，并不都在北京，非重要会议一般也不来京。而书记处要处理大量日常工作，知道中央核心的决策，反而比政治局的一些同志消息更灵通。

总书记成为党的最高领导职务

1980年，十一届五中全会“决定恢复党的第八次代表大会所决定并在十年间证明是必要和有效的制度，设立中央书记处作为中央政治局和它的常务委员会领导下的经常工作机构，并且选举胡耀邦同志为中央委员会总书记”。

1982年召开的中共十二大決定，中国共产党不再设主席、副主席。从此，总书记成为中国共产党中央的最高领导职务。在中共中央政治局及其常务委员会领导下，中央书记处仍负责党政军的日常工作。

（据《读天下》）

我国征地补偿制度历史变迁与创新 篇4

一、我国征地补偿制度历史变迁

我国征地补偿制度的历史变迁, 三个阶段的主要政策及其核心内容具体可分为以下三个阶段:

第一阶段:1953年12月5日中央政府出台了新中国第一部较完整的征地制度法规———《国家建设征用土地办法》。规定首次提出了以年产值为标准的补偿概念, 强调“评议商定”以及“公平合理”。1958年实施的新《国家建设征用土地办法》, 补偿标准的年限发生变化, 补偿范围有所扩大, 对补偿费的发放也做了详细规定, 并且提出了安置失地农民的问题。这一阶段制度的特点是:补偿标准很低, 灵活、不具有强制性, 符合当时建立计划经济体制的要求。随后的10年文革, 土地征收制度的发展基本停滞。 (柴涛修等, 2008)

第二阶段:1982年《国家建设征用土地条例》出台, 明确规定了征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费, 并对各项费用的补偿标准和补偿主体做出明确规定。1986年6月25日获得通过的《土地管理法》中关于补偿的规定与《国家建设征用土地条例》相同。1998年修订后的《土地管理法》则提高了补偿标准, 同时还提出了“使需要安置的农民保持原有生活水平”的补偿原则。在这一阶段, 随着改革开放号角的吹响, 我国的市场经济开始蓬勃发展, 带有浓厚计划经济色彩的补偿制度在这种环境下引发了许多问题。

第三阶段:1999年国土资源部成立“征地制度改革研究”课题组, 新一轮征地制度改革拉开帷幕。2001年、2002年国土资源部先后共确立19个城市 (区) 开展征地制度改革试点工作。2004年《土地管理法》再次修订实施, 但未对补偿标准做改动。2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中指出“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价, 征地补偿做到同地同价”。2004年11月3日、2005年7月23日又相继出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》和《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》, 对《决定》做了补充。2008年9月《土地管理法》修订工作再次展开。在这一阶段, 各界已充分认识到“补偿标准低、范围窄”等制度问题, 并且积极探索着征地补偿制度的改革方向。

征地补偿制度从建立伊始至今, 在补偿内容、标准上都有较大的进步, 但仍存在以下几点问题:首先, “产值倍数法”的弊端体现在多方面, 比如作物年产值的不确定性;倍数法无法体现土地的市场价值以及“涨价归公”的补偿思想无法让农民分享到土地增值收益;其次, 补偿范围过窄且分配方式欠妥。土地承包经营权是农民所拥有的重要权利之一, 却未纳入到征地补偿范围中。其他一些国家 (地区) 还对征地过程中产生的诸如邻接地损失、营业停止等内容进行了补偿。 (林玉妹, 2005) 在征地补偿费的分配上, 据有关专家调查, 征地费的约60%为农村集体和农民所得, 40%为地方政府所得。 (陆红生、韩桐魁, 2005) 这使得本身就偏低的补偿费真正落实到农民手上时已经所剩无几;最后, 原则的模糊性:我国征地补偿制度所遵循的原则是“保证被征地农民能够保持原有的生活水平”。这一原则出发点是好的, 乍看也合乎情理, 但在实践过程中会产生这样的问题:究竟怎样才算是生活水平不降低?用什么来衡量?

二、征地补偿制度的创新探索

经过几年的改革探索, 国土资源部确立的试点地区不断完善着其当地的征地补偿机制。各地做法呈现出的普遍特点是:补偿标准有很大提高, 更加注重失地农民的安置和社会保障工作。一些地区开创了创新的补偿安置办法, 如嘉兴的“土地换社保”、温州的“留地安置”以及南海、昆山的“第三种模式”。现选取三个地区介绍其征地补偿制度改革的创新探索。

1、区片综合补偿及规定统一年产值———温州。2002年浙江省人民政府发布了《关于加强和改进土地征用工作的通知》, 强调要提高年产值以及推行区片综合价。2003年4月1日《温州市市区征用农民集体所有土地管理办法》 (旧《办法》) , 规定了补偿的三项原则: (1) 采取片区综合补偿标准, 区别不同地段, 给予不同补偿; (2) 区别被征用前的不同地类, 给予不同补偿; (3) 根据不同的地类依法合理确定年产值。2008年新的《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》获得通过, 该办法在征地补偿方面有两方面的改革:第一, 区片的划分由原来的三类改为以黄海标高为界划分为两类。实际上, 随着城市基础设施特别是交通设施的改善, 使得原来划分的三类地区之间差异逐渐减小, 而补偿标准不一样的话显失公平。第二, 开始实行统一年产值标准。市区统一年产值标准确定为每亩0.2万元。一类区片农用地和二类区片耕地的土地补偿费和安置补助费均采用法定最高标准, 达到10倍和20倍, 这样每亩土地补偿费达到2万元, 安置补助费达到4万元。这一标准综合考虑了温州市区经济发达程度、农村居民人均纯收入、土地区位等因素, 且均达到法定最高限, 提高了对农民的补偿。

2、以综合平均年产值作为计算标准———佛山。广东省佛山市于2004年6月23日发布的《佛山市深化征地制度改革意见的通知》对土地补偿费和安置补助费的测算做出了创新的规定。新的测算方法采用综合平均年产值作为计算标准, 土地补偿费和安置补助费不再与各具体地块的年产值直接挂钩。通过前面的分析, 我们已经知道产值倍数法的不合理性。最重要的是新的规定考虑了土地的区位、各区经济发展水平等影响地价的因素, 使得计算的补偿费更加接近公平的市场价格。同时, 《通知》还明确要求某些经济发达的区域按现行《土地管理法》实施高档次的补偿标准, 尽可能地提高被征地农民的补偿费。

3、征地补偿费保障长远生活———南京。南京市2000年4月20日颁布的《南京市建设征用土地补偿和安置办法》 (已废) 规定:“土地补偿费用依法归农村集体经济组织所有”。2004年4月10日起施行的《南京市征地拆迁补偿安置办法》改变了这种一次性的支付方式, 建立起征地农民的基本生活保障制度。从土地补偿费中取出70%, 作为被征地农民基本生活保障资金来源的一部分;其余30%支付给集体经济组织, 纳入公积金管理, 用于发展生产和公益性事业。同时, 2005年9月1日, 《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》开始实施, 其规定政府要将部分土地出让金纳入被征地农民基本生活保障资金专户。南京市征地补偿分配一改以往的一次性货币支付方式, 充分考虑了农民的长远利益, 还有效避免了各级政府层层截留补偿费问题的产生。农民能够分享到一定的土地增值收益, 这不得不说是一个极具创新性的举措。

三、结论

农用地转为非农用地是城市化的必然结果, 土地征收是政府因此代表国家而实行的权利。我国现行征地补偿制度源于计划经济时期, 在市场经济条件下暴露出诸多缺陷, 被征地农民的权益因此遭受损失。新的《土地管理法》出台在即, 征地补偿标准应逐渐向公平的市场价格转变, 做到“同地同价”;同时, 应扩大补偿范围, 将土地承包经营权纳入补偿项目。完善的征地制度不仅能够实现对土地资源的保护和合理利用, 还可以保障大批失地农民的生活及其合法权益。这是一个国家法制化建设的重要体现, 也是实现社会和谐发展的重要部分。

摘要：我国征地补偿制度大致可分为三个阶段:没有明确标准阶段、规定年产值标准阶段和辅助参考区片综合价阶段。现行征地补偿制度源于计划经济时期, 存在诸多缺陷:产值倍数法不科学、补偿范围过窄且分配方式欠妥以及补偿原则模糊。经过几年的创新探索, 2001年确立的征地制度改革试点地区取得了一定的改革成果。今后应不断完善征地补偿制度, 补偿方式采用“公平补偿”、扩大补偿范围、建立合理的补偿费分配机制以及完善社会保障制度。

关键词：征地补偿,历史变迁,创新探索

参考文献

[1]张全景, 王万茂.我国土地征用制度的理论考察及改革思考[J].经济地理, 2003.23.6.

[2]柴涛修, 刘向南, 范黎.新中国征地制度变迁评述与展望[J].中国土地科学, 2008.2.2.

元白文历史评价的变迁 篇5

一 元白文略说

元稹、白居易文章有些是纯粹的骈文，有些则是在散体中包含许多浅显明白的骈句，形成富艳浅易的风格特征，与当时的流行文风比较接近，在当时享有盛誉。(注：关于唐代流行文风，请参考王运熙先生《韩愈散文的风格特征和他的文学好尚》，收入《王运熙自选集》，安徽教育出版社版。)。诗赋、策论和判是唐代科举考试采用的主要文体，也是流行文风的重要领域。这四种文体元白都非常擅长，元白诗的富艳平易已是众所周知，不必讨论。元白的律赋也非常富艳，李调元《赋话》：“唐时律赋，字有定限，鲜有过四百者，驰骋才情，不拘绳尺，亦惟元白为然。”(注：李调元《赋话》卷四，乾隆刻本。)《唐摭言》卷三：“乐天时年二十七，省试《性习相近远赋》、《玉水记方流诗》，携之谒李凉公逢吉。公时为校书郎，于时将他适，白遽造之，逢吉行携行看，初不以为意;及览赋头曰……，逢吉大奇之，遂写二十余本，其日，十七本都出。”(注：王定保《唐摭言》卷三，古典文学出版社1957年版。)元稹当年应制科为第一，他的策论被《旧唐书》认为堪与王维、杜甫的诗歌相提并论，是唐代文苑的代表作(注：《旧唐书・文苑传序》，中华书局点校本。)。《唐文归》认为元稹的对策远在张说之上，在整个唐代都是首屈一指的杰作(注：朱东观《唐文归》卷十八，古香斋刻本。)。白居易与元稹同年应制科，入乙等。《新唐书・艺文四》有《元和制策》三卷，就是专收元稹、白居易、独孤郁三人的对策，可见元白的对策在当时很有影响。判文是唐代的一种重要应用性文体。唐代士子经过礼部考试，取得做官的资格，然后还要通过吏部的考查，方能授予官职。吏部考查的主要项目是身(长相风度)、言(语言表达)、书(书法)、判，其中判最为重要。(注：关于唐代判文的情况，参见吴承学《中国古代文体形态研究》第七章《唐代判文》，中山大学出版社版。)白居易的判文在唐代最负盛名，据白居易自己称：“日者又闻亲友间说礼吏部举选人，多以仆私试赋判传为准的。”(注：《与元九书》，朱金城《白居易集笺校》卷四十五，上海古籍出版社1988年版。)元稹也说：“明年，(白居易)拔萃甲科。由是《性习相近远》《求玄珠》《斩白蛇》等赋，及百道判，新进士竞相传于京师矣。”(注：《白氏长庆集序》、《元稹集》卷五十一。)制诰由于其代言的特殊性质，在唐代非常受重视。元白都曾任翰林学士，掌制诰。元和末，二人一起对制诰的写作进行改革，提倡自然流畅内容充实的风格，但并没有改变用骈体写作的惯例，相反，他们有的制诰还是非常精致的骈文，如元稹《许刘总出家制》，就被收入挑选非常严格的《唐宋文举要》乙编(注：参见高步瀛《唐宋文举要》乙编，中华书局1963年版。)。元白的制诰当时影响很大，白居易编成《白朴》，专门传授制诰作法，人们“求访宝重，过于《六典》”(注：元稹《酬乐天余思未尽加为六韵》，《元稹集》，中华书局1983年版。)策、判、制诰都是唐代非常重要的文体，也是那种富艳浅易的流行文风的主要载体，判要求用骈体来写作，制诰自魏晋以来就经过骈化，主要也是用骈体来写作，策论是为了考查考生对政治问题的认识能力，但长期以来受时代写作风气的影响，考生在文字表述时，为了增强表达效果，经常插入大段的骈句。元白在这些领域享有盛誉，主要就是因为他们的这类文章有大量浅显的骈句，或者干脆就是骈文，与时下流行文风相吻合，本身就构成流行文风的一部分。

如果说策、判、制诰都是公文，元白在写作时必须遵守当时的规则，他们这类文章表现出的富艳浅易的风格还有可能是出于对惯例的尊重，是一种被动的表现，那么他们另外一些较为私人化，因而也更能体现写作个性的文章就能够充分地说明这种文风是否出于他们自觉自愿的选择和追求。

让我们先来考察白居易的情况，请看以下例子：

矧兄遇疾于路，路无药石;归全于家，家无金帛。环堵之室，不容客;稚齿之子，未知哀戚。(《祭符离六兄文》)

其四旁耳目杖履可及者，春有锦绣谷花，夏有石门涧云，秋有虎溪月，冬有炉峰雪，阴晴显晦，昏旦含吐，千变万状，不可殚记。(《草堂记》)

竹似贤，何哉?竹本固，固以树德，君子见其本，则思善建不拔者;竹性直，直以立身，君子见其性，则思中立不倚者;竹心空，空以体道，君子见其心，则思应用虚受者;竹节贞，贞以立志，君子见其节，则思砥砺名行，夷险一致者。夫如是，君子人多树之为庭实焉。(《养竹记》)

呜呼微之，始以诗交，终以诗决。弦笔两绝，其今日乎?呜呼微之，三界之间，孰不生死?四海之内，谁无交朋?然以我尔之身，为终天之别。既往者已矣，未死者如何?(《祭元微之文》)

这些段落都是用浅显的骈句来铺陈，句式整齐，极少用典，一、三两例甚至还采用了类似于民间歌谣中顶针的修辞手法。在白居易的散文中，经常出现大段大段的骈句。以上四例，从写作手段来看，分别是叙事、写景、议论和抒情。从时间跨度来看，第一篇写于贞元年间，中间两篇写于元和年间，最后一篇写于大和年间，分别是白居易早、中、晚年的作品。可见这种文风贯穿白居易一生，体现在他的创作整体中。《旧唐书》评论白居易云：“文笔富艳，尤精于诗笔”，(注：《旧唐书・白居易传》，中华书局点校本。)拈出富艳二字来形容白居易的风格，是非常准确的。

同样的情形也出现在元稹的创作中。《诲侄书》虽是主要以散体写成，但其中穿插了许多骈句，如“吾窃见吾兄，自二十年来，以下士之禄，持窘绝之家，其间半是乞丐羁游，以相给足”，“及今思之，上不能及乌鸟之报复，下不能减亲戚之饥寒”，“吾自为御史来，效职无避祸之心，临事有致命之志”等等。这些骈句非常简单，句意显豁，用典极少也极平常，穿插在散体中形成富艳的效果。

从以上所举的骈句，我们已经可以看出元白文的平易特征。实际上，平易是元白文的整体风格，尤其表现在构思和用字方面。从构思方面来看，元白文立意浅显明白，结构清楚简单。如白居易的《草堂记》先以草堂为中心，写经营草堂的经过和草堂生活的舒适，然后推扩到草堂周围的美景，最后发表适意知足的人生感慨。又如元稹《叙诗寄乐天书》，先回顾自己创作经历，然后叙述编纂诗集的原因，最后说明编纂去取的原则。这种构思有自然平易的优点，但有时不免显得比较平弱。这与韩愈古文的特点正好相反。韩愈古文通过倒插、铺垫、转折等安排，显得构思新警，虽然有时不免费解、做作，但读者在阅读时的确能体会到那种“如赤手捕长蛇”(注：孙樵《与王霖秀才书》，《孙樵集》卷二，四部丛刊本。)般因险见能的审美愉悦。从用字来看，韩愈古文有时因喜欢用奇字重字而流于怪僻晦涩(注：详细的分析见《韩愈散文的风格特征和他的文学好尚》。)，而元

白文则避免了这种弊病，所用的字词都是十分常见的，有时甚至是非常通俗的，如白居易《祭李侍郎文》“大开口笑，满酌酒吃”，元稹《永福寺石壁法华经记》“僧之徒误以予为名声人，相与日夜攻刺史白，乞予文”等句中的吃、名声人等。

国家能力的历史变迁 篇6

美国经济学家马克·蒂切克（Mark Dincecco）在《经济史研究》（The Journal of Economic History）2015年9月刊上发表论文《有效国家在欧洲的兴起》（The Rise of Effective States in Europe），试图对欧洲国家能力（主要包括汲取能力和生产能力两方面）进行历史性描述，将国家能力的进步与长期经济繁荣以及福利国家的出现相互联系起来，从而为政治发展与创新提供一个新的视角。

作者选择从财税角度进行观察，为有效国家的建立设定了两项制度条件：国家必须具有足够的政治权威，建构（1）税率统一的税收体系和（2）公共支出的规范框架，由此才能在政治发展的意义上实现从以财政分权和绝对支出控制的“旧体制”（Old Regime）向以财政集权和议会监管支出的有效国家的转型。文章调取了奥地利、比利时等11个欧洲国家自1650年至1913年的人均国民收入数据，发现有效国家的人均收入显著高于旧体制，国家能力和经济发展之间存在正相关关系，具体体现为国家汲取能力（即税收）和人均GDP之间的正相关关系，有效国家的建立有效奠定了福利国家的制度基础。在比较政治学的意义上，有效国家的欧洲模式可以为后发国家提供三方面的经验。

首先，必须以政治改革增强国家效能。危地马拉的国家税收在GDP中占比不足10%，直接影响到司法与执法工作人员的工资水平，而该国的暴力犯罪比率一直高居世界榜首。这就意味着，国家必须有足够的政治和行政能力去汲取公共财税，如此方能提供安全与司法等方面的基本公共服务。同时，也必须强调公民在财政决策的政治过程中享有参与权。要想建立一个强大的财税体制，必须要注重“税收+代表”所发挥的积极作用。

其次，欧洲经验突显了地缘政治竞争与征服的作用。政治团体（如地方精英）在旧体制下往往据守着大量寻租性利益，只有在外部或内部的巨大压力下，才会支持旨在推进社会总体福利的政治改革。最典型者当数法兰西共和国与拿破仑的军事征服给全欧洲所带来的暴风骤雨般的政治变革。事实上，在前工业化时期的欧洲，军事冲突和国家能力的强度之间呈正相关关系。据此也可推论，由于缺乏外部威胁，同时又接受着慷慨的国外经济援助，当今的非洲统治者愈发不必与国内公民进行政治协商，遑论建立包容性的政治制度。

历史制度变迁 篇7

一、分析框架:历史制度主义

1992年,历史制度主义首次出现在斯坦莫、西伦的著作《建构政治学:比较分析中的历史制度主义》中,其独特之处在于引入了历史维度的分析视角,注重通过对历史事实的详细解读来分析制度变迁所受到的动力影响及制度变迁的模式特征,以时间序列为逻辑对历史事件的整体过程和制度变迁的总体环境进行扫描或者剖析,把制度当作变量,通过对历史过程的追溯来展现制度的复杂演变形态,分析制度在什么情境下会再生、转型、替换和终止的过程,形成了以历史事件为基础的制度间断—平衡关键点分析法。历史制度主义的分析框架主要体现在其结构观和历史观上[3]。在结构观中,它认为政治、经济体制等宏观制度构成了具体政策选择的深层结构,同时也极为重视特定场域内政治变量之间的互动方式对政治后果的重要影响;在历史观上,它注重通过追溯制度生发的轨迹来找出历史对现实的重要影响,强调制度变迁中的路径依赖特征,并试图通过聚焦历史细节来寻找影响制度变迁的关键节点或历史否决点。作为新制度主义的一种理论建构框架,历史制度主义选择性地借鉴了结构功能主义和历史社会学的有关分析范式,在静态的制度文件和制度理念之外,纳入了制度的行动分析,实现了政治学研究范式从关注宏大制度和具体行为到关注中观层面制度分析的转向,从而架起了政治科学各领域的沟通桥梁,为制度研究开辟了新的理论空间和研究视域。从方法论角度上说,历史制度主义采用过程取向法,适合在中观层面上做长期研究[4],从而超越了一般的制度研究方法,为研究制度变迁提供了一个良好的分析框架。

二、高校教师职称制度的历史沿革

著名社会学家米尔斯说,如果想了解当代社会结构中的动态变化,就必须洞察它的长期发展[5]。从这个意义上说,回溯高校职称制度变迁的逻辑起点意义重大。1949年新中国的成立作为人类历史发展的重大历史事件,极大地影响着中国高等教育制度的发展轨迹。借鉴历史制度主义“关键节点”的概念,建国以来高校教师职称制度变迁可以分为三个阶段:

(一)任命制阶段(1952-1965年)

新中国成立伊始,为顺利接管和改造旧中国的高等教育,政府采取了“谨慎、稳妥”的方针,在对知识分子群体进行“团结、教育和改造”的思想指导下,大学教师仍沿用解放前的职称等级,基本上维持原职原薪。同时,新中国各项事业百废待兴,高校教师职称制度体系的构建尚未进入政府的政策议程。1952年,我国以苏联为模本,进行大规模院校调整,取缔关闭了私立大学和教会大学,并对大学内部结构进行了根本性改造,将大学教师纳入到国家的计划经济体制内。1960年国务院颁发《关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定》,明确规定副教授职称由高校报请所在地省级教育行政部门批准,教授职称必须报请省级教育管理部门核定后转教育部审批,晋升标准以思想政治、业务能力为主,兼顾年龄和资历。由此开始,行政任命制成为大学教师学术职业生涯的主要控制形式。在1966-1976年的10年中,高校所有教师一律为“教员”,教师职称建设工作全部中止。

(二)评审制阶段(1977-1983年)

文革结束后,高校的各项工作逐步恢复正常,1977年根据邓小平同志提出恢复大专院校教师职称,“落实知识分子政策,改善知识分子待遇”成为政府拨乱反正的重要工作,职称作为高校教师学术能力的重要标志,得以恢复和重建。1978年10月教育部制定《全国重点高等学校暂行工作条例(草案)》,规定高校实行党委领导下的校长分工负责制,同时要设立学术委员会,参与学校教学科研、人才培养活动的审议和评价。1979年教育部又制定《关于高等学校教师职责及其考核的暂行规定》,较为详细地规定了高校各职级教师的职责、考核标准、考核程序。在此期间,教授职称的核定权由教育部转至省一级,省级教育行政部门成为高校教师职称工作的主要组织者和推动者,各省纷纷成立了职称评审委员会和学科评审组,积极吸纳专家、学者参与评审工作,晋升标准中对教师思想政治素质的要求趋于合理,对业务水平尤其科研能力的考核更为重视,可以说,这一阶段评审成为高校教师职称工作的主要方式。然而,评审中的跃进式倾向使得高级职务人数急剧增长,至1985年底,教授人数达到4674人,副教授人数达到28606人,分别是1977年的2倍和8倍[6]。

(三)评审制转向聘任制阶段(1986年至今)

鉴于职称评审的标准不清和过度膨胀问题,中央决定整顿职称评定工作,暂停了专业技术人员的职称评定,1986年3月,国务院在上海交通大学等高校进行调查研究和聘任制试点的取得良好效果的基础上,颁布了《高等学校教师职务试行条例》、《关于〈高等学校教师职务试行条例〉的实施意见》和《高等学校教师职务评审组织章程》三个文件,在高校开始全面实施教师职务聘任制度,通过建立高校教师工作责任制度,以工作业绩作为教师晋升和聘任的主要依据,推进高校教师晋升的规范化与制度化。与此同时,在总结教师职务评聘工作的基础上,在国家政策的指导下,高校就围绕着聘任制度和分配制度进行了持续的探索。尤其是《教师法》、《教育法》、《高等教育法》等一系列教育法律法规颁布,以及事业单位制度改革的推进,教师职称制度的改革不断深化。

三、高校教师职称制度的结构变迁

(一)深层结构:国家宏观制度环境对高校教师职称制度选择的主导作用

在历史制度主义者看来,国家宏观制度环境、政治过程中各行为主体的利益等这些制度的深层结构影响着社会特定领域内的制度选择和制度结构。教育作为上层建筑,必然与国家宏观制度紧密联系,就本质而言,高校教师职称制度属于社会公共管理的范畴,是政府配置教育资源和管理高校教师的一项公共政策。从历史的轨迹来看,高校教师职称制度变迁的图景鲜明地展示了教师职称制度深深地受政治、经济及社会的宏观环境影响。1950年政务院颁布了《关于高等学校领导关系的决定》,规定全国高校由教育部统一领导,凡教育部颁发的关于高等教育的方针、政策与制度、法规、教育原则方面的指示,高校的设置、变更与停办、校长的任免、经费开支的标准等,全国高校均应执行。但为了发挥知识分子的作用,实现社会各项事业的平稳过渡,政府为并未制定规范的大学教师职称政策。1952年,随着全面学习苏联的开始,大学逐步开始照搬“苏联模式”,一个重要的特点是“将中央集权的力度贯通到基层的大学组织”[7]。为了加强对高校的直接领导和管理,1952年国家成立了高等教育部,对高校管理结构进行了一系列的调整,逐渐形成了由政府集中领导的高等教育管理体制,包括人事制度在内的高校各项制度改革和相关配套制度都成为国家统一行政计划的一部分。相应地,政府成为教师的“雇佣方”,高校教师被纳入国家统一的计划人事体系,成为附属于国家行政体系的事业单位的工作人员,重建了自身的社会身份,作为学术管理的主体地位日益弱化,需求偏好表达及参与决策的程度低,致使高校学术权力很大程度上依附行政权力。与此同时,行政任命制的实施无疑使高校职称制度直接与国家整体政治、经济状况紧密相连,从院校调整时的“整齐划一”到文化大革命时的“停滞不前”,再到改革开放后的“调整创新”,高校职称制度的运行不可避免地打上了社会宏观制度环境的烙印。

(二)权力博弈:利益集团与高校教师职称制度的多维互动

制度是决定或约束人类行为的具有一定稳定性的规则体系,是决定认为人们相互关系的一系列制约[8]。作为现代社会基本单位的组织,其日常运行和发展无不需要制度的规范,从某种意义上说,政策选择是制度的表面特征,权力的归属则是制度的根本问题,制度形成即是组织场域内各行动主体权力和责任划分的结果。从新中国成立初期稳定高校的政策到院校调整时全面学习苏联再到1985年教育体制改革的开始,贯穿其中的一条主线是政府对高校的控制关系。这种控制是以政府作为资源和制度的供给方及高校作为被动接受方为特征的,在高度集中的高等教育管理体制下,高校的一切学术管理行为包括教师的任用、晋升都被纳入到政府的行政管理活动中,这种权力结构势必延伸到高校教师职称评聘中,使政府成为高校教师职称政策的主导者。随着我国市场经济的发展和政治体制的转型,政府权力的下放和分散成为历史的趋势,高等教育的宏观社会环境发生了巨大变化,各行动主体开展利益表达的互动性公共空间逐步形成,教育行政部门、高校管理者及教师等不同群体基于不同的价值立场要求高校管理方式的变革,基于高校这一学术组织的特性进行人事制度改革成为共识。同时高校内部的利益群体也在不断分化,各种利益冲突和博弈也在不断激化,多元参与、共同协商、程序公正成为推进高校教师职称制度改革的基本方向。

四、高校教师职称制度的历史变迁

(一)收益递增及自我强化:高校教师职称制度的路径依赖

路径依赖是历史制度主义范式中最重要的概念,即历史发展过程中前期的事件和制度范式会出现自我强化的机制,从而不断提高自我的优势地位,结果是对其后发生的事件产生影响,形成一种路径依赖性[9]。就具体的制度来说,一旦进入某种制度模式之后,旧的制度在社会力量和关系要素的增长回报的倾向下不断自我维持、强化,使得制度保持稳定和延续,制度的粘性抑制着新制度的生成和运行,使制度的发展呈现停滞的状态。新中国成立以来,国家控制教育资源配置的模式,形成了一套严密的高校人事制度体系,且这一制度体系在运行过程中衍生出与之对应的学术管理制度,强化着高校的人事调控规则,也固化了国家对办学资源、教育制度、教师资源等的调控。长期以来,我国实行的是国家统一的教师任命制度,以教育行政主管部门向高校委派教师的方式使政府直接介入到高校学术管理过程中,高校教师职称结构和职数、评聘的过程以及与职称紧密相应的工资待遇、津贴等级都处在政府相关制度安排下,这种制度的长期运行一定程度上使得高校评聘教师的单位成本较低,具有较高的评聘效率,因而制度继续运行的追加成本较低,政府主导的教师职称集中评审制度保持了较大的惯性。与此同时,事业单位制度框架下职称制度成为了身份的一种象征,附加了诸如福利、户籍等或明或暗的资源,成为具有弱势话语权的高校和教师一种既定的社会心理预期,在此背景下,高校或者缺乏严格设岗和因岗聘任的积极性,或者改革的阻力过大,致使教师聘任仍限于内部竞争,重评审,轻聘任,高校教师职务聘任制依然沿着过去职称终身制的路径承袭下来,进入一种制度锁定状态。

(二)关键节点及历史否决点:高校教师职称制度的制度断裂与变迁

在历史制度主义的视野下,制度的发展由平衡阶段和断裂阶段组成,从某种程度上说,制度为稳定性和渐进主义逻辑所驱动,稳定性是常态,偶尔才会出现重大变迁。在制度断裂期间,制度需求和供给的平衡被打破,产生制度的危机和变迁的压力。新旧制度的衔接处是制度实现跃变的“关键节点”,在此过程中,往往出现阻碍制度变迁的历史否决点,固化着旧制度的存续基础。大学以高深知识研究为存在前提,以学科的松散结合为表征的组织系统,从某种程度上讲,大学处于一种“有组织的无政府状态”[10],学术自由和学术自治是这一组织系统的显著特征,而这也正是其维持基本价值的核心所在。在此价值关涉下,高校享有自主的教师职务评聘权、教师广泛参与评聘过程应成为学术管理的基本逻辑。然而,教育制度与政治体制的耦合程度很高,从历史的演进过程看,政治体制的变化必然带来教育体制的变化,政治变迁的关键节点也往往成为教育制度变迁的关键节点,学术管理制度作为教育制度的下位概念,必然受到各种政治因素的嵌入性影响。中国的现代大学模式自西方移植,学术自治和学术自由的理念先天贫弱,虽然民国初期由于蔡元培等一批教育家的倡导获得了生存空间,但这种传统在新中国成立后就中断了[1]399,这可以说是高校教师职称制度变革的第一个关键节点,自此之后,大学自治的传统发生了制度断裂,政府高度集中、统一管理教育的模式使政府部门成为高校教师职称制度的主要供给者,教育行政部门控制了学术资源配置过程,这种国家行政主导下高校教师职称制度,政治因素和资历成为考量教师职称晋升的重要标准。文革结束后的高校教师职称制度由任命制开始转向评审制,但仍是计划经济体制下分类、分级管理教师的模式,高校教师职称依旧是国家主导下的终身任期制,资历和年龄等因素依旧是影响职称晋升的决定因素,成为制度变迁的的“历史否决点”。随着计划经济向市场经济的过渡,行政权力逐步在公共领域撤退,高校学术管理体制也开始发生变化,20世纪80年代中期以来,进行了以教师职务聘任制为内容的教师职称制度变革,为高校学术管理制度的改革提供了契机,但在制度变迁的关键节点上,高校管理部门成为政府权力下放后的学术管理的“接棒人”,形成高校对教师的支配关系,教师聘任制中教师被聘实质上成为一种间接的强制服从[11],高校学术资源的配置依然由行政领导和学术精英把持,既定的制度框架下“评聘合一”格局没有获得实质性的突破。

五、我国高校教师职称制度变迁的制度创新

学术性是大学的本源属性,是大学产生、变革和发展的内在逻辑,也是大学区别于其他社会组织的本质特征。随着高校成为社会的轴心机构,成为实现国家目标的重要驱动力,提高绩效水平成为大学治理的重要目标,促使高校对自身的组织和管理做出调整和变革,而学术职位的配置效率正是提高教师学术生产力的重要途径。20世纪六七十年代以来,在高等教育大众化与政府财政紧缩的双重压力下,西方主要发达国家纷纷对高等教育进行了改革,教师职称制度作为内部管理的核心制度,也处于调整和改革的高潮期,在此背景下,基于大学的内在逻辑促进高校教师职称制度的创新成为重要的议题。

(一)分权治理,实现政府介入和大学自治权限的合理分野

权力不同分布的后果有着根本性的意义,它影响系统作为系统的活动、所发生的变革的类型、所贯彻的价值观念[12]143。高度集中统一的教育管理体制使政府直接介入高校的教师评聘过程,控制着学术管理的权力,然而,政府作为学术评价的“外行”,其技术能力的缺失必然造成学术管理制度效率不高。同时,高校教师职称制度作为一项学术管理制度,必然要以学术发展的自主性为前提,才能彰显大学制度创新的价值取向。基于此,高校教师职称制度的改革必须坚持分权治理,使“政府的归政府,高校的归高校”,突破权力博弈中高校的弱势地位,通过改变促进高校职称制度的变迁。首先,明确政府和高校的权力和责任,改变高校从属于政府部门的地位,扩大高校的自主权,使之真正成为基于学术发展和社会需求,面向社会自主办学的独立法人实体;其次,政府要把重点放在制定发展规划的大方向上,通过权力重心的层层下移的协调形式监督整个高校系统[12]162,使政府角色由职称制度的供给者向监督者转变;第三,改变过去由政府主导的职称评聘模式,使教师评聘自主权回归高校,让高校主导学术岗位设置和教师评聘标准、程序等一系列学术行为的决策权,为高校基于自身的内在逻辑和特点探索教师评聘模式预留较大的空间。

(二)全员聘任,促使高校教师管理从身份关系到契约关系的真正转变

梅因认为,社会的进步是一个“从身份到契约”的演变运动[13]。单位制度下社会个体其身份是获得相应的生活资料和生产资源的前提,个人必须依附于组织,接受组织的控制和管理,这种以身份为基础的管理虽然在一定程度上提升了管理的效率,却是以组织和个人地位的不对等为起点的,很大程度上消弭了个人在管理过程中的话语权。新中国成立后,高校教师被列入“国家干部”编制序列,成为依附于政府和高校的“单位人”,在没有破除高校教师终身制的背景下,“身份”依旧是教师获得资源和权利的重要工具,即使已经启动聘任制改革,以平等自由为特征的契约关系仍没有真正建立,高校的管理依然是沿续着惯例,以一系列的行政命令在进行的[14],从而延迟了教师职称制度的变革。而要打破这一历史否决点,就要严格实行全员聘任,对教师实行契约化管理。首先,实现用人主体由国家向高校的转变,破除教师个体对高校的行政隶属关系,使高校教师成为自由流动的社会个体;其次,树立高校和教师地位对等的契约文化,确保聘任合同是基于双方自由平等协商前提下达成的,教师的权利和学术意愿得到了充分的表达;第三,以学术为本,因需设岗,消除资历和年龄等障碍因素的不利影响,严格聘任合同,消除行政权力寻租等非学术因素的干扰,提高学术管理的效率,从而降低教师聘任制这一新制度运行的成本,突破路径依赖,促进高校教师职称制度由评聘制向聘任制的变迁。

摘要：新中国成立后,高校教师职称制度经历了从任命制到聘任制的变迁。职称制度作为高校师资管理的核心制度,从历史制度主义的分析视角看,其结构变迁的方向深受社会政治、经济、文化等宏观制度的影响,并与教育场域内各利益主体的博弈结果密切相关;与此同时,高校教师职称制度的历史变迁产生了“制度锁定”的路径依赖,延滞了制度的发展。要改变这种现状,必须打破行动集团的博弈均衡,突破历史否决点,才能实现高校教师职称制度的转变和创新。

历史制度变迁 篇8

1. 第一次工资改革 (社会主义改造时期, 1952—1956年) 。

建国初期的工资制度是在总结革命根据地和解放区工资制度经验的基础上逐步建立起来, 当时全国的工资情况非常混乱。不合理的工资制度一时无法扭转, 只能根据客观条件, 有计划、有步骤地逐步求得改善。此阶段我国工资分配关系一种大体平均的分配制度, 工资制度是多种形式并存的, 如货币工资制度 (薪金制) 、实物工资制 (供给制) 等。高校大部分人员实行供给制待遇 (包括个人生活费和津贴) , 且保持着较低的水平。

1952年至1954年我国进入了有计划的大规模的社会主义改造, 经济建设不断发展, 为适当地提高教学人员的工资待遇, 有计划地调整了各地区各学校之间及学校内部教职员工工资级别不合理的现象, 供给项目逐步合并简化, 供给标准不断调整提高, 供给办法不断修改。

1955年高校改行全国统一的高校教职员工工资标准, 取消工资分计算方法改行货币工资制, 以人民币为计算单位, 执行统一的物价津贴标准, 工资收入包括工资标准表中的货币工资和物价津贴两部分。此次改革工资标准有所提高, 但工资结构没有变化, 核心内容是在公有制条件下的“按劳分配”原则, 建立职务等级工资制度。这一原则充分显示出社会主义工资制度的特性, 奠定了我国工资制度的基础, 标志着我国已进入了一个新的时代。

1949年至1957年国家机关和事业单位的职工没有实行奖励制度。

2. 第二次工资改革 (社会主义计划经济体制时期, 1956—1985年) 。

1956年的社会主义改造基本完成, 建立了高度集中统一的等级工资制。这是一次全国性工资改革, 取消了物价津贴制度, 改行11类工资区制度, 对边远少数民族地区另加一定比例的生活费补贴。

高校工资制度实行行政、教学、教学辅助人员三个工资标准的分类管理。提高了教学人员工资, 在科学上或教学上有特殊成就的教授, 经高等教育部报请国务院批准, 可另发“特定津贴”。高校行政、工勤人员和教辅人员分别执行相应的工资标准。

1958年至1965年高校中的部分人员实行了奖励制度。期间多数高校还建立了经常性的奖励制度, 奖励办法和奖金标准不一致。

1967年统一将奖金改为附加工资, 也称“活工资”。期间进行了多次工资升级, 按工作年限和工资级别划升级政策“杠子”和给一定“升级面”相结合的办法进行调资。这种运动式管理工资制度有内在缺陷, 既没有建立科学的与工资制度挂钩的绩效考核制度, 又缺乏正常的晋级增资机制。

1978年提出考核制度, 随后高校全面实行了奖励制度。对附加工资采取了随着工资增加逐步冲销的措施, 未恢复奖励制度的高校, 大部分实行了年终奖。

3. 第三次工资改革 (有计划的商品经济时期, 1985—1993年) 。

1985年按照国务院工资制度改革精神《高等学校教职工工资制度改革实施方案》出台, 实行以职务工资为主的结构工资制。结构工资由基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个部分组成。全国仍实行11类工资区制度, 为今后逐步完善工资制度打下了基础。

高校工资制度实行人员分类管理, 分别制定了教学、行政、实验技术人员基础工资、职务工资标准。教师逐步实行聘任合同制, 并按聘任的职务确定相应的职务工资。从领导干部到一般工作人员均执行相同的基础工资。工龄津贴按照工作年限逐年增长。奖励工资重点奖励在工作中有显著成绩的、较大贡献的, 不再平均、分档次发放。工人原则上执行国家机关和事业单位工人的结构工资制及其工资标准。

4. 第四次工资改革 (社会主义市场经济时期, 1993—2006年) 。

1993年的工资改革制度是在的经济体制改革和政治体制改革浪潮中孕育而生的。它在科学分类的基础上, 依据按劳分配原则建立, 体现事业单位不同类型、不同行业特点的工资制度, 实行机关与事业单位工资制度相互脱钩, 引入津贴制度的职务等级工资制, 建立起符合事业单位工作人员自身特点的工资制度。同时也引入了竞争激励机制, 加大工资中活的部分, 将一部分物价、福利性补贴纳入工资。建立了在考核基础上正常的增加工资机制。这种基于对资源配置效率提升的深刻理解和认识的重大体制战略选择, 引领了各类组织薪酬制度的巨大变迁, 是一次根本性的工资制度改革。

此阶段多数高等学校面临教育经费不足短期内难以解决的问题, 在搞好教学、科研的前提下为筹集资金开辟了新的渠道。高校基本工资制度参照《事业单位工作人员工资制度改革方案》制定并实施。财政上对全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型的高校实行不同的管理办法。

高校专业技术人员实行专业技术职务等级工资制。工资构成上主要分为专业技术职务工资和津贴, 标准按照专业技术职务序列设置, 每一职务分别设立若干工资档次。津贴是工资构成中活的部分, 与人员的实际工作数量和质量挂钩。各单位根据实际情况在国家规定的津贴总额内, 享有具体确定津贴项目、津贴档次及如何进行内部分配及合理拉开差距的分配自主权;管理人员实行职员职务等级工资制;工人分技术工人和普通工人两大类。技术工人实行技术等级工资制,

5. 第五次工资改革 (全球化市场经济时期, 2006年至今) 。

在新形势下, 为进一步推进事业单位人事制度改革, 加大内部管理力度, 把事业单位工资制度由“身份管理”转向“岗位管理”, 为此建立岗位绩效工资制度的改革势在必行。岗位绩效工资制度就是建立起与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系和鼓励创新的分配激励机制。它由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成。其中岗位工资和薪级工资是基本工资, 绩效工资为活工资。而津贴补贴则是国家规定的政府性津贴其他工资性补偿。基本工资主要是承担岗位待遇的保障功能, 它仍然具有“统一工资制度、统一工资政策、统一工资标准”为标志的国家特征。绩效工资是活的部分, 它更多地承担了绩效激励的功能, 是在国家绩效工资分配总量调控和政策指导下自主实施的内部分配方式。

岗位绩效工资制度的实施, 将完善岗位设置、岗位聘任制等制度扩大事业单位的自主权, 搞活内部分配的力度, 增强工资的激励功能, 革除事业单位“干多干少一个样, 干好干坏一个样的吃大锅饭”的固疾, 充分体现多劳多得、优劳优酬, 奖优罚懒的分配原则, 使事业单位真正成为自主经营、自我管理、自我约束、自我发展、自我完善的面向社会服务的独立法人, 从而更好地发挥工资的杠杆作用。

二、高校现行工资改革中存在的问题

目前高校“政策入轨”工作已基本完成, 为确保这次高校工资改革的顺利实施, 在进行过程中, 如此操作虽然简化了改革的程序, 保证了收入分配改革的平稳过渡。但这仅仅是此次收入分配制度改革的第一步, 如何真正建立健全岗位绩效工资制度, 将绩效工资合理分配, 还在不断探索和完善之中。在取得一定成效的同时, 还存在着一列的问题:

1.. 政策在非正常程序下“先行入轨”。

目前的高校工资改革, 只是将岗位工资和薪级工资按照国家的统一政策进行套改, 即对专业技术人员、管理人员、工人都是按照本人现在聘用的岗位 (任命的职务) 执行相应的岗位工资标准, 但是对于如何实施绩效工资还没有具体的可行性的实施方案, 实际上违背了先设置岗位再以岗定薪的正常程序。就目前实际状况来看, 作为岗位绩效工资制度的重要组成部分的绩效工资体系还处于滞后状态。在实践操作中仍无法摆脱身份管理的旧症, 特别是青年教师的薪酬状况没能有效解决。

2. 全员聘任制和岗位管理的不到位, 将使岗位工资难以真正落实。

由于具体的岗位设置办法滞后, 给进一步完善岗位绩效工资制度增加了难度。如果不能将岗位设置、岗位聘用、绩效评估和绩效分配等配套环节设计实施好, 就会陷入“穿新鞋走老路”的状态, 也就不可能发挥岗位绩效工资制的作用和实现改革的目的。

3. 高校的自主管理权仍然有限。

虽然此前高校内部也或多或少有一套自己的分配办法, 如许多高校都建立了自己的岗位津贴体系, 然而此次工改的规定, 从根本上要求高校重构自己的绩效工资体系, 将原有的“津贴”收入均纳入整体的岗位绩效工资制度之中。这就给绩效工资体系增添了内容, 造成操作复杂。

4. 对优秀人才和关键岗位的倾斜措施没有明确。

对优秀人才和关键岗位的激励大多是沿袭原有的激励措施, 如何建立科学合理的绩效评价体系, 加强特定薪酬激励方式的探索, 明晰对优秀人才和关键岗位的倾斜政策, 尚需高校在新制度实施中“摸着石头过河”, 至少在短期内难见成效。

5. 科学的绩效评价机制的缺失, 使现行工资制度的科学性合理性大打折扣。

当本次工资制度改革把绩效工资明确地单列出来时, 其背后却缺乏起码的支撑——完备的绩效评价机制。因为高校教师的劳动具备复杂性和无法量化的特征, 对教师的绩效完全进行量化评价不具合理性, 会带来教师教学科研工作“重数量不重质量”的弊端。容易忽视周围环境对教师的绩效影响, 也导致为了搞内部平衡出现的分配不公平。岗位绩效工资制度虽然有一定特点和优势, 却仍然不能解决高校现有的薪酬困境。

三、高校工资改革发展趋势

1. 落实全员聘任制, 为岗位设置管理奠定基础。

近年来高校实行了全员聘任制的改革, 但是并没有彻底地落实。全员聘任制是岗位管理的基础, 而岗位管理是岗位工资实施的前提。岗位设置管理作为破除身份管理的重大对策, 对于大多数高校来说, 仍是新课题, 有待从改变教师薪酬现状和建立突出高校教师的职业特征、符合高校自身发展需要的薪酬制度的方向进一步探索高校教师的薪酬分配体系。岗位工资、绩效工资以及关键人才的激励等方面的政策在实施中需要进一步完善, 各高校都是基于《事业单位岗位设置管理试行办法》的框架、自身的岗位特点, 设置了独成体系的岗位序列。在这个过程中, 高校教师需要转变观念, 人力资源管理部门同样也要转变观念, 避免在岗位工资的核定中套用以前的身份和职称管理方式, 原封不动地将原来的身份序列直接落实在岗位工资上。

2. 建立科学合理的绩效评价体系, 加强对优秀人才和特殊岗位人才的激励。

首先, 设计合理的考核指标, 最重要的一点是教师的绩效指标要体现学校的战略意图。全面推行绩效考核工资的基本原则就是:工资不搞平均分配, 向贡献较大的岗位倾斜, 奖勤罚懒, 奖优罚劣, 做到公开、透明。其次, 要健全高校管理人员、专业技术人员、工勤人员的绩效评价机制, 结合职业特点的实际需要, 制定客观明确的考核标准, 细化评价指标, 组建考核组织, 建立考核效果的反馈制度, 提高绩效考核的准确性。真正体现效率优先、兼顾公平的原则。

3. 建立既体现政府的必要干预, 又体现高校合理的自主权的薪酬管理体制。

高校的个性化和差异化发展战略, 使其薪酬制度必须适应其战略。就必须在薪酬制度这个最为有效的激励手段上取得自主权。针对高校教师薪酬来源多元化, 国家工资在教师薪酬中的比例越来越小这一现状, 国家在高校薪酬管理上需要考虑合理放手, 既是形势所趋, 又是最优选择。而且事实说明高校仅在绩效工资和部分津补贴的分配上拥有部分自主权是不够的, 为稳定高校人才队伍, 改变原来的薪酬不足, 高校自主探索的津贴制度改革, 已初见成效, 这足以证明高校完全有能力自主管理和自主设计符合自身特点的薪酬制度。

参考文献

[1].庄娱乐.关于高校分配制度改革的若干政策建议.水利经济, 2006 (5)

[2].刘江颖.论事业单位人事管理制度改革, 华东经济管理, 2006 (9)

历史制度变迁 篇9

一、理论基础与分析框架:历史制度主义

(一)历史制度主义的理论基础

历史制度主义形成于20世纪80年代,作为新制度主义三大流派中最早形成方法论并产生重大影响的流派,历史制度主义在对旧制度主义和行为主义批判继承的基础上,借鉴了韦伯的解释社会学理论,通过对历史过程的追溯来展现制度演变中的多重变量关系,把行动者纳入到制度建构的框架中,对制度从孕育到终止的整体过程做出新的解读,使制度研究实现了从传统的重视宏大制度和具体行为的研究到关注中观层面的分析的跨越,更为贴近客观的社会制度变迁实际,从而为制度研究提供了一个全新的理论视角。彼得·豪尔和罗斯玛丽·泰勒在《政治科学与三个新制度主义》中指出,历史制度主义认为制度是嵌入政治体制、经济组织结构或社会文化中的正式或非正式的程序、规范、惯例等,不仅是行动者采取的策略,其所追求的目标也受到了制度背景的塑造。只有在相对广泛意义上界定制度与个人行为之间的相互关系,将制度分析和能够产生某种政治后果的其他因素整合起来进行研究才能有效地把握制度的逻辑规定性。

(二)历史制度主义的分析框架

历史制度主义以制度为变量来解释制度的生成与变迁,注重从历史的分析视角出发,强调以时间序列为基础来剖析制度演变的逻辑,通过对关键事件的详细阐释来分析制度变迁的影响因素,并最早建构了自身的方法论基础,从而在新制度主义的三种流派中“居于特别关键的位置”[2],成为分析制度变迁的有效工具。总体来说,历史制度主义的基本逻辑可归纳为三个层面:第一,深层结构分析。历史制度主义认为,制度是一种政治产品,特定制度的供给深深嵌入社会制度的深层结构系统中,与社会整体制度体系存在着耦合关系。这一“制度的深层结构”主要是宏观的社会结构———由政治体制、经济制度、文化观念等组成,决定着制度的形成机制和变迁方向。第二,路径依赖分析。历史制度主义的突出特征是关注制度的历史继承性和延续性,强调制度演变进程中前期的制度及其相关的社会机制、权力结构、思维习惯和其他关系会对后期的制度形成和发展产生重要的制约性影响,后期制度的变迁方向、内容和模式对前期制度具有高度的依赖性。制度发展的路径依赖往往产生锁定效应,致使制度的发展呈现明显的稳定性和保守性,从而抑制了新制度的生成和运行,成为制度变迁的主要障碍因素。第三,动力机制分析。在历史制度主义者看来,制度的演化是一个渐次展开的过程,行动者并非只是受利益驱使的行动单元,不仅仅是制度环境塑造的对象与规则的顺应者,更是组织的建构者。当制度的供给与社会的需求失衡达到一个阈值时,特定场域中各行动集团力量在衡量制度创新的成本和收益后,就会采取行动推动或阻碍制度的变迁。

表1 1998—2013年我国高校专任教师数量变化情况

数据来源:《中国教育统计年鉴》

二、变迁历程:高校教师发展制度的历史描述

高校教师发展制度是现代大学制度环境下高等教育参与主体遵循的有关高校教师发展的规章或准则。制度作为政治产品的具体形式,深受社会总体框架嵌入性的影响。在历史制度主义的理论视阈中,制度的演化遵循着“适应性逻辑”,与社会整体制度结构和微观制度体系存在着耦合关系。以历史制度主义中“关键节点”的概念来划分,我国高校教师发展制度可分为四个发展阶段。

(一)“以苏为师”教师发展阶段(1949—1966年)

新中国成立伊始,受政治形势“一边倒”政策和意识形态的影响,高等教育开始从“学习欧美”转变为“以苏为师”,对旧中国大学进行全面改造。随着社会主义改造的完成,国家开始按照“苏联模式”和工业化建设培养人才的需求对高等教育进行调整和改革,并举办中国人民大学、哈尔滨工业大学等一批社会主义新型大学。为培养能直接参与国家经济建设的专门人才,在1952年院系调整中,通过合并、拆分等形式,开办了大量的工科类大学。在高校教师发展制度上开始模仿苏联的模式,一方面,从苏联聘请大量专家,主要从事培养师资、为研究生讲课、指导教师编写讲义、教材,推广教学法,指导教师开展科研,协助建立教学管理制度。据统计,仅1949年到1959年的10年间,我国高校先后聘请了861名苏联专家,1952年高等教育部成立后,还聘请了一些专家担任专职顾问[3]。另一方面,派出大批科技人员到苏联学习,其中教师多达1200余人。在苏联模式的影响下,我国高校在基层学术组织建设上普遍设立了教研室,根据课程性质划分教研室,并作为教师培养的基本单元,这种做法对培养新中国高校师资起到了积极的促进作用。这一时期苏联教育家凯洛夫的教育思想在我国教育领域得以广泛传播,其理论观点中的“培养全面发展的建设者、重视教师主导作用与课堂教学”等对高等教育影响颇深,成为高校教师发展制度的价值导向。随后,中苏关系恶化,苏联撤走专家,但这种制度模式保留了下来。“文革”十年,高校成为“重灾区”,教师成为批斗下放的对象,教师发展趋于中断。

(二)以培训及学历提升为主的教师发展阶段(1978—1991年)

1978年,我国高校恢复招生,大批教师得以平反,改革开放政策的实施,高等教育事业得到迅速恢复和发展。然而,十年文革造成的教师队伍断层问题对高等教育发展带来了困扰,教师队伍建设,尤其是新教师的培养和在职教师的培训成为推进高等教育发展的重要途径。这一时期,为了较快地提高在职教师的整体素质,国家出台了一系列的政策。1985年,根据《高等师范院校师资“七五”规划》,国家教委决定在北京师范大学和武汉大学分别设立师范院校及非师范院校师资培训交流中心。1996年国家教委下发《关于建立高等师范学校师资培训中心和培训点的通知》,并委托直属的6所师范大学按华北、华东、中南、西南、东北、西北六大行政区域成立了高师师资培训中心。随着各级高校师资培训中心的相继建立,基本形成了国家-大区中心-省级的三级高校师资培训网络。仅1986年到1990年这5年间,有近3万人次的教师到全国重点高校在职进修,其中约2/3为青年教师[4]。与此同时,国家教委和高校积极推进教师学历提升工作,鼓励青年教师报考委培、定向研究生,到1990年,已有10.9%的教师具有研究生学历,有效地改善了高校的师资水平。

(三)多元并举的教师发展阶段(1992—2010年)

伴随着经济体制改革的推进和国家建设高水平大学的需要,深化高校人事制度改革、根据学术职业特性构建高校教师发展制度成为我国建立现代大学制度中最主要的问题之一。1992年国家教委下发《关于加强各级高师(高校)师资培训中心建设的意见》,推动高校教师培训工作向自主化、常态化发展。自1993年开始,我国相继出台《教师法》《高等教育法》,规定“教师享有参加进修或者其他方式的培训的权利”,促使高等教育日益迈入法治化的道路,为高校教师发展提供了制度基础。1996年国家教委又颁布了《普通高等学校教师培训工作规程》,规定了各级培训机构的职责、培训方式、考核管理等。在政策价值理念中,“尊重知识、尊重人才”的理念更加明确,高校教师在知识经济时代的作用逐步凸显。同时,随着高校教师聘任制改革的进行,淡化身份评审、强化岗位聘任成为人事制度改革的重要方向。这一阶段,高校教师发展制度也呈现出多元化的特征。在国家层面,先后出台了“长江学者和创新团队发展计划”“新世纪人才支持计划”和“青年骨干教师培养计划”,提出了高校教师发展指导思想:构建定位明确、层次清晰、促进优秀人才可持续发展的培养和支持体系,开始突破以往单一的模式,实施差异化、多层次的教师发展政策。并且日益注重教师的师德建设和现代教育技术培训,逐步加大对教师到国外访学的资助力度,提升师资的国际化水平。

(四)组织建制的发展阶段(2011年以后)

组织化、机构化的发展是制度走向成熟的重要标志。随着我国高校教师发展制度的日益体系化和学校发展的战略需求,建立常规的教师发展组织机构成为趋势。而高校招生规模的逐步稳定和本科教学水平评估工作的开展,加强青年教师培养,促进教师的专业化发展成为高校师资建设的重中之重。自2006年开始,教育部多次组织直属高校的校领导前往美国最早设立教师发展中心的密歇根大学进行学习,并举办了“密西根-中国大学领导论坛”,就我国高校建立教师发展中心进行研讨与论证。北京师范大学、厦门大学等以教育学科见长的高校先后主办了“高校教师发展国际研讨会”“教师发展论坛”等,对教师发展中心的建设与运作问题进行理论探讨。与此同时,提高人才培养质量成为推动高等教育发展的重要步骤。2011年7月,教育部、财政部联合公布的《关于“十二五”期间实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”的意见》,明确提出“引导高校建立适合自身特色的教师教学发展中心,积极开展教师培训、教学改革、研究交流等各项工作,提高中青年教师的教学能力,满足教师个性化专业化发展和人才培养特色的需要”。2012年7月,教育部启动了国家级教师教学发展示范中心的申报和评审工作。首批遴选了30个国家级教师教学发展示范中心,这表明我国高校教师发展制度逐步进入了组织化和制度化的发展阶段,教师职业发展的规范化、常态化成为趋势。

三、深层结构:宏观制度环境下高校教师发展制度变迁的特征

历史制度主义认为,政策价值观不是游离于社会背景之外的[5],社会宏观环境等外生性变量对制度变迁起着重要的影响,即制度的形成、发展和终止受制于社会政治、经济、文化等大环境的影响。从这一维度来考察,高校教师发展制度在国家政治经济体制转型和治理模式转变的作用下,其变迁呈现出从集权到分权、从强制性到诱致性的双重特征。

(一)从集权统治转向分权治理

制度是多种要素构成的复合体,上位制度塑造和影响着下位制度的形成机制和变迁方向。教师发展制度作为一种高校学术管理制度的下位制度,深受社会宏观制度的影响。纵观60余年来我国高校教师发展制度的变革历程,可以发现教师发展制度变迁的方向、过程与我国社会政治经济体制等“制度的深层结构”有关,也与高等教育管理体制的转换密切相关。新中国成立后,我国确立了集权型的高等教育管理体制,政府成为教育制度的主要供给方,主导着高校的各项管理制度的制定、实施乃至评估。在这种一元化、单向度的制度生成体系下,高校教师的发展作为事业单位工作人员继续教育的重要组成部分,由国家进行总体规划,教师培训机构的设立、培训内容的选定以及选派指标的确定,都由上级教育行政部门最终决定,高校作为教育行政链条的末端组织,自主权较小。随着政府职能的转换和事业单位人事制度改革的推进,减少管制、给予高校更多的自主权成为高等教育管理体制改革的方向。与此同时,我国博士培养规模的扩大以及引进海外人才力度的增加,学历提升已不是高校教师发展的主要内容,新的形势促使教师发展制度要因应高等教育变化做出调整。

(二)从强制性变迁转向诱致性变迁

长期以来,供给主导是我国高校教师发展制度逻辑的最显著特征,相应地,高校教师发展制度的演化形式主要是强制性变迁。在整体观的发展理念下,国家挤占了高校自主制定实施教师发展制度的空间。由于国家的集权体制和政府的主导性,以及高等教育资源整体性匮乏的时代背景,教师培训和发展成为国家调控办学资源的重要工具。尤其是计划经济体制下,高校的师资来源通常较为单一,缺乏流动性,也为政府在教师培训和发展上实行“统一化”的制度提供了合法性基础,“自上而下”的强制性推进成为制度供给的主要模式,致使教师自主发展、个性发展难以在制度上得以体现。随着市场经济的发展和政治经济体制的转型,高校的整体外部环境发生了巨大变化,市场逐步成为配置高校教师资源的手段。教师发展作为高校学术管理和师资队伍建设的关键性制度,基于时代发展和现实需要开始不再囿于单一的思想政治培训或学历提升,而是成为高校繁荣学术、提高竞争力的支撑性力量。而高校自主权的增大,也为教师发展制度实现变迁提供了契机,开展院校研究,根据自身需求实施差异化的教师发展模式成为趋势。在高校发展日益分层化、差异化的背景下,“自下而上”的诱致性变迁成为教师发展制度改革的方向。

四、路径依赖:高校教师发展制度变迁的阻碍性因素

路径依赖是指制度的初始体系一旦运行,就会形成“惯性”,甚至当制度已不符合特定环境的需求时,也会沿着既定的路线持续下来[6],形成自我强化趋向,从而使对其的改变极为困难。我国高校教师发展制度的初始条件及其权力结构的运行很大程度上造成了资源分配机制的固化和权力失衡的状况,成为阻碍这一制度变革和推进的“路径依赖”。

(一)资源分配机制的固化与院校差异下旧制度的自我强化

长期以来,我国教师政策发展贯彻以“国家本位”的基本思想,对教师发展中的内在逻辑和规律考虑不够[7]。尤其是在国家实施重点大学建设的制度下,对于教师的发展持续实施层级差异的扶持,即办学实力越高的高校,在政策倾斜和资金投入获得更多。从早期的重点大学到后来的“211工程”“985工程”高校,高层次的大学在“长江学者”“新世纪优秀人才”及“青年骨干教师”选派和培训中占据着绝对的优势。且由于历史和师资的原因,教师培训及发展机构多设立在高层次的院校中,对于广大普通高校来说,教师发展制度的组织和师资基础处于先天不足的优势。计划体制下的资源分配模式、院校差异的强化与教师发展制度的互动演进导致了高校教师发展制度路径依赖关系的形成。加之我国的教师发展的实践主要包括科研和教学两方面,而忽视了教师的发展应该是教学发展、专业发展、个人发展和组织发展的综合体系,无疑高校教师发展制度从理念到内容还没有上升到教师发展整体层面,在很多高校里,教师队伍建设依旧遵循“校-院-系-教研室”科层制的学术管理流程,没有成立专门的管理部门来负责教师发展问题,没有将教师发展问题上升到学校总体发展的战略的高度,制度的累积效应把教师发展锁定在“培训”,影响了教师发展制度的推进。

(二)权力失衡下高校教师发展制度的“主权机制”制约

权力与制度变迁存在着紧密的耦合关系,制度变革实质上是权力结构的重新安排。高校作为学术型组织,实施自主办学,遵循学术逻辑制定相应制度是其实现发展的路径。一直以来,高校教师发展很明显是一种政府行为[8],相应的政策及制度通常由教育部以及省级教育行政部门制定,政府集权治理框架下“单位制度”自上而下延伸到了学术力量第一线[9],高校仅扮演着执行者的角色。作为事业单位的高校,既不具备企业组织的资源扩张能力,又缺乏行政机关单位的行政权力优势,面临着内部物质资源贫乏和能力低下的“主权机制”的双重制约。这种以政府主导为特征、自上而下式的体制很大程度上忽视了不同高校和教师之间的差异,忽视了教师发展主体对于“自主发展”的需求。虽然高等教育管理体制改革后,高校的自主权增大,但在当前科研为主的评价制度下,学术管理进入“工具理性”的牢笼[10],许多高校或是认为教师发展在提升院校排名等方面的预期作用不大,或是缺乏相应的资源,且对新制度的“成本—收益”情况不明朗,因而缺乏建构教师发展制度的积极性。2012年,30所高校教师中心的建设依然延续着供给主导型的制度逻辑,是政府权力主导下的教师发展的实践改革,而非大学组织的自发行为[11]。在科研化的导向下,学术的概念被窄化,作为学术主体的教师在自身发展上处于边缘化的地位,权力失衡的状况直接影响着高校教师发展制度的完善。

五、动力机制:多元主体博弈与高校教师发展制度变革的张力

制度的变迁是多种因素互动的结果,多元主体的参与、外在环境的整体转型构成了制度变迁的逻辑基础。随着政府和高校关系的重塑,高校场域内多元权力的博弈、制度供给和需求的不平衡、外在环境的压力和示范效应成为促进高校教师发展制度变迁的动力。

(一)高校教师发展制度中多元主体的参与及博弈

历史制度主义认为,制度的形成与变迁是在一定条件下多个行动者之间的博弈暂时达到均衡的状态。现实情景中,各行动集团所支配的权力是不相等的,由此造成的权力不对称与冲突影响着制度的变革。社会政治经济环境的变化,必然会带来利益的不断分化和新的利益群体的生成,而利益分化必然带来权力的结构性转移,使得过去国家作为惟一的权力中心受到挑战[12]。回顾我国高校教师发展制度的变迁历程,深刻显示着权力的不同分布对制度的影响。从最初照搬“苏联模式”到逐步借鉴欧美,主导教师发展制度的行动者从单一的国家主体转向多元的社会主体,利益冲突和博弈也在不断激化,建构专业化、基于学术共同体的高校教师发展制度成为变革趋势。随着市场因素的介入以及相关利益者的参与,多元主体参与治理构成了高校场域内权力结构,政府、高校、教师等主体或是基于自身利益的考量,或是因应社会大众对于高等教育质量提高的需求,或是制度理想类型的追求,对于教师发展制度的变革和完善提出了强烈的诉求。

(二)高等教育大众化深入发展背景下教师发展制度供求的失衡

制度变迁是在制度与环境、行动者互动过程中变化和调整的结果。随着外界环境的变化或行动主体理性程度的提高,制度的相关利益者会不断提出对新的制度的需求,以实现预期增加的收益。自我国高校扩招后十几年来,高校教师的总体水平实现了很大提升,青年教师成为高校教师队伍的主力军,依据学校定位,对其进行职业发展引导成为高校教师发展制度建设面临的新问题。随着我国高等教育发展战略从规模扩张到提升质量的转移,学术职业日益成为科技协同创新的主体,改变我国学术职业制度未能有效地促进知识生产和知识创新的现实,对教师发展制度的反思与建构就成为必然选择[13]。另一方面,通过市场机制配置教师资源成为学术职业管理的重要趋势,学术劳动力市场逐步形成,高校教师流动的频率增加,其人力资本投资的激励安排开始从被动的受外部影响发展到受内部需求的转变,教师对于自身职业发展路径呈现出多元化的诉求,以政府为主导的制度供给难以适应新的环境,为教师发展制度的变革提供了新的契机。

(三)外部环境的压力和示范效应的影响

自20世纪60年代起,欧美等发达国家就开始了对高校教师发展的探索,经历了从零散发展到专门发展,从无组织化到高度组织化,形成了较为完善的制度体系。随着高等教育的日益开放以及我国高校教师国际化水平的提高,这些先进的教师发展理念及制度逐步引入到高校的实践中,工作坊、慕课、微课等新兴教学模式的开展,教师合作和多元发展成为教师发展制度建设的重要内容。高等教育外部环境的变化和示范效应也对我国教师发展制度形成了压力,激发了对高校教师发展制度改革的探索。

六、路径选择:推进高校教师发展制度变革的建议

高校教师发展是保障教师质量必然路径,是提升高等教育质量主要方向。尤其是高校扩招后,青年教师数量出现了大幅度的增长,其从业资历相对偏短,对于发展的需求较为强烈。在新的形势下,积极推进高校教师发展制度改革,克服旧制度的“惰性”,实现制度创新和提升制度绩效,尤为迫切。

(一)推进分权,构建多元共治的高校教师发展制度体系

高校教师发展制度是高校优化师资队伍结构的根本,也是其学术能力建设的基本手段,直接关涉着高等教育的整体质量。科学的权力结构及相应的制度模式对高校教师发展制度的变革至关重要,在分权成为治理基础的背景下,政府要进一步下移权力重心,实现从“管制者”到“监督者”的角色转变,增强高校的自主性,形成高校、教师及利益相关者多元参与、共同治理的教师发展体系,推动高校教师发展由培训、学历补偿向质量提升与教师专业化发展的总体转型。同时要完善有关教师发展制度的法律法规,建立开放互动的教师发展制度制定评估系统,从而形成教师发展制度的协商共建机制,避免教师发展中心成为高校的行政机构、教师发展与高校实际相割裂的状况。

(二)改革评价制度,树立多元的教师发展理念

理念在制度变迁中起着先导性的作用,理念的认同与否对制度生成、存续、变革乃至社会的发展都具有重要影响[14]。早在1991年,美国教育联合会就提出了“教师发展”应包含四个方面:个人发展、专业发展、教学发展和组织发展。博耶也提出了学术应包括“探究的学术、整合的学术、应用的学术和教学的学术”。在“科研至上”的狭隘的学术观下,评价异化为科研评价,造成了教师专业发展的单一和失衡,很大程度上消解了其教师发展的价值,成为制度变迁的阻碍。随着我国事业单位改革的推进,学术劳动力市场的细分势在必行,精细化分类管理成为高校人力资源管理改革的趋势。改革评价制度,树立多元化的教师发展理念,提高高校和教师个体对于发展制度的预期收益,促使教师形成“我要发展”的动力,从而推进教师发展制度的变迁。

(三)增加投入,推进高校教师发展的市场化和均衡化

历史制度变迁 篇10

关键词：投融资,体制改革,变迁方式,多元利益主体

就理论而言, 企业投融资体制是由经济体制所决定的, 它的变革由经济制度变革而引致。换言之, 经济体制改革的方向和深度, 决定了企业投融资体制改革的方向和存在的形式。我国的经济体制改革贯穿了两大主旋律:一是分权化, 一是市场化。先分权化继而市场化改革的推进, 给我国经济制度带来的变化无疑是巨大的, 同时也由此决定了我国企业在投资和融资上的制度变迁。

一、集权主导型向分权主导型制度变迁方式的转变:行政性投融资主体不变条件下的投资决策权下放 (1978年-1987年, 企业投融资体制改革的起步阶段)

在建国后的近三十年里, 我国实行的是高度集中的计划经济体制。而集权主导型的投融资体制是这种传统计划经济体制的必然产物。在传统计划经济体制和集权主导型的投融资体制下, 企业不是经营活动的主体, 它只是政府部门的附属物, 企业的投融资决策权掌握在政府手中, 由国家统一安排, 企业投资所需资金主要由国家财政预算拨付, 按部门和地区切块分配, 无偿使用;而投资机制的运作依靠单一的指令性计划保证实施, 中央政府既对投资规模、投资结构等进行宏观决策, 又肩负着投资项目微观决策管理的重任。随着我国生产力水平的提高, 这种集权主导型的企业投融资体制逐渐成为阻碍社会经济发展的枷锁。

1978年党的十一届三中全会确立了改革开放之后, 我国的经济体制和运行环境发生了深刻变化。相应地, 企业投融资体制的改革也拉开了序幕。在这一改革的初始阶段, 集权式的中央政府作为改革的发起者和组织者, 它的制度创新能力和主观意愿决定了企业投融资体制制度变迁的方向, 这种集权主导型向分权主导型的制度变迁模式是中央政府凭借其行政权力和法律规范在统一的行政隶属关系中按照自上而下的程序展开的制度创新, 具有垂直推进、增量改革、试点推广等特征。时至80年代中后期, 根据计划商品经济的要求, 我国的企业投融资体制开始实行放权让利式的改革。其主要内容包括: (1) 出资方式的演变。在不影响国家作为出资人身份的前提下, 为了扭转国家对企业固定资金和定额流动资金实施财政预算拨款、无偿使用, 投资效益每况愈下的被动局面, 1979年8月国务院批转了国家计委、国家建委和财政部《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》及《基本建设贷款试行条例》, 并于次年在北京、上海和广东三省市以及轻工、纺织与旅游三行业率先试行“拨改贷”政策。随后各专业银行纷纷开办了长期投资贷款业务, 企业投资的资金来源中国家预算内拨款份额日益减少, 而银行信贷和企业自筹资金日趋增多。 (2) 投融资管理体制的演变。在传统的投资体制中, 国家通过指令性计划和行政机制控制企业的投资项目及其他经营活动, 投资的决策主体和经营主体均不承担投资风险。从1979年开始, 逐步简政放权, 落实投资经营管理责任。在投资计划管理中, 1984年, 国务院先后颁布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》和《关于改革计划体制的若干暂行规定》, 推进了投资分权化, 主要是向地方政府下放固定资产投资的审批权限和简化项目审批程序。在投资项目的管理上, 1979年国务院颁发了关于国营企业扩大自主权的5个文件, 主要包括实行利润留成制度、开征国营工业企业固定资产税、提高固定资产折旧率和实行流动资金全额信贷等规定。1983年3月出台了《基本建设项目包干责任制试行办法》, 实行多种形式的企业投资承包责任制。

经过几年的实践, 以行政性分权、“拨改贷”政策和企业自主权的扩大为主线的投融资体制改革, 一方面, 因扩大了市场机制的调节作用, 在一定程度上提高了企业的投资效益;另一方面, 简单的放权让利, 在行政性投资主体固化的情况下, 难以治愈传统企业投融资体制的症结。投资决策主体和经营主体之间责任与利益的非对称性引致出诸多新的问题, 如投资饥渴症、信贷膨胀等。

二、分权主导型向全面扩散型制度变迁方式的转变:投融资主体的多元化引入 (1988年-1991年, 企业投融资体制改革的稳步推进阶段)

1988年7月, 国务院颁发了《关于投资管理体制的近期改革方案》, 掀起了投资体制改革的高潮。该方案在总结前几年改革经验教训的基础上, 明确提出“对投资活动的管理, 必须符合有计划商品经济的要求, 把计划和市场有机地结合起来。一般性建设投资放给企业或市场, 重大的长期性建设投资, 必须依靠国家计划调节, 但要彻底消除大锅饭的弊端, 建立中央与地方的分工负责制和投资包干责任制, 在建设项目的选定、设计、设备供应和施工中运用市场机制和竞争机制, 并建立起新的宏观调控体系。”该方案进一步扩大了企业的投资决策权, 使企业明确成为一般性建设项目的投资主体。在该方案的指引下, 我国的企业投融资体制改革得到了稳步推进, 主要措施有: (1) 随着地方政府经济实力的显著增强, 对重大的长期性投资项目实行分层式管理, 初步划分中央和地方的投资范围, 加重了地方政府的重点建设责任。 (2) 为了保证重点建设有稳定的资金来源, 用经济办法进行投资管理, 建立了基本建设基金制度和专业投资基金公司。 (3) 进一步推行招、投标制度, 以充分发挥市场配置资源和投资竞争机制的作用。 (4) 扩大了计划单列的企业集团、股份有限公司和国有企业的投资自主权。 (5) 个体经济、各种集体经济和乡镇企业等非国有投资主体逐步涌现, 并得到了快速发展。到1991年底, 基本建设投资资金的来源结构中自筹资金、国内贷款和利用外资呈现出争相斗艳的喜人局面, 三者的比率分别为35.29%、24.91%和11.34%。至此, 投资主体的多元化格局已显雏形。 (6) 进一步扩大债券发行规模, 建立上海和深圳两个证券交易市场, 为企业开辟了新的融资渠道。

在分权主导型向全面扩散型制度变迁方式的转换过程中, 我国企业的投资决策主体、出资机制和投资管理体制等都发生了重大变化, 基本上形成了计划调节与市场调节相结合的投融资体制。然而, 由于受传统计划经济惯性思维的影响, 市场机制还远未发挥资源配置的基础性作用。企业的投融资领域还存在诸如投资规模偏大、投融资结构不合理、投资效益差等问题。为了提高资源配置效率, 必须继续深化企业投融资体制的改革。

三、全面扩散型向需求驱动型制度变迁方式的转变:投融资主体多元化格局的形成 (1992年-2000年, 企业投融资体制改革的全面深化阶段)

党的十四大明确地把建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标模式, 随后, 十四届三中全会全面系统地阐明了建立社会主义市场经济体制的基本框架和战略部署。社会主义市场经济理论的提出为解决企业投融资体制的深层次问题和矛盾创造了有利条件。随着社会主义市场经济体制目标的确立, 我国的市场化改革步伐明显加快。在企业改革方面, 加快国有企业的股份制改造以及非国有经济形式的快速发展;在市场建设上, 商品市场和要素市场得到了不断发展和完善;在宏观调控上, 以转变政府职能为基础, 深化财税、金融、计划体制的改革, 力图形成三者之间相互协调的宏观调控机制。随着经济体制的市场化改革的逐步深入, 我国企业投融资体制的改革也由全面扩散型向需求驱动型制度变迁方式转变。因为当企业逐步成为制度创新和投融资主体时, 它就会主动确定排他性产权, 一旦企业摆脱政府的行政性干预后, 就会产生自主捕捉市场盈利机会的行为。随着政府退出经营性领域和排他性产权的确立, 制度创新的发生取决于参与创新的企业或者经理人员在制度非均衡条件下获取的预期收益和花费成本的比较。

这一阶段企业投融资体制改革的主要内容有: (1) 1992年8月, 国家开始实行基本建设项目业主责任制, 明确规定业主责任项目的范围、组织形式、业主的主要权限和责任等。 (2) 企业投融资方式的转变, 按照不同投资主体的投资范围以及不同类型建设项目的经济效益、社会效益和市场需求等情况, 将投资项目划分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目三大类, 并且重新确立了中央政府、地方政府和企业在不同类别投资项目中的投资范围、投资方式和融资渠道。 (3) 由于市场机制配置资源的作用强化, 1994年起, 国家实施了财税金融体制的配套改革, 在财税改革方面, 把原有的财税包干制改为分税制财政管理体制, 开始实行经常性预算与建设性预算相分离的复式预算管理;在金融改革上, 国家正式批准组建国家开发银行, 以建立长期稳定的资金来源, 筹集和引导社会资金用于国家重点建设, 办理政策性银行贷款和贴息业务, 实现商业性投资贷款和政策性投资贷款相分离。 (4) 实施建设项目法人责任制和固定资产投资项目资本金制度, 强化投资主体的风险约束机制。 (5) 努力发展资本市场, 扩大企业的融资渠道, 培育多元化的投资主体。

在全面扩散型向需求驱动型制度变迁方式的转变过程中, 行政性投资主体逐步从竞争性投资领域退出, 主要从事非竞争性的投资活动。随着政企分开和产权制度改革的不断深入, 具有独立法人资格的国有企业与非国有企业成为重要的投资主体, 资本市场的发展为拓宽企业融资渠道、改变经营方式与培育多元化的投资主体创造了有利条件, 这些都对企业投融资体制产生了积极影响。然而, 我国的企业投融资体制与社会主义市场经济体制之间依然存在诸多不相适应的地方, 比如, 国有企业改革严重滞后、市场分割现象较多、产业结构雷同等。这些现象都表明我国的企业投融资改革还没有完全到位, 需要继续推进和深化企业投融资体制的改革举措。

四、需求驱动型向市场引导型制度变迁方式的转变:投融资多元化主体格局的发展 (2001年-至今, 企业投融资体制改革的力求突破阶段)

随着企业投融资体制改革的展开, 各个主体的利益取向开始走向分化, 不仅体现为行政主导下制度变迁模式的改变, 也表现为权力主体与市场主体之间的动态博弈均衡。在这场渐进式改革过程中, 企业往往处于被动地位, 是各方利益博弈下的被动选择。我国的企业投融资体制在经过前三个阶段的一系列改革后, 基本形成了投资主体多元化、融资渠道多条化、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。然而, 一些深层次的矛盾和问题还未能得到根本性解决, 尤其是企业的投融资决策权由政府向企业主体的回归并没有完全落实, 市场机制配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥, 政府投资决策的科学化、民主化水平有待进一步提高, 投融资宏观调控和监管的有效性急需增强。当人类社会跨入二十一世纪的时候, 我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新发展阶段。国际局势正在发生深刻变化。世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中发展, 科技进步日新月异, 综合国力竞争日趋激烈。形势逼人, 不进则退。而素有“经济发展的引擎机”美誉的企业投融资体制却一直是我国经济体制改革中最滞后的部分, 因此, 虽然我国的经济增长很快, 但社会财富却没有同步增长。所幸的是, 政府已经意识到问题的严重性, 开始着力寻求企业投融资体制改革的根本性突破。党的十六大确立了国资国企“分级所有、政资分开”的体制性基础, 揭开了企业投融资体制深层次改革的序幕。具体措施有:⑴2001年11月, 原国家计委取消第一批五大类行政审批事项, 包括城市基础设施建设项目、不需要中央投资的农林水利项目、地方和企业自筹资金建设的社会事业项目、房地产开发建设项目和商贸设施项目。 (2) 按照党的十六届三中全会关于深化投资体制改革的要求, 2004年7月, 国务院颁发了《关于投资体制改革的决定》。这是我国投资体制改革取得突破性进展的重要标志, 其新举措主要体现在:确立企业的投资主体地位。对于企业不使用政府投资建设的项目, 一律不再实行审批制, 区别不同情况实行核准制和备案制。政府将主要从行使公共管理职能的角度, 对企业投资项目进行管理, 而项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险, 政府不能再以市场前景不明、经济效益不理想、资金来源不落实、技术方案不合理等理由否决企业的投资项目。放宽了企业投资特别是社会资本的准入领域。允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。采取多种措施, 鼓励和引导社会资本参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目, 可向社会公开招标选定项目业主。鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资。扩大了大型企业集团的投资决策权。自2004年9月以来, 国家发展改革委先后发布了《企业投资项目核准暂行办法》、《外商投资项目核准暂行管理办法》、《境外投资项目核准暂行管理办法》, 建立了企业投资项目核准制的基本框架。

在需求驱动型向市场引导型制度变迁方式的转变过程中, 企业的投融资主体地位逐步得到了回归;政府投资行为得到了进一步规范, 投融资主体的责任约束机制得到了进一步强化;随着我国资本市场的层次化发展, 企业的投融资管理重点逐步从项目管理转向资本市场管理;国有投资的出资人制度得以建立和发展。但是, 用建立社会主义市场经济体制, 构建和谐社会这一改革目标来衡量, 我国的企业投融资体制改革远没有完全到位, 当前面临的国有企业待破产成员的增加, 银行待处理坏账的递增, 民间投融资障碍重重等问题至少与企业投融资体制的不完善有关。从总体上来说, 至少还存在以下几个核心问题未能得到有效解决:一是, 缺乏完善的针对出资人的资信评价体系, 从而难以在资信等级评价的基础上, 对出资人融资能力实施有效的宏观调控;二是, 企业的投资决策、资本决策和信贷决策之间缺乏相互制衡机制, 难以形成各负其责的企业投融资格局;三是, 国有投资的责任承担机制和责任追究制度没有落实, 产权对投资活动还不能形成根本性约束;四是, 民营企业的发展缺少权益资本和债务资金的融通途径。

五、结论

我国企业投融资体制的制度变迁昭示:制度创新都是在多元利益主体的联合行动或者矛盾协调中完成的。在制度创新过程中的不同阶段或不同方面, 多元利益主体所扮演的角色和所起的作用也不尽相同。概言之, 自党的十一届三中全会以来, 我国的企业投融资体制沿着分权化和市场化的方向, 以一种渐进式的方式, 逐渐由集权主导型向分权主导型制度变迁方式、继而由分权主导型向全面扩散型制度变迁方式、再到需求驱动型以及市场引导型制度变迁方式转变。每一个改革阶段的制度创新在解决旧体制的某些弊端、引进市场化机制的同时, 由于新旧体制的冲突及受传统计划经济惯性思维的影响, 又会出现新的问题。企业投融资体制在解决这些新旧冲突和矛盾的过程中, 自身也在“扬弃”中发展, 逐步适应社会主义市场经济的要求。

[注]本文系湖南省教育厅优秀青年基金项目 (06B043) 和国家社会科学基金项目 (07BJY102) 的阶段性成果。

参考文献

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