上海轨道交通新线运营接管档案管理工作的探索与实践

上海轨道交通自1993年1号线南段 (锦江乐园——徐家汇) 通车试运行以来, 已走过20年的发展历程。而近十年是上海轨道交通的快速发展期, 2004年仅有4条运营线路、总长92公里, 到目前已形成14条运营线路、总长538公里的网络, 日均客流超过600万人次, 运营网络与客流的规模位居世界地铁城市前列。

在快速发展过程中, 上海轨道交通建设项目档案管理工作遇到了诸多新情况、新问题和新挑战, 尤其是近几年新建项目多、投入运营线路集中, 同时, 运营由单线运营阶段进入网络化运营阶段, 运营管理的体制、机制发生调整等。如何适应网络化发展要求, 做好建设项目档案从建设期的收集、整理, 到运营接管阶段的移交以及保管利用工作, 充分发挥档案在运营管理、维护维修中的作用, 已成为新线运营接管档案管理工作亟需研究的一个重点。上海轨道交通档案管理部门从档案管理工作的实际出发, 转变理念、拓宽思路, 在队伍管理、制度规范、管理模式、信息化建设等多个方面积极开展了探索和实践, 初步形成了一套适用于上海轨道交通新线运营接管档案管理的模式, 既提高了项目档案的管理水平, 又更好地发挥了项目档案的利用价值。

一、项目档案对于新线运营接管的重要性

新线运营接管是轨道交通由建设期转向运营期的重要阶段, 对项目长期运营的质量和效率有着直接的影响。在此阶段, 运营接管单位要与项目公司完成设备验收交接, 以及管理权、实物资产、备品备件、合同、项目竣工资料等交接, 其中项目竣工资料就是项目竣工档案的重要构成。按照上海轨道交通建设项目档案管理规定, 每个建设项目通常编制3套竣工档案, 其中:项目公司 (业主单位) 保管1套, 项目公司移交给上海市城建档案馆1套、新线运营接管单位1套 (主要便于各运营接管公司及时在轨道交通线路运营管理和设施设备维护与保养中利用档案, 内容主要涉及施工文件、竣工图等, 我们通常称之为运营接管档案) 。项目档案形成于项目建设过程, 是项目建设全过程的真实记录, 不仅服务于项目建设, 为项目竣工决算、国家审计、项目验收等提供依据, 而且在项目投运后发挥着更为重要的作用, 为运营管理、维护维修等提供信息支持和服务保障。

二、运营接管档案管理面临的问题

(一) 运营管理体制调整带来的新需求

二十年来, 上海轨道交通管理体制历经多次重大调整。从上世纪90年代的建设、运营和行业管理一体化运行模式, 到2000年实行投资、建设、运营、监管“四分开”;到2004年深化完善“四分开”, 优化投资与建设管理体制, 2005年又深化完善运营体制改革, 形成了“投建运一体”的综合管理体制, 上海申通地铁集团有限公司 (简称申通公司) 成为上海轨道交通投资、建设和运营的责任主体, 项目公司和运营公司隶属申通公司。

随着上海轨道交通由线成网, 运营管理也从线路运营阶段转入网络化运营阶段, 历史沿袭形成的运营管理体制, 在线网的统筹运行、资源的合理配置、竞争机制的建立和服务的专业化发展等方面, 都与网络化运营管理要求愈来愈不适应。为适应这一转变, 申通公司对既有运营管理体制进行了重大调整, 撤销原有两家运营公司的建制, 新组建上海轨道交通维护保障中心、运营管理中心和4家运营公司, 其中, 维护保障中心承担运营线路的车辆、供电、通信信号、轨道、车站土建、停车场房建等设施设备的日常管理, 每家运营公司分别承担2~3条线路的运营、行车、客运服务管理及车站机电设备的日常维护等。体制调整后, 运营单位更加细分, 更为专业化和系统性, 有利于提高网络安全、高效运营和优质服务。

体制的调整对运营接管档案的管理提出了新要求。从数量而言, 因接管单位的职能细分和数量增加, 运营接管档案从以前只需向一家运营公司移交, 变成了如今分别向维护保障中心、相关运营公司交接, 项目公司需根据实际情况在原有3套项目档案基础上增加套数。从内容看, 运营公司和维护保障中心的管理范围不同, 运营公司侧重于线路运行和车站设备的管理, 维护保障中心则侧重于各类专业设施设备的管理, 两者对运营档案内容的需求存在差异, 利用档案的广度和深度也不尽相同, 项目公司在编制和移交运营接管档案时需关注不同接管单位的实际需求。

(二) 运营接管档案管理存在的不足

1. 档案移交时间滞后。

轨道交通项目是一个庞大的系统工程, 建设周期长, 从开工到运营一般需4~5年, 客观上增加了竣工资料的收集整理难度。虽然国家对项目竣工档案的移交时间有规定, 但实践中, 项目竣工档案移交时间大多滞后, 一般来说建设工程档案竣工验收2~3年后运营单位才接收到项目公司移交的档案。比如, 轨道交通8号线2007年通车试运营, 项目竣工档案直至2010年才移交完毕;轨道交通13号线世博段2010年通车, 至2013年刚完成档案移交。项目竣工档案移交运营单位较晚, 线路接管与相关档案接管存在较长的真空期, 导致运营接管阶段缺少可以利用的档案, 给线路的运营管理、设备维护等工作造成了一定影响。

2. 运营接管单位介入晚。

由于轨道交通项目的建设和运营分工界面明确, 运营单位通常直至运营接管阶段才介入项目管理。项目档案的编制均由项目公司负责, 运营单位基本不参与, 被动地等待项目公司移交已逐渐成为工作中的惯例。由于运营单位只是被动接收项目档案, 不参与档案的过程监控, 无法在档案形成过程中对档案质量进行把控, 档案质量相对不高, 一定程度上不能完全满足运营管理的需求。

3. 档案资源管理缺乏统筹。

一是档案重复保管。由于运营管理体制多次调整, 加上轨道交通专业构成复杂, 运营单位的档案管理部门不得不根据需要重复保管相关档案, 造成资源利用不合理。二是档案库房分布不尽合理, 有的线路在规划初期就考虑到库房的配置, 有的线路规划时并未考虑库房的设置。三是库房使用“饱饿不均”, 存在着一些专业档案管理库房容量饱和, 有的新建线路档案库房却空置的现象。

4. 档案管理缺乏统一规定。

原有运营管理模式下, 各运营单位对运营接管档案管理的规定各不相同, 造成各单位之间的档案接管工作差距较大, 标准和水平因人而异, 档案质量参差不齐, 直接造成了新线运营档案接收不及时、不完整等问题, 降低了档案利用效率。

5. 档案利用方式单一。

项目档案的利用全部采取实地库房的纸质手工查询方式, 无法异地利用, 且缺少档案电子信息利用, 速度慢且效率低;各单位档案分散管理、相互孤立, 无法资源共享, 档案的查询利用不便。

三、探索创新新线运营接管档案管理工作模式

(一) 管理前移, 运营提前介入建设

轨道交通项目建设的目的是为了运营, 运营的目的是为了方便广大乘客的交通出行, 而能否做好运营服务工作又取决于项目建设是否以满足运营需求为出发点来开展各项工作。同样地, 项目档案重在利用, 建设阶段的档案管理工作最终也应服务于项目运营。为此, 近几年, 我们在运营接管档案管理工作中探索以“建设为了运营, 运营为了乘客”为工作理念, 践行“谁形成、谁收集、整理”、“谁主管、谁负责”和“谁利用、谁检查”的工作原则, 从源头抓起, 将管理前移, 覆盖全过程, 并完善管理架构, 进一步落实管理职责, 积极建立运营提前介入工程建设的工作机制。

“谁形成、谁收集、整理”, 即项目公司作为业主单位, 负责做好新线全部档案的收集、汇总整理、整体质量控制和组织验收等工作, 并与运营单位做好运营接管档案的移交工作。项目公司从源头上改变重建设轻利用, 为了应付验收而建立项目档案的想法, 将档案管理与项目管理紧密结合, 尤其对运营接管档案资料的收集更注重以利用目的为归档范围, 着眼于今后新线运营、维修、维护的需要, 体现“建设为运营服务”的理念。

“谁主管、谁负责”, 即申通公司档案管理部门作为集团档案管理工作的主管部门, 负责整个建设项目档案管理工作的统一组织和协调, 做好检查、指导、督促工作。

“谁利用、谁检查”, 即改变原来运营单位坐等项目档案移交的状况, 新线接管运营单位作为最终的档案利用方, 在项目建设施工阶段就参与项目档案管理工作, 负责参与对项目档案编制的检查和督促。运营单位由以往的“被动等”变为“前期介入”, 对项目档案管理工作的参与节点大大提前, 通过对文件材料的整理、组卷、竣工图的编制等进行全面的检查和打分, 及时发现档案编制中的问题, 并由相关单位在最短时间内落实整改, 这既利于提高运营接管档案的质量, 也使运营单位对接管档案的质量做到心中有数。

(二) 管理统一, 夯实档案管理基础

1. 统一制度, 规范程序。

鉴于新线运营接管档案管理工作缺乏统一的制度规定, 影响到档案的质量和利用效率, 申通公司档案管理部门经过多年的工作实践, 依据国家和本地区有关建设项目档案管理的要求, 结合上海轨道交通管理的实际, 制定了一系列运营接管档案管理的操作性文件, 包括《关于加强项目图纸资料提交和管理工作的通知》、《“移交接管单位套”工程档案须知》等, 明确规定了新线运营接管档案的归档范围、归档要求和编制要求等, 并具体规定了档案交接的工作流程, 明确了档案移交的标准, 包括移交的内容、方式、时间、表单格式和手续办理要求等, 使工作有章可循, 走上规范化管理轨道, 更好地适应运营管理的要求, 形成了一套符合上海轨道交通特点的运营接管档案管理的操作程序。

2. 统一指导, 加强保障。

申通公司明确要求每家运营单位在接到新线接管任务的同时明确档案工作的主管领导, 并设一名专职新线接管档案管理人员, 负责项目接管档案材料的接收和协调联络工作。鉴于运营接管单位的档案人员初期业务生疏, 申通公司档案管理部门将其都纳入到申通公司专 (兼) 职档案管理人员队伍, 统一组织业务学习和培训, 提高其业务水平。自2009年始, 档案管理部门每年组织现场讲解新线接管档案业务管理流程、开展档案业务知识培训、操作实训和内部业务交流, 并收集了解各新线接管单位的工作需求, 协助解答新线档案管理服务工作中的常见问题, 不仅增强了档案人员的感性认识, 而且大大提升了新线接管单位档案管理人员业务水平, 为接管工作顺利开展提供了有力保障。

3. 统一考评, 强化监管。

为确保新线接管档案工作有序进行、切实提高档案管理质量, 申通公司档案管理部门强化过程监管, 将运营单位新线接管档案工作纳入每年的档案工作考评范围, 监督新线运营档案管理要求落实到位。每年年初, 档案管理部门将当年度档案工作的重点、节点、评分标准等下发至各新线接管单位;年中, 根据各单位半年度提交的新线档案工作自查报告, 档案管理部门组织人员到现场检查考评, 并采用“自评、互评、走访抽查”相结合的办法, 按照统一评分标准对检查内容逐项考核;年底, 申通公司根据考评结果对成绩突出的单位和个人统一表彰奖励。通过检查与考评, 不断推进运营单位夯实档案管理基础、强化对档案质量的过程控制。

(三) 管理创新, 提高利用效率

1. 同步移交, 各取所需。

原有运营管理体制下, 在运营接管时, 项目公司虽然只需与一家运营公司交接档案, 档案按线路整套移交, 但因档案的收集、整理和编制通常在竣工阶段集中进行, 整套档案的移交无法与项目试运营接管同步, 造成了接管阶段运营单位无档可用。体制调整后, 参与新线接管的有运营公司、维护保障中心及其所属专业公司等多家运营单位, 按线路整套移交档案的方式已不能适应运营管理需求的变化, 并且这一方式存在的时间滞后性弊端也日益凸显。为此, 申通公司档案管理部门从管理源头寻找突破, 抓住收集、归档和移交中的关键点, 改变既有的方式:在收集方面, 要求新建项目采取随形成、随收集的方式, 由竣工阶段集中收集整理变为按合同工程通过竣工验收后及时归档。在移交方面, 要求新线每个单位工程档案竣工验收一个月后, 由项目公司直接向相关运营接管单位移交, 可以基本实现项目试运营接管和档案移交接管同步进行, 提高了档案交接的时效性;移交内容上, 要求项目公司在原有项目档案数量基础上增做一套竣工图纸, 待项目单体通过竣工验收后将项目单体竣工图同时移交, 为开展维护保障工作创造有利条件;移交方式上, 从按线路移交变为按专业移交, 即在不需新增档案套数基础上, 项目公司根据运营公司和维保单位各自需求, 将原来一套运营接管档案分拆开来分别向其移交, 做到各取所需、物尽其用。从实践看, “随时归档、验后及时移交、按需分别移交”, 既大大缩短了接管单位等待移交、档案空缺的真空期, 从根本上解决了以往新线运营接管阶段无档可用的尴尬情况, 又最大化地利用档案资源, 满足了接管单位各自的专业需要, 避免了不必要增加档案数量而造成的浪费。

2. 资源统筹, 集中保管。

针对档案库房配置和分布不合理、档案保管重复等问题, 申通公司档案管理部门加强对现有库房资源的统筹管理, 通过合理规划库房布局、调整空间资源配置, 为运营公司、维护保障单位提供了共计近700平方米的档案库房, 基本满足了各单位新线运营接管档案就近保管对库房的需求, 一方面解决了部分运营公司缺少库房的问题, 另一方面为维护保障单位各专业所接管档案集中保管创造了条件, 进一步形成各专业单位按线路和专业细分、分类集中保管的布局。库房资源的统筹使用既解决了有的线路没有规划库房的问题, 又提高了库房资源的利用率, 档案集中保管也方便了同一线路不同专业间的资源共享、方便了使用, 也减少了不同专业单位因专业不同重复保管同一线路档案的现象。

3. 利用创新, 推进信息化建设。

项目档案接管后, 如何便捷地提供利用是发挥其作用的关键所在, 这对于新线运营接管单位来说也尤为重要。2009年, 申通公司着力推进档案信息化工作, 实施了“上海轨道交通数字档案信息系统”建设, 该系统主要承担对网络核心档案的集中管理和查询阅览两大功能。同时, 申通公司档案管理部门将新线运营接管档案与申通公司文书档案等网络的核心档案纳入一个全宗集中管理, 明确由各接管单位档案管理部门负责运营接管档案的目录和主要电子数据文件的上传管理和远程维护。档案利用时, 根据授权可在网络车站、基地等专网任意终端登录信息管理系统查询, 大大提高了工作效率;而且, 系统在利用角度也进行了创新尝试, 特别是通过建立突发事件情况下档案查询的绿色审批通道, 利用热线服务功能 (VIP权限) 使地铁专业技术人员 (新线接管人员、抢修人员) 在地铁沿线方便、快速、及时地获取所需档案, 大大提高了突发事件处理能力, 取得了良好效果。

摘要：针对上海轨道交通网络服务覆盖面广、运营管理规模大、专业管理复杂性强和运营保障要求高等特点, 结合管理、生产需求, 为适应网络化发展要求, 轨道交通在做好运营接管阶段项目档案的管理模式、制度规范、队伍管理、信息化建设等方面进行了探索, 既提高了项目档案管理的水平, 又更好地发挥了项目档案的利用价值。

关键词：轨道交通,档案,探索,实践