hr的困境与出路

第一篇：hr的困境与出路

传统村落的困境与出路

近年来国家已正式启动了传统村落的全面调查，那么这些处于濒危的古老村落将何去何从。这里，想对有关传统村落现状与保护的几个问题表述一些意见，以期研讨。

一.传统村落保护的必要性与紧迫性

村落是我们农耕生活的源头与根据地，我们很多人在这种“农村社区”里种地生活，生儿育女，享用着世代相传的文明。 最能体现民众精神本质与气质的民间文化一直活生生存在于村落里。可是，最近一些村落调查显示村落消亡其势迅猛和不可阻挡。

如此多的村落消失的原因是多方面的。

一是城市扩张和工业发展突飞猛进，大批农民入城务工，人员与劳动力向城镇大量转移，致使村落的生产生活瓦解，空巢化严重。

二是城市较为优越的新的生活方式，成为愈来愈多年轻一代农民倾心的选择。许多在城市长期务工的年轻一代农民，已在城市安居和定居，村落的消解势所必然。

三是城镇化。城镇化是政府行为，拆村并点力度强大;它直接致使村落消失。这也是近年来村落急速消亡最主要的原由。

二.传统村落是另一类文化遗产

传统村落它兼有着物质与非物质文化遗产，在村落里这两类遗产互相融合，互相依存，是一个独特的整体。传统村落的遗产保护必需是整体保护。传统村落的建筑无论历史多久，都不同于古建;所有建筑内全都有人居住和生活，必需不断的修缮乃至更新与新建。它的历史是活态和立体的;对于这一遗产的确认和保护的标准应该专门制定和自成体系。传统村落不是“文保单位”，而是生产和生活的基地，是社会构成最基层的单位，是农村社区。它面临着改善与发展，直接关系着村落人民生活质量的提高。保护必需与发展相结合。传统村落的精神遗产中，不仅包括各类“非遗”，还有大量独特的历史记忆、宗族传衍、俚语方言、乡约乡规、生产方式等等，它们做为一种独自的精神文化内涵，因村落的存在而存在，并使村落传统厚重鲜活，还是村落中各种非遗不能脱离的“生命土壤”。从遗产学角度看，传统村落是另一类遗产。它是一种生活生产中的遗产，也是饱含着传统的生产和生活。为此，对它的保护一直是个巨大的难题。

难题的原因：一方面是它规模大，内含丰富，又是活态，现状复杂，对它的保护往往与村落的发展构成矛盾;另一方面是它属于地方政府的行政管辖，若要保护，必然牵涉政府各分管部门的配合，以及管理者的文化觉悟。它的出路只有我们自己开拓和创造了。

三.找到了出路

近年来，随着传统村落的消亡日益加剧，不少研究单位以谋求为这些古老家园安身于当代的良策;但还尚不能从根本上破解传统村落整体身陷的困局。2012年国家启动了中国传统村落的调查;并评审《中国传统村落名录》。评定的着眼点为历史建筑、选址与格局、非遗三个方面。当国家传统村落名录确定下来，其保护的工作不是已经完成，而是刚刚开始。传统村落的保护是全新的工作，充满挑战，任重道远。

我以为，必需认真对待和做好下面几件事：

一.建立法规和监督机制。 传统村落保护必需有法律保证，有法可依，以法为据，立法是首要的;还要明文确定保护范围与标准，以及监督条例。管辖村落的地方政府必需签署保护承诺书，地方官员是指定责任人。同时，必不可少的是建立监督与执法的机制。如果没有监督与执法，法律文件最终会成为一纸空文。由于传统村落依然是生活社区，处于动态的变化中，保护难度大，只有长期不懈的负责任的监督才能真正保护好。

二.必需请专家参与。

村落形态多，个性不同;在选址、建材、构造、形制、审美、风习上各不相同。因此，传统村落保护与发展应制定严格规划，由专家和政府共同研讨和制定批准。只有专家才能真正提供专业意见和科学保障。

三.传统村落的现代化。

保护传统村落决不是原封不动。村落进入当代，生产和生活都要现代化;村落的人们有享受现代文明和科技带来的便利与恩惠的当然的权利。村落的保护与发展完全可以做到两全其美。那种认为这两者的矛盾难以解决，非此即彼，正是一脑门子赚钱发财所致。在这方面，西方国家在城市历史街区保护中所采取的一些方法能给我们积极的启示。比如他们在不改变街区历史格局、尺度和建筑外墙的历史真实的前提下，改造内部的使用功能，甚至重新调整内部结构，使历史街区内的生活质量大大提高。民居不是文物性古建，保护方式应该不同，需要研究与尝试。传统村落的保护与发展不但不矛盾，反而可以和谐统一，互为动力。其原则是，尊重历史和创造性地发展，缺一不可。只有传统村落生活质量得到提高，宜于人居，人们生活其中感到舒适方便，其保护才会更加牢靠。

四.少数民族地区的村落保护。

在少数民族地区，村落就是民族及其文化的所在地，其保护的意义与尺度应与汉族地区村落保护不同。对于少数民族一些根基性的原始聚居地与核心区域，应考虑成片保护，以及历史环境与自然生态环境的保护。

五.可以利用，但不是开发。

一些经典、有特色、适合旅游的传统村落可以成为旅游去处，但不能把旅游做为传统村落的唯一出路， 传统村落是脆弱的，旅游要考虑游客人量过多的压力，不能一味追求收益的最大化。更不能为招徕游人任意编造和添加与村落历史文化无关的“景点”。对文化遗产采取的态度是“利用”，而不是“开发”。利用是指在确保历史真实性和发挥其文化的精神功能与文化魅力的前提下获得经济收益;开发则是一心为赚钱而对遗产妄加改造，造成破坏。坦率地说，这种对遗产的“开发”等同“图财害命”，必需避免。

六.推荐露天博物馆。

在确定保护的较为完整的传统村落之外，还有些残破不全的古村虽无保护价值，却有一件两件单体的遗存，或院落、或庙宇、或戏台、或祠堂、或桥梁等，完好精美，颇有价值，但孤单难保，日久必毁。现流行的做法叫做“露天博物馆”，就是把这些零散而无法单独保护的遗存移到异地，集中一起保护;同时，还将一些掌握着传统手工的艺人请进来，组成一个活态的“历史空间”——露天博物馆。这种方式，可使那些分散而珍贵的历史细节也得到了妥善的保护与安置。

七.提高村民的文化自爱与自信。

传统村落的保护不能只停留在政府与专家的层面上，更应该是村民自觉的行动。如果人们不知自己拥有的文化的价值，不认同，不热爱，我们为谁保护呢?而且这种保护也没有保证，损坏会随时发生。所以接下来一项根本的工作是提高人们的文化自觉和自信。让他们人人都会对来访的客人自豪地大谈家乡的山水花鸟和祖辈留下来的一砖一瓦来欢迎你。文化首先被它的拥有者热爱才会传承。提高村民文化自觉是长期和深入的事，但如果只让人们拿着自己的“特色文化”去赚钱是不会产生文化自觉的。在这方面，鼓励和支持志愿者和社会各界投入、参与和帮助传统村落保护，也是推动全民文化自觉的好办法。

现在可以说，中国传统村落从困境中走出来了。它独有的价值终于被我们所认识，并在物质文化遗产保护和非物质文化遗产保护之外另列一类，即“中国传统村落遗产保护”，纳进了国家的历史文化遗产的“谱系”中来。

当然，传统村落保护刚刚开始，它有待于系统化、法治化和科学化;它需要相关的理论支持和理论建设，需要全民共识和各界支持，需要知识界的创造性的奉献，以使传统村落既不在急骤的时代转型期间被甩落与扬弃，也不被惟利是图的市场开发得面目全非。我们要用现代文明善待历史文明，把本色的中华文明留给子孙，让千年古树在未来开花。

第二篇：农村义务教育的困境与出路

百年大计，教育为本。农村教育特别是义务教育的水平决定着当地农村教育的水平，生产力的水平。改革开放以来，在党中央的高度重视下，农村义务教育得到了长足的发展，也取得了显著的成绩，为当地的经济发展作出了突出的贡献，但目前农村义务教育还面临着诸多的发展瓶颈、困境，制约着农村义务教育的进一步提高和发展。其重要表现在以下几个方面：

一、经费投入不足

农村义务教育实际是政府起主导作用，承担着主要责任的教育，经费投入主题应该在政府。眼下的情况是除了中央和省投入必要的教育经费保运转以外，地方政府特别是县、镇两级政府基本没有投入，导致农村义务教育学校在校舍修建，日常维护，设施设备的添置更新等方面与城里的学校差距越拉越大，导致教育均衡化发展无法实现，实际上成为一句口号，一句空话。

二、师资严重不足

教育说起来，没有人说他不重要，从国家层面到普通民众认识都是到位的，尴尬局面是农村学校连最基本的师资数量都不能保证。目前我们还存在大量的代课教师，而这些代课人员由于待遇太低(每月不足500元)，也多是干一段时间就走了，各所学校再想法设方招一些在家有一定文化素质，又由于某种原因暂时离不开家的人来充数代课。县里每年也新招聘200多人，但新招的还抵不上退休的留下的空

缺。因此，农村教师更加紧缺，如此这般恶性循环，在这种情况之下，农村的义务教育该怎么做，教育水平怎么能得到保证，更不要说提高了，这是当前困扰农村义务教育发展的最大问题。

三、农村学生辍学率居高不下

由于当地经济发展比较落后，外出务工的农民较多，他们虽然没什么文化，也没有什么技术水平，干一些粗重的活，但每月也能有3000—5000元的收入，这对于本地的青少年有很大的吸引力。再加上近年来高校毕业生难以找到合适的工作，给人造成的印象是上学除了花钱并不能改变家庭的境遇和个人的命运，一部分学生不再相信知识能够改变命运。因此，好多学生书读不到初中毕业，还没有完成九年义务教育甚至是六年义务教育，一旦个头长得差不多了便离开学校，选择辍学打工挣钱。学校虽然做了大量的工作，但由于政府的缺位、失职，不闻不问，因此控辍的力度显然不够，效果也不明显，这些辍学生成为新文盲，有的甚至成为社会安全稳定的隐患。

当然，学生辍学还有一个原因就是因为不科学的学校布局调整，造成上学路途遥远，上学路上安全隐患较大，学校又不具备食宿条件，或者是虽然具备了食宿条件，但由于没有管理人员编制，造成管理不到位，衍生出许多新的问题，导致学生辍学，这种辍学的现象引起政府的高度关注。

四、学校布局不合理

农村义务教育学校布局调整时大势所趋，但县城内的学校布局要公民办统筹考虑，不能盲目设置撤并。现在我们的政策是一村一校，

但现在的行政村是原来的两个或多个小行政村合并起来的，在布局调整时保留了那一所原来的村小，它的位置都不是新行政村的地理中心，被撤并的原其他村小所覆盖区域的学生路程就比较远，上学十分不便，群众意见较大。另外，新批复兴办的民办教育机构也有个合理布局的问题，不能具备了办学条件就批准发牌举办，要看需要不需要，有的公办学校对门路那边又批复兴办一所民办学校，这显然不妥。

五、公民办学校管理存在不应有的差别

按理说义务教育学校不论是公办民办在管理层面不应该有区别，不是管理层在管理指导思想上有区别，是客观现实造成的这种差别，继而造成公民办学校在竞争上的不公平。比如说在规范办学行为上，公办学校如果违反了，对学校的校长有明确的处罚措施和办法，但对民办学校处理确少实质性的处罚办法，对人无法处理，他(她)不是公职身份，给个什么处分在不在乎，经济处理好像于法无据，唯一的办法是吊销办学许可证，这种一棍子打死的办法，在实际操作中往往又难以落实。因此，就出现一些公民办在办学行为不公平现象，像违规补课、大班额、违规招生、虚假宣传、违规订复习资料、非中考学科科目不开课的等，造成有些民办学校畸形发展，虽然中考成绩不错，但学生普遍缺乏灵性，进入高中后后续发展不足，高分低能现象普遍存在，严重背离了素质教育的本质要求。

六、农村学校“失血严重”越来越弱

当前自上而下都在提倡推进教育均衡化发展，但实际的情况是农村学校和城市学校的差别越来越大，究其原因是城里学校享有得天独

厚的优质条件。首先是硬件设施上是农村学校远远不能比的，其次是师资水平农村学校与城里学校更是存在天壤之别。即便是如此，许多在农村学校稍有成色的老师也是想方设法调往城里，或集镇所在地学校，更进一步拉大了师资上的差距，再加上农村学校特别是村小不但教师整体数量上不足，甚至某些基础学科比如小学英语教师更是奇缺，直到现在也没有几个村小能开设英语课。因此，稍有教育常识的家长纷纷把学生转往城里的学校，不但造成城里学校大班额现象的产生，也加重了学生家长的教育成本，增加了家长负担。反观农村学校都是人去楼空，造成了教育资源的极大浪费，因此才会出现像城市某校，几位老师教一位学生的尴尬局面。

七、学生安全存在重大隐患

学生安全工作时学校最重要的工作，安全不保何谈学校发展。学校的领导和教师在安全重要性的认识上是到位的，也建立了许多相应的安全管理制度和突发事件应急处理预案。但目前学校安全工作仍面临许多的问题，突出表现在为：第一学校安全保障力量薄弱，许多学校的安保人员都是学校老师轮流值班，有的聘用年老体弱的社会人员看护，真正发生学生的侵害事件他们基本上起不到什么作用;第二人员素质缺少专业的培训，导致一旦出现安全事件，应急处理能力较差;第三是民办学校的校车是个重大的安全隐患，普遍存在校车资质不够、超员超载等现象。交管部门由于人员较少监管不过来，即便是查到违规校车也是查了扣，扣了放，如此循环，却不能解决根本问题。

八、素质教育得不到落实

实施素质教育这可以说是国家意志，它的重大意义和历史使命大家都明白。但眼下农村义务教育离实施素质教育却感到越来越远，应试教育大行其道，且有愈演愈烈之势。造成这种局面的原因除了农村学校缺少必要的师资，或是教师素质本来不高这个原因外，关键是当前的评价机制是教育主管部门自身的导向有很大的问题，学校的好坏就看平时的统考成绩或是中考成绩，成绩好就是好，好学校一俊遮百丑，却很少考虑学校的办学特色和学校发展的起点。

农村义务教育面临如此多的困境，解决起来不是一时半会的事情，好在当和政府对教育越来越重视，有些问题包自身或政府应该尽快解决。

一、师资的配备

当前，学校的办学软硬件都比较缺，但最缺的还是办教育的人，就是学校的师资，不解决这个最根本的问题一切都是空谈。政府花了很多钱为学校建校舍，配各种现代化的设施，但学校连基本的教书的人都没有，配这些东西有什么用呢?不是不需要，而是有比这些东西更需要花钱解决的师资问题，想当年战争年代，抗大连基本的办学硬件都没有，但有高素质的教师不照样培养出党和国家各方面的可贵人才。因此，我们认为“人”的需要是第一位的，其他的随着经济的发展，财力的增长再逐步改善、完善，眼下当务之急是加大师资的配备的力度，尽快补养缺额教师，保证教学最基本的师资需求。

二、对农村义务教育学校教师实行倾斜政策

农村生活环境、工作环境、收入待遇、进修培训机会等远不如城

里，因此，农村学校面临一新招教师不愿意来，二是来了也留不住。现在实行教育均衡化，我们认为教育均衡化首先应是师资均衡化，要想解决上述存在的问题，应给农村教师的待遇实行倾斜，让他们获得比同层次老师更大的收益或实惠，才能解决这些问题。比如，让农村教师相应高出一级工资或绩效工资活动的部分多向农村教师倾斜，给农村教师盖周转房解决食宿问题，根据路程增发交通补贴，在职评、岗位设置时增加更大的比例等。这些措施是当地政府或教育主管部门自己做的，这对稳定农村教师队伍将起到很好的作用。

三、加大对农村义务教育的投入

农村义务教育政府投入是主渠道，我的理解政府投入不能只是国家和省两级政府，也应该包括市、县、乡镇政府，但目前的情况是县、镇两级政府的投入不到位，特别是镇乡级政府多数是零投入。因此，还应该明确规定县、乡镇政府在义务教育投入上的份额，并督促加以落实，有了这些经费，学校校舍的日常维护、教辅用房建设，食宿学校建设及学校的安全保障等这些问题才能得到解决。

四、建立农村学校安全保障体系

学校安全问题不仅是教育学校自身的问题，更是社会的问题。学校安全光靠教育一家是不能从根本上解决问题的，也要建立农村学校安全保障体系，由政府牵头联合教育、公安、文化、工商、卫生、交通等机关部门联席办公。好多地方已经这样做了，但是关键是只有形式没有实际去做，联席各家只是停留在纸上挂在墙上，真正去做去落实也只有只有教育一家。所以要想把这项工作做实、做细、做得有成

效，必须抓执行力的问题，各家必须切实承担起相应的职责，并把文落到实处，不能有做学校安全工作是给教育学校有情分的帮忙，应该认识到这是你应承担的职责，乃份内之事，出了问题不履职尽责是要接受组织处理的。

综上所述，农村义务教育承担着为当地培养人才的重任，它具有基础性、先导性。没有教育的发展就没有经济的更好发展，政府领导应当站在全局战略的高度重视教育，落实农村教育优先发展的战略，增强维护好发展好农村义务教育的大好局面，使之为农村经济的发展提供更好的人才支持，更好地服务于当地社会的发展。

第三篇：我国中小企业的困境、成因与出路

陈晓鹏

2012-9-24 15:45:50 来源：《企业改革与管理》2012年第1期

随着国际金融危机对我国经济负面影响的逐步加深，我国中小企业已陷入艰难境地，其发展正面临着前所未有的困难。振兴我国中小企业.已成为稳增长、调结构、控通胀、保民生的题中应有之义。为此，本文拟就我国中小企业的发展困境、成因及出路，加以简要分析。

一、我国中小企业现状

改革开放大潮中成长起来的中小企业，已经成为我国经济发展中不可缺少的重要组成部分。然而，随着国际金融危机对我国经济负面影响的逐步加深，我国中小企业已陷入艰难境地.其发展正面临着前所未有的困难。在成本上升、资金紧张、税费加重、赢利缩小、外部环境堪忧等不利局面的影响下，我国中小企业发展现状令人担忧。

1.我国中小企业的困境特征

(1)钱荒：融资难，贷款利率高。银行系统的从严信贷环境，国家紧缩性宏观政策调控，已使我国中小企业融资难度逐渐增大、融资成本不断增高，因而融资变得更加困难，钱荒不断出现。快速成长的中小企业有着比大企业更强烈的资金渴求和更匮乏的融资渠道。由于民间高利贷具有短期、小额、无担保、无抵押等特点，其灵活机动的贷款方式能很好的满足中小企业老板们的需求，因而通过小额贷款公司、担保公司、典当行和个人之间放贷，已经成为民间借贷的主要途径。据统计，2011年上半年。温州民间借贷市场规模达到1100亿元，有89.0%的家庭或者个人、59.7%的企业参与。调查发现，江浙一带民间借贷利率最高竟达月息30%。高额利息已成为中小企业发展的沉重负担。

(2)高税负：税种多，税负重。我国税种一般涉及增值税、消费税、营业税、城市维护建设税、教育附加费、企业所得税、印花税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税等多项，此外还包括各种行政事业收费和社会保障缴费等。据一项统计资料显示，我国东部某省2008年中小企业和个体工商户的小口径总税率(企业承担的纯税收收入占其商业利润的比重)平均值分别为28.64%和32.79%，而大企业的小口径总税率平均值为14.59%。据全国税收资料调查显示，全国国税、地税机关共调查各类纳税人75万多户，其中纳入调查的中小企业有638884户。2008年，这些企业缴纳流转税15003亿元，在流转税中所占比重达到86%：缴纳企业所得税4952亿元，所占比重为76%。近年来，国家先后采取了5项相关政策措施，以减轻中小企业税费负担：2008年1月1日起，实行小型微利企业减按20%的税率交纳企业所得税;2009年9月19日，国务院提出对小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额。2011年10月12日召开的国务院常务会议.又将此政策延长至2015年底并扩大范围：2009年1月1日起，将增值税小规模纳税人的征收率统一降至3%;2011年10月26日召开的国务院常务会议决定，从2012年1月1日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税;2011年11月1日起.上调增值税和营业税起征点。尽管如此。这一优惠税率仍然偏高。

(3)用工荒：工人难招。农村劳动力供给总量减少、供给结构中二代农民工比重增加、作用于劳动力转移的比较利益所形成的流出地“推力”和流人地“拉力”弱化，因而自2010年起，“招工难”问题愈显严重。2011年春节后，许多地方相继出现了“招工难”和“用工荒”现象。大量中小企业不仅严重缺工，用工成本也在快速上升。据不完全统计，用工成本平均上升20%-30%。此外，企业员工流失率也逐渐提高，造成企业职工队伍极不稳定，直接影响了企业的发展。

(4)高成本：生产成本大增。自2008年金融危机以来，我国经济已经结束了从过去短缺经济、过剩经济的低成本时代。随着生产力成本、技术成本、企业支付物流成本、生产资料成本、土地成本等要素的不断上升，我国各大中型企业已经进入了高成本时代。在激烈竞争中，中小企业则明显处于劣势，直接影响了企业的发展。2011年，这一问题更显突出。

2.我国中小企业的现状特征

(1)中小企业倒闭多。2011年年初，有关中小企业的坏消息纷至沓来。根据国家工信部统计数据显示，今年前两个月，规模以上中小企业亏损面达15.8%，同期增长0.3%，亏损额度增长率高达22.3%。而规模以下的小企业，亏损情况更加严重。人工涨、汇率涨、原材料价涨：用工荒、用电荒、资金短缺„„国际金融危机之后的第二轮危机，正在向中小企业逼近。今年下半年，国内存量中小企业中的40%已因此而处于半停产、停产甚至倒闭状态。

(2)高利贷“逼走”众多企业主。受国家紧缩性宏观政策调控影响而产生的民间高利贷，已“逼走”了众多的企业主。据报导，截止到2011年9月底，仅温州一市至少已有80多家企业老板逃跑、企业倒闭;其中9月份就发生26起;9月21日，温州l天之内就跑了8家企业的老板。企业主逃逸事件与2010年比增长41.6%。

二、我国中小企业困境之成因

1.面临国内外市场竞争压力

随着经济全球化的发展，我国中小企业已面临更加复杂和激烈的市场竞争。首先，市场竞争主体复杂化。参与市场竞争的主体不仅有国内企业，还有国外企业;不仅数量剧增，而且类型众多;不仅有国际级的大型企业集团，也有众多的中小企业;不仅有现代化企业，也有传统企业。其次，市场竞争空间更为扩大。随着社会生活的发展，消费者不断产生新的需求，市场空间不断扩大。企业为抢占市场往往会发生新的争夺战，从而拓展了市场竞争的空间，这既为企业的发展提供了机会。同时也使我国中小企业面临更大的竞争压力。再次，市场竞争更加无序。各地的中小企业在相当大的范围内存在着低水平过度竞争问题。同类企业为了争夺市场竞相压价;有的企业为能在低价位获得一定利润，便偷工减料、降低产品质量，甚至生产假冒伪劣产品，在一定程度上扰乱了社会市场秩序。

2.人才缺乏，管理落后

我国中小企业多以“家族企业”为主。在经营管理中.由于社会观念和认识的偏差。以及缺乏必要的保障机制和激励机制，中小企业不仅难以吸收到所需人才，甚至造成了有用人才的流失。(1)组织结构不合理。企业所有权和经营权高度统一的直线型组织结构，导致经营机制不灵活;企业领导人对决策的选择和企业的发展往往依靠自身的经验和主观意识，缺乏科学的决策依据，因而存在决策失误的风险。(2)战略发展意识不强。企业要保持竞争优势和持续发展，必须明确未来的发展目标，进行战略规划。然而，我国大部分中小企业在发展过程中多从战术角度出发，在经营方向和经营领域上.存在着盲目性、投机性、随意性等弱点，加大了经营风险。

3.技术创新能力差，产品技术含量低

国际上通常认为，技术开发资金占销售额1%的企业难以生存，占2%的可以维持，占5%的才有竞争力。而我国中小企业的技术开发经费占当年销售收入1%以下的达70%：82%的企业没有自己的技术发明和专利产品;75%的企业未通过IS09100国际产品质量认证。由于技术改造和创新能力弱，产品开发能力差等问题。企业无法打造特点突出、属于自己的产品，因而直接阻碍了中小企业的发展。

4.财务管理问题

(1)财务管理观念淡薄。有些中小企业负责人，不注重专业技术学习和提高，忽视财务管理工作对企业生产经营活动的指导作用：对各种财务决策只凭个人主观臆断，缺乏科学的决策机制。(2)财务管理制度不健全。有些中小企业缺乏科学、完善的财务监督机制和各项规章制度，致使财务管理内部控制薄弱，资产管理效率低下。(3)财务机构不健全。不少中小企业只注重效益。疏于管理，不按会计制度要求设置专门财务机构：有的企业虽已设置财务机构，但会计人员岗位设置不全，分工不明、职责不清，造成财务管理混乱。(4)财务人员素质偏低。中小企业多是私营企业，财务人员多是家族成员.有些未经过正规的专业培训，缺乏必要的财务管理能力。反之，具有真正水准的财务管理专业人士则可能因为无血缘、无乡缘等原因，难以在企业长留。

5.投资盲目。缺乏科学性

中小企业的投资。常以老板意愿为主，缺乏科学有效的集体决策机制。因存在盲目跟风和投机心理，有时会加大固定资产投资.结果造成资本结构比例失调、资金周转缓慢，加大了企业财务风险。有些则因盲目追求多元化经营。最终使企业陷入困境。

6.资金短缺，融资困难

资金短缺、融资困难一直是困扰、制约中小企业发展与生存的瓶颈。究其原因，主要有以下两个方面：

第一，融资难的内因。(1)部分中小企业负债水平偏高，抗风险能力较弱，缺乏可持续发展能力，从而使金融机构信贷风险过高。此外，中小企业生命周期短暂和经营不确定性，一定程度上抑制了金融机构的放贷意愿。(2)规模和信用水平低下制约了融资能力。我国中小企业多采用业主制或合伙制.规模偏小。有些企业没有完善的财务制度，加之管理上的混乱，大大降低了自身的信用度，削弱了融资能力。另外，由于社会征信系统建设和信用信息网络系统建设的滞后，信用信息传输渠道不通畅。导致银企双方信息不对称，极大降低了中小企业的信贷满足率。(3)缺少可供担保抵押的财产。银行偏好对固定资产抵押。一般不愿接受中小企业的流动资产抵押。而在大多数的中小企业资产结构中，固定资产比例较小。比如从事高科技的企业，无形资产占有较高的比例，缺乏可以作为抵押的不动产。

第二，融资难的外因。(1)金融机构体系的缺陷。在我国融资格局中，银行贷款在企业融资来源中占有绝对比重。我国四大国有银行和国家控股的商业银行在存款、贷款市场上处于主导地位。四大国有商业银行，在市场份额中仍占70%以上。据统计，目前我国占企业总量0.5%的大型企业拥有50%以上的贷款份额，而占88.1%的中小型企业的贷款份额不足20%。(2)资本市场的缺陷。直接融资渠道包括债券融资和股票融资两种方式。从发行债券融资的情况看，国家对企业发行债券融资的要求十分严格，目前只有少数经营状况好、经济效益佳、信誉良好的国有大型企业能通过债券市场融资：股票市场上，虽然创建了中小企业板市场及创业板市场，但截至2010年1月中小板上市公司共有346家，对数量众多的中小企业来说上市融资门槛仍然很高。据统计。中小企业股票融资仅占国内融资总量的1%左右，中小企业主要的融资方式还是银行贷款。(3)信用担保环境影响着中小企业的融资。目前，全国有各类中小企业担保机构3700多家.担保总额接近2000亿元，累计为中小企业提供1.35万亿元贷款，仍不能有效满足中小企业的担保需求。信用担保体系的欠缺和不完善，在一定程度上影响着中小企业的融资。当我国企业信用低下、中小企业融资的要素不完全时，靠中小企业自身所具有的信用担保条件，难以顺利完成融资任务。(4)政府政策支持力度不够是造成中小企业融资困难的重要原因。迄今为止，我国还未出台一部完整的有关中小企业的法律，因而在法律和权利上中小企业常受到不平等对待。在我国大企业受到政府更多重视和政策倾斜的同时，中小企业却得不到资金上的便利和优惠。

三、我国中小企业摆脱困境之出路

面对经济全球化的激烈竞争。我国中小企业必须审时度势，及时转变发展思路，进一步提升企业核心竞争力和抵御国际风险的能力。

1.适应市场竞争，选择适合的营销战略

(1)坚持“集中”战略原则。在市场竞争中，中小企业应选择适合自身特点和市场规律的营销战略。与大企业相比，中小企业既有劣势也有优势。其优势在于：机动灵活，善于应变;结构简单，工作高效;技术专门，便于创新等。因此，可集中经营一种产品，集中力量于一个市场;采用专门技术，使自己的资源相对集中，以取得局部市场的相对优势，取得在某个经营领域的相对优势。(2)选择适应竞争的营销战略。一是采取填空补缺的营销战略。中小企业应发挥机动灵活、市场适应性较强的优势，尽量避开与大企业、跨国公司的直接竞争，寻找市场空白领域。寻找那些大企业尚未涉及的新兴市场领域、或大企业未曾进行过积极营销的局部区域;找大企业不愿涉足。批量小、品种多、营销微利的领域;寻找市场需求变化大，竞争变化频繁，大企业认为信誉风险大不愿涉足的领域。二是采取共生双赢的营销战略。大企业和中小企业，通过合作共享，整合各自的资源和优势，共同把市场做大，从而实现共生双赢。在此战略中，中小企业属于“配角”，但共生关系一旦确立。中小企业就能成为大企业不可分割的一部分。这既增强了大企业对中小企业的依赖性，又使大企业的市场成了中小企业的市场。中小企业不必再为订单、融资、销售伤脑筋，可以利用大企业的销售网、技术力量和信用能力使其在产品量、生产管理和企业形象等方面得到有效提升，从而增强抵御市场风险的能力。三是采取联合竞争的营销战略。多家独立的中小企业可在平等互利的基础上结成联盟.共同开拓国内市场或国际市场，共同分享由于联合竞争带来的利益。我国广东、浙江、江苏、福建等沿海各省，大量的中小企业在某个区域集聚，组成中小企业集群形成了极大的竞争力，从而创造出了超常的竞争优势，克服了单个企业无法克服的困难和危机。四是采用特色营销战略，争取竞争主动权。在生产经营过程中，中小企业可通过技术开发和工艺创新，取得具有新颖性、先进性和实用性的科技发展成果：或设计出新结构、新规格、新式样的产品;或扩大销售具有独特技艺或配方的老字号产品：或提供特殊的销售服务而获得较高信誉。以此赢得消费者的信任，满足消费者的需要.增强竞争力，获得竞争优势地位。

2.改革产权制度，建立科学的组织形式

中小企业可以根据自身的具体情况，采用改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包、经营出售等形式，进行产权制度改革。对于那些长期亏损、扭亏无望、不能清偿到期债务的企业，应依法实行破产。通过以上产权制度改革，建立起适合自身发展的产权形式和组织结构。

3.转变观念，加强企业管理

中小企业应该彻底抛弃“小而全”的经营思想，围绕自己的核心能力进行经营，专心致志地做最专业的业务.发挥自身优势，树立起“专、精、特、新、优”的战略思想：要转变管理观念，抛弃经验式、粗放式、家庭专断式的随意管理，辅以科学的管理手段，建立健全企业内部的科学管理制度。

4.勇于创新.提高技术水平

中小企业应尽快确定适合自身特点的技术创新战略，尽快使创新成果商品化。在实施技术创新战略中，要把自主创新、模仿创新和合作创新结合起来。通过自主创新，研究开发具有自身特色的新产品，使企业在市场竞争中占有先得优势，获得更多的超额利润。

5.克服融资瓶颈，拓宽融资渠道

完善资本市场，拓宽中小企业的直接融资渠道。国家应制定相关法律政策，消除中小企业融资问题上的体制和政策障碍。允许企业发展风险投资，创建风险基金;利用二级市场，通过发行债券、股票等方式筹集资金，开展中小企业金融互助，以解决中小企业直接融资问题。建立健全中小企业间接融资体系.提供更多的金融服务。国家要发挥政府的引导作用，建立为中小企业融资提供担保的基金和机构，扩大中小企业创业投资的资金渠道。在一些重点领域和重点项目上，投入一定比例的资金，以调动和引导社会创业投资者的积极性。进一步规范和整顿现有创业投资公司的经营行为，允许一部分国外创业投资机构进入中国市场，帮助拓宽融资渠道。

6.加大政策扶持，整顿市场秩序

我国应加大国家政策扶持力度，逐步建立国际通用的中小企业扶持政策体系，建立包括财政税收政策扶持体系、资金融通体系、信用保证体系、创新促进体系在内的中小企业社会化促进体系。应全面落实《中小企业促进办法》和其他相关法律制度，创造公平的市场环境;尽快建立和完善中小企业的社会化服务体系，为中小企业的发展提供政策指导。努力做好资金融通、信用担保、创业培训、产业指导、信息咨询、技术支持、市场开拓、对外交流等多方面的服务。

第四篇：地方人大主导立法起草的困境与出路

法案起草是立法过程的必经阶段，它直接表现立法者的立法目的、反映执政者的立法意愿，实现一定的立法指导思想和基本原则的最主要、最重要的活动之一[1]，是立法程序中的重要环节，也有学者将其称为“毛胚”形成阶段。法规草案基本上确定了法规的框架结构、价值目标、适用的对象及条件、所要解决的问题及解决方案。法案起草方式主要包括：一是由人大有关部门组织起草;二是由政府有关部门组织起草;三是委托第三方组织起草。

党的十八届四中全会审议通过的《决定》提出：人大主导立法、健全立法起草机制、发挥人大代表参与立法起草的作用，从地方政府部门主导立法向地方人大及其常委会主导立法转变，克服政府部门组织立法起草中的行政化倾向、“部门利益保护”倾向，确定地方人大在立法体制中的主体地位和主导作用，是新时期提高立法质量的重要保证，是实现科学立法、民主立法的必然要求。由人大主导立法相较政府部门主导立法，是回归法定意义上人大主导立法起草的机遇，同时也是对人大立法工作提出的新挑战，地方立法的起草制度面临着转型。

一、地方立法起草的实施现状

(一)政府部门主导型的立法起草

受我国传统权力观念的影响，行政权与立法权长期处在难分彼此的揉杂状态，立法权一直被行政权所取代。我国立法学界对法规案起草程序长期不重视，将起草程序排除在立法程序之外[2]。政府部门主导立法起草主要基于以下优势：一是地方性法规的内容多为行政管理事项，大多数地方性法规的立法需求也多是缘于行政管理事务中遇到了难以解决的问题，需要通过立法的形式来解决。地方政府机关作为行政管理事项地方性法规最直接的适用者，更能了解立法需求、执法对象和方法，解决立法中的专业性、技术性问题。二是地方政府机关起草法规案具有资源优势，一方面，地方政府职能部门设置有专门的法规起草机构[3]，人员配置充足，机构人员中有法学专业背景的比例较高，起草地方性法规时也能获得充足的经费保障;另一方面，政府作为社会公共资源最主要的支配者和社会服务的提供者，由其起草法规草案的积极性较高，也避免了地方人大起草法规案时地方政府提出的反对意见，提高了立法效率。

(二)难以避免的“部门利益倾向”

虽然地方政府起草的法规案送交地方人大会议审议，但因地方人大及其常委会在地方性法规的起草中多处于被动地位，对草案的审查多流于形式，几乎没有被退回的法规草案，导致地方立法的质量偏低，破坏法律的权威性与效力，欠缺中立、客观立场，难以破除法规草案的“部门利益倾向”的弊端，致使法规案的利益协调失衡，成为制约我国立法公正性的突出问题[4]。

首先，地方政府职能部门从本部门的利益出发，自己为自己立法，法规草案中带有“部门利益倾向”就成为一种必然的现象，服从并照顾本部门的利益，推卸本部门的责任、减轻本部门的义务，在立法内容上往往片面追求经济效益，忽视社会效益、政治效益和生态效益[5]。其次，立法内容上抄袭、重复多，地方特色性立法少，立法质量堪忧，难以真正发挥调整分配社会资源的效用，浪费立法资源。最后，法规案起草活动较为封闭，仅仅征求专家学者的意见，而对普通民众的利益诉求关注较少，违背了立法的民主性原则。

(三)地方人大难以发挥主导作用的原因探析

地方人大在法规案的起草过程中力不从心，有其自身的局限性。一是地方人大及其常务委员会缺乏了解行政管理事务的专业人员，缺乏对公共管理事项的经验积累，尤其是掌控信息的能力不足，导致主导权力旁落。二是根据法律规定，省、自治区、直辖市、设区的市和自治州人大及其常务委员会作为地方权力机关享有地方立法权，甚至设置有专门委员会负责起草工作，但由于人员配置上的不足，不仅要负责法规案的起草工作，还要负责立项、审议、表决、公布等事项，使其在法规案的起草方面力不从心。以上海市人大为例，负责立法工作的专门委员会委员最多不超过10人，专门委员会办公室工作人员也不超过10人，而一个专门委员会要对口20个左右的政府部门，主要联系某项立法的往往是一位专门委员会委员和一位工作人员，力量明显不足[6]。三是地方人大及其常委会在经费保障方面明显不足。

二、人大主导立法起草的理论意义与现实需要

由人大主导立法起草是扭转人大在立法中被动消极的地位，实现法定意义上人大立法权回归的当务之重，也是破除草案中的“部门利益保护”倾向，科学立法民主立法的必然要求，是提高法规质量的重要保障。

(一)“法定意义”上人大立法权的回归

根据宪法、法律的规定，结合当下的立法实践，“法定意义”上人大主导立法主要表现为“人大立法与政府立法是一种支配和从属的关系。前者处于主导、支配和优势地位，后者则处于从属、补充和服从的地位。后者很大程度上是使前者得以更好地贯彻和实施，或是为前者打下探索性、先行性基础”[7]。人大对立法的主导应该体现在整个立法过程中，既要包括对立法案的审议、表决、参与调研，也应该包括立法立项、起草等立法准备环节。把立法工作和发挥人大代表作用结合起来，通过立法工作强化人大代表意识，通过提高人大代表意识推动立法工作[8]。

(二)破除“部门利益保护”倾向

由地方政府部门负责起草与本部门行政管理事务密切相关的法规，草案中必然带有“部门利益保护”倾向。而地方人大是民意代表机关，代表本地区选民的利益和意志，通过加强对政府部门起草法规案的提前介入、参与调研、审议等活动，尤其是对带有部门利益倾向的条款行使否决权，排除草案中的部门利益侵扰，使立法体现并保障社会公众的利益和意志，成为人大主导立法的方向和价值所在。

(三)发挥组织协调功能，防止立法打架，提高立法效率

地方政府法规案的起草更主要的是由地方政府的职能部门来完成，根据涉及的不同事项分别由不同的职能部门内部的法规室(处)负责起草。有些法规涉及多个部门的管理事项，分别由多个政府职能部门起草，职能部门多从本部门利益考虑，导致职责权限划分不清，部门之间互相争权夺利、推卸责任。由人大主导立法起草，就是要发挥人大在起草中的组织协调功能，从宏观、整体层面把握立法草案中的利益分配协调、职责分工、不抵触上位法，加强对政府部门起草的法规案的审查，防止政府部门越权立法、重复立法、法规打架等现象发生。由人大督促、指导地方立法的起草，实行起草部门责任制，提高立法效率。

(四)开门立法，广泛征求意见，提高立法的民主性

政府部门在起草过程中，仅将法规草案向专家学者征求意见，导致立法成为对个人服务、对个别部门服务的工具。与政府部门起草法规案相比，人大在法规草案中征求意见范围更加广泛，高度关注广大民众的意见和建议，集中全社会的智慧，实现多元化利益的综合权衡，这是坚持人民主体地位、以人为本思想的必然要求。从立法的源头、基础阶段就听取公民意见，减少法规案的不合法、不合理之处。在广泛征求民意基础上制定的草案更能切合社会实际需要，增强法规的时效性。

三、地方人大主导立法起草的改进路径

基于地方政府部门主导立法起草的种种弊端，重新审视人大“主导”的立法起草机制，结合十八届四中全会决定和新立法法对“人大主导立法”的重视和强调，联系地方立法起草作出的探索和改革，以完善人大主导立法起草的制度建设。

(一)“主导”的法制化进路

我国立法学界对人大主导作用的发挥一直存在错误的认识：如认为人大应该承担起法规草案的全部工作，地方政府部门不能提出任何立法项目的需求，将地方政府对立法的提案权和参与起草活动排除在外。存在这些错误认识的原因，一是对于地方立法实践认识不足，尤其是忽略了地方政府在法规案起草过程中发挥过的积极作用;二是对“主导”一词的理解产生歧义。

对“人大主导型”法规案起草要义的理解，其核心是对“主导”一词的认识和理解。《现代汉语词典》将“主导”一词解释为：(1)主要的并且引导事物向某方面发展的;(2)起主导作用的事物。人大“主导”地方立法的起草工作，一是强调相对于其他主体而言，人大居于主要地位;二是指引导向功能，人大在法规案起草过程中，指引、规范并监督草案的适用对象、法规结构、价值目标、路径选择。有学者列出了四个层次的“指导”：一是立法理念和价值取向，要由人大来明确;二是立法程序，要由人大来调控，尤其是制定程序的启动;三是立法内容，要由人大来决定;四是立法技术，要由人大来把关[9]。

一方面，“主导”只是一种意识态度，一种工作思想，仅仅在思想上重视还不够，容易导致人大在立法起草中的消极被动地位;另一方面，“主导”一词仍然是一个行政性概念，而不是专业的法学术语，缺乏与之配套的制度规范，为解释和适用立法法滋生了任意解释的空间，混淆了党与人大在立法起草中的地位，忽略了政府部门、社会公众对起草工作的参与，违背了科学立法、民主立法的基本精神。作为政策性决定的党的十八届四中全会决定中可以有“人大主导立法”的提法，作为管理立法的立法法不能有这种提法，法律不应该这样模棱两可、不具操作性，而应该有具体配套的制度设计与此相呼应。“主导”一词并不能完整表达地方人大在法规案起草中的应然地位与功能，应该重新审视“人大主导”，通过具体的改进方案实现立法主导权的回归。

(二)人大主导立法起草的改进路径

1.划清立法权力边界，明确立法事项分工

党的十八届四中全会提出：“建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。”对起草工作的分工作了宏观描述：涉及人大自身建设、社会公共利益事项等综合性、全局性、基础性的地方性法规，由地方人大专门委员会及其常委会工作机构直接起草;管理内容单

一、责权关系明确、执行性的行政管理的地方性法规由地方政府部门具体负责起草工作;专业性、技术性地方性法规的起草可以委托专家学者、科研院所起草。但地方人大仍然享有对起草工作的组织、协调与重大事项的决定权，享有对起草方式的选择权，确定起草主体的决定权，对于非综合性、全局性、基础性法规人大也应有组织起草权。

此外，应该进一步明确地方人大与地方人大常委会在组织起草工作中的分工，提高草案的民主性。地方人大及其常委会均享有地方性法规的制定权，立法法第七十六条规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。但由于对二者间立法权限事项划分不清，究竟哪些事务属于“特别重大事项”一直难以划清界限，现实中以地方人大常委会起草为主，越权立法现象严重。地方人民代表大会作为地方权力机关，对草案内容享有最终决策权，组织起草权也应该以地方人大为主，积极行使法规提案权，地方人大专门委员会的委员应该积极参与草案的调研会，根据立法调研报告提出立法建议，转变在立法起草中的被动地位。

2.加强人大自身建设

地方人大不能主导地方性法规起草的重要原因，在于其制度运行、资源掌握、人员法律素质等方面存在不足，人大代表的知识结构和能力要素其实完全不敷立法实际之需[10]。“打铁还需自身硬”，欲实现立法起草主导权的回归，地方人大及其常委会还需要在克服自身局限性上下工夫。第一，完善人大参与起草的程序，增强责任意识。第二，加强地方立法人才队伍建设。第三，地方立法队伍实现专职化。作为享有地方立法权的地方权力机关，虽然设有地方人大专门委员会和地方人大常委会专门机构负责立法，但其主要职能除立法外，还肩负联系和监督政府部门，还不能称为专门的立法部门。地方人大常委会组成人员中多是兼职代表，导致在立法工作中时间与精力不足。作为专职立法的机构，人大法制委和人大常委会法工委，要进一步专业化、专职化，专门负责地方立法的起草、修改和解释，为立法活动提供规范引导和智力支撑。

3.委托第三方起草地方性法规

委托第三方起草法规案是对立法民主性要求的回应，是避免部门利益倾向的需要，也是解决专业性技术性较强的法规案起草工作的有力举措，地方立法实践中也有着委托第三方起草法规案的实践，如重庆、北京、上海、湖北等地就走在了委托第三方起草法规案的最前沿，但实施效果欠佳。一方面，第三方起草主体多为知识分子，因缺乏对立法事项的调研，其掌握的立法信息严重不足，所起草的法规案缺少对现实的回应和关怀，将一些过于“超前”“先进”“理想化”的立法理念融入了法规草案中[11]，与实务脱节尤其是将行政执法机关排除于法规案起草之外，执法机关会因各种原因和理由对法规草案的可行性实施提出种种质疑，造成了立法质量不高、法律实施效果不佳的困境。另一方面，虽然第三方的立场与行政机关的职能部门相比较为中立，但是其所代表的利益群体较为狭窄，并且中间立场的坚定与否，与第三方的利益出发点和利益诉求具有密切关系。我们不能完全肯定第三方能够超脱于其他利益群体的游说，不能完全肯定起草过程中第三方能够克服其他利益群体的利益诱惑。

法规案的起草不宜全部委托第三方，仅仅因当立法事项涉及专业性、技术性较强的领域，可以委托科研机构、高等院校起草专业领域的规范或者为其提供智力技术支持。因此，只能将对技术性要求较高的法规案部分委托第三方起草，汲取第三方的专业技术和智力优势，解决立法过程中的专业难题。人大在委托起草过程中，加强组织、引导、规范和监督，将立法的思想、原则、目的等基础性价值与第三方交流沟通，对草案的审议应该通过专家论证会、座谈会等形式，听取第三方的意见和建议，做到与立法事项相关的各方利益都参与到立法工作当中，完善利益制约机制[12]，重点审议权利义务、责任承担等条款，建立法规实施追责机制，保证立法质量。

4.起草工作小组的合作起草法案

法案起草是一项综合性工程，涉及社会生活各个领域利益关系的调整，单独依靠个人起草法规难以妥善处理利益关系，还将导致权力寻租的风险。法规案起草应当在人大的主导作用下，吸收政府机关、社会力量的积极参与，“建立由人大专门委员会、法制工作专门委员会、政府有关部门、政府法制办以及社会组织、专家学者等共同组织成立立法起草小组，共同完成法案起草”，这又被称为“4+1”模式[13]。以浙江省人大最为典型，法规案的起草均采取小组制：起草领导小组和起草工作小组。起草工作小组的成立为人大主导作用的发挥提供了有利的平台。起草工作小组设立小组组长，“由立法机关专门负责立法的机构或有关委员参加起草工作，由负责人担任组长”[14]，实行组长责任制。地方人大在领导起草工作小组时，主要发挥组织协调起草工作的功能，组织草案的研究讨论、听证论证，明确草案的指导思想、指导原则，确定草案的框架结构，对草案的重大事项作最后决定权。合作起草模式可以弥补我国立法人员职业化程度不高、信息资源不对称、经费缺乏保障的不足，破除部门利益倾向。

5.多方参与立法起草，听取公众意见

建立多方参与立法的程序构造的落脚点在于实现立法的坚持人民主体地位，要求我们的立法体制保证人民大众拥有主体地位[15]。由人民选举代表组成的代议制机关履行制定法规的职能，已经被绝大多数国家认可并付诸实践。但伴随着社会利益日益多元化，单独依靠代表民意的机关参与社会资源的重新调整与分配，已经明显不能满足社会对立法的期望。立法作为对权利、利益的重大调整，每一项法规都关系每一个公民的切身利益、生活福祉。但由于长期以来对立法准备尤其是法规案的起草工作不够重视，听取公民的意见较少，公民在起草中的参与度较低。人民是立法的主体，我们在这里强调立法的人大主导作用，更多的是强调人民在立法过程中的主导作用，起草体现人民意志的法律。立法法修改后，法规案的起草开始步入法制化轨道。

人大主导立法所追求的价值是人民主导立法。作为人大主导起草法规案的重要补充，进一步完善听证会制度，健全意见建议反映机制，将听取社会公众的意见落到实处，立法机关的活动必须是有利于民意的疏通和充分表达的程序。改变传统的过分关注参加听证会的人数的思想，而应该更多地关注听证会人员的产生途径、代表的多样性，关注听证会的质量而不是数量。对于法规案中的专业性、技术性规定，应该由地方人大及其常委会组织起草部门、专家学者向社会“释法”，落实立法宣传工作，根据民众的关注焦点列出草案公开征求意见提纲，保证公民的知情权，提高公民参与立法的积极性。法规草案听取公民意见的结果应该及时反馈给社会公众。做好法规草案的立法宣传工作，实现人大对社会舆论的规范与引导。

6.地方人大提前介入起草程序

地方人大对政府部门组织起草的地方性法规的介入应该贯穿整个过程，在立法计划确定后、草案提交人大常委会审议表决前介入法规案的起草程序，及时发现并解决法规案存在的问题，是保证草案质量的重要防线。武汉市和杭州市均明确规定了地方人大提前介入法规案的起草工作[16]，但缺乏具体的可操作性规范，致使提前介入方式走过场。人大提前介入地方法规案的起草可以作如下制度设计：一是落实法规案起草的主要工作，明确法规案的指导思想、立法原则，确定起草工作小组、责任人，起草工作的时间安排，为起草工作扫清障碍。二是参与法案起草的调查研究，地方人大专门委员会及其常委会法制工作机构参与起草实现常态化、制度化，地方人大代表参与调研作为重要的补充机制。调查研究工作不能流于形式，对于重大利益的调整应该通过论证会、座谈会等形式，广泛听取代表的意见建议;对于草案中存在的利益冲突，地方人大也应该做好协商工作。

四、结语

立法的起草决定立法的成败，关系到能否制定出良好的法律，关系到法治国家建设的进程。着力改变政府主导立法起草的现状，构建完善的人大主导立法体制是立法制度改革的当务之重。缘于地方人大在立法资源、专业、经验等方面存在的不足，在当前由政府主导向人大主导转变的过渡时期，仍然难以改变政府在立法起草中的重要作用，由地方政府职能部门主导立法起草仍然是将来的普遍趋势。地方人大应该积极转变旧的工作思路，改变被动消极的局面，把过去流于形式的审议审查权、立法事项调查研究权、组织协调权、立法原则指导权用到实处，让法规草案真正体现人民意志。

本文由于篇幅有限，也为了论述方便，法规的探讨仅限于地方人大及其常委会起草的地方性法规。

注释：

[1]周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版。

[2]2000年《立法法》规定了立法的提案、审议、表决、公布程序，但对起草程序未作具体规定，仅仅规定提出法规案应该同时提供法规案文本及其说明。

[3]如武汉市政府职能部门内部大多设置“法制处”或“政策法规处”，承担着起草法规案和起草部门战略政策、审核法律文件、受理行政复议、行政诉讼等方面的职责。武汉市工商局

(四)法制处：组织起草有关工商行政管理的地方性法规、规章和规范性文件草案，研究提出立法规划建议;武汉市商务局政策法规处：参与起草商务地方性法规、规章草案;武汉市文化局行政审批处(政策法制处)：组织起草有关文化艺术、文物保护、新闻出版、版权管理、广播影视法规规章草案。

[4]吴培显：《人大在立法中的主导作用》，载《公民与法》2015年第8期。

[5]姚金艳、吕普生：《人大主导型立法体制：我国立法模式的转型方向及其构建路径》，载《中共福建省委党校学报》2015年第2期。

[6][13]阎锐：《地方人大在立法过程中的主导功能研究――以上海市为例》，华东政法大学博士论文2013年3月，第8

8、63页。

[7]封丽霞：《健全人大主导立法工作的体制机制》，载于《学习时报》2014年11月3日。

[8]时鹏远：《发挥人大立法主导作用全面推进依法治国》，载于《奋斗》2015年第3期。

[9]唐莹莹：《地方立法工作体制是立法质量的重要保障》，载于《人大研究》2010年第3期，第41页。

[10]秦前红：《为什么地方人大在立法上少有作为?》，共识网，http：//www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/article_2014011899211.html，2015年12月10日访问。

[11]王仰文：《地方人大委托“第三方”参与立法的理论诠释与实践思考》，载于《河北法学》2014年第10期，第42页。

[12]冯玉军、赵一单：《新条文精释与适用指引》，法律出版社2015年版，第186页。

[14]肖子策：《论地方立法起草方式改革》，载于《法学》2005年第1期，第45页。

[15]陈小君：《人大主导立法的路径选择与制度保障――基于地方立法实践》，载于《人大研究》2015年第11期，第37页。

[16]《武汉市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规办法》第十条规定：市人民代表大会法制委员会和有关的专门委员会可以根据需要提前参与起草工作。杭州市市人大常委会法制工作委员会和有关工作委员会在有关部门、单位起草地方性法规草案时，可派员参与调研、论证和协调工作。

(作者系中南财经政法大学宪法学与行政法学专业2014级硕士研究生。本文系作者主持的中南财经政法大学研究生创新教育计划“立法法修改后较大的市地方立法权配置的实证调研”〔项目编号：2015S0620〕的阶段性研究成果)

第五篇：我县农业产业化建设的困境与出路

我县自2003年开始确定把肉牛、蚕桑、中药材、烤烟作为农业产业化建设的四大重点产业培育发展以来。时间已过去四年，四大产业的发展状况如何?带着这个问题我们进行了专题调研，总体印象是：宣传轰轰烈烈，发展不尽人意，前景堪忧。

一、四大产业目标和现实发展情况比较

肉牛养殖业以建设湖南省牧业基地县为目标，到2007年建设13个年出栏肉牛5000头以上的基地乡和5个年出栏肉牛1000头以上的养牛小区，全县出栏肉牛8万头，其中杂交肉牛4万头，年存栏能繁母牛6万头。

蚕桑发展以湖南省优质蚕桑生产基地县为目标，抓好4个基地乡镇及20个专业村建设，年均扩园1万亩，到2007年力争发展蚕桑5万亩，年产优质鲜茧10万担。

中药材以建设全国右旋龙脑樟开发基地为目标，2003年在波洲开发右旋龙脑樟3000亩，到2007年全县面积达2万亩，黄姜种植面积到2006年达2万亩。

烤烟以围绕优质烤烟基地县为目标，抓好5个基地乡镇和20个村建设，2003年实现栽培面积1.25万亩，生产烟叶2.5万担，到2007年力争烤烟常年栽培面积恢复到2.5万亩，年产优质烟叶5万担。

现实发展情况是：肉牛产业发展难尽人意。到2006年全县年出栏肉牛6.45万头，与目标相距1.55万头，其中杂交牛3.52万头，与目标相距4800余头，年存栏能繁母牛3.52万头，与目标相距4.62万头。新寨乡是我县建设得较好的基地乡镇，2006年全乡存栏肉牛2800头，其中能繁母牛1100头，出栏1300头，与5000头出栏的目标还差3700头。该乡的龙寨村是全市闻名的黄牛品改村，也是县里养牛小区示范点，全村2006年存栏黄牛504头，出栏140头，与1000头出栏的目标相距860头。养牛的典型示范尚且如此，其它面上就可想而知了。

蚕桑产业发展令人担忧。全县桑园理论面积1.1万亩，实际利用面积不到3000亩，基地乡镇除了中寨镇较稳定外，其它乡镇只有零星的户继续养蚕。最早发展蚕桑的晏家乡桑园由1600亩缩减到65亩，只有河坝、斗溪2个村14户养蚕。大湾罗乡养蚕户由200户减至2户，面积由1600亩减到20亩，蚕桑发展岌岌可危。

中药材产业发展状况也不容乐观。波洲镇右旋龙脑樟面积800余亩，与目标要求差2200亩，全县面积1000亩左右，与目标要求相差1900亩。巨能集团建成投产后要求6000亩以上方能满足其基本生产原材料供应，目前的面积远远达不到企业要求。种植因市场变化已经停止。玉竹、金银花、青蒿、白术等其它品种的中药材到目前为止只有3000余亩。

烤烟发展徘徊不前。种植面积从2003年到2005年几年时间都在2000亩左右徘徊，今年是恢复性最好的一年，全县也只有4067亩，生产烟叶9700余担，与目标要求差距很大。

二、四大产业发展面临的困境

为什么现实与产业目标的差距如此巨大?我们在调查中发现，四大产业的发展存在着诸多困难，归纳起来主要有三个方面。

第一、产业目标与现实基础条件不相符，面临目标实现难的困境。

一是产业目标与土地资源不相符。根据目标要求，全县进行四大产业建设需要耕地总量约13.5万亩(种草养牛2万亩，桑园5万亩，中药材4万亩，烤烟2.5万亩)，而我县水田面积14.9万亩，旱土面积6.9万亩，其中旱地已退耕还林5.3万亩，实际可利用耕地总量只有17.5万亩，用于产业化建设后只剩下4万亩耕地维持传统的粮猪型经济，显然不切合实际。二是产业目标与劳动力资源不相符。全县外出务工人员占全县农村人口比例达25%，约5万人，占农村青壮年劳动力90%以上。目前留守在乡的“613860部队”(儿童、妇女、老人)，既要承担抚育留守儿童重任，又要完成责任地的耕种，维持粗放的粮猪型经济的劳力已出现短缺，据测算，发展四大产业需常年劳动力23860个，季节性劳动力的需求更大，

四大产业的目标忽视了劳动力的制约。三是产业目标与资金条件不相符。要完成产业目标，据测算需投放建设资金21150万元，全县5万户农户，户均年需4230元，在人均纯收入只有1400元的贫困山区，显然力不从心。我县银信部门虽然有足够资金，但市场化后，对高风险产业的投入心存顾虑，完全靠银行信贷不切实际;而县财政又是吃饭财政，根本没有多余资金投入产业发展。资金成为产业化发展最突出的制约因素。

综上所述，我们确定的产业目标缺乏系统的科学论证和研究，必然陷入目标脱离实际难实现的困境。

第二、政企职责发生错位，工作陷入两难困境

在市场经济条件下发展产业化生产，我们虽然一再主张走“市场+政府+公司+农户”的发展模式，实行市场诱导、政府引导、企业牵动、农户跟进。但在实际操作中，政府为实现政绩目标而急于求成，从而在自觉和不自觉中发生了角色错位，改变了原有模式，变成了“市场+公司+政府+农户”的发展模式，政府按照对企业的判断来预测市场，用行政手段给基层下指标，定任务，强力推进产业化发展，结果好心办不成好事。一旦市场有变，企业考虑是保护自己，躲避风险，结果农民受损，政府夹在企业与农民之间也陷入了尴尬境地。比如中药材黄姜生产项目，怀化盾业公司到我县推广种植，政府成立黄姜办帮助企业大力宣传，农民大面积种植，2003年发动种植1300亩，并签订了种植回收合同，2004年因市场价格下跌，企业抽身脱逃，收购合同无法兑现而使黄姜烂在地里。为此农民不但所付出的劳动力没有任何报酬，反而承受购种款债务700多元/亩。结果还是政府买单补偿姜农才将此事摆平。烤烟生产也不例外，在政府一系列政策刺激和行政手段的强力推动下，烤烟种植面积由去年的2268亩增加到4067亩。结果公司在收购环节标准超严，使今年绝大部分烟农出现亏损，特别是种烟大户，种得越多亏得越惨。天堂乡杜溪村杨玉情种烟31.5亩，收烟80担，毛收入33300元(包括煤炭补贴和肥料补贴)，亩均收入1054元，亩均成本支出1636元，亩均亏579元，总亏损18238元。凳寨乡台洞村杨清求种烟45亩，交烟160担，总收入4.7万元，亏损26640元，亩均亏592元。在烟草公司全程技术指导下的烟叶生产，亏损全部由农民承担。蚕桑产业在政府退出后，蚕农纷纷转产，从2003年开始，桑园面积不但没有扩大，已有面积也难保住。政府陷入了直接插手搞不好，不插手也搞不好的两难境地。第

三、规模与效益不成正比，规模化发展陷入困境

纵观我县历年来所树立的种植、养殖典型大户，目前仍活跃在市场经济舞台上的可谓凤毛麟角。规模养殖、种植大户很少有坚持三年的，他们失败的惨痛事例比比皆是，成了我们产业化建设的反面教材。规模越大，效益越差，垮得越快，这成了一个跳不出的怪圈。近几年所涌现的养牛大户、蚕桑大户均已改弦更张，今年的烤烟种植大户变成了亏损大户。从理论上讲规模与效益应当成正比，规模越大，效益越好。由于市场风险的因素，规模越大风险也就越大，而种养业又十分脆弱，市场一旦风吹草动就面临危机，只要出现亏损，就难以坚持下去。规模小的风险也就小，虽然效益不高但比较稳定。而我们舆论导向总是鼓励规模，对种养大户情有独钟，偏爱有加，在宣传上极力造势，在政策上大力扶持，结果大户多半风光一阵后就销声匿迹，受冷落的小户却在市场竞争中顽强地生存了下来。千千万万个小户累加却成为一个庞大的产业。我们往往容易忽视小户形成的整体规模，而受重视的个体规模又不争气，规模化发展难免陷入困境。

三、我县农业产业化建设的出路

我县农业产业化建设所确定的四大产业除肉牛初具规模以外，其它三大产业还未形成真正的产业，农业产业结构调整目标未能实现，传统的粮猪型经济仍然唱主角，劳务经济是我县农村经济最大的经济板块，是我县农村经济持续发展和增长的最活跃的因素。在思考我县农业产业化建设出路的问题时，必须要正视这个现实。为了在现实条件下搞活农村经济，实现富民强县目标，我们认为必须要调整农业产业化建设的思路，改进工作方法，转变政府职

能，产业化建设才能真正走出困境。

第一、农业产业化工作重点和目标要进行战略性调整

要立足于粮食、生猪、林业三大传统产业，并在此基础上进行产业结构调整。工作重点：首先是要大力发展肉牛产业，在农村鼓励和引导农户喂养能繁母牛，按照农户的承受能力确定数量每户2头，确保养殖能繁母牛8万头目标;在城市大力扶持肉牛加工业发展，在柏树林建立肉牛食品加工工业园区，搬迁和完善配套牲畜交易市场。其次是要稳步发展蚕桑业。蚕桑是一个投资少、见效快、效益好的项目，符合国家产业政策，适合千家万户生产，应当稳步发展。调整2万亩稻田栽桑养蚕完全可行。再次是要协调发展中药材产业。中药材应当以木本药材为主，草本药材为辅。木本以右旋龙脑樟栽培为重点，结合退耕还林政策和植树造林进行协调发展。巨能集团需要6000亩右旋龙脑樟面积才能保证生产原料需求，目前面积只有1000亩左右，大力发展右旋龙脑樟栽培势在必行。

建议烤烟产业不再列为县级产业重点。理由有四：其一，烤烟是国家限制性产业，具有很强的政策性，其生产发展仍然严格按国家计划执行，县级没有自主权;其二，烟叶属于特殊商品，国家实行专卖，企业垄断经营，农户交售烟叶没有选择权，收购价格由国家制定，收购级别由专卖公司认定，收购环节级别认定的主观性可以决定烟农的盈亏，烟农要承担不确定性的政策风险;其三，种烤烟不能富民。种烤烟劳动强度大，成本高，每亩成本约1470元，农户种烟最好的每亩只收到1600元左右。种烤烟形势好只可保工钱，形势不好就要亏本，富民的概率很小;其四，种烤烟也难强县。烟叶生产受指标控制，面积难于突破，市里给县里下达的计划在3000亩左右，以3000亩测算，收烟7000担，县里所得烟叶特产税在40万左右，县乡再按3：7进行分成，县里只有12万元，烟税对财政贡献小，如何强县?基于以上原因，县里应尽快放弃烤烟产业，撤销烟叶办，不要再给乡镇定目标管理任务，任由乡镇或烟农与公司订计划、签合同。

第二、农业产业化建设的工作思路要进行调整

首先要做好产业的可行性论证研究，在充分论证的基础上确定发展方向和目标，做好产业发展中长期规划和区划。其次要建立工作机构，组成工作班子。县里要成立一个产业化建设办公室，赋予其产业化建设工作的领导、协调、监督、服务的职能。第三，制订产业化发展的若干优惠政策，鼓励和引导农户从事产业结构调整。第四，改变以扶持种养大户为主转为扶植农业产业化建设的龙头企业，创造宽松环境培植企业做大做强，以一家或多家农业产品加工的龙头企业带动农业产业化发展。第五，鼓励和引导成立产业协会组织，将政府的部分职能转给协会。建立“企业+专业协会+农户”的生产发展模式，政府对产业发展只作宏观指导。

第三、要尽快建立农业产业化建设的风险保障机制

政府要将扶贫发展资金、项目专项经费用于发展产业化建设的信贷贴息和自然灾害保险，鼓励具有抗风险能力的户适度规模发展。

农业产业化是富民强县的必由之路，同时也是社会主义新农村建设的一项重要内容，成败与否，关系重大，我们必须要予以高度重视，以实际行动积极采取措施，帮助其摆脱困境，引领其走向健康、快速发展的康庄大道