论拆迁过程中承租人权益保障的缺失及建议——以宁波市三改一拆为例

2022-11-12

一、承租户保障现状的现状

(一) 承租人在拆改过程中的地位不明确

房屋租赁是指出租人 (房屋所有人) 将租赁物交付承租人使用、收益, 承租人支付租金的行为。在这样一个有效的合同订立中, 承租人依法享有属于自身的使用权, 收益权。然而, 实际实践中, 部分承租人与房屋所有人签订的合同存在瑕疵, 不具有完全的法律效力。因此, 在面临拆迁时, 房屋所有人就会将拆迁行为作为不可抗力的免责条款。

同时, 在拆迁中, 承租人在征收补偿中所处的地位也是影响其权益保障缺失的重要一面。现行的《城市房屋拆迁管理条例》中第4条第三款规定, “本条例所称被拆迁人, 是指被拆迁房屋的所有人”。而对比已废止的1991年制定的《城市房屋拆迁管理条例》中第3条第二款, “本条例所称被拆迁人是指拆除房屋及其附属物的所有人 (包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人) 和被拆除房屋及其附属物的使用人。”从这两条不同的规定来看, 房屋的使用人 (即承租人) 已经不再作为被拆迁人。与此同时, 当承租人未按期搬迁的, 还可能成为拆迁人提起诉讼 (或申请仲裁) 的被告 (或申请人) 一方当事人。既然承租人能够成为拆迁人的被告, 那么, 当承租人不能与房屋所有人就拆迁安置补偿协议达成一致意见以及在拆迁及补偿安置的过程中遭受侵害时, 承租人就应当以自己的名义申请行政裁决、提起行政诉讼 (或者申请仲裁) 。因此, 承租人在拆迁法律关系中是有别于被拆迁人的独立的当事人。 (1) 但同时, 承租人的地位是从属于房屋所有人的。所以, 我们可以认为承租人的法律地位既具有自身的独立性, 又具有依附性。正是由于承租人在拆迁的过程中法律地位模糊, 使得侵害承租人的合法权益的现象层出不穷。

(二) 拆迁赔偿的归属范畴不确定

拆迁赔偿问题到底属于民事范畴还是行政范畴?只有确定拆迁赔偿所属范畴, 相关部门在面对纠纷采取措施时, 才能够做到程序正当合理。然而, 在实际操作过程中, 常常由于民事诉讼与行政诉讼的混淆, 而造成承租人权益无法得到最大化的保护。对于房屋拆迁中涉及的问题的敏感性, 我们不能否认有关部门之间会出现相互推诿、扯皮的现象。

根据《行政诉讼法》第44条, 当行政机关作出一个有关拆迁的决定以及相关部门执行时, 若是房屋所有人对其行政行为认为有不合法或者不合理的, 可以提起行政诉讼, 但是在此期间, 并不影响行政裁决的进行。那么, 在这一过程中, 势必也会使承租人的权益价值受损, 尤其是以非住宅为目的的承租人更甚。

二、承租户权益保障缺失的原因

(一) 历史原因

长久以来, 受中华主流文化的影响, 国家利益大于个人利益成了我们普遍的价值观。直到改革开放, 我们走向了世界, 在世界潮流的带动下, 人权观念在国内越来越得到重视, 个人利益也越来越受到重视。然而毕竟是几千年的文化影响, 国家利益大于个人利益的价值观仍然在影响着我们。

相应的, 基于“公共利益”基础上实施的拆迁行为在这样的价值观的影响下, 总体上是得到很多人支持的, 在社会利益与个人利益的抉择上, 大部分人选择服从行政命令, 接受行政安排, 积极配合好相关部门的拆改工作。但是也正是因为这样, 奉行舍小家为大家的宗旨, 个人利益却常常遭到侵害、其中承租户的利益受损尤为严重。

(二) 公共利益界定的模糊

《宪法》修正案第22条:“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权。国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”但实际的操作中, 对于公共利益这个词的界定却十分模糊。其与国家利益、集体利益等概念本该明确区分, 但在实际操作中却常常相混淆, 而这样做的结果就是使政府相关的权力无法得到限制, 导致房屋的相关利益人的权力无法得到保障。

(三) 承租人明显的弱势地位

拆迁在政府的主导之下进行, 并以“公共利益”作为实施拆迁的目的。政府作为公共利益的实行者, 而普通群众则是公共利益的享有者。在这样的旗帜之下, 拆改户常常不得不搬离原住所。由此, 被拆改房屋的承租户在法律上根本没有依据直接获得国家补偿, 他们只能通过与房屋所有人签订补偿协议获得赔偿。然而, 这个补偿协议已经是民事纠纷的范畴, 在意思自治原则指导下, 倘若房屋所有人不答应赔偿或者赔偿甚少, 承租人只能凭借自己的力量来解决问题, 或谈判或起诉, 但这对于大多数的承租户来说成本实在太高。

三、承租人权益保障的措施

(一) 协调上位法与下位法在房屋承租人拆迁补偿问题中立法权限

面对当前城市化的不断推进, 只有国家出台统一政策, 推进有关拆迁过程中涉及承租人的, 构建合理体系, 各省市根据自身情况, 加快立法。才可以避免出现立法真空。做到有法可依, 有法必依。

(二) 出台具体的补偿细则

1. 搬迁安置费用

根据《城市房屋拆迁管理条例》第4条的规定, 对房屋使用人的利益也应予以保护。因为房屋被征收造成承租人搬迁, 房屋征收部门要向承租人给付搬迁费。如果因如在拆迁出租房屋时, 拆迁补偿安置协议由拆迁人、被拆迁人、被拆迁房屋的承租人三方签署;拆迁出租房屋时, 被拆迁人和承租人对解决租赁关系达不成协议的, 拆迁补偿实行产权调换, 并且承租人有权承租产权调换房。

2. 赔偿由于租金上涨造成的损失

监测数据显示:2014年6月本市房屋租赁市场成交量环比上涨9.3%。其中, 中心城区成交量环比上涨6.2%, 租赁单价单月上涨100元相比于办公厂房商业等其他用途的房产中, 住宅类租金价格涨幅最快。假如承租人于2012年10月签订2012年10月到2013年10月的房屋租赁合同, 并且支付一年定金。但是在2013年5月被告知此地开始拆迁, 要求在七月前搬迁, 剩下的三个月承租人就要面对更高的租金。这对于承租人无疑是一种损失。在进行房屋征收过程中, 有关部门应该根据房屋租赁登记备案的信息, 通过对现今房屋承租价格以及合同签订时的租赁价格等因素, 综合考虑, 对承租人的损失进行补偿。

(三) 明确保障承租人补偿的程序设计

首先, 房屋拆迁人应该与承租人签订房屋安置补偿协议。未达成补偿协议的, 由房屋征收部门报请县市等上级机关作出决定, 在上级机关依照拆迁时对承租人的补偿协定确定补偿金额。如果承租人依旧对行政裁决有异议, 可以向上级主管部门申请行政复议, 或者向人民法院提起行政诉讼。

(四) 依据拆迁纠纷的不同属性, 合理划分行政诉讼及民事诉讼途径

房屋拆迁主要包括拆迁许可纠纷、强制拆迁纠纷、拆迁补偿纠纷, 依照房屋被拆迁人与拆迁人发生纠纷时的解决方法, 将非公益诉讼中的承租人补偿纠纷划分到民事诉讼中, 同样, 在对行政裁决承租人的拆迁补偿, 同样可等同于行政诉讼。

对三改一拆过程中出现的一些问题, 尤其是与法治精神相悖离的问题, 应当引起我们的高度重视。不仅要提高自身的法律素养, 以权利控制权力, 还需要加强制度的建设与完善, 从而为拆改工作的顺利进行提供保障。

摘要：城市的拆改对推进城市面貌的更新、人居环境的改善、土地资源的合理利用有着重要的作用。随着城市化进程的推进, 各地都出台了相应的措施。浙江省委省政府也开展了“三改一拆”这一重大决策部署, 即通过对旧住宅区、旧厂区、城中村的改造以及拆除违法建筑来改善市容市貌。其中, 对于涉及租赁房屋的法律问题尤为复杂, 且牵涉利益范围较广。在各方利益的对立博弈之下, 承租人作为相对弱势的一方必然会受到不平等对待。因此, 有必要分析在城镇改造中承租人权益保障缺失的原因以及提出相应的建议。

关键词：拆迁,承租人,权益保障