四川省南充市调研基础上的农村土地承包经营确权过程中妇女权益保护问题分析及建议

2022-09-11

土地是农民生活之重要来源。2013年十八届三中全会报告中就提出要加快构建新型农业经营体系, 赋予农民更多财产权利, 允许农民就承包土地的经营权抵押、担保。2015年2月1日中央发布的2015年一号文件更是连续第12年聚焦“三农”问题, 强调在我国经济增速放缓背景下需要继续强化农业基础地位、促进农民持续增收, 加快构建新型农业经营体系, 引导土地经营权规范有序流转, 创新土地流转和规模经营方式, 推进农村集体制度产权改革。在我国现确立的“三十年不变”的土地承包政策基础上, 颁发土地权利证书, 以物权的形式确认农户对土地承包经营权等权利的权属, 便于农民对土地行使收益权和处分权, 有利于农民通过土地获取更多收益。

目前, 我国农村妇女已经成为农业生产、农村农业现代化、新型城镇化建设的重要力量, 保障农村妇女土地权益非常必要。《农村土地承包法》、《妇女权益保障法》规定了妇女具有平等的土地承包权利, 任何个人和组织不得因妇女结婚、离婚或丧偶侵犯其土地权利。《婚姻法》规定离婚时夫或妻在家庭土地承包经营中享有的权益等, 应当依法予以保护。《中国妇女发展纲要 (2011-2020年) 》指出保障农村妇女土地权益, 落实和完善保障农村妇女土地权益的相关政策, 确保妇女享有与男子平等的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。因此, 在权利证书中明确登记妇女作为家庭成员共有人, 是实现我国法律赋予妇女平等土地权利的有效途径, 为保障妇女土地权益提供了法律上依据。

四川省作为土地确权先行试点省份, 其下级市区多地已经先后开展了土地确权颁证工作。各乡镇农村土地承包 (流转) 管理服务机构在同级人民政府领导下, 承担本区域内农村土地承包经营权登记管理的具体工作。在充分尊重农民的意愿下, 对土地已经承包到户的, 原则上要确权确地到户, 对少数已经实行土地股份合作的村社, 或者土地很少且地界早已打乱的村社, 可以确权确股不确地。

一、土地确权过程中妇女权益保护问题分析

(一) 农妇婚嫁引起的户籍变动不利于土地权利的确定

《中华人民共和国宪法》第十条中规定, 农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有。因此, 在农村土地集体所有制的背景下, 各地农村以集体经济组织为单位拥有集体土地, 并按户为单位划分给每个农村家庭, 每位家庭成员只有依据户口被确认为该集体经济组织成员后才能分得土地和享受集体经济组织成员利益。南充市顺庆区在此次开展的土地确权中, 同样是以户为单位, 尤其是土地承包经营权以“二轮承包”为基础保持现有农村土地承包关系不变。因此, 每位家庭成员必须依附于具体的“户”里才能获取土地权益。

在传统的农村婚嫁习俗中, 农村妇女依“从夫居”的习惯, 结婚后往往会离开娘家跟随丈夫前往婆家生活。土地具有固定性的特点, 因此导致妇女作为权利人和权利客体发生分离。婚嫁的变动往往会涉及户籍迁移, 从而引发集体经济组织成员身份的改变和土地变动, 可能出现农村妇女既无法享受在娘家的土地权益, 又无法分得婆家的土地两头落空的局面。因此, 婚姻关系的缔结、丧失、变动, 是农村妇女土地权益变化的一条重要线索, 矛盾多突出在承包地、宅基地享有和房屋产权上。

1. 出嫁女

“出嫁女”从广义上认定可分为这几类情况: (1) 妇女出嫁至外村并将户口迁至夫家; (2) 妇女嫁至外村而户口仍留在娘家; (3) 女性与同村男性结婚, 婚后双方户口未发生迁移。

造成这类妇女没有土地的原因里既存在政策原因、客观原因, 也有各村集体组织的违法行为。首先, 根据当时村里关于计划生育的政策规定, 家庭里凡只有第一胎才能分得承包地, 如果该妇女为家里第二胎则依政策未能分地。其次, 根据《中华人民共和国农村土地承包法》第六十三条规定:本法实施前已经预留机动地的, 机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的, 不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的, 本法实施后不得再留机动地。实际上, 许多村子早已经将承包地分光, 并没有留下多余的机动地储备, 由于我国农村普遍存在人多地少的“人地矛盾”, 许多出生较晚的女性根本无地可分, 村中二十岁左右的“90后”女性普遍没有土地。另外, 还存在部分违法收回“出嫁女”土地的情况。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条规定:承包期内, 妇女结婚, 在新居住地未取得承包地的, 发包方不得收回其原承包地。某些村子在以往处理中曾违法收回未能在婆家分到土地的出嫁妇女其娘家承包地的情况, 并且该问题一直未进行修正, 因而造成部分外嫁妇女至今婆家娘家两边未有承包地的状况, 这些没有得到修正的历史遗留问题也直接导致了这次土地确权中部分妇女“无地可确”。

法律和政策规定出嫁妇女如果在娘家的土地未被收回, 则一般情况下婆家村子不再分地, 其目的是保证妇女在婆家、娘家两边只拥有一处承包地达到相对公平。然而, 事实上由于出嫁妇女与其名下的土地相距太远, 自己无法耕作, 其土地往往由娘家父母或者嫂子弟媳代为耕种, 土地产生的经济效益往往也由娘家父母或者嫂子弟媳接受。

南充市此次开展的土地确权是以户为单位进行确权, 假如外嫁女户口已经迁至婆家, 那其留在娘家的土地很可能会因为她不再具有原集体经济组织成员资格而不能在娘家得到确权。这种情况下妇女仅仅只能在在婆家确定集体经济组织成员资格。

2. 离婚妇女

在调查中, 我们了解到村里如果夫妻间闹离婚, 往往都是双方通过协商的方式来确定承包地的范围、房子、财产等归属。如果房子若是婚前丈夫所修, 则离婚时妇女当然不能分到房产, 若是房子由双方共同修建, 由于土地、房产在离婚时无法带走, 并且由于某些远离城镇较偏远地区的土地价值低, 妇女多数情况下选择一定的金钱补偿或者出于对自己子女的关爱同丈夫协议把承包地或承包地出租金、房产等留给子女, 自己净身出户。例如, 村里有个妇女和丈夫离婚时, 因为当时情绪激动不想要任何牵扯, 与丈夫协议净身出户而前夫又不愿意和她分户, 该妇女无奈把户口转回娘家, 最后结果是转回娘家集体经济组织后在婆家的所有土地权益因集体成员身份的改变而丧失。

离婚后的妇女通常会选择搬离夫家, 假如其在夫家拥有承包地, 但往往由于其新住地与原住地之间的空间差距, 会阻碍了她们有效地行使自己合法的土地权利, 往往无力顾及留在夫家的承包土地, 或者由于土地的效益低说保持原住地的土地成本代价太大而索性放弃权利。因此, 通过对土地承包权、经营权的分离, 设计一个成熟的土地流转机制让土地作为生产要素流转至土地需求量的土地使用者手中产生更大的经济价值或者采用入股、担保、抵押贷款等方式换取资金就显得格外重要。

(二) 性别视角下针对妇女土地权益保护的宣传不够到位

妇女是否具有维权意识, 关系到当其权利遭受侵犯时能否主动积极的维护自己的权益, 对妇女维权意识的培养同时也是对侵权行为产生的一种预防。

然而实际上除参与确权工作村妇女干部以外, 多户普通家庭农村妇女不太清楚村里正在开展的土地确权工作, 因为在男主外、女主内的传统农村家庭分工里, 留守在村里的妇女通常在家做家务、带孩子, 而许多关于土地确权的事宜例如开会、通知、确权结果的签字等等多由男性户主参与完成。此外, 多数村里组织开展的宣传活动也仅仅是针对土地确权本身的意义宣传, 缺乏专门针对土地权益对妇女个人意义的教育。在目前的家庭承包制下, 妇女的土地权利依附于男性家庭成员的亲缘或姻缘关系, 当家庭稳定时, 家庭是一个利益共同体, 妇女的权利具有较强的保证;而当妇女婚姻关系发生变动时, 她与男性户主间的利益开始分化时, 其权利容易流失。农村妇女尤其是中老年妇女具有极强的家庭观, 对个人的土地权利普遍不会过于计较, 也缺乏长远的风险意识, 不清楚如果当家庭成员发生变故、婚姻关系发生变动时明确的权利对自己有着重要的意义。因此, 土地确权中对妇女权益的宣传范围、深度、针对性还有待提高。

(三) 救济途径存潜在缺陷

在前文中, 我们欣慰地看到当妇女的土地权利受到侵害时多数妇女都会选择采取行动维护自己的土地权益, 但当妇女土地权益遭受侵害时她们会首先选择寻求村委会、妇联帮助请求出面协商调解, 半数人会选择向政府上访, 而选择走司法程序进行诉讼的人非常少。

究其原因, 一方面, 在农村这种熟人社会中, 人们普遍认为调解是一种较为迅速和高效的解决办法, 相较于诉讼所要耗费较多的人力物力成本, 农村妇女更倾向于选择当事人双方的协商, 另一客观层面上, 农村妇女的法制意识比较淡薄, 也缺乏一定法律技能和法律援助渠道, 复杂的诉讼程序也使她们对打官司望而却步。

乍看之下, 妇女拥有较多的维权途径, 但实际上这些维权途径却隐含着一定的风险与缺陷。例如, 村委会干部或者村里长老在村子往往享有极高的地位和权力, 在调解处理侵犯妇女土地权益的过程中可能会存在“家长作风”, 不能充分考虑妇女的意见甚至利用村规民约或者村民自治的权力变相地侵犯妇女权益。另外, 如果被侵害妇女向妇联寻求帮助, 往往又会遭遇因妇联缺乏相应的执法权限而无法插手此类问题的的尴尬局面。第三, 选择上访的妇女通常也会遇上上访无门的情况。

因此, 尽管农村妇女可选择较多的维权途径, 但或因维权手段的乏力, 出现权利实际上得不到救济的结果。

二、完善土地确权过程中对农村妇女土地权益保护的建议

(一) 调整土地确权登记原则

在南充市顺庆区的土地确权工作中, 村集体是以“户”为单位, 对户口在本村的集体经济组织成员进行确权, 将家庭成员作为共有人登记在土地权利证书上。此种做法在很大程度上保证了大多数女性家庭成员作为共有人享有土地的权利, 然而却忽视了存在少数的户口迁至夫家变为夫家集体经济组织成员, 而二轮承包时期发包的承包地尚留在娘家的妇女。若严格仅以“户籍”所在地为标准认定集体经济组织成员身份进行确权会造成此类妇女在夫家无地可确、娘家有地却因无身份不能确, 两边都无法确权的局面。

为解决这种情况, 不妨在今后的确权工作中将确权的原则调整为以“集体经济组织成员或家庭成员身份”的双重标准, 因为外嫁迁移户口至夫家的女子不仅仅是夫家集体经济组织的成员, 同样也是娘家家庭成员的一份子, 只要该女子仍为农村户口, 就可以依据娘家家庭成员的身份在娘家得到土地确权。

(二) 完善对村民自治权力的监督机制

南充市顺庆区在进行土地承包经营权确权登记工作中, 各村须选举产生村议事会和监事会、组议事会小组, 分别由5-7人组成。村议事会和组议事会小组的村名代表一般由德高望重, 有一定威信的“长老”组成, 议事会 (小组) 的成立是为了及时化解确权过程中产生的矛盾, 减少村民之间的纠纷, 力争做到“小事不出组, 大事不出村”, 同时监事会对村议事会和组议事会所做决议的进行监督, 当村议事会和组议事会所做决议违法违规侵害村民权益时及时制止和修正。

然而在议事会、监事成员的构成里, 仅体现了除干部之外普通农户的参与, 没有女性成员比例的规定。在传统农村中男权意识主导形态下男性在决议或者制定规则时可能会无意识忽视女性权利, 只有在制度设计中加入女性元素, 让妇女能够真正成为自己权益的代表者。在各村须选举产生村议事会和监事会、组议事会小组成员中, 应至少有三分之一比例的女性成员, 保证女性充分参与到土地确权的工作开展中。

另外, 当妇女因土地权益发生纠纷, 寻求由组长、队长或村长主持下的调解时, 若出现组长或村长不尊重妇女意见强行调解的情况, 应有一定的弹劾机制和申诉制度, 对组长、队长甚至村长进行追责。

(三) 建立土地确权审查及纠错机制

由于四川省土地确权颁证工作各地区开展时间不一, 有先有后。有可能出现在出嫁时娘家村里土地确权完成, 嫁至夫家村里时, 夫家土地确权还未结束又在夫家村子里确得土地, 两边都有被确定承包地;第二, 也有可能妇女出嫁时娘家还没开始确权, 将户口迁至夫家村子时该村土地确权已经完成, 两边都没有确得土地的情况。鉴于此, 可以尝试针对因婚嫁户口、居住地发生变动的女子, 建立一个土地互查机制———当其进入夫家村子时夫家村集体对其在娘家村子的土地状况进行调查, 查看该妇女的承包地享有情况, 以避免出现在“二轮承包”中有承包地, 而此次确权未能被确权的情况发生。当全省完成土地确权工作后, 将土地权利证书联网形成网络, 在全省范围内对因故未能确权的妇女进行补救。

(四) 开发土地权利价值培养妇女权利意识

前文提到, 由于部分随夫居住的出嫁妇女与其在娘家承包土地存在空间上的分离, 其土地往往由娘家人代为耕作并代为接受土地产生的利益和离异妇女离婚后迁出其承包地所在的夫家村子造成人地分离的情况不便直接收获土地产生利益索性放弃权利的情况。如果在产权明晰的情况下对土地进行流转、土地承包经营权抵押、担保, 将承包权与经营权的分离, 使经营权创造更多收益。通过这些方式化解人地分离的矛盾, 将土地的收益直接归于妇女本人, 或者使被忽视的承包地价值能发挥更大的融资价值, 那么将有利于增强农村妇女对土地的权利意识, 使其更积极主动、自发的参与到自身权利确定和维护的行动中来。

在目前大量农村劳动力向城市二三产业转移, 农村社会结构深刻变动的背景下, 农业规模化经营要求对农村经营主体变化、农地流转等生产力发展要求的适应性调整, 以解放农村生产力, 使包括农村妇女在内的农民获得更多的收益。构建与之配套土地承包地的流转、土地承包经营权抵押担保制度, 便是放活承包地, 使其创造更大价值的前提条件。

(五) 完善司法救济途径

仲裁是一种相较于诉讼简易的程序。农村土地承包仲裁机构所受理的土地承包经营纠纷是一条解决农村土地承包权益纠纷的重要途径, 2010年1月1日发布的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定农村土地承包经营纠纷调解和仲裁, 适用本法, 其中农村土地承包经营纠纷就包括因确认农村土地承包经营权发生的纠纷和因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷。在此基础上, 建议省人大常委尽快针对此次四川省多个范围内进行的土地确权颁证行动出台仲裁法规, 将土地确权过程中侵犯妇女土地权益的争议纳入范围, 完善仲裁程序, 促进农业行政部门逐级建立土地仲裁机构, 扩大仲裁机构职能使其仲裁对象不仅仅局限于承包地上, 解决农村妇女的土地权益纠纷, 扩大救济渠道。

在诉讼程序上, 由于农村妇女缺乏法律素养及诉讼技能, 在各地区条件允许的情况下为土地权益受损的农村妇女提供专门法律援助通道。建议省高院就此类农村妇女土地权益问题上出台相关的指导性文件就诉讼程序上明确受案范围、主体资格、举证责任划分、执行手段等进行规定, 避免权利受侵害妇女无法立案, 遭遇行政法庭与民事法庭的互相推诿或最后因执行困难权利得不到实际的实现。

摘要：土地是农民生活的基本生产资料, 土地的使用与收益关乎农民生存。土地承包经营权的确权工作是将承包地范围、权属认定, 这是土地承包权与经营权分离的前提, 明晰的产权能更大的发挥承包地的价值。因家庭的关系和传统观念的影响, 农村妇女的土地权利频频受到损害, 本文在实地调研的基础上对确权工作的开展情况进行了解并对农村妇女在确权中权利受损的问题和原因进行总结并提出对策建议。

关键词：土地承包经营权,土地确权,农村妇女,分析与建议